Zum Spannungsverhältnis zwischen dem internationalen Investitionsschutz und dem internationalen Menschenrechtsschutz - Regarding the tension relationship between international investment and human rights law
Menschenrechte und Investitionsschutz -Seminararbeit-
bei Prof. Dr. Anja Seibert-Fohr im Rahmen des Seminars: „Aktuelle Fragen des Europäischen und Internationalen Menschenrechtsschutzes“ im Wintersemester 2016/17
Ruprecht- Karls Universität Heidelberg
Gliederung A. Einleitung ............................................................................................................................. 1 B. Problemaufriss ..................................................................................................................... 1 I. dogmatischer Vergleich ...................................................................................................... 1 II. Konfliktpotenzial ................................................................................................................ 2 C. Spannungsverhältnis zwischen Investitions- und Menschenrechtsschutz ..................... 4 I. Das Recht auf Wasser im internationalen Menschenrechtschutz ....................................... 4 II. Das Recht auf Wasser in der internationalen Investitionsschiedsgerichtsbarkeit ............ 5 1. Suez S.A., Sociedad General de Aguas de Barcelona S.A., Vivendi Universal S.A. v. Argentinien ......................................................................................................................... 6 2. SAUR International S.A. v. Argentinien ........................................................................ 7 3. Fazit und Bewertung der Schiedspraxis ......................................................................... 8 D. Zur Auflösung des Spannungsverhältnisses ..................................................................... 8 I. Menschenrechte als Rechtfertigung für den Gastgeberstaat .............................................. 9 II. Auflösung durch harmonisierende Vertragsauslegung ..................................................... 9 1. Abstrakt .......................................................................................................................... 9 2. Tatbestandsmerkmale ................................................................................................... 10 3. Anwendung auf das Verhältnis zwischen Menschenrechten und Investitionsschutz .. 11 a. Indirekte Enteignung ................................................................................................ 11 aa. harmonisierende Auslegung des Enteignungsbegriffs ........................................ 12 bb. Grenzen .............................................................................................................. 12 b. Gerechte und billige Behandlung ............................................................................. 13 II. Durch Vertragsgestaltung ............................................................................................... 14 1. Vorrangklauseln ........................................................................................................... 14 2. Öffnungsklauseln ......................................................................................................... 14 E. Fazit..................................................................................................................................... 15
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ICC
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The Arbitration Institute of the Stockholm Chamber of Commerce
ILC
International Law Commission
UN
United Nations
UNCITRAL
United Nations Commission on International Trade Law
WVRK
Wiener Vertragsrechtskonvention
IPwskR
Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte
IPbpR
Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte
EMRK
Europäische Menschenrechtskonvention
AMRK
Amerikanische Menschenrechtskonvention
iSd
im Sinne des, der
idR
in der Regel
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A. Einleitung Ausländische Direktinvestitionen spielen eine bedeutende Rolle in der heutigen globalisierten Wirtschaft. Im Jahr 2015 hatten sie einen Volumen von $ 1.76 Billionen; dies ist ein Zuwachs um 38% im Vergleich zu 2015 und ihr höchsten Stand seit der globalen Finanzkrise von 2007 dar.1 Empirische Untersuchungen legen nahe, dass zu dieser Entwicklung das umfangreiche Netzwerk an Investitionsabkommen beigetragen haben könnte.2 Dieses bestand im Dezember 2015 aus 3.304 bilateralen und multilateralen Abkommen.3 Investitionsschutzabkommen gewähren Investoren weitreichende materielle Rechtspositionen gegenüber dem Gastgeberstaat und ermöglichen über Streitbeilegungsklauseln ihre Geltendmachung vor neutralen internationalen Schiedsinstitutionen, wie ICSID, ICC und SCC oder vor ad hoc-Schiedsgerichte nach den UNCITRAL-Regeln. Allein nach den ICSID-Regeln wurden 2015 70 solche Verfahren eingeleitet, was einen historischen Hohepunkt darstellt. Zusammen mit der Zahl an Verfahren wächst aber auch die Kritik an diesem Regime: als Beispiel dürfte der aktuelle Bericht des UN-Sonderberichterstatter für die Förderung einer demokratischen und gerechten internationalen Ordnung, Alfred-Maurice de Zayas, dienen, der die Abschaffung der Investitionsschiedsgerichtsbarkeit wegen ihrer Auswirkungen auf die globale Menschenrechtslage befürwortet wird.4 B. Problemaufriss I. dogmatischer Vergleich Im ersten Blick scheint der internationale Investitionsschutz einige dogmatische Gemeinsamkeiten mit dem internationalen Menschenrechtsschutz aufzuweisen: Beide Systeme dienen zunächst der Emanzipation des Individuums von der staatlichen Gewalt im Wege der Internationalisierung der jeweiligen Rechtsverhältnisse.5 Sie verpflichten außerdem
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United Nations Conference on Trade and Development, World Investment Report, UNCTAD/WIR/2016, S. 101. 2 United Nations Conference on Trade and Development, World Investment Report, UNCTAD/WIR/2016, S. 101. 3 Neumayer/Spess, Do bilateral investment treaties increase foreign direct investment to developing countries? World Development, 33 (10). pp. 1567-1585. 4 Report of the Independent Expert on the promotion of a democratic and equitable international order, UN-Document, A/HRC/33/40. 5 Reiner/ Schreuer, Human Rights and International Investment Arbitration, S. 17.
