Bu bildiriye atıf şekli: ÇANKAYA, Seda; EROĞLU, H. Tuğba ve TEKĠN, Ömer Faruk (2014), “Türk Kamu Personel Sisteminde Reform Çalışmaları”, Afro-Avrasya Coğrafyasında Kamu Yönetimi Uygulamaları ve Sorunları, XI. KAYFOR Bildiriler Kitabı, ss. 711-719, TODAĠE Yayın No: 380, Ankara.
TÜRK KAMU PERSONEL YÖNETİMİNDE REFORM ÇALIŞMALARI Seda Çankaya, Hacer Tuğba Eroğlu Ömer Faruk Tekin Özet: Kamu kurumlarının başarısını belirleyen en önemli faktörlerin başında kurum içerisinde çalışan personel ve bu personelin sistem içerisindeki hak ve sorumluluklarının belirlenmesi gelmektedir. Ancak durağan bir yapıya sahip olmayan, ülkenin toplumsal koşullarına ve gereksinimlerine bağlı olarak değişen bu sisteme kamu kurumlarının çoğunda gerekli değer verilmemektedir. Küreselleşmenin beraberinde yaşanan değişim ve dönüşümün bir boyutunu da kamu yönetiminin insan kaynağının en etkin ve verimli bir şekilde kullanılabilmesi oluşturmaktadır. Türk Kamu personel sistemine bakıldığı zaman, binlerce farklı uzmanlık alanına sahip olan personelin etkin ve verimli bir şekilde istihdam edilmesi sorunu kapsamlı bir reform ihtiyacını ortaya çıkarmıştır. Türk kamu personel sisteminde gerçekleştirilmeye çalışılan reform çalışmaları öncelikle kamu yönetiminin liyakat ve kariyer ilkelerinden uzak yapısının değiştirilmesini ve ücret dağılımındaki dengesizliklerin önüne geçen düzenlemelerin gündeme getirilmesini kapsamalıdır. Tüm bunların gerçekleştirilmesi kamu yönetiminde etkin ve verimli hizmet anlayışına da önemli katkılar sağlayacaktır. Bu çalışmada son dönemde Türk kamu personel sisteminde yapılmaya çalışılan reform çalışmalarını önceki düzenlemelerden farklarını da ortaya koyarak tartışmalı bir bakış açısı ile ele alınmaya çalışılacaktır. Bu noktada öncelikle kamu personelinin kavramsal çerçevesi ele alınacak, ardından kamu personel yönetimimizin belli başlı sorun alanları incelenecek ve son dönemde gerçekleştirilmeye çalışılan reform çalışmalarının önceki dönemlerden ayrıldığı noktalar ve değişim sürecine dahil edilen konu başlıklarına yer verilecektir. Anahtar Kelimeler: Kamu Personel Yönetimi, Türk Kamu Personel Yönetimi, Reform Çalışmaları Abstract: The most important factors which determine a public institution’s success are the staff working for the institution and the designation of their rights and responsibilities within the system. Nevertheless, this instable system which changes in accordance with the countries social conditions and needs is not given the required level of attention. A dimension of the change and transformation in line with globalization is formed by employing the human resources of the public administration in the most efficient and effective way. When exploring the Turkish Public Personnel System, the problematic lying behind the employment of the personnel that have thousands of different areas of expertise effectively and efficiently exposes the need for comprehensive reform. The reform efforts in Turkish Public Personnel System that has been in process of change, first of all, should be focused on the structure that is far from having carrier principles and merit of public administration as well as the regulations that prevents distributions of salaries from being balanced. Realizing all these will play an important role in understanding of effective service in Public Administration. The aim of this study is to address the recent reform efforts in Turkish Public Personnel System considering the differences with the previous regulations in a controversial point of view. At this point, the conceptual framework of public personnel will be discussed first, and then the major problem areas of public personnel management will be examined. Finally, the departure points of the attempted reform efforts from the previous periods and the headings included in the transformation procedures will be addressed. Key Words: Public Personnel Administration, Turkish Public Personnel Administration, Reform Studies
