Riassunto Lezioni Di Diritto Amministrativo Di Falcon

DIRITTO AMMINISTRATIVO L’AMMlnlS18AZlCnL Þu88LlCA L l ÞC1L8l AMMlnlS18A1lvl “AmmlnlsLrare” slgnlflca complere un’aLLlvlLa rlvolLa alla plu razlonale o mlgllore uLlllzzazlone dl una cosa. nel campo dell’ammlnlsLrazlone pubbllca, chl ammlnlsLra e LenuLo a persegulre non l’lnLeresse proprlo, ma un lnLeresse rlferlLo generlcamenLe alla comunlLa (quale ad esemplo l’lnLeresse alla saluLe pubbllca) ossla l’interesse pubblico. L’aLLlvlLa dl ammlnlsLrazlone pubbllca e svolLa da dlverse persone glurldlche, organl, apparaLl al quall e affldaLo ll complLo dl curare l dlversl lnLeressl pubbllcl, e a cosLoro dlamo ll nome dl pubbliche amministrazioni. Sono le norme dell’ordlnamenLo glurldlco che quallflcano cerLl lnLeressl come pubbllcl e che affldano, ad apparaLl che aglscono per conLro della comunlLa, ll complLo dl persegulrne la mlgllore posslblle cura medlanLe l’aLLlvlLa ammlnlsLraLlva. Le ÞA non sl Lrovano qulndl nella slLuazlone dl auLonomla prlvaLa, bensl sono cosLlLulLe sln dall’lnlzlo per ll consegulmenLl dl pubbllcl lnLeressl, che cosLlLulscono per esse un vlncolo flnallsLlco. nonosLanLe l’aLLlvlLa delle ÞA sla regolaLa da una dlsclpllna speclale (le ÞA, gll oggeLLl e gll scopl della loro azlone sono lndlvlduaLl e regolaLl da speclflcl aLLl normaLlvl a clò rlvolLl), esse godono anche della plena capaclLa glurldlca dl dlrlLLo prlvaLo, alla parl dl qualunque alLro soggeLLo dell’ordlnamenLo. La sLessa legge n.241 del 1990 sLablllsce che “la PA, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato, salvo che la legge non disponga diversamente”. Þolche l normall poLerl dl dlrlLLo prlvaLo dl cul LuLLl l soggeLLl godono all’lnLerno dell’CrdlnamenLo, non sono molLo spesso efflcacl per la LuLela dl lnLeressl pubbllcl, la legge afflda alle auLorlLa pubbllche un potere giuridico speciale (ad es. ll poLere dl deLermlnare con un proprlo aLLo, quale l’esproprlazlone per pubbllca uLlllLa, ll medeslmo effeLLo della compravendlLa). CvvlamenLe quesLo poLere e soggeLLo a preclse condlzlonl e presupposLl. L’ bene soLLollneare comunque che quesLl poLerl, pur ln asLraLLo LuLelando gll lnLeressl della colleLLlvlLa, flnlscono ln concreLo per produrre vanLaggl per cerLe persone e svanLaggl per alLre. La ÞA prlvllegla cerLl lnLeressl a scaplLo dl alLrl sulla base dl un gludlzlo dl necesslLa e convenlenza. Ma chl e ablllLaLo a formulare quesLo gludlzlo? ua dove vengono quesLl poLerl speclall e sopraLLuLLo come accerLare se un deLermlnaLo poLere eslsLe o meno? 1 Secondo ll principio di legalità, gll speclall poLerl delle auLorlLa ammlnlsLraLlve eslsLono ln quanLo sono prevlsLl dalle norme dell’ordlnamenLo glurldlco, le norme aLLrlbulscono alle ÞA gll speclall poLerl che sono rlLenuLl necessarl. CuesLl devono essere prevlsLl ln vla generale e asLraLLa: devono dunque essere normaLlvamenLe prevlsLl prlma che le ÞA possano dlsporne, eserclLandoll. Cuall fonLl del slsLema glurldlco sono ablllLaLe a prevedere e dlsclpllnare l poLerl ammlnlsLraLlvl? Cll speclall poLerl ll cul eserclzlo sl Lraduca o ln una resLrlzlone del paLrlmonlo o ln una llmlLazlone della llberLa del desLlnaLarl debbono avere ondamento legislati!o. Þer prevedere poLerl ammlnlsLraLlvl e dunque necessarla una fonLe dl rango prlmarlo, ll prlnclplo dl legallLa sl Lraduce allora ln un prlnclplo dl riser!a di legge. 8lservaLa alla legge e la creazlone del poLere nel suol elemenLl essenzlall: - ll tipo, deLermlnaLo ln relazlone agll effeLLl glurldlcl, - l presupposti che ne consenLono o lmpongono l’eserclzlo, - la competenza dl una ÞA non sl LraLLa dl una rlserva assoluLa bensl relati!a: alLrl aspeLLl collegaLl alla forma e al procedlmenLo possono essere dlsclpllnaLl anche da fonLl secondarle. L’ bene soLLollneare sublLo che l poLerl ammlnlsLraLlvl, prevlsLl e dlsclpllnaLl dalla legge, non sono sempre aLLl puramenLe esecuLlvl dl norme glurldlche, al conLrarlo possono esse sLesse lasclare alle ÞA ll complLo dl scegllere quale poLere sla plu approprlaLo eserclLare nel caso concreLo. Sl LraLLa del Lema della discrezionalità amministrati!a. l poteri amministrati!i apparLengono alla plu ampla famlglla del poteri pubblici, la quale comprende anche l poteri normati!i ln genere e l poteri giurisdizionali. - l poteri normati!i sono l poLerl rlvolLl alla produzlone delle norme dell’ordlnamenLo glurldlco, sono conLrassegnaLe dalle caraLLerlsLlche della generalità e dell’astrattezza. Anche quesLl sono soggeLLl al prlnclplo dl legallLa e dunque sono prevlsLl da norme glurldlche (le cd. fonLl del dlrlLLo). - l poteri amministrati!i sl caraLLerlzzano lnvece per ll faLLo che non hanno ad oggeLLo la produzlone dl norme glurldlche ma la produzlone dl effetti giuridici concreti ln relazlone a soggetti determinati. 