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Staaten zu weitreichender Regelung von diversen Lebenssachverhalten.6 Letztlich nehmen beide für sich in Anspruch, die nachhaltige Entwicklung weltweit zu fördern.7 Trotz dieser dogmatischen Ähnlichkeiten wird aber bei näherer Betrachtung ein erhebliches Konfliktpotenzials zwischen den zwei Teilgebieten schnell deutlich: Auch wenn sie langfristig gewisse Zielsetzungen teilen, sind sie zunächst an den Schutz unterschiedlicher Personengruppen orientiert: Menschenrechtliche Eigentumsgarantien schützen zwar auch ausländische Investitionen; ihr Schutzniveau ist jedoch mit dem des Investitionsschutzes nicht vergleichbar, da sie einen viel breiteren persönlichen Schutzbereich haben und den Eigentum nur neben einer Reihe von anderen Rechten schützen. Das Spektrum des investitionsrechtlichen Eigentumsschutz ist dagegen persönlich viel enger und von einem wirtschaftlichen, eigentumsfokussiertes Verständnis geprägt.8 II. Konfliktpotenzial Wie im Folgenden gezeigt werden soll, können die Verhaltenspflichten, die sich aus Investitionsschutz- bzw. Menschenrechtsabkommen für den Staat ergeben, wesentlich variieren oder sogar kollidieren. Diese Gefahr, die -abstrakt gesehen- aus der Fragmentierung der Völkerrechtsordnung hervorgeht, 9 besteht auch im innenstaatlichen Bereich. Innenstaatlich lassen sich aber aufgrund der unbestrittenen Einheit des Systems, der Existenz einer klaren Normenhierarchie und der Auslegung durch eine einheitliche Stelle die widersprüchliche Interesse leichter in „praktische Konkordanz“ bringen.10 Das Völkerrecht weist dagegen diese Elemente nicht (immer) auf: Die ausdrückliche gegenseitige Anerkennung fehlt im
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Burkard, Zum Spannungverhältnis von Investitions- und Menschenrechtsschutz, S. 122. 7 Kroommendijk/Morijn ‘Proportional’ by What Measure(s)? Balancing Investor Interests and Human Rights by Way of Applying the Proportionality Principle in InvestorState Arbitration, in Human Rights in International Investment Law and Arbitration, S. 421 ff., 430. 8 Kneer, Investitionsschutz und Menschenrechte, S. 109. 9 ILCs 58th Session, Report of the Study Group of the International Law Commission, Fragmentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law, A/CN.4/L.682, para 243 – 247. 10 dazu grundlegend Hesse, Grundzüge desVerfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, no. 72, 20th edn. (1995).
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Verhältnis zwischen Menschenrechten und Investitionsschutz. 11 Es besteht ferner -mit der Ausnahme von Art. 103 UN-Charta und jus cogens Normen- keine Hierarchie zwischen den diversen Verpflichtungen. Konkret kann das dazu führen, dass eine etwa menschenrechtlich gebotene Maßnahme, die mit einem Nachteil für den ausländischen Investor verbunden ist, unter investitionsschutzrechtlichen Gesichtspunkten unzulässig ist. Der Staat muss somit, um den Verpflichtungen, welche ihm das eine Schutzsystem auferlegt, gerecht zu werden, gegen Verpflichtungen aus dem anderen Schutzsystem verstoßen. An dieser Stelle muss allerdings erwähnt werden, dass diese, wenn auch problematische, Konstellation kein Konflikt iSd tradierten völkerrechtlichen Konfliktbegriffes ist: Ein „echter“ Konflikt liegt demnach grundsätzlich erst dann vor, wenn zwei Rechtssätze an den gleichen Sachverhalt anknüpfend derart unterschiedliche Rechtsbefehle erteilen, dass die Befolgung eines der Befehle automatisch die Verletzung des anderen herbeiführt.12 Da der Investitionsschutz aber regelmäßig die Enteignung des Investors zulässt, soweit ein legitimes Ziel damit verfolgt wird und der Investor unverzüglich, dem Wert nach angemessen und effektiv entschädigt wird, dürfte die Annahme einer echten Kollision meistens an der Möglichkeit der durch rechtmäßige Enteignung erreichbare Kompatibilität der beiden Systemen scheitern.13 Dieses Spannungsfeld (das in der Literatur als „weite“ 14, „unechte“ oder „Programmkonflikt“15 bezeichnet wird) kann jedoch –auch wenn sie die Schwelle zum „echten“ Konflikt nicht überschreitet– eine Gefahr für die Erfüllung des Menschenrechtsschutzes bergen: das weitreichende Entschädigungserfordernis des Investitionsschutzrechts kann nämlich, wenn die Motivation des Staates nicht einbezogen wird, zur faktischen Sanktionierung menschenrechtlich gebotenen Maßnahmen führen.16 Angesichts der effektiven
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De Brabandere, Human Rights Considerations in International Investment Arbitration, in Grotius Centre Working Paper 2013/001- IEL, S. 15. 12 Kelsen, Allgemeine Theorie der Normen, S. 86; Jenks, The Conflict of Law-Making Treaties, BYIL, 30 (1953), S. 401, 426. 13 Kneer, Fn. 8, S. 207. 14 Vranes, The Definition of ‘Norm Conflict’ in International Law and Legal Theory, EJIL 2006, 395 (409). 15 Neumann, Die Koordination des WTO-Rechts mit anderen völkerrechtlichen Ordnungen, S. 63 f. 16 Kneer, Fn. 8, S. 262.