GİRİŞ Kamu kurumlarının başarısını belirleyen faktörlerin başında kurumda çalışan personel ve çalışanların personel sistemindeki hak ve sorumluluklarının belirlenmesi gelmektedir. Ancak durağan bir yapıya sahip olmayan, ülkenin toplumsal koşullarına ve gereksinimlerine bağlı olarak değişen personel sistemine kamu kurumlarının çoğunda gerekli değer ve
Uzman, Selçuk Üniversitesi, Erasmus Kurum Koordinatörlüğü,
[email protected] Doç. Dr., Selçuk Üniversitesi , Kamu Yönetimi Bölümü,
[email protected] Uzman, Selçuk Üniversitesi, Sosyal Bilimler Meslek Yüksekokulu,
[email protected]
712 / AFRO-Avrasya Coğrafyasında Kamu Yönetimi Uygulamaları ve Sorunları
rilmemektedir. Değişime açık olan bu sistemin maalesef siyasal iktidarların mücadele alanı olması da söz konusu olmaktadır. Sık sık değişen hükümetler ile değişen bürokratik yapı ve vatandaşın ihtiyaç ve politikalarına duyarlı profesyonel kamu personeli yaratmaya çalışmak, kamu personel sistemlerinin karşılaştığı önemli sorunlardandır (Tesev, 2004). Kamu personel sistemimiz, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu başta olmak üzere günümüze kadar geçirdiği değişiklikler sonucu karmaşık bir hal almış ve gerçek anlamda işlevliği tartışma konusu olmuştur. Binlerce farklı uzmanlık alanına sahip olan personelin etkin ve verimli bir şekilde istihdam edilmesi sorunu kapsamlı bir reform ihtiyacını ortaya çıkarmıştır (Canman, 1992: 3). Bu noktada Türk kamu personel sisteminde reform kapsamında ücretlerin iyileştirilmesi, hizmet içi eğitimler, personelin hukuki statülerine ilişkin yeni düzenlemeler üzerinde durulmakta ve böylece personel yönetiminde liyakat ve kariyer ilkelerini esas alan bir sistem gerçekleştirilmeye çalışılmaktadır (Ercan, t.y: 4). Çalışmamızda öncelikle kamu personelinin kavramsal çerçevesi ele alınacak, ardından kamu personel yönetimimizin belli başlı sorun alanları incelenecek ve son dönemde gerçekleştirilmeye çalışılan reform çalışmalarının önceki dönemlerden ayrıldığı noktalar ve değişim sürecine dahil edilen konu başlıklarına yer verilecektir. I) Kamu Personeli Kavramsal Çerçeve Kamu personeli kamu da çalışan görevlilerin ana yapısını oluşturmaktadır. Kamu hizmetlerinin yürütülmesi ve vatandaşlara sunulması için gerekli olan emek gücü kamu personeli aracılığı ile sağlanır (Aslan, 2012a: 3-4). Dar anlamda kamu personeli, 1982 Anayasasının 128. Maddesinde şu şekilde ifade edilmektedir: “Devletin kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer tüzel kişilerin geniş idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri yürüten personeldir”. Geniş Anlamda ise kamu personeli “kamu kesiminde görev yapan ve farklı hukuki statülere sahip tüm personeli içermektedir.” Tanımlardan da anlaşıldığı gibi anayasa kamu personelini ayırt etmek için üç temel ölçüt kullanılmaktadır. Bunlardan ilki yönetimin genel idare esaslarına göre yapılmasıdır. İkinci ölçüt işin yapılması konusunda araya hiç kimsenin girmemesini, sürekliliğini ifade etmesidir. Üçüncü ölçüt ise memurlar ve diğer kamu personeli statüsünde olanların işleri yürütmesidir (Sayan, 2009: 201-245). Kamu personelini bazı sınıflandırmalar içerisinde değerlendirmek mümkündür. Klasik anlamda Devlet Memurları Kanununda yer alan kadroya bağlı çalışanlar ilk sınıfa girmektedir. Özel uzmanlığa sahip olanlar ve kamu işçileri gibi hizmet sözleşmesine ya da iş sözleşmesine bağlı olarak görev yapanlar bir diğer sınıflandırmayı oluşturmaktadır. Son sınıflandırmada ise devletle doğrudan bağı bulunmayan ancak devlet ile özel sektör arasında kamu ihale sözleşmesinin imzalanmasından dolayı kamu da çalıştırılanlar yer almaktadır (Toprak, 2009: 5-6). II) Kamu Personel Sorunlarımız Kamu personel yönetiminin temel ilkeleri olan liyakat, kariyer ve sınıflandırma ilkelerinin uygulanamaması, verimlilik, esneklik ve tarafsızlıktan uzak bir yönetim anlayışı, kamu personel yönetiminin belli başlı sorun alanlarına işaret etmektedir. Aynı zamanda aşırı personel istihdamı ve nitelik açısından yetersizlik, kamuda çalışan personel arasındaki ücret dengesizlikleri, kamu çalışanlarının eğitimlerinde, ülke geneline dağılımlarında yaşanan sorunlar da diğer sorun alanlarını oluşturmaktadır (Yılmazöz, 2009: 299 ; Güler, 2003: 1). Bu noktada tüm bu sorun alanlarını dört başlık altında sınıflandırılabilir.