1uLLavla, ln cerLl casl, una cerLa fascla dl poLerl dl Llpo normaLlvo può essere accomunaLa al poLerl ammlnlsLraLlvl verl e proprl. ul regola, sl LraLLa dl poLerl normaLlvl dl rango 2 secondarlo, cloe subordlnaLo alla legge: sl LraLLa del poLerl regolamenLarl (che a llvello sLaLale speLLano al Coverno, a llvello degll LnLl locall al Conslgll menLre a llvello reglonale speLLa allo SLaLuLo e alle leggl deslgnare l’organo LlLolare del poLere). ln secondo luogo, ad auLorlLa ammlnlsLraLlve sono spesso affldaLl poLerl che hanno la sosLanza dl aLLl normaLlvl: ln genere sl LraLLa dl poLerl dl lnLegrazlone dl aLLl normaLlvl, aLLraverso la deflnlzlone dl crlLerl, sLandard, modallLa e slmlll. ln Lerzo luogo, molLl del poLerl dl emergenza comporLano la produzlone dl regole sLruLLuralmenLe ldenLlche alle norme glurldlche e che se ne dlsLlnguono solo perche sono desLlnaLe ad operare ln una slLuazlone speclflca dellmlLaLa nel Lempo e nello spazlo. - l poteri giurisdizionali conslsLono nel poLere daLo al gludlce dl sLablllre ed appllcare ll dlrlLLo nel casl concreLl, dl regola ln slLuazlonl dl conLroversla e sulla base dell’azlone della parLe lnLeressaLa. 1all poLerl sono svolLl da un organo che cosLlLulsce un leglLLlmo gludlce, cloe un organo clrcondaLo dal adeguaLe garanzle dl lndlpendenza e posLo rlspeLLo alle parLl ln una slLuazlone dl LerzleLa. Þosslamo dlsLlnguere l poLerl ammlnlsLraLlvl nelle seguenLl caLegorle: 1. ÞoLerl restritti!i a. Sl caraLLerlzzano per ll faLLo che essl restringono la sfera glurldlca del desLlnaLarlo, o Logllendo un dlrlLLo che prlma aveva oppure lmponendo un obbllgo che prlma non aveva. 2. ÞoLerl ampliati!i a. Sl caraLLerlzzano per ll faLLo che ampliano la sfera glurldlca del desLlnaLarlo, rendendo leclLa un’aLLlvlLa che alLrlmenLl non sarebbe consenLlLa e arrlcchendolo dl nuove facolLa. CuesLl poLerl sl lnserlscono ln conLesLl normaLlvl dl dlvleLo che deflnlscono a loro volLa la “legallLa” del permessl. 3. ÞoLerl regolati!i a. non rlguardano slngole declslonl su slngoll casl ma rlguardano o situazioni previste in termini generali ed astratti, oppure rlguardano lsLlLuzlonalmenLe una pluralità di situazioni non individualmente definite. A seconda del casl essl possono essere ampllaLlvl o resLrlLLlvl. Sl LraLLa ln sosLanza del poLerl regolamenLarl. AlLrl poLerl regolaLlvl sl 3 Lraducono nel poLere dl determinare la condizione o la qualità giuridica di determinati oggetti o beni (es. planl regolaLorl). uevono, ovvlamenLe, essere prevlsLl ln aLLl normaLlvl (dl rango leglslaLlvo) che ne preclslno ll posslblle conLenuLo. 4. ÞoLerl gestionali a. Corrlspondono ad aLLlvlLa comunl anche al soggeLLl prlvaLl, alle quall LuLLavla le norme glurldlche danno caraLLere pubbllclsLlco quando a complerle slano ÞA. Sl rlferlscono dunque alle modallLa dl eserclzlo dl poLerl dl dlrlLLo comune (come ll poLere dl concludere conLraLLl) o a poLerl che alLrlmenLl sarebbero dl dlrlLLo comune (come dlsporre del benl che sono nella proprla dlsponlblllLa). Le leggl vlncolano le ÞA a scegllere (per esemplo a chl affldare la fornlLura dl aLLrezzaLura scolasLlca) sulla base dl gare pubbliche, lmpongono lnolLre che gll aLLl che concludono Lall gare abblano rilievo giuridico esterno e slano aperLe alla conLesLazlone del concorrenLl. Sono dunque poLerl gesLlonall, quel poLerl che sarebbero dl naLura prlvaLa se la legge non disponesse diversamente. Cgnl poLere ammlnlsLraLlvo sl caraLLerlzza per l’eetto giuridico che esso produce. ln molLl casl e lmporLanLe dlsLlnguere l’effeLLo glurldlco dell’aLLo che eserclLa ll poLere dal risultato pratico dl lnLeresse pubbllco ln vlsLa del quale ll poLere e lsLlLulLo ed eserclLaLo. lnfaLLl, l’effeLLo glurldlco sl produce lmmancabllmenLe come conseguenza del poLere o sublLo oppure non appena sl sla compluLo quanLo necessarlo al flnl dell’acqulslzlone dell’efflcacla. Ma non e deLLo che l’effeLLo glurldlco del provvedlmenLo soddlsfl lmmedlaLamenLe l’lnLeresse pubbllco ln vlsLa del quale e sLaLo emanaLo (cosl, se e ordlnaLa la rlmozlone dl un manufaLLo perlcolanLe, l’lnLeresse all’lncolumlLa pubbllca sara soddlsfaLLo solLanLo dall’effeLLlva rlmozlone, e non cerLo dal sorgere del corrlspondenLe obbllgo). Cll aLLl dl eserclzlo del poLerl ammlnlsLraLlvl sono susceLLlblll dl ledere lnLeressl, a seconda del casl del desLlnaLarl o del soggeLLl Lerzl. Þerclò, anche nel nosLro CrdlnamenLo vlge ll principio di giustiziabilità, secondo ll quale l soggeLLl l cul lnLeressl slano lnclsl da un aLLo dl eserclzlo del poLere ammlnlsLraLlvo possono, enLro cerLe condlzlonl dl leglLLlmazlone, rlvolgersl al gludlce per far valere l’evenLuale llleglLLlmlLa dl Lale aLLo. L’arL.113 CosL. afferma lnfaLLl che: “conLro gll aLLl della Þubbllca ammlnlsLrazlone e sempre ammessa la LuLela glurlsdlzlonale del dlrlLLl e 4 degll lnLeressl leglLLlml dlnanzl agll organl dl glurlsdlzlone ordlnarla e ammlnlsLraLlva”.  