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Streitbeilegungsmechanismen des Investitionsschutzes und der begrenzten dem Staat zur Verfügung stehenden Ressourcen, besteht nämlich die Gefahr, dass Staaten die Vornahme menschenrechtlich gebotene Maßnahmen aus Angst, zur Zahlung von hohen Summen an Entschädigung durch ein Schiedsgericht verurteilt zu werden, völlig unterlassen (sog. „regulatory chill“).17 Es ist mithin klar, dass diese „unechte“ Kollisionen für die Realisierung des Menschenrechtsschutzes von besonderer Relevanz sind. Im Folgenden soll daher zunächst das Spannungsverhältnis zwischen Investitionsschutz und Menschenrechten anhand von zwei konkreten Fällen näher beleuchtet werden. Anschließend wird in die Mechanismen zu dessen Auflösung eingegangen. Im letzten Teil der Arbeit werden die Ergebnisse dieser Untersuchung zusammengefasst. C. Spannungsverhältnis zwischen Investitions- und Menschenrechtsschutz Zu weiteren Untersuchung des oben skizzierten Spannungsverhältnisses eignen sich, wegen der Bedeutung der Ressource Wasser für das menschliche Leben, international geschützte Investition in Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungssystemen.18 I. Das Recht auf Wasser im internationalen Menschenrechtschutz Ob eine menschenrechtliche Verpflichtung der Staaten zur Gewährung von nachhaltigen Zugang zu Trinkwasser und angemessenen sanitären Einrichtungen tatsächlich besteht, ist unklar.19 Ausdrücklich normiert ist ein solches Recht weder in den beiden UN-Pakten noch in regionalen Konventionen. Tatsächlich erwähnt wird das Recht auf Wasser in Art. 14 Abs. 2h des Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau von 1979 und Art. 24 Abs. 2c des Übereinkommen über die Rechte des Kindes von 1989. Ferner hat sich das Recht auf Wasser in der (völkerrechtlich nicht unmittelbar verbindlichen) Entscheidungspraxis des Ausschusses zum IPwskR als Ausfluss des Rechts auf angemessene Unterkunft (Art. 11 Abs. 1 IPwskR), des Rechts des
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Simma, Foreign Investment Arbitration: A Place For Human Rights?, in ICLQ 60, S. 573–596, S. 580. 18 Kriebaum, Privatizing Human Rights: The Interface between International Investment Protection and Human Rights, in Reinisch/Kriebaum, The Law of International Relations – Liber Amicorum Hanspeter Heuhold, S. 165 f. 19 Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, Rn. 892.
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Menschen auf das für ihn erreichbare Höchstmaß an Gesundheit (Art. 12 Abs. 1 IPwskR) sowie des Rechts auf Nahrung (Art. 11 Abs. 1 IPwskR) etabliert.20 Eine ähnliche Entwicklung in der Rechtsprechung des Ausschusses zum IPbpR ist noch nicht zu erkennen, wäre jedoch in Hinsicht auf eine weite Auslegung des in Art. 6 IPbpR verankerten Rechts auf Leben bei lebensbedrohlichen Wassermängeln vorstellbar.21 Ebenfalls in nicht verbindlicher Weise wurde das Menschenrecht auf Wasser bereits durch die Generalversammlung22 und den Menschenrechtsrat23 anerkannt. Diese Entwicklungen zeigen, dass ein Menschenrecht auf Wasser bereits weitgehend akzeptiert ist, auch wenn die Kodifizierung noch aussteht.24 Bemerkenswert ist, dass in keinem der darauf bezogenen investitionsschiedsgerichtlichen Verfahren Zweifel an dessen Existenz geäußert wurden.25 In Bezug auf den konkreten Inhalt dieses Menschenrechts besteht mangels ausdrücklicher Normierung jedoch Unklarheit. Der bezahlbare Zugang an Wasser ist davon jedenfalls umfasst.26 Ebenfalls anerkannt ist, dass Staaten, die ihre Wasserversorgungssystemen Dritten überlassen, sich dadurch nicht aus der Verantwortung ziehen können; ganz im Gegenteil trifft ihnen in diesen Fällen eine Regelungspflicht („duty to regulate“).27 Gewährt also der Staat im Privatisierungsvertrag dem Investor einen wesentlichen Spielraum zur Festsetzung der Endpreise, geht er das Risiko ein, seine menschenrechtliche Verpflichtung nur noch durch einen Vertragsbruch erfüllen zu können. II. Das Recht auf Wasser in der internationalen Investitionsschiedsgerichtsbarkeit Das Konfliktpotenzial zwischen dem Menschenrecht auf Wasser und
20
Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 1(2003), Ziff. 3 f. 21 Committee on Civil and Political Rights, General Comment No. 6 (1982), Ziff. 5. 22 UN-Generalversammlung, A/64/L.63/Rev. 1 vom 21.7.2010, S. 3. 23 UN-Menschenrechtsrat, A/HRC/RES/18/1, 18/1 vom 12.10.2011. 24 Bothe, Wasser - Ein Menschenrecht, eine Verteilungsfrage, ein Problem von Frieden und Sicherheit, in Breitenmoser (u.a.), Human Rights, Democracy and the Rule of Law, Liber amicorum Luzius Wildhaber, S. 103, 112 ff. 25 Kneer, Fn. 8, S. 179. 26 Benvenisti, Water, Right to, International Protection, in: Max Planck Encyclopedia of Public International Law. 27 de Wolf, Human Rights and the regulation of privatized essential services, in NILR 2013, S. 165 ff., 174; Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 15 (2003), Ziff. 24.