Kamu Hizmeti, Kamu Personeli, İdari Tarih /
713
a)Verimsizlik: Kamu personelinin yeterlilikten uzak ve çok düşük verimlilik ile çalışması, performansa göre ücretlendirmenin yapılmaması, profesyonel bir yönetici sınıfının kurulamamış olması, çalışanların ödüllendirmeden yoksun olması gibi sorunlar verimsiz bir kamu personel yönetiminin başlıca nedenleridir (Şaylan, 2000: 21-22; Yılmazöz, 2009: 299; Eryılmaz, 2010:253). Tüm bu sorunlar Türkiye’de, kalkınma için önem taşıyan birçok hizmetin yetersiz kamu personeli ile yürütülmesine neden olmaktadır. Bu nedenle istihdam politikalarının etkinlik ve verimlilik ölçütlerine göre yeniden gözden geçirilmesi bir zorunluluk olarak ortaya çıkmaktadır (Şaylan, 2000: 21-22). b) Liyakat İlkesinin İhmal Edilmesi: Türk kamu personel yönetiminin en önemli ilkeleri olan liyakat ve siyasi tarafsızlık uygulamada işlevini yitirmiş ve kamu personel yönetiminin en önemli sorunları arasında yer almıştır. Kamu kurumlarında işe alımlarda ve kurum içerisinde yükselmelerde liyakat ilkesi belirleyici olmaktan çıkmış, kayırmacılık ve başka ölçütler ön plana çıkarılmıştır. Liyakat ilkesinin işlevini yitirmesi kamu personel yönetiminde bu konuda çalışmaların yoğunlaşmasına hız kazandırmıştır (Yılmazöz, 2009: 300; Eryılmaz, 2010: 253). c) Sınıflandırma ve Statü Karmaşası: Kamu personel yönetimindeki mevcut sınıflandırma ve statü sisteminin, güncel ihtiyaçları karşılayamaması, personel rejiminin kanunlarla düzenleme ilkesine işlerlik kazandırılamamış olması, ücret konusunda bir dengenin kurulmasına engel olmakta ve personel sistemini bozmaktadır (Canman,1992: 7). d) Yolsuzluk: Yolsuzluk, yapılmaması gereken işlemleri yapmak ya da yapılması gereken işlemleri çabuklaştırmak karşılığında çıkar sağlama amacı gütmektedir. Kamu personel sisteminde liyakat ilkesinin uygulanmaması ve adalet anlayışında meydana gelen çözülmeler yoksuzluğu tetikleten unsurlar olarak gösterilebilir (Yılmazöz, 2009: 300; Eryılmaz, 2010: 253). Bunların yanı sıra kamu yönetiminin hiyerarşik bir yapıya sahip olması, yüksek maliyet ile çalışması, etkin, müşteri odaklı ve rekabete açık olmaması, karmaşık ve anlaşılamayan mevzuat da kamu personel yönetiminin sorunları arasında sayılmaktadır (Toprak, 2009: 10). Tüm bu sayılan sorunlar kamu personel yönetiminde reformu kaçınılmaz kılmaktadır. Kamu personel yönetiminde yapılan reform çalışmaları, Şaylan’a göre şu amaçları gerçekleştirmeye çalışmalıdır (Şaylan, 2000: 23). Kamu personel yönetimi sisteminde liyakat ilkesini geçerli kılmak Personel alımı, atama, yükselme maaş ve ödüllendirme gibi personel işlemlerinin liyakat ilkesi çerçevesinde gerçekleştirmek. Verimlilik ve etkinlik ölçütleri içinde kamusal örgütlerde izlenen istihdam politikalarını belirlemek. Kamu hizmetlerini gerçekleştiren kamu örgütlerinin işgücü pazarında yarışmacı olabilmelerini mümkün kılmak. Bunu gerçekleştirmek içinde çalışanların motivasyonunun maaş, çalışma ve sağlık şartlarının düzeltilmesi için çalışmalar yapmak. Kamu personelinin demokratik bir şekilde katılımını sağlayacak yöntemleri hayata geçirmek. Kamu hizmetlerinde çalışan personel arasındaki statü, unvan, ücret ve sendikal haklar açısından eşitsizliği ortadan kaldıran çalışmalar yapmak (Ömürgönülşen ve Öktem, 2004: 53). Aynı zamanda kamudaki ücret sisteminin özel sektörle rekabet edebilir düzeyde olması, personel mevzuatının basitleştirilmesi, yetenekli istihdama açık olması gibi amaçlar da eklenebilir (tesev.org.tr, 2004 ). Bu noktada tüm bu sorunlar gözönüne alındığında yıllardır devam eden personel sisteminin bir anda değişmesi ve bu amaçların gerçekleştirilmesi elbette kolay olmayacaktır. Ancak kamu yönetiminin görevlerini etkin, verimli ve kaliteli bir şekilde getirebilmesi için
714 / AFRO-Avrasya Coğrafyasında Kamu Yönetimi Uygulamaları ve Sorunları
sorunsuz bir personel yönetimine ihtiyaç olduğu da bir gerçektir. Mevcut duruma bakıldığında yeni bir düzenlemeye gidilmesi zorunluluk olarak görülmektedir. III) TÜRK KAMU PERSONEL SİSTEMİNDE REFORM ÇALIŞMALARI Türkiye’de 1980’lerden itibaren başlayan yenilikçi politikalar, yeni kamu işletmeciği ve diğer yeni yaklaşımlar kamu yönetiminde bir reform dönüşümün yaşanmasında etkili olmuştur. İletişim ve ulaşım sahalarında yaşanan ilerlemeler ve artan küreselleşme olgusu da kamu yönetiminin yeniden yapılanma ve yenilenme sürecini hızlandırmıştır. Bu değişim sürecinin en önemli alanlarından birisini de kamu yönetimindeki mevcut insan kaynağının doğru kullanılabilmesi, yani