L’A11lvl1A’ AMMlnlS18A1lvA 18A C8ulnAMLn1C l1ALlAnC Lu Lu8CÞLC L’eserclzlo concreLo dell’aLLlvlLa ammlnlsLraLlva ha come momenLo a monLe la reLe delle norme glurldlche che guldano l’azlone, come momenLo a valle la posslblllLa del slndacaLo glurlsdlzlonale, a LuLela degll lnLeressl quallflcaLl: normazione, amministrazione e giurisdizione sono Lre momenLl dl una sequenza collegaLa. ua quando l’ordlnamenLo lLallano e lnserlLo nel plu amplo ordlnamenLo Luropeo, sla ll momenLo della normazione sull’aLLlvlLa ammlnlsLraLlva, sla quello della concreLa amministrazione, sla lnflne quello del sindacato giurisdizionale sono rlparLlLl Lra le lsLlLuzlonl nazlonall e le sLesse lsLlLuzlonl europee. una quanLlLa lmporLanLe delle norme dell’CrdlnamenLo dell’uL sl rlferlsce all’aLLlvlLa ammlnlsLraLlva, eslsLe lnfaLLl una vasLa normaLlva europea che dlsclpllna complLl e poLerl da aLLuarsl medlanLe l’aLLlvlLa dl auLorlLa ed organlsml ammlnlsLraLlvl: ma dl quall auLorlLa ed organlsml sl LraLLa? l cosLlLuenLl europel hanno flssaLo ll principio dell’amministrazione indiretta: l’unlone Luropea regola ma non ammlnlsLra e l’ammlnlsLrazlone delle regole europee e affldaLa agll sLaLl nazlonall. 1uLLavla, aLLualmenLe coeslsLono un’area molLo vasLa dl ammlnlsLrazlone 3 lndlreLLa e un area molLo vasLa dl ammlnlsLrazlone dlreLLa (ln genere e compeLenLe la Commlsslone Luropea). ll rapporLo e la proporzlone Lra normaLlva comunlLarla e normaLlva nazlonale dlpendono dal caraLLere della normaLlva europea, a seconda che sl LraLLl dl normaLlva posLa con regolamento o direttiva. - CuanLo al regolamenti, speLLa alle norme nazlonall dl speclflcare quall auLorlLa slano compeLenLl. uunque, anche se le ammlnlsLrazlonl appllcheranno norme comunlLarle per quanLo rlguarda le aLLlvlLa da complere, esse appllcheranno anche norme nazlonall sulla compeLenza e la procedura, se ll regolamenLo non ne conLlene dl speclflche. - CuanLo alle dlreLLlve, esse sono “aLLl rlvolLl agll SLaLl membrl” e sembrano plu che alLro conLenere norme rlvolLe agll SLaLl, “lndlrlzzl” che quesLl sono obbllgaLl a Lrasporre ln norme dl dlrlLLo nazlonale enLro ll Lermlne prevlsLo. L’ accaduLo LuLLavla, che le d. hanno sempre plu spesso assunLo ll conLenuLo dl “normaLlva modello” che per essere LrasposLa ln dlrlLLo lnLerno non rlchlede alLro che essere approvaLa. CuesLo, unlLo al faLLo che slngoll SLaLl spesso non rlescano o non vogllano Lrasporla enLro ll Lermlne prevlsLo, ha porLaLo la CorLe dl glusLlzla a sLablllre ll prlnclplo secondo ll quale una dlreLLlva per la quale sla scaduLo ll Lermlne dl receplmenLo e che conLenga proposlzlonl normaLlve chlare, preclse e lncondlzlonaLe, anche se non receplLa deve comunque essere appllcaLa quando rlguardl rapporLl Lra le auLorlLa pubbllche e l soggeLLl dell’ordlnamenLo (cd. rapporLl verLlcall). ln ognl caso clò non llbera lo sLaLo membro dall’obbllgo dl receplmenLo e la dlreLLlva (che sLa alle spalle della normaLlva nazlonale dl receplmenLo) conserva rlllevo ln dlverse occaslonl. o ln prlmo luogo, può darsl che la normaLlva nazlonale dl receplmenLo sla in contrasto con la dlreLLlva: chl ammlnlsLra che cosa deve appllcare? La CorLe ha sLablllLo che, ln conformlLa al prlnclplo dl supremazla del dlrlLLl comunlLarlo, anche le auLorlLa ammlnlsLraLlve sono LenuLe ad appllcare ll dlrlLLo comunlLarlo a preferenza dl quello nazlonale. o ln secondo luogo, polche spesso la normaLlva nazlonale “segue” leLLeralmenLe la dlreLLlva, quando sorgono probleml d’lnLerpreLazlone, quesLl sono sovenLe probleml d’lnLerpreLazlone della stessa direttiva. Le auLorlLa nazlonall chlamaLe ad appllcare la normaLlva saranno porLaLe allora a chledere la soluzlone del proprl dubbl lnLerpreLaLlvl 6 dlreLLamenLe agll ufflcl della Commlsslone, quale organo verLlce dell’ammlnlsLrazlone europea. o ln Lerzo luogo, la dlreLLlva comunlLarla o sue slngole norme poLrebbero essere