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dem Investitionsschutz hat sich bereits mehrfach materialisiert.28 Im Folgenden werden ausgewählte Fallbeispiele dargestellt, um diesen Konflikt näher zu beleuchten. Hintergrund dieser Fälle ist die ArgentinienWirtschaftskrise zwischen 1998 und 2002. 1. Suez S.A., Sociedad General de Aguas de Barcelona S.A., Vivendi Universal S.A. v. Argentinien Im Fall Suez, Sociedad General de Aguas de Barcelona S.A. und Vivendi Universal S.A. v. The Argentine Republic rügten die Investoren, denen die Wasserversorgung und Abwasserentsorgung in Buenos Aires für 30 Jahre konzessioniert war, die Weigerung des Landes, die vertraglichen Tarife im Laufe der argentinischen Finanzkrise an die Inflationsrate anzupassen, als indirekte Enteignung und Verstoß gegen den Grundsatz der gerechten und billigen Behandlung.29 Diesem Vorwurf begegnete Argentinien mit der Behauptung, dass sein Verhalten nicht diskriminierend und verhältnismäßig gewesen sei und somit keinen Verstoß gegen die Bestimmungen der einschlägigen BITs gewesen sei.30 Ein etwaiger Verstoß sei darüber hinaus gem. Art. 25 ILC Draft Articles on State Responsibility gerechtfertigt, da das angegriffene Verhalten ein legitimes Ziel verfolgte habe und erforderlich und angemessen gewesen sei.31 Die amici argumentierten ebenfalls in die gleiche Richtung: Hätte Argentinien die Preise nicht eingefroren, sei Wasser für große Teile der Bevölkerung nicht mehr bezahlbar gewesen; eine solche Entwicklung aber hätte die menschenrechtliche Verpflichtungen Argentiniens verletzt.32 Der Staat habe sich also in einer rechtfertigenden Pflichtenkollision befunden. Die Verpflichtungen des Landes gegenüber dem Investor seien
28
Azurix Corp. v. Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/01/12; Aguas del Tunari, S.A. v. Republic of Bolivia, ICSID Case No. ARB/02/3; Suez, Sociedad General de Aguas de Barcelona, S.A.and Vivendi Universal, S.A. v. Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/03/19; SAUR International SA v. Republic of Argentina, ICSID Case No. ARB/04/4. 29 Suez, Sociedad General de Aguas de Barcelona, S.A.and Vivendi Universal, S.A. v. Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/03/19, Decision on Liability vom 30.07.2010, Ziff. 41 ff., 44 ff. 30 Suez, Sociedad General de Aguas de Barcelona, S.A.and Vivendi Universal, S.A. v. Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/03/19, Decision on Liability vom 30.07.2010, para 292. 31 Suez, Sociedad General de Aguas de Barcelona, S.A.and Vivendi Universal, S.A. v. Argentine Republic, Fn. 19, para 256. 32 Suez, Sociedad General de Aguas de Barcelona, S.A.and Vivendi Universal, S.A. v. Argentine Republic, Amicus Curiae Brief of 4.4.2007, S.13.
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zudem im Lichte der menschenrechtlichen Verpflichtungen auszulegen.33 Die Investoren bestritten dagegen jegliche Relevanz der menschenrechtlichen Verpflichtungen Argentiniens.34 Die Schiedsrichter vertraten eine vermittelnde Ansicht: Sie entschieden, dass Argentinien beide Verpflichtungen zu erfüllen habe, stellten jedoch in Bezug auf den Fall fest, dass Argentinien beide gleichermaßen habe beachten könne, da sie sich vorliegend nicht gegenseitig ausschlössen.35 Argentinien stünden nämlich auch andere Mittel zur Verfügung, seinen menschenrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen. Eine Rechtfertigung scheide ferner aus, da das Land für den Notstand mitverantwortlich gewesen ist.36 Daraufhin stellten sie die Verletzung des Grundsatzes der gerechten und billigen Behandlung fest.37 2. SAUR International S.A. v. Argentinien Ein vergleichbares Verfahren gegen Argentinien leitete im Jahre 2003 das französische Unternehmen SAUR International SA ein. Die argentinische Provinz Mendoza konzessionierte dem Investor 1998 das dortige Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungssystem. Im Laufe der argentinischen Krise versuchte das Unternehmen, die Endpreise wegen der steigenden Inflation nach oben anzupassen. Die darauf abzielenden Verhandlungen mit der Provinz blieben erfolglos. Ohne die Anpassung der Preise war die Investition jedoch aus der Perspektive von SAUR wirtschaftlich nicht mehr tragfähig.38 Argentinien argumentierte, dass sein Verhalten die Erfüllung seiner menschenrechtlichen Pflichten verfolge und mithin keine indirekte Enteignung und keinen Verstoß gegen den Grundsatz der gerechten und billigen Behandlung darstelle, da diese Begriffe harmonisierend zum Menschenrechtsschutz auszulegen seien.39
33
Suez, Sociedad General de Aguas de Barcelona, S.A.and Vivendi Universal, S.A. v. Argentine Republic, Amicus Curiae Brief of 4.4.2007, S.15 ff. 34 Suez, Sociedad General de Aguas de Barcelona, S.A.and Vivendi Universal, S.A. v. Argentine Republic, Fn. 19, para 255. 35 Suez, Sociedad General de Aguas de Barcelona, S.A.and Vivendi Universal, S.A. v. Argentine Republic, Fn. 19, para 262. 36 Suez, Sociedad General de Aguas de Barcelona, S.A.and Vivendi Universal, S.A. v. Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/03/19, Decision on Liability vom 30.07.2010, para 265 ff. 37 Suez, Sociedad General de Aguas de Barcelona, S.A.and Vivendi Universal, S.A. v. Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/03/19, Decision on Liability vom 30.07.2010, para 276. 38 SAUR International SA v. Republic of Argentina, ICSID Case No. ARB/04/4. Decision on Jurisdiction and Liability vom 6.6.2012. 39 SAUR International SA v. Republic of Argentina, ICSID Case No. ARB/04/4.