neoliberal politikalar çerçevesinde kamu personel yönetimi anlayışının yenilenmesi ve kamu personel yönetiminin buna göre revize edilmesi oluşturmaktadır (Eren, 2009: 175; Yılmazöz, 2009: 293-294). Sınıflandırma, kariyer ve liyakat esaslarının benimsenmesine rağmen pratikte çok fazla uygulanamayan mevcut 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu üzerinde, bugüne kadar birçok değişiklik yapılmıştır. Özellikle bu ilkeler yerine eşitlik ve tarafsızlık, yeterlilik ve kariyer değerlendirmesi gibi yeni ilkeler üzerinde durulmaktadır. Böylece kamu personel yönetimi esneklik ilkeleri doğrultusunda değiştirilmeye çalışılmaktadır (Aslan, 2012b: 607). Bu noktada kamu personel yönetiminde yetki karmaşasının giderilmesi, norm kadro uygulamasına geçilmesi, personel yönetimi ilkelerindeki değişim, liyakat ve kariyer ilkelerinin altının çizilmesi, personel yönetiminde verimlilik ve etkinlik gibi kavramların daha sık gündeme gelmesi ile birlikte esnek bir personel sistemi gerçekleştirilmeye çalışılmaktadır (Eroğlu, 2010: 231). Ülkemizde mevcut personel sisteminde 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 926 sayılı TSK Personel Kanunu, 2802 Hâkim Savcılar Kanunu, 2914 sayılı YÖK Personel Kanunu ve 399 sayılı KİT Personelinin statüsünü düzenleyen Kanun hükmünde Kararname olmak üzere beş ayrı düzenleme bulunmaktadır. Bu farklı düzenlemeler memur alımlarının personel, geçici işçi, kapsam dışı personel gibi farklı adlar altında yapılması ve aynı işi yapanların farklı maaş ve sosyal haklara sahip olmaları devlet içindeki personel yapısını parçalamıştır (stargazete.com, 2013). 657 sayılı kanunda 4/a, 4/b, 4/c, 4/d gibi çeşitlilikler ile personel alımı yapılmakta, bu personelin hiçbiri bir diğeri ile aynı haklara sahip olmamakla birlikte tüm bu çeşitlilik içinde personelin tayin atama yer değiştirme konuları idarecilerin keyfiyetine göre belirlenmekte kariyer ve liyakat ilkesi göz ardı edilmektedir. Her bakanlık ve kuruluşta atama, yer değiştirme, görevde yükselme kriterleri büyük farklılık içermektedir (gazetekamu.com, 2013). Aynı iş yerinde çalışan farklı statülere sahip personel aynı zamanda farklı sosyal güvenlik kurumlarına (Bağ-Kur, SSK, Emekli Sandığı) mensup olmakta ve bu konuda da kargaşa söz konusu olmaktadır. Farklı sosyal güvenlik kurumlarının bulunması aynı görevi yapan personel ve kurum fazlalığını sebep olmakta ve maddi olarak personel israfına sebep olmaktadır (Kuş, t.y.) Bu sebeple son dönemdeki reform politikalarının temelinde kamudaki farklı isimler altında bulunan bu beş ayrı düzenlemeyi değiştirerek tek statüye indirmek yer almaktadır (stargazetesi, 2013). Genel olarak bakıldığında personel yönetiminde ilk olarak, hukuki yapı değiştirilmeye çalışılmıştır. Türkiye’de personel düzenlemelerinin geçerliliği hukuksal metinler üzerinden kendisini oluşturur. Bu noktada yapılan reform çalışmaları ile memurun bir kadroya dahil, iş güvencesi olan ve kamusal haklardan yararlanılan sistem, özel hukuk kuralları çerçevesinde sınırlı ya da sınırsız iş sözleşmesine dayanan bir duruma doğru dönüştürülmektedir (Toprak, 2009: 16; Aslan, 2012b: 313). İkinci olarak, memur sayılarında azaltılması söz konusudur. Kamu personel sayısındaki artış ve buna bağlı olarak bir işi birden fazla kişinin yapması personel sisteminde verimsiz-
Kamu Hizmeti, Kamu Personeli, İdari Tarih /
715
liğe neden olmaktadır. Çalışan personel sayısının iyi ve kaliteli hizmet anlamına gelmediği nicelik değil niteliğin önemli olduğu vurgulanmaktadır. (Toprak, 2009: 16; Aslan, 2012b: 313; dpb.gov.tr, t.y.). Bu sebeple kurumların ihtiyaç duydukları personelin sayısına ve niteliğine göre atamaların yapılması ve devletin birden fazla iş tanımını tek bir kişide toplayan, uzmanlaşmaya önem veren bir sistem için çalışmalar yapılmaktadır (ntvmsnbc.com, 2009). Üçüncü olarak eşit ücret politikası çerçevesinde ücret dengesizliğini gidermeye yönelik politikalar geliştirmek yer almaktadır. Kamu çalışanlarının ülke genelinde dengeli dağılımını sağlamaya yönelik tedbirlerin alınması düşünülmektedir (sabah.com.tr, 2013a; Toprak, 2009: 16). Ücret ile performans arasında ilişki kurularak ücret sistemi oluşturmaya çalışılmakta ve böylece performans sisteminin memurların özlük haklarının belirlenmesinde ve yükselmede daha etkili olacağı düşünülmektedir. Ayrıca az çalışan ile çok çalışan arasındaki farklılığın ortaya çıkmasını sağlayacak olan bu sistem personel verimliliğini ölçmek için önemli bir yol olacaktır (Eren, 2005: 143; stargazete.com, 2013). 