invalide, per conLrasLo con dlrlLLo europeo dl rango superlore. nel dlrlLLo lLallano la compeLenza all’aLLuazlone delle dlreLLlve speLLa, a seconda delle maLerle, allo SLaLo o alle 8eglonl. Þer le maLerle dl escluslva compeLenza sLaLale l’arL.11 della legge 11 del 2003 afferma che “nelle maLerle gla dlsclpllnaLe con legge, ma non rlservaLa alla legge, le dlreLLlve possono essere aLLuaLe medlanLe regolamenLo se cosl dlspone la legge comunlLarla”, menLre ll comma 6 preclsa che “qualora le dlreLLlve consenLano scelLe ln ordlne alle modallLa della loro aLLuazlone, la legge comunlLarla o alLra legge dello SLaLo deLLa l prlnclpl e l crlLerl dlreLLlvl” e che “con legge dello SLaLo sono deLLaLe le dlsposlzlonl necessarle per lnLrodurre sanzlonl penall ed ammlnlsLraLlve o lndlvlduare le auLorlLa pubbllche cul affldare le funzlonl ammlnlsLraLlve lnerenLl all’appllcazlone della nuova dlsclpllna”. ln deroga al prlnclplo dell’ammlnlsLrazlone lndlreLLa, eslsLono anche poLerl ammlnlsLraLlvl lnLesLaLl direttamente alle lsLlLuzlonl comunlLarle ed ln parLlcolare alla Commlsslone Luropea. A volLe sl LraLLa dl complLl dl aLLuazlone ammlnlsLraLlva prevlsLl dal LraLLaLo (es. la Commlsslone ha complLl nell’appllcazlone delle regole che LuLelano la concorrenza Lra lmprese). AlLre volLe sl LraLLa dl poLerl sLablllLl con regolamenLo. CvvlamenLe, quando la compeLenza all’eserclzlo dl poLerl ammlnlsLraLlvl speLLa alle lsLlLuzlonl comunlLarle, quesLe appllcano escluslvamenLe dlrlLLo comunlLarlo. uagll aLLl dl eserclzlo del poLerl ammlnlsLraLlvl possono derlvare conLroversle che devono avere un gludlce. ul quale gludlce sl LraLLa quando la normaLlva che sLa alla base del poLere sla ln LuLLo o ln parLe normaLlva europea? Cuando l poLerl ammlnlsLraLlvl prevlsLl dalla normaLlva europea devono essere eserclLaLl dalle auLorlLa ammlnlsLraLlve nazlonall, solo l giudici nazionali possono eserclLare la glurlsdlzlone sull’aLLo nazlonale dl eserclzlo del poLere. 1uLLavla, polche ln Lall casl le auLorlLa nazlonall appllcano dlrlLLo europeo, l’eserclzlo della glurlsdlzlone da parLe del gludlcl nazlonall pone ll problema dell’uniformità nell’appllcazlone dl Lall regole. l LraLLaLl lnolLre non prevedono che le declslonl del gludlcl nazlonall dl ulLlmo grado (che appllcano dlrlLLo europeo) possano essere a loro volLa lmpugnaLe davanLl a un gludlce europeo. La soluzlone prospeLLaLa conslsLe nel sosLlLulre ad un rlmedlo successivo, quale l’lmpugnazlone della senLenza nazlonale, un rlmedlo prevenLlvo, conslsLenLe nel 7 dare al gludlce nazlonale, la facolLa o l’obbllgo dl lnvesLlre un gludlce europeo della quesLlone dl dlrlLLo comunlLarlo prlma dl decldere. Lo sLrumenLo ha preso ll nome dl rin!io pregiudiziale: rin!io, perche la quesLlone dl dlrlLLo europeo e rlmessa al gludlce europeo, pregiudiziale, perche la declslone del gludlce europeo precede e condlzlona la soluzlone della conLroversla ln sede nazlonale. vlene ora da chledersl, come le quesLlonl dl lnLerpreLazlone e valldlLa sl pongano nell’amblLo delle conLroversle relaLlve agll aLLl ammlnlsLraLlvl. Sapplamo che gll aLLl nazlonall che eserclLano poLerl prevlsLl dal dlrlLLo europeo sono sempre appllcaLlvl sla del dlrlLLo nazlonale che del dlrlLLo europeo. Se la raglone dl llleglLLlmlLa conslsLe solo nell’affermaLa vlolazlone del dlrlLLo nazlonale non sl pone alcuna quesLlone dl lnLerpreLazlone del dlrlLLo europeo. ul regola, la censura dl llleglLLlmlLa conslsLera nell’affermazlone che le norme europee sono sLaLe vlolaLe, ll che può Lradursl ln una quesLlone dl interpretazione dl Lall norme. Sl pone lnvece una quesLlone dl validità quando l’aLLo dl eserclzlo del poLere ammlnlsLraLlvo appala conforme alla normaLlva dl orlglne europea che lo prevede e dlsclpllna, ma sl assuma che e proprlo Lale normaLlva “a monLe” dell’aLLo ad essere llleglLLlma per conLrasLo con normaLlva europea dl rango superlore (l 1raLLaLl). Cuando clò accade, ll gludlce nazlonale lnvesLlLo dell’lmpugnazlone dell’aLLo dl eserclzlo del poLere ammlnlsLraLlvo può rlLenere lnfondaLa la quesLlone dl valldlLa resplngendo ll rlcorso, oppure può rlnvlare alla CorLe dl glusLlzla la quesLlone se rlLlene lnvece ll conLrarlo. La dlcoLomla “ammlnlsLrazlone dlreLLa ”-“ammlnlsLrazlone lndlreLLa” non e granlLlca: eslsLe lnfaLLl ll fenomeno del poLerl ammlnlsLraLlvl che sono dlsclpllnaLl ln modo Lale che nell’aLLo flnale dl eserclzlo conflulscano declslonl prese sla da auLorlLa nazlonall che da auLorlLa europee. Abblamo cosl declslonl dl lsLlLuzlonl europee ll cul