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Das Schiedsgericht erkannte zunächst die grundsätzliche Anwendbarkeit des internationalen Menschenrechtsschutzregimes an und bestätigte die Notwendigkeit, die Verpflichtungen aus beiden Systemen im Einklang zu bringen. 40 Zu konkreteren Ausführungen, etwa einer harmonisierenden Auslegung des einschlägigen Investitionsschutzabkommens, kam es jedoch bedauerlicherweise nicht. Anschließend lehnte das Schiedsgericht das Vorliegen einer indirekten Enteignung ab, stellte aber eine Verletzung des Grundsatzes der gerechten und billigen Bestellung durch die Weigerung Argentinien fest.41 3. Fazit und Bewertung der Schiedspraxis Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass Staaten und amici sich in zweierlei Hinsicht auf die Menschenrechte berufen: Erstens als Rechtfertigung für staatliches Handeln und zweitens als Auslegungshilfe, die zu einer für den Staat vorteilhaften Auslegung des Investitionsschutzes führen soll. Investitionsschiedsgerichte zögern jedoch, die menschenrechtlichen Pflichten der Gastgeberstaaten in dieser Art und Weise zu berücksichtigen.42 Die menschenrechtsbasierte Argumentation vonseiten der Staaten hat daher zwar zur Anerkennung der Menschenrechten durch die Schiedsgerichte geführt; daraus wurde bisher jedoch nicht die Konsequenz gezogen, den internationalen Menschenrechtsschutz in das Investitionsschutzregime zu integrieren.43 Diese Botschaft an die Staaten -dass die Erfüllung ihrer menschenrechtlichen Verpflichtungen unter Umständen mit sehr hohen Kosten verbunden ist- ist in Bezug auf die Erfüllung des Menschenrechtsschutzes sehr bedenklich.44 Im Folgenden soll mithin untersucht werden, ob bzw. wie menschenrechtliche Erwägungen in das Investitionsschutzrecht integriert werden können. D. Zur Auflösung des Spannungsverhältnisses
Decision on Jurisdiction and Liability vom 6.6.2012, Ziff. 328. SAUR International SA v. Republic of Argentina, ICSID Case No. ARB/04/4. Decision on Jurisdiction and Liability vom 6.6.2012, Ziff. 330. 41 SAUR International SA v. Republic of Argentina, ICSID Case No. ARB/04/4. Decision on Jurisdiction and Liability vom 6.6.2012, Ziff. 502 ff. 42 Burkhardt, Fn. S. 174; Meshel, Human Rights in Investor-State Arbitration: The Human Right to Water and Beyond, in Journal of International Dispute Settlement, 2005, S. 277 ff., 294. 43 Acconci, The Integration of Non-Investment Concerns as an Opportunity for the Modernisation of International Investment Law: Is a Multilateral Approach desirable?, in General Interests of Host States in International Investment Law, S. 165, 169 f. 44 s.o. S. 3. 40
8
I. Menschenrechte als Rechtfertigung für den Gastgeberstaat Der Auflösung des beschriebenen Konflikts könnte zunächst die Annahme einer rechtfertigenden Pflichtenkollision dienen. Die weithin anerkannten Kollisionsregeln des Völkerrechts gewähren Normen Vorrang kraft ihrer Spezialität, ihrer Neuheit oder ihrer Stellung in der Normenhierarchie.45 Dabei muss jedoch beachtet werden, dass diese Regeln nur auf Normkonflikte im klassischen Sinne anwendbar sind.46 Da aufgrund der Möglichkeit der rechtmäßigen Enteignung „echte“ Konflikte zwischen Investitionsschutz- und Menschenrechtsschutzrecht praktisch nicht vorkommen, scheidet eine Rechtfertigung des Staates in diesem Wege aus. II. Auflösung durch harmonisierende Vertragsauslegung 1. Abstrakt Eine weitere Möglichkeit stellt die harmonisierende Auslegung gem. Art. 31 Abs. 3 lit. c WVRK dar. Art. 31 Abs. 3 lit. c WVRK ist als kodifiziertes Völkergewohnheitsrecht auf internationale Investitionsabkommen anwendbar47 und ermöglicht die harmonisierende Auslegung ihrer konkretisierungsbedürftigen Bestimmungen, die beim Vorliegen bestimmter Voraussetzungen im Lichte vertragsexterner völkerrechtlicher Regeln ausgelegt werden.48 Hintergrund dieser Konzeption ist die Vermutung, dass Staaten sich durch den Abschluss neuer Verträge regelmäßig nicht in Widerspruch zu ihren bestehenden Verpflichtungen und zum geltenden Völkerrecht setzen wollen.49 Versucht man die wahre Bedeutung eines strittigen Begriffes im Wege der Auslegung zu ermitteln, indem man den im Vertrag zum Ausdruck gebrachten Parteienwillen erforscht,50 muss auch der generelle Konformitätswille der Parteien berücksichtigt werden.51 Es wird mithin ersichtlich, dass dieser Auslegungsmethode ein Verständnis der Völkerrechtsordnung als eines einheitlichen Systems zugrunde liegt.52 Völkerrechtliche Vertragsbegriffe
45
Neumann, Fn. 15, S. 91. Kneer, Fn. 8, S. 206 ff; De Brabandere, S. 15 ff. 47 Dörr/Schmalenbach, VCLT Commentary, Art. 31 Ziff. 6. 48 Kneer, Fn. 8, S. 211 ff. 49 Simma/Kill, Harmonizing Investment Protection and international Human Rights, in FS Schreuer, S. 678, 686 ff. 50 Dörr/Schmalenbach, Fn. 47, Art. 31 Ziff. 2-3. 51 Kneer, Fn. 8, S. 241. 52 Rosentreter, Art. 31 (3) (c) of the VCLT and the Principle of Systemic Integration in International Investment Law and Arbitration, S. 95. 46