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda değişiklik öngören yasa tasarısının kapsamına bakıldığında önemli somut değişiklikler ve düzenlemeler dikkati çekmektedir. Bu düzenlemelerden bazıları ise resmi gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. Tasarıda öngörülen ve son dönemde kabul edilen değişikliklerden biri memur izinleri ile ilgilidir. Hamile memurların izinleri ile babalık izinleri yeniden düzenlenme kapsamına alınmaktadır. Düzenlemeye göre eşinin doğumundan sonra erkek memura daha önce verilen üç günlük mazeret izni “babalık izni" adı altında on güne çıkartılmıştır ( memurlar.net, 2010). On altı hafta olan doğum izninin ise yeni düzenleme ile yirmidört haftaya çıkartılması görüşülmekte; ancak kadınların iş hayatından çok fazla uzak kalmasının dezavantaj olabileceği düşünüldüğünden on sekiz haftaya çıkartılması kararlaştırılmıştır (ntvmsnbc.com, 2013). Doğum yapan annelere yirmi dört aya kadar ücretsiz izin verilebilmesi söz konusu olabilecek ancak çeşitli nedenlerle annenin bu izni kullanamadığı durumlarda çocuğu dünyaya gelen erkek memura da doğum sonrası bakımı için yirmi dört aya kadar aylıksız izin verilebilmesi planlanmaktadır. Çocuk yardımlarında iki çocuk sınırı kaldırılması düşünülmektedir (memurhaber.com 2013, yenişafak.com.tr, 2010). Kadın memurların hamileliğinin başlangıcından itibaren ve analık izninin bitiminden itibaren iki yıl süre ile gece nöbeti ve vardiyası verilememesi resmi gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiştir (Memurlar.net, 2013). Memurların Türkiye’nin değişik bölgelerinde görev yapmalarından dolayı evlilik veya ölüm hallerinde verilen beş günlük iznin, yedi güne çıkarılması planlanmaktadır (haber3.com, 2013; yenişafak.com.tr, 2010). Tasarıdaki bir diğer düzenleme ise yönetici atamaları ile ilgilidir. Önceki sisteme göre iki yıllık mezunu olan personelin yönetici olarak atanabilmekteydi. Ancak yeni düzenlemeye göre yönetici olabilmek için en az lisans mezunu olma şartı getirilmektedir. Uzman yardımcılığından uzmanlığa geçişte aranan üç yıl süre şartının iki yıla indirilmesi, uzmanlık için tez hazırlama ve uzman yardımcılığı için yabancı dil şartının ortadan kaldırılması da planlanmaktadır (Ahmet Ünlü, 2013; haber3.com, 2013). Tasarıda kariyer uzmanlık sistemi getirilerek memuriyete girişin, eğitim, staj, ücret ve statülerinin aynı olması planlanmaktadır. Tasarı yasalaşırsa Uzman ve Uzman yardımcılarının mali haklarında önemli iyileştirmeler yapılacaktır. Pek çok farklı kurumda Uzman unvanı ile çalışan personel bulunmakta ve bu Uzmanların ücret, çalışma şartları ve statü bakımından belirgin farklılıkları bulunmaktadır. Uzman unvanı ile çalışanlar arasındaki farklılıkların giderilmesi, eşitliğin sağlanması hedeflenmektedir (yenisafak.com.tr, 2010).
716 / AFRO-Avrasya Coğrafyasında Kamu Yönetimi Uygulamaları ve Sorunları
Daha önce Müdür, İl Müdürü, Daire Başkanı ve daha üst unvanlı kadrolara yapılacak olan atamalarda aranan 8-10-12 yıllık hizmet süresinin de değiştirilmesi planlanmaktadır. Değişikliğe göre bu süre beş yıla indirilecek ve bu beş yıl sadece kamudaki süreler değerlendirilecektir. Bu mesleklere atanabilmek için belirli bir meslek grubu, kariyer meslek mensubu ya da kurum meslek personeli olma, belirli mesleklere ilişkin kadrolarda bulunma gibi özel şartlar kaldırılacak ve böylece herkesin üst yönetici olabilme yolu açılacaktır (takvim.com.tr, 2013a; kamusen.org, 2012). Böylece özel sektörde en az beş yıl çalışan lisans mezunu personelin kamuda açıktan istihdam edilmesinin önü açılmaktadır. Kamuya transfer edilen bu personelin özel sektördeki görev süreleri de kamuda geçmiş gibi değerlendirilerek kamuya geçişi sağlanabilecek (takvim.com.tr, 2013a). Sınav düzenlemesi ile Müfettiş ve uzman unvanlı kadrolara atanabilmesi planlanan diğer düzenlemelerden bir tanesidir (takvim.com.tr, 2013b). Kamuda görev yapan valiler, genel müdürler, müsteşarlar, müsteşar yardımcıları ve üst düzey yöneticilerinin görevlerine son verilmesi planlanmaktadır. Tüm bürokrasiyi temelden değiştirilmesi anlamına gelen bu düzenleme yoğun tepkiler almaya başlamıştır (sabah.com.tr, 2013b). Tasarıda aday memurluk süresi mevcut sisteme göre iki yıla kadar uzatılabiliyorken yeni düzenlemede bir yıl ile sınırlandırılmakta ve bu bir yıllık süre sonunda başarılı olamayanların ise asaleten atamalarının yapılmaması planlanmaktadır (stargazete.com, 2013). Uzun yıllardır yürürlükte olan sicil sistemi üzerinde de bazı