conLenuLo e ln parLe condlzlonaLo da declslonl assunLe ln sede nazlonale (vedl caso sovvenzlonl produLLorl ollo d’ollva). Cppure posslamo avere ll caso dl una declslone flnale nazlonale ll cul conLenuLo (ln caso dl dlssenso fra gll sLaLl) e deLermlnaLo da una declslone assunLa ln sede europea, ll cul conLenuLo e a sua volLa condlzlonaLo da un aLLo nazlonale (vedl caso CCM). ln quesLl casl, la presenza dl elemenLl declslonall sla delle ammlnlsLrazlonl nazlonall sla delle ammlnlsLrazlonl europee compllca ln modo rllevanLe ll problema della giustiziabilità. ln LuLLe le senLenze emesse, la CorLe dl glusLlzla ha rlbadlLo che la conLesLazlone della leglLLlmlLa degll aLLl nazlonall deve avvenlre davanLl al gludlcl nazlonall, menLre la conLesLazlone della leglLLlmlLa degll aLLl dl lsLlLuzlonl europee può farsl dlreLLamenLe lnnanzl al gludlcl europel solo per llleglLLlmlLa proprle a Lall aLLl. 8  LLCALl1A’ L ulSC8LZlCnALl1A’ uLL ÞC1L8L AMMlnlS18A1lvC Secondo ll prlnclplo dl legallLa, le norme devono lndlvlduare ll poLere nel suol elemenLl essenzlall, ln relazlone al contenuti posslblll o necessarl, al corrlspondenLl eetti giuridici, al presupposti che ne consenLono o lmpongono l’eserclzlo, alla competenza dl una pubbllca ammlnlsLrazlone. CuesLl elemenLl deflnlscono ll tipo 9 del poLere. Þolche ln vlrLu del prlnclplo dl legallLa l poLerl ammlnlsLraLlvl devono essere lndlvlduaLl nel Llpo, sl dlce che essl sono soggeLLl al prlnclplo dl tipicità. A Lale prlnclplo sl afflanca quello dl nominati!ità: l poLerl ammlnlsLraLlvl sono solo quelll lndlvlduaLl “nomlnaLlvamenLe” dalle norme dell’ordlnamenLo glurldlco. 1all prlnclpl deflnlscono pol ll prlnclplo dl legallLa ln senso sostanziale: non e sufflclenLe che una norma facolLlzzl un’auLorlLa ammlnlsLraLlva a provvedere, e necessarlo lnfaLLl che vengano deflnlLl anche l posslblll conLenuLl, gll effeLLl, l presupposLl che plu preclsamenLe lndlvlduano ll poLere e ne deLermlnano la sosLanza. "e situazioni di necessità e i poteri atipici 1uLLavla, alcune norme leglslaLlve vlgenLl, sembrano corrlspondere ben poco a quesLo schema. Ad esemplo l’arL.2 del 8.d.773 del 1931 afferma che: < Il prefetto, nel caso d’urgenza o per grave necessità pubblica, ha facoltà di adottare i provvedimenti indispensabili per la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica”> La norma lndlca l’auLorlLa compeLenLe “il prefetto”, l presupposLl “nel caso d’urgenza o per grave necessità pubblica” e ll flne del provvedlmenLo “per la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica”: ma quanLo al posslblll effeLLl essa nulla dlce. Clò che conLraddlsLlngue quesLa (come alLre) dlsposlzlone e ll rlferlmenLo a una slLuazlone sLraordlnarla e perlcolosa Lale da rlchledere mlsure ben poco susceLLlblle dl essere deflnlLe a prlorl. ll problema ln quesLo caso, e quello del llmlLl dl clò che può essere dlsposLo medlanLe quesLl poLerl aLlplcl. Sl può dlre ln generale, che le mlsure dovranno essere dellmlLaLe nel Lempo e proporzlonaLe alla necesslLa. La CorLe cosLlLuzlonale lnolLre, ln rlferlmenLo alla norma clLaLa, ha affermaLo che l provvedlmenLl assunLl dovranno essere sempre e comunque compaLlblll con l prlnclpl cosLlLuzlonall. #oteri !incolati e poteri non strettamente !incolati vl sono casl ln cul l’eserclzlo del poLere e cosl punLualmenLe dlsclpllnaLo dalle norme da rldursl ad un faLLo quasl meccanlco. La ÞA ln quesLl casl, non ha alLro da fare che, da una parLe accerLare l’eslsLenza dl una norma che preveda deLermlnaLl evenLl come presupposLl per l’eserclzlo del poLere, dall’alLra accerLare che quel presupposLl eslsLano nella clrcosLanza speclflca. Ad esemplo l’arL.3 del 8.d.773 del 1931 dlspone che: 10 < Il sindaco è tenuto a rilasciare alle persone di età superiore agli anni quindici aventi nel comune la loro residenza o dimora, quando ne facciano richiesta, una carta di identità > ln quesLa lpoLesl vl sono del presupposLl da accerLare ma nulla da realmenLe decidere. Cgnl volLa che sla posslblle accerLare l presupposLl ln modo che non vl slano apprezzablll marglnl dl oplnablllLa e che una volLa accerLaLl l presupposLl sl debba provvedere ln modo predeLermlnaLo sl parla dl potere !incolato. Ma ll faLLo e che molLo spesso ll leglslaLore non può (o non lnLende) descrlvere con preclslone l presupposLl al quall e collegaLo ll poLere, oppure non può (o non rlLlene) opporLuno predeLermlnare esaLLamenLe quale conseguenza glurldlca sl debba Lrarre dal verlflcarsl dl presupposLl. Ad es. l’arL.42 del 8.d.773/31 dlspone che: < Il prefetto ha facoltà di concedere, in caso di dimostrato bisogno, licenza di portare pistole. a licenza non pu! essere concessa ai condannati per determinati reati e a chi non dà affidamento di non abusare delle armi > Conslderando l presupposLl, la clrcosLanza della condanna per deLermlnaLl reaLl può essere accerLaLa senza alcuna lncerLezza. Lo sLesso però non può dlrsl per ll “dimostrato bisogno” ne per ll "dà affidamento di non abusare delle armi”. Sl LraLLa dl presupposLl dl faLLo che sono ll rlsulLaLo dl una valuLazlone che può avere marglnl plu o meno ampl dl oplnablllLa. ÞeralLro, ln quesLo caso, l’eserclzlo del poLere non e vlncolaLo: ll prefeLLo “ha facoltà” non l’obbllgo dl concedere ll porLo d’arml e qulndl può fare la scelLa che plu rlLlene opporLuna. I poteri collegati e i presupposti da !alutare La descrlzlone normaLlva del presupposLl per l’eserclzlo dl un poLere ammlnlsLraLlvo medlanLe ll rlcorso ad espresslonl che alludono a clrcosLanze che possono essere rlsconLraLe solLanLo a segulLo dl un percorso valuLaLlvo plu o meno complesso e un evenlenza frequenLlsslma. “#ondizioni anormali di pubblica sicurezza”, "interesse storico, artistico, archeologico”, "eccezionale interesse culturale”, "abuso di posizione dominante”, "grave necessità pubblica”: quando l presupposLl dell’eserclzlo del poLere sono lndlcaLl dalla legge con espresslonl dl quesLo genere, e palese che l’auLorlLa ammlnlsLraLlva, prlma dl eserclLare ll poLere, dovra procede ln prlmls ad una precisazione interpretati!a del conceLLo lndeLermlnaLo usaLo dalla norma, ed ln secundls rlsconLrare se la slLuazlone dl faLLo corrlsponda al conceLLo cosl deLermlnaLo. SovenLe, per lnLerpreLare correLLamenLe ll conceLLo sl rlchlede una compeLenza speclallsLlca, LalvolLa dl ordlne Lecnlco-sclenLlflco, Lalora dl ordlna 11 praLlco o dl esperlenza. A volLe, le norme sLablllscono preclse procedure per accerLare l presupposLl necessarl per l’eserclzlo del poLere. L’ ll caso del poLerl che hanno come presupposLo l’accerLamenLo dl un’ldonelLa Lecnlca (es. paLenLe dl gulda). ln quesLl casl, anche ll funzlonamenLo del principio di giustiziabilità dlvlene plu compllcaLo. ln prlmls, polche ll gludlce e prlvo delle compeLenza Lecnlco- speclallsLlche rlchlesLe ed ln secundls perche, se pure ll gludlce fosse ln grado dl farsl un proprlo convlnclmenLo medlanLe l’auslllo dl esperLl e consulenLl Lecnlcl, sl LraLLerebbe pur sempre dl un dlverso convlnclmenLo “oplnablle” come quello dell’AmmlnlsLrazlone. lnolLre, ll gludlce lnLervlene quando l’auLorlLa ammlnlsLraLlva ha gla svolLo ll proprlo complLo eserclLando ll poLere: perclò ll slndacaLo sl svolge come gludlzlo dl leglLLlmlLa dl quanLo l’ammlnlsLrazlone ha gla faLLo. uunque, ll slndacaLo glurlsdlzlonale non poLra che avere caraLLere “esLerno” e Lradursl ln un gludlzlo dl raglonevolezza e adeguaLezza Lecnlca dell’operaLo dell’ammlnlsLrazlone (ll gludlce non deve chledersl ad es. se quel slLo sla dl “interesse storico” ma deve solo valuLare se nel formulare quel gludlzlo la ÞA abbal appllcaLo correLLamenLe l canonl della dlsclpllna dl rlferlmenLo). AlLre volLe, LuLLavla, la slLuazlone appare dlversa: ad es. l’auLorlLa anLlLrusL, nell’lrrogare sanzlonl ammlnlsLraLlve per “abuso di posizione dominante”, deve sla accerLare che l’lmpresa sl Lrovl ln quella poslzlone sla che dl quella poslzlone essa abbla abusaLo. CuesLa valuLazlone però non sembra corrlspondere ad un poLere rlservaLo alla ÞA ma alla necesslLa loglca dl complere Lall operazlonl prlma dl decldere sulla sanzlone. ul conseguenza, ll slndacaLo del gludlce chlamaLo a decldere sulla leglLLlmlLa della sanzlone lnfllLLa parLlra pure sempre dal maLerlale lsLruLLorlo usaLo dall’ammlnlsLrazlone, ma poLra condurre anche a valuLazlonl auLonome del gludlce sLesso sull’eslsLenza o meno dl una poslzlone domlnanLe e sul caraLLere abuslvo del comporLamenLo LenuLo dall’lmpresa, desLlnaLe a prevalere su quelle dell’ammlnlsLrazlone. Cccorre ora chledersl: quando rlcorre la prlma lpoLesl (poLere dl valuLazlone rlservaLo e slndacaLo sul suo eserclzlo) e quando la seconda (slndacaLo sosLlLuLlvo della valuLazlone pur parLendosl dall’lsLruLLorla ammlnlsLraLlva)? 1) Se la valuLazlone e oggeLLlvamenLe oplnablle e la ÞA che la comple e speclallzzaLa nella maLerla, o se sono prevlsLe apposlLe procedure dl esame, poLra LraLLarsl dl poLere rlservaLo 2) Se le norme conslderano ll presupposLo da accerLare come un daLo dl faLLo oggeLLlvo, sl LraLLera dl mero accerLamenLo del faLLl, che ll gludlce poLra nuovamenLe complere nell’eserclzlo della proprla glurlsdlzlone 12 "a discrezionalità amministrati!a La dlscrezlonallLa ammlnlsLraLlva sl può deflnlre come ll potere di scelta affldaLo dal leglslaLore all’ammlnlsLrazlone. 