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sind daher nicht „im Vakuum“ auszulegen, sondern in einer Weise, die sie möglichst im Einklang mit den sonstigen Verpflichtungen der Parteien bringt (Prinzip der „systemischen Integration“).53 Diese Auslegung kennt natürlich gewisse Grenze; sie darf nicht dem Wortlaut, dem Zweck bzw. der Systematik des auszulegenden Vertrages widersprechen oder Vertragsbegriffe mit einer gebräuchlichen Bedeutung grundlegend umdeuten.54 Dies ist nicht Aufgabe der Auslegungsstelle, sondern der Vertragsparteien im Wege der Vertragsmodifikation.55 2. Tatbestandsmerkmale Weiterhin müssten die Voraussetzungen des Art. 31 Abs. 3 lit. c WVRK erfüllt sein. Dies wird in der Praxis natürlich vom Fall zum Fall zu beurteilen sein; hier wird allein die grundsätzliche Möglichkeit untersucht. Herangezogen werden können alle einschlägigen Völkerrechtssätze, die zwischen den Parteien anwendbar sind. Zu diesen Völkerrechtsätzen gehören zunächst alle in Art. 38 I IGH-Statut erwähnte Rechtsquellen,56 mithin auch alle Menschenrechtsverträge. Diese müssen zudem „einschlägig“ d.h. für die Ermittlung der Bedeutung der auszulegenden Vertragsbestimmung hilfreich sein.57 Des Weiteren müssen sie „zwischen den Parteien anwendbar“ sein. Ob dies bedeutet, dass alle Parteien des auszulegenden Vertrages auch am herangezogenen Vertrag teilnehmen müssen, ist umstritten.58 Nach überwiegender Ansicht ist der Begriff „Parteien“ restriktiv auszulegen und die gleichzeitige Teilnahme der Parteien des auszulegenden Vertrags an dem zur Auslegung herangezogenen Vertrag zu fordern.59 Dieser Ansatz schränkt zwar den Anwendungsbereich des Art. 31 Abs. 1 lit. c wesentlich ein; für die hier untersuchte Konstellation besteht aber aufgrund des bilateralen Charakters der großen Mehrheit von Investitionsabkommen und des universellen Charakters einiger Menschenrechtsverträge (z.B. UN-Pakte) noch ein wesentlicher Anwendungsraum.60 Ebenfalls strittig ist letztlich die Frage nach
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ILC Fn. 6, Conclusion of the work of the Study Group on the Fragmentation of international law, paras. 17 ff. 54 Kneer, Fn. 8, S. 256. 55 Simma/ Kill, Fn. 49, S. 692. 56 Rosentreter, Fn. 52, S.114. 57 Kneer, Fn. 8, S. 246. 58 zum Meinungsstand siehe Rosentreter, Fn. 52, S. 161 ff. 59 Rosentreter, Fn. 52, S. 195. 60 Kneer, Fn. 8, S. 252.
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dem Entstehungszeitpunkt des herangezogenen Völkerrechtssatzes: Grundsätzlich muss das zur Auslegung herangezogene Völkerrecht zum Zeitpunkt des Abschlusses des auszulegenden Vertrages bereits bestehen.61 Vorgeschlagen wird jedoch auch das Abstellen auf den Zeitpunkt der Auslegung.62 Für die vorliegende Problematik ist dieser Streit jedoch wiederum ohne entscheidende Bedeutung, da das Menschenrechtschutzregime einerseits einen zeitlichen Entwicklungsvorsprung genießt63 und die auszulegende Begriffe des Investitionsschutzes, wie „indirekte Enteignung“ und „gerecht und billige Behandlung“, anderseits dem normativen Wandel anerkanntermaßen zugänglich sind.64 Zusammenfassend ist daher festzustellen, dass Normkonflikte zwischen Investitionsschutz und Menschenrechtsschutz grundsätzlich unter Art. 31 Abs. 3 lit. c subsumiert werden können. 3. Anwendung auf das Verhältnis zwischen Menschenrechten und Investitionsschutz Auf dieser Feststellung aufbauend wird nun die Auswirkung einer harmonisierenden Auslegung auf die meist vor investitionsrechtlichen Schiedsgerichte geltend gemachte Schutzstandards untersucht. a. Indirekte Enteignung Der Schutz vor direkter und indirekter Enteignung gehört zum Kern des vertraglichen Investitionsschutzes. Von großen praktischen Bedeutung in der Praxis sind dabei insbesondere die indirekten Enteignungen, bei welcher der Investor formell Eigentümer bleibt, aber in seinen Nutzungsrechten so beschränkt wird, dass die Eigentümerstellung zur einer bloßen Formalität degeneriert.65 Diese Marginalisierung kann aus regulatorischen Maßnahmen des Staates resultieren (regulatory Expropriation).66 Diese Definition ist sehr weit und konkretisierungsbedürftig und gewährt der Auslegungsstelle einen wesentlichen Spielraum. Hierbei ist besonders die Frage zu klären, ob alle Maßnahmen, die einen enteignenden Effekt haben, allein dadurch schon eine Enteignung darstellen (sole-