değişiklikler planlanmaktadır. Mevcut sicil sistemi gizli doldurulması ve hizmete dönük verimliliği performansı değerlendirmediğinden memurun başarı ve başarısızlıkların ölçülmesi mümkün olmamaktaydı. Yeni düzenleme ile bu sistem ortadan kaldırılacak ve yerine memurun daha somut göstergelerle başarı, ölçüm ve değerlendirme düzenlemeleri yapmalarına olanak sağlayan performans sistemine geçilmesi öngörülmektedir (yenisafak.com.tr, 2010). İşlem yapmak isteyen vatandaşa kayıtsız kalan ve kamu hizmetlerinden faydalanmasına engel olan memura disiplin cezası getirilmesi de tasarının kapsamına alınacaktır (yenisafak.com.tr, 2010). Diğer bir düzenleme Kit personeline yöneliktir. Mevcut sistemde KİT personelinin sendikaya üye olamayacakları hükmü yer alırken yeni düzenleye göre bu hüküm kaldırılarak KİT personeline sendikalı olma yolu açılmaktadır (yenisafak.com.tr, 2010). Tüm bu reform çalışmalarının Türk kamu personel sisteminin sorunlarını kökten çözecek uygulamalar olmadığını söylemek yanlış olmayacaktır. Ancak reform çalışmalarının temelinde klasik memur tanımı değiştirilmeye çalışılmakta ve personeli önemli bir kaynak olarak gören insan kaynakları yönetimine geçiş planlanmaya çalışılmaktadır. Modern yönetim anlayışı çerçevesinde insan kaynakları anlayışı ile personelin niteliklerinin sürekli olarak geliştirilebileceği ve performanslarının attırılabileceği hedeflenmektedir. Yapılacak reform, çalışanların teknik olarak yeterliliklerine, kapasitelerine ve performanslarına yönelik ifadeler yanında aynı zamanda güdülenmelerine, iş tatmininin sağlanmasına yönelik ifadelerin de yer almasına dikkat edilmektedir. Bu noktada sicil sistemi yerine performans sisteminin getirilmeye çalışılması, hizmet içi eğitimlere önem verilmesi, fazla personel değil etkin ve verimli personel anlayışı, uzmanlaşmaya önem verme, yeniliklere açık olma gibi çalışmalar insan kaynakları yönetimi anlayışının etkileri olarak değerlendirilebilir (Dilek Memişoğlu, 2006: 146-147). Geleneksel personel yönetimi anlayışında söz konusu olan işe alma, eğitim ve sosyal haklarla ilgili düzenlemeler ve bunların performans tatmini üzerindeki etkileri incelenirken
Kamu Hizmeti, Kamu Personeli, İdari Tarih /
717
insan kaynakları yönetiminde davranış bilimleri teknikleri ile sürekli bir gelişmeyi hedeflenmektedir (Aytaç, 1997: 250). Katı kurallara bağlı, esnek olmayan hiyerarşik, sonuca değil, usule odaklanan bir personel yönetimi yerine daha esnek, özel sektörün mevcut uygulamalarına açık, performansa bağlı olarak ücretlendirme, verimli ve etkin olarak insan kaynağını kullanabilen, bir yönetim anlayışı vurgulanmaktadır (Kartal, 2006). Ancak Türkiye’de hükümetin politikalarından bağımsız bir şekilde, gerçekten kamunun ihtiyaç duyduğu politika reformlarının yapıldığını söylemek zordur. Hedeflendiği gibi gerçekleştirilemeyen reform çalışmaları kapsamlı aynı zamanda da profesyonel kamu personel yönetiminin gerçekleşmesinin önünde duran önemli engellerden biridir. Türkiye’nin geleneksel kamu yönetimi anlayışı gözönüne alındığında bu durumun değişmesi de kolay olmayacaktır. Ancak değişime olan inancın kurumlarda yerleşmesi ve bu konuda istekli olunması başarı şansını (Yılmazöz, 2009: 300-301). SONUÇ Türk kamu personel yönetimindeki reform çalışmalarının temelinde, küreselleşme süreci, artan demokratikleşme hareketleri, toplumsal yapıdaki değişiklikler ve yeni kamu yönetimi anlayışı yer almaktadır. Kamu personel yönetimi, kamu yönetiminin insani yönünü ilgilendirdiğinden ve kurumun başarısını etkilediğinden çok önem arz etmektedir. Bu noktada etkin ve verimli bir kamu personel yönetimi gerçekleştirmek adına yapılmaya çalışılan reform çalışmalarının başarıya ulaşması için öncelikle insan boyutunun ele alınması, planlanması gerekmektedir. Yapılmaya çalışılan reformların temelinde esnek bir kamu yönetimi anlayışı getirerek insan unsurunu kurumun en önemli unsuru olarak gören insan kaynakları yönetimi yaklaşımına geçiş yönünde değişiklikler yatmaktadır. Personel olmadan kamu hizmetleri yürütülemeyeceğinden; personelin stratejik planlaması, personel haklarının görev ve sorumluluklarının belirlenmesi, motivasyonunun dikkate alınması, performans değerlendirmesi, değişime yönelik kurum kültürünün oluşması ve hizmet içi eğitimlerini kapsayan ayrıntılı reform çalışmaları gerekmektedir. Yani Türk kamu personel yönetimi reform çalışmalarında sadece ücretlerin iyileştirilmesi değil aynı zamanda, hizmet içi eğitimlerine yükselmelerine hukuki statülerine