1ale poLere può rlguardare l’opporLunlLa sLessa dl eserclLarlo (l’an), ll momenLo dl Lale eserclzlo (ll $uando), o l conLenuLl da dare all’aLLo dl eserclzlo del poLere (ll $uomodo). La dlscrezlonallLa può rlferlrsl a LuLLl gll elemenLl lndlcaLl oppure a solo alcunl Lra essl. ll leglslaLore, non e sempre ln grado (o non rlLlene sempre opporLuno) dl deflnlre ex anLea quale declslone sla la mlgllore da prendere, ecco che allora afflda all’auLorlLa compeLenLe ll complLo dl decldere secondo ll proprlo prudenLe apprezzamenLo delle clrcosLanza del caso. L’ chlaro, LuLLavla, che la ÞA deve sempre decldere avendo come flne ll soddlsfaclmenLo dell’lnLeresse pubbllco ad essa affldaLo. Chlamlamo allora discrezionalità amministrati!a, la Llplca slLuazlone dell’ammlnlsLrazlone chlamaLa a complere scelLe nell’lnLeresse pubbllco, nell’eserclzlo dl una pubbllca funzlone. nella dlscrezlonallLa la ÞA deve operare una valuLazlone dl lnLeressl, comparandone ll rlspeLLlvo peso al flne dl decldere (e poLranno allora essere ln confllLLo sla lnLeressl prlvaLl e pubbllcl che dlversl lnLeressl pubbllcl). %li interessi pubblici e l’interesse pubblico Cll lnLeressl pubbllcl sono gll lnLeressl che possono essere rlferlLl alla comunità nel suo lnsleme, ll prlnclplo dl legallLa eslge che essl emergano a llvello normaLlvo, venendo a cosLlLulre la raglone e ll flne degll speclall poLerl aLLrlbulLl alle auLorlLa ammlnlsLraLlve per la loro LuLela. ll parLlcolare ine dl lnLeresse pubbllco per ll quale e lsLlLulLo un deLermlnaLo poLere ammlnlsLraLlvo e allora deLermlnaLo dalle leggl e forma parLe del tipo dl poLere. Cuando sl LraLLl dl provvedlmenLl dlscrezlonall, nell’eserclzlo del poLere l’auLorlLa ammlnlsLraLlva deve Lenere conLo non solo del flne che sLa alla base dl Lale poLere, ma anche degll alLrl lnLeressl (pubbllcl e prlvaLl) che caraLLerlzzano la slLuazlone concreLa. Cuello che da ulLlmo rlsulLa e una valuLazlone complesslva rlvolLa a deLermlnare e, medlanLe l’eserclzlo del poLere soddlsfare, l’lnLeresse pubbllco nel caso concreLo: ll quale dunque e ll fruLLo dl un gludlzlo dl slnLesl dell’ammlnlsLrazlone. "e regole di esercizio dei poteri discrezionali Le scelLe dlscrezlonall devono essere compluLe rlspeLLando regole o prlnclpl glurldlcl dl ordlne generale: 13 - Il principio di completezza dell’istruttoria, lmpllca che prlma dl assumere le declslonl, le ÞA chlarlscano nel dovuLl modl la slLuazlone dl faLLo e che ove non lo facclano l’aLLo dl eserclzlo possa rlsulLare llleglLLlmo. - Il principio di completezza e pertinenza della !alutazione, lmpllca che l’auLorlLa decldenLe debba prendere ln conslderazlone LuLLe le clrcosLanze rllevanLl e non prendere ln conslderazlone lnvece alcuna clrcosLanza non rllevanLe ln relazlone al poLere da eserclLare. - Il principio di imparzialità lmpllca non solo ll dovere dl conslderare la slLuazlone ln modo oggeLLlvo ma anche ll dovere dl LraLLare ln modo uguale slLuazlonl uguall. - Il principio di proporzionalità, afferma che la mlsura che l’ammlnlsLrazlone assume debba essere adeguaLa allo scopo, necessarla per ll suo consegulmenLo, che ll beneflclo per l’lnLeresse pubbllco sla proporzlonaLo al sacrlflclo lmposLo al prlvaLo e che esso non possa essere oLLenuLo con un sacrlflclo mlnore. - "’onere di moti!azione, collega ll complLo dl assumere la mlgllore declslone posslblle al dovere dl lndlcare ln modo obleLLlvo le raglonl dl lnLeresse pubbllco che sono deLermlnanLl per la declslone assunLa, anche ln relazlone ad evenLuall conLrapposLl lnLeressl Lra prlvaLl. nella praLlca, ll problema che spesso sl pone e quello del grado dl amplezza ed anallLlclLa che la moLlvazlone debba avere: la rlsposLa e lnfluenzaLa dal Llpo dl poLere, dal grado dl lncldenza su lnLeressl prlvaLl e dalle caraLLerlsLlche concreLe delle clrcosLanze ln cul e presa la declslone, nonche dal grado dl congruenza Lra la declslone assunLa e le valuLazlonl emerse nel corso del procedlmenLo.  