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Herdegen, Interpretation in International Law, in MPEPIL, para 22. Wolfrum/Matz, Conflicts in International Enviromental Law, S. 144 ff. 63 IPbpR [1976], IPwskR [1976], EMRK [1953], AMRK [1978]. 64 Kneer, Fn. 8, S. 254. 65 Reinisch, Expropriation, in C. Schreuer, The Oxford Handbook of International Investment Law, S. 407 ff., 423. 66 Reinisch, Expropriation, in C. Schreuer, The Oxford Handbook of International Investment Law, S. 407 ff., 432. 62
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effects-doctrine) oder ob ein normatives Merkmal hinzutreten kann (police-powers-doctrine).67 aa. harmonisierende Auslegung des Enteignungsbegriffs Das aus Art. 31 Abs. 3 lit. c abzuleitende Gebot zur harmonisierenden Auslegung des Investitionsschutzes spricht dabei für die zweite Alternative; indem man allein auf die Auswirkung auf die fragliche Investition abstellt, lässt man den normativen Zusammenhang des Investitionsschutzes völlig unberücksichtigt. Eine solche Vorgehensweise, die den Enteignungsbegriff in „klinischer Isolation“ zu bestimmen versucht, verkennt die einheitliche Natur der Völkerrechtsordnung.68 Vorzugwürdig ist also ein harmonisierender Ansatz: Eine objektiv enteignend wirkende Maßnahme stellt dann unter investitionsrechtlichen Gesichtspunkten keine indirekte Enteignung dar, wenn sie zur Erfüllung einer völkerrechtlichen Menschenrechtsverpflichtung eines Staates geboten ist und diskriminierungsfrei implementiert wird. Die Heranziehung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erlaubt ferner die Berücksichtigung sowohl privater als auch öffentlicher Interessen.69 Die Interessen des Investors könnten also dadurch geschützt werden, dass nur verhältnismäßiges staatliches Handeln vom Schutzbereich des Investitionsrechts ausgenommen wird.70 bb. Grenzen Es erscheint jedoch fraglich, ob diese Interpretation des Begriffs der indirekten Enteignung dem Grundsatz der Auslegung nach Treu und Glauben des Art. 31 Abs. 1 WVRK gerecht wird.71 Dagegen spricht in der ersten Linie, dass der Schutz vor entschädigungsloser Enteignung sich bereits als gewohnheitsrechtliches Prinzip des völkerrechtlichen Fremdenrechts etabliert hat,72 zu dessen Verstärkung, nicht Abschwächung, der vertragliche Investitionsschutz entwickelt wurde.73 Daher würde eine solche Auslegung den eigentlichen Existenzgrund des auszulegenden
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Reinisch, Fn. 65, S. 432. Burkard, Fn. 6, S. 187 f. 69 Kingsbury/ Schill, Investor-State Arbitration as Governance: Fair and Equitable Treatment, Proportionality and the Emerging Global Administrative Law, in NYU School of Law, Public Law Research Paper No. 09-46, S. 23. 70 Kroommendijk/Morijn, Fn. 7, S. 436. 71 Kneer, Fn. 8, S. 270. 72 Schäfer, Einführung in das Investitionsrecht, JuS 2016, S. 795, 796. 73 Schäfer, Fn. 72, S. 797. 68
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Vertrages aushöhlen und ist mithin unzulässig.74 Ähnliches gilt für den Versuch auf diesem Weg die Höhe der Entschädigung zu reduzieren;75 bestimmt der Vertrag, dass die Entschädigung den Marktwert der Investition entsprechen muss, bleibt kein Raum für eine interpretative Reduzierung aus Billigkeitsgründen.76 b. Gerechte und billige Behandlung Ebenfalls in Betracht kommt die harmonisierende Auslegung bei der Feststellung einer Verletzung des Standards der gerechten und billigen Behandlung. Aufgrund der hohen Anforderungen, die an das Vorliegen einer Enteignung zu knüpfen sind, ist der Standard der gerechten und billigen Behandlung eines der wirksamsten Instrumente des internationalen Investitionsschutzes.77 Was jedoch eine „gerechte und billige Behandlung“ ausmacht, ist im Ausgangspunkt unklar.78 Für die vorliegende Untersuchung von besonderen Relevanz ist die Fallgruppe der legitimen Investorenerwartungen („legitimate expectations“). Was darunter zu verstehen ist, ist wiederum umstritten. Der bisherigen Schiedspraxis lässt sich aber entnehmen, dass Bestandteil dieser Erwartungen die Schaffung und Haltung eines stabilen und transparenten Rechtsrahmens für die Investition ist.79 Das Erfordernis, den geltenden Rechtsrahmen stabil zu halten, kann bei einer isolierten Betrachtung dazu führen, dass Staaten unterlassen, ihre menschenrechtliche Verpflichtungen zu entsprechen, um keine Verletzung des Investitionsschutzes zu riskieren.80 Beurteilt man aber die Legitimität der Investorenerwartungen im Lichte der bestehenden menschenrechtlichen Verpflichtungen und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, wird diese Gefahr eingedämmt: Hat nämlich der Staat vor der Durchführung der Investition internationale Menschenrechtsverträge ratifiziert und nimmt er später Maßnahmen vor, um diesen Vertrag zu erfüllen, kann darin keine Verletzung des Standards der gerechten und billigen Behandlung gesehen werden.81 Ergreift also beispielsweise ein