ilişkin yeni düzenlemeler yapılarak personel rejiminde liyakat ve kariyer ilkelerini esas alan etkin verimli bir kamu personel sistemin gerçekleştirilmeye çalışılmalıdır. Özellikle kamuda mevcut olan personel çeşitliliğine bir çözüm bulunmalı ve bu çeşitlilik arasındaki ücret dengesizliğinin ortadan kaldırılarak adil bir sistem getirilmelidir. Ancak Türkiye’de reformların bir yönetimi olmaması yani kimlerin reformdan sorumlu olacağı konusunda netlik olmaması reformların istikrarsız ve başarısız olmasına sebep olmaktadır. Böylece bir yandan değişiklikler yapılarak düzeltilmeye çalışılsa da diğer taraftan adaletsizlikler ve aksaklıklar ortaya çıkmıştır. Mevcut değişimlerle içinden çıkılmaz bir hal alan kamu personel yönetimi ortaya çıkan bu sorunlar sonucunda köklü bir reform geliştirme çabasını ortaya çıkarmıştır. Kamu personel yönetiminde kapsamlı bir reform çalışması kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmalarının önemli bir parçasıdır. Uygulama zorluklarına rağmen kamu yönetiminde etkin ve verimli hizmet anlayışına önemli katkılar sağlayacaktır. Kaynakça ANKARA SİYASAL BİLGİLER FAKÜLTESİ, Kamu Personel Kanunu Tasarısı Taslağı Üzerine Bir Değerlendirme, http://yonetimbilimi.politics.ankara.edu.tr/eski/sbf-personel.pdf. (25/05/2013)
718 / AFRO-Avrasya Coğrafyasında Kamu Yönetimi Uygulamaları ve Sorunları
ASLAN, Onur Ender (2012a), Devlet Bürokrasi ve Kamu Personel Rejimi, İmge Kitabevi. ASLAN, Onur Ender (2012b), Kamu Personel Hukuku, Anadolu Übiversitesi AÇıköğretim Fakültesi Yayını. AYTAÇ, S. (1997),Çalışma Yaşamında Kariyer Yönetimi, Planlaması, Geliştirilmesi, Sorunları, Epsilon Yayıncılık, İstanbul. CANMAN, Doğan (1992), Kamu Personel Rejimimiz ve Kamu Personel Reformu Üzerine Düşünceler, Amme İdaresi Dergisi, cil 25, sayı 3, Eylül. ÇOĞAL Nejat (t.y.), “Kamu Personel Reformu”, Gümrük Dünyası Dergisi, sayı 49. DPB (2013), Kamu Personel Sisteminin Sorunları, Çözüm Önerileri ve 2023 Vizyon Çalıştayı 28 Şubat http://www.dpb.gov.tr/basin/41_haber.html (25.05.2013). EREN Erdal (2009), “Kamu Personel Sisteminde Dönüşüm”, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Kamu Yönetimi Araştırma ve Uygulama Merkezi (KAYAUM) Yayını. EREN Veysel (2005), Personel Rejiminde Bürokratik Modelden İşletmeci Anlayışa Geçiş, Selçuk Üniversitesi İİBF Sosyal ve Ekonomi Araştırmalar Dergisi. ERCAN Şerif, “Kamu Personelinin Terfilerinde Kariyer ve Liyakat İlkesi Ele Alınacak”, Kamu Yönetimi Uzmanlar Derneği Bülteni (t.y.). ERYILMAZ Bilal (2010), Kamu Yönetimi, (Ankara :Okutman Yayıncılık). EROĞLU Tuğba (2010), “Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Türk Kamu Personeli Yönetimine Etkisi”, ZKÜ Sosyal Bilimler Dergisi, Cilt 6, Sayı 12, ss. 225-233. GAZETEKAMU (2013), Personel Reformunda Hükümet Ne Yapacak? 25 Şubat http://www.gazetekamu.com/haber/personel-reformunda-hukumet-ne-yapacak-2495.html. Erişim Tarihi: 05/05/2013. GÖZLER Kemal (2010), 1982 Anayasası, Bursa: Ekin Yayınevi. GÜLER Birgül Ayman (2003), “Kamu Personel Sisteminde Reform Zorlamaları”, Kamu Sektöründe İş Güvencesi’nin Geleceği Semineri. HABER3 (2013), Hanefi Bostan: Torba Kanun Tasarısı Ya Geri Çekilsin Ya Çalışanların Beklentiler Karşılansın, 23 Mayıs. http://www.haber3.com/hanefi-bostan-torba-kanun-tasarisi-ya-geri-cekilsin-ya-da-memurlarin-bekhaberi-1981769h.htm (04.06.2013). KARTAL Alpaslan (2006), “Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Türkiye’ye Yansıması Olarak Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı”, Kocaeli Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yüksek Lisans Tezi. KUŞ, Şinasi (t.y.), Türk İdari Sisteminde ve Kamu Personel Rejiminde yapılması Gerekenlerle İlgili Birkaç Söz, Ekodialog http://www.ekodialog.com/Makaleler/turk-idari-sistemi-ve-kamu-personel-rejimi.html(10.06.2013). MEMİŞOĞLU Dilek (2006), “Yeni Kamu Yönetimi ve Yerel Yönetimler Reformu”, Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Yüksek Lisans Tezi, İsparta. MEMURLAR.NET (2010), 657’deki değişiklik tasarısının tam metni, 9 Haziran. http://www.memurlar.net/haber/169097/ (04.06.2013). MEMURLAR.NET (2013), Doğum Yapan Memura Gece Nöbeti Muafiyeti, 22 Ağustos. http://www.memurlar.net/haber/398604/ (10.10.2013) MEMUR HABER (2013), “6 ay Doğum İzninde Son Söz Söylendi”, 15 Şubat. http://www.memurhaber.com/dogum-izni-6-aya-uzatildi-mi-son-durum-h12543.html (04.06.2013). NTVMSNBC (2013), Faruk Çelik Doğum İzni 18 haftaya çıkabilir, 1 Ekim. http://www.ntvmsnbc.com/id/25469605/ (04.10.2013).