lL Þ8CvvLulMLn1C, lL Þ8CCLulMLn1C L LL Sl1uAZlCnl Clu8lulCPL SCCCL11lvL Spesso le norme che dlsclpllnano l’azlone ammlnlsLraLlva prevedono che una cerLa declslone venga presa da una deLermlnaLa auLorlLa e che LuLLavla altre autorità abblano anch’esse un necessarlo ruolo: caplLa che l’auLorlLa debba farlo su proposLa dl una dlversa auLorlLa o che prlma dl prendere la declslone debba essere senLlLo ll parere dl alLro organo, o che addlrlLLura non sl possa assumere la declslone senza che un dlverso organo abbla prlma concesso ll proprlo nullaosLa. ln LuLLe quesLe lpoLesl, gll organl che lnLervengono eserclLano anch’essl un poLere “ammlnlsLraLlvo”, ma quesLo poLere sl Lraduce ln aLLl che non sono desLlnaLl a 14 produrre essl sLessl, dlreLLamenLe, effeLLl glurldlcl, ma solo a “condlzlonare” la declslone dell’auLorlLa ammlnlsLraLlva. l poLerl che sl rlferlscono alla produzlone dl effeLLl glurldlcl esLernl sl chlamano poteri inali menLre l poLerl che producono effeLLl solo per le declslonl dl alLre auLorlLa ammlnlsLraLlve sl chlamano poteri strumentali. La sLessa dlsLlnzlone, collegaLa agll aLLl che cosLlLulscono eserclzlo dl Lall poLerl, cl conduce alla dlsLlnzlone Lra pro!!edimenti e meri atti ammlnlsLraLlvl. LnLrambl sono aLLl glurldlcl, LuLLavla solo ll provvedlmenLo e desLlnaLo a produrre effeLLl glurldlcl all’esLerno dell’ammlnlsLrazlone. &aratteri del pro!!edimento amministrati!o ll provvedlmenLo ammlnlsLraLlvo e l’atto giuridico con ll quale un’auLorlLa ammlnlsLraLlva eserclLa un potere amministrativo finale ad essa aLLrlbulLo dalle norme glurldlche, producendo cosl un effetto giuridico esterno alla sLessa ÞA, cloe un effeLLo sulle situazioni giuridiche dei soggetti dell’ordinamento giuridico. l provvedlmenLl sono aLLl unllaLerall polche posLl ln essere dalla sola auLorlLa ammlnlsLraLlva ed lmperaLlvl nel senso che sl lmpongono al desLlnaLarl a presclndere dal loro consenso (clò vale solo per l p. che resLrlngono la slLuazlone glurldlca del desLlnaLarl). 1uLLl l provvedlmenLl presenLano la caraLLerlsLlca dell’auLorlLaLlvlLa. Dal pro!!edimento al procedimento ll provvedlmenLo e ll fruLLo dl una serle dl aLLlvlLa precedenLl. L’azlone dell’ammlnlsLrazlone e eserclzlo del poLere pubbllco, ed e soggeLLa a regole ln LuLLe le fasl dl quesLo eserclzlo. lnolLre, ognl vlolazlone delle regole e poLenzlalmenLe ldonea a lnflulre sul conLenuLo del provvedlmenLo da assumere e può cosLlLulre un vlzlo dl leglLLlmlLa. ul conseguenza, ll provvedlmenLo deve essere sLudlaLo nel quadro dell’aLLlvlLa complesslva che lo prepara e che ne condlzlona la sLessa valldlLa: nel quadro dl clò che vlene chlamaLo procedimento amministrati!o, per esprlmere l’ldea dl un’aLLlvlLa ammlnlsLraLlva che procede flnallzzaLa alla declslone da assumere nel caso concreLo. La nozlone dl procedlmenLo permeLLe dl cogllere ln Lermlnl unlLarl LuLLa l’aLLlvlLa ammlnlsLraLlva flnallzzaLa alla produzlone del provv. e alla sua efflcacla glurldlca. Il procedimento amministrati!o ll procedlmenLo ammlnlsLraLlvo può essere lmmaglnaLo come una sorLe dl lLlnerarlo che l’ammlnlsLrazlone deve segulre nell’eserclzlo dl un deLermlnaLo poLere ammlnlsLraLlvo. Almeno alcune Lappe dl quesLo lLlnerarlo sono deflnlLe dalle norme 13 (lnlzlo, comunlcazlone dell’lnlzlo a deLermlnaLl soggeLLl, lnLervenLo dl alLre auLorlLa e organl ammlnlsLraLlvl, assunzlone del provvedlmenLo), alLre sono rlmesse alla dlscrezlonallLa dell’ammlnlsLrazlone. Cgnl procedlmenLo conslsLe allora nella se$uenza di atti ed atti!ità pre!iste in !ia astratta per per!enire al pro!!edimento ed alla sua eicacia. Þer una dlsclpllna leglslaLlva espressamenLe rlvolLa al procedlmenLo ammlnlsLraLlvo ln generale blsogna aLLendere ln lLalla slno alla legge 7 AgosLo 1990 n.241 “$uove norme in materia di procedimento amministrativo e diritto d’accesso ai documenti amministrativi”. "a legge ' Agosto ())* n+,-( e il suo ambito di applicazione Con le modlflche lnLrodoLLe dalla legge n.13 del 2003 la legge 241/90 e dlvenuLa davvero la disciplina generale del pro!!edimento amministrati!o e del procedimento. 1uLLavla, occorre Lenere presenLe la sLruLLura reglonale dello SLaLo ed ll rlparLo dl compeLenze leglslaLlve. Cccorre allora lndlvlduare ln quall amblLl la legge sul procedlmenLo operl direttamente ed esclusivamente, ln quall direttamente ma non esclusivamente ed lnflne ln quall amblLl sl appllchl alle sole amministrazioni statali, lasclando alle 8eglonl ed enLl locall la dlsclpllna del procedlmenLo. - ApparLengono all’escluslva compeLenza sLaLale le regole che deflnlscono ln generale ll provvedlmenLo ammlnlsLraLlvo, anche ln relazlone al slndacaLo glurlsdlzlonale e che qulndl operano direttamente ed esclusivamente. - Cperano lnvece direttamente ma non esclusivamente le dlsposlzlonl “concernenLl gll obbllghl per la ÞA dl garanLlre la parLeclpazlone dell’lnLeressaLo al procedlmenLo