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Kneer, Fn. 8, S. 272. Kriebaum, Eigentumsschutz im Völkerrecht, S. 570 ff. 76 Kneer, Fn. 8, S. 274. 77 Reinisch, Enteignung und Fair and Equitable Treatment, in International Investment Protection and Arbitration, S. 119, 131. 78 Griebel, Internationales Investitionsrecht, S. 69 f. 79 Tecnicas Medioambientales Tecmed s.a. v. The United Mexican States Case no. ARB (AF)/00/2, Award vom 29.05.2003, para 154. 80 Meckenstock, Investment Protection and Human Rights, S. 100. 81 Kneer, Fn. 8, S. 276 ff. 75
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Staat diskriminierungsfreie, verhältnismäßige Maßnahmen, um den bezahlbaren Zugang der Bevölkerung zu Wasser (oder seiner Qualität) sicher zu stellen, etwa eine Einschränkung der Tariffreiheit oder eine vorübergehende Kontrollübernahme, und verbleibt die Belastung unter der Enteignungsschwelle, muss das Investitionsschutzabkommen im Lichte des internationalen Menschenrechtsschutzes so ausgelegt werden, dass keine Entschädigungspflicht des Staates entsteht. Dass vom Investor erlittene Werteinbuße ohne Entschädigung bleiben, ist in diesem Fall hinzunehmen, da dadurch den sonstigen internationalen Verpflichtungen und den innenstaatlichen öffentlichen Interesse des Staates Rechnung getragen wird.82 II. Durch Vertragsgestaltung Der Konflikt lässt sich letztlich im Wege einer darauf gerichteten Vertragsgestaltung lösen. 1. Vorrangklauseln Dies kann etwa dadurch erreicht werden, dass Vorrangklauseln in den jeweils kollidierenden Vertragsordnungen verankert werden. Solche Klauseln lösen Normkonflikte, indem sie der einen Norm einen Anwendungsvorrang vor der anderen gewähren.83 Sie sind also auf die Derogation der einen Norm zugunsten des anderen gerichtet. Dies erweckt auf dem ersten Blick den Eindruck, dass sie zur Lösung des hier untersuchten Verhältnisses grundsätzlich ungeeignet sind: dem Menschenrechtsschutz pauschal Vorrang gegenüber dem Investitionsschutz einzuräumen würde zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit für den Investor führen; dies läuft grundlegend dem Kern des Investitionsschutzes wider und kommt in vielerlei Hinsicht seiner Abschaffung gleich.84 Schränken aber die Parteien im Rahmen der Vertragsgestaltung den Tatbestand einer solchen Klausel ein, indem sie den (ggf. bedingten) Vorrang nur eines bestimmten Rechtes bzw. Vertrages anordnen, bleibt für das Investitionsschutzrecht ausreichender Anwendungsraum.85 2. Öffnungsklauseln Einigen sich die Parteien nicht auf eine Vorrangklausel, besteht ferner
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Kneer, Fn. 8, S. 282 ff. Neumann, Fn. 15, S. 73 ff. 84 Kneer, Fn. 8, S. 302 f. 85 Burkard, Fn. 6, S. 204 f. 83
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die Möglichkeit der Normierung einer sog. Öffnungsklausel. In solchen Klauseln wird betont, dass der Vertrag im Lichte vertragsexterner Rechtssätze auszulegen ist.86 Wie oben dargestellt wurde, bedarf zwar eine solche Auslegung angesichts des Art. 31 Abs. 3 lit. c WVRK keiner solchen Grundlage; eine deutliche Stellungnahme durch die Parteien dürfte aber jedenfalls von klarstellenden Bedeutung sein. E. Fazit Zusammenfassend lässt sich sagen, dass zwischen Menschenrechtschutz und Investitionsschutz tatsächlich ein Spannungsverhältnis besteht. Zu dessen Auflösung ist die harmonisierende Auslegung ein wichtiges Instrument. Sie erlaubt eine konsequente und dogmatisch fundierte Berücksichtigung von Menschenrechtsargumenten durch Investitionsschiedsgerichte. Aufgrund ihrer immanenten Grenzen kann sie jedoch nicht als Allheilmittel für die Lösung der Spannungen gesehen werden. Was der Auslegung verwehrt ist, können aber die Parteien erreichen. Die Aufnahme von Vorrangs- und Öffnungsklauseln kann den Investitionsschutz so abschwächen, dass der Menschenrechtsschutz und der Investitionsschutz miteinander in Einklang gebracht werden. Diese Entwicklung wäre nicht nur für den Menschenrechtsschutz von Vorteil: Die Berücksichtigung von öffentlichen Interessen könnte zur Überwindung der aktuellen Legitimationskrise des internationalen Investitionsschutzes beitragen. Es bleibt mithin abzuwarten, ob Schiedsgerichte und Vertragsparteien künftig Schritte zur weiteren Vernetzung und Harmonisierung des internationalen Investitions- und Menschenrechtsschutzes ergreifen werden.
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Kneer, Fn. 8, S. 305 f.
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Report "Zum Spannungsverhältnis zwischen dem internationalen Investitionsschutz und dem internationalen Menschenrechtsschutz - Regarding the tension relationship between international investment and human rights law "