Kamu Hizmeti, Kamu Personeli, İdari Tarih /
719
ÖMÜRGÖNÜLŞEN Uğur-ÖKTEM M. Kemal (2004), “Türkiyenin AB’ye Yönetsel Uyumu: Yönetsel Sorun Alanları, Uyum Kriterleri ve Uyum Çabaları”, (edit) Muhittin Acar ve Hüseyin Özgür, Çağdaş Kamu Yönetimi II, (Ankara:Nobel Yayınları). SABAH GAZETESİ (2013a), Memurun Hayatı Tamamen Değişecek, 31 Ocak. http://www.sabah.com.tr/Ekonomi/2013/01/31/memurun-hayati-tamamen-degisecek (05/05/2013). SABAH GAZETESİ (2013b), Torbadan Sözleşmeliye ve Memura Müjde, 2 Haziran. http://www.sabah.com.tr/Gundem/2013/06/02/torbadan-sozlesmeliye-ve-memura-mujde (15/06/2013). SAYAN İpek Özkal (2009), “Türkiye’de Kamu Personel Sistemi: idari, Askeri, Akademik, Adli Personel Ayrımı”, A.Ü. Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, Cilt: 64, Sayı: 1, Sf. 201-245. STAR GAZETESİ (2013), Memura Tek Çatı Yolda, 1 Mart. http://haber.stargazete.com/ekonomi/memura-tek-cati-yolda/haber-741002 (21.05.2013). ŞAYLAN Gencay (2000), Devlet Reformu, Kamu Personel Yönetiminden İnsan Kaynaklarına Geçiş, Tesev Yayınları. TAKVİM GAZETESİ (2013a), Memurlukta Büyük Reform, 18 Mayıs. http://www.takvim.com.tr/SGK/2013/05/18/memurlukta-buyuk-reform (23.05.2013). TAKVİM GAZETESİ (2013b), Torbadan 15 Müjde, 2 Haziran, http://www.takvim.com.tr/Ekonomi/2013/06/02/torbadan-15-mujde (23.07.2013). TESEV (2004). Kamu Yönetimi Temel Kanunu Taslağı Değerlendirme Raporu, Ocak. http://www.tesev.org.tr (26.05.2013) TOPRAK Eren (2009), “Türkiye’de Kamu Personel Politikası; Kamu Yönetimi Reformu Sürecindeki Değişimler Üzerine Değerlendirme”, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yönetim Bilimleri Anabilim Dalı Seminer Çalışmaları, Kasım. TÜRKİYE KAMUSEN(2012), Meclise Sunulan Torba Kanun Tasarısı Ne Getiriyor?, 15.05.2012. http://www.kamusen.org.tr/haber_goster.php?Id=6158 (10.06.2013) NTVMSNBC(2009), Kamu Personel Sistemi Değişiyor, 4 Mayıs 2009, http://www.ntvmsnbc.com/id/24963253/ (10.06.2013) ÜNLÜ Ahmet (2013), 657 Sayılı Kanunda Yapılan Değişiklerle İlgili İnce Detaylar Nisan, http://yenisafak.com.tr/yazarlar/Ahmet_Unlu/657-sayili-kanunda-yapilan-degisiklikle-ilgili-incedetaylar/37740 (26.05/2013). YENİŞAFAK GAZETESİ (2010), 657 Sayılı Kanun Değişiyor: Tasarı Ne Getiriyor? 9 Haziran. http://yenisafak.com.tr/Politika/?i=261937 ( 25.05.2013) YILMAZÖZ Mehmet (2009), “Türkiye’de Kamu Personel Yönetimi Sorunu”, Maliye Dergisi, Sayı 157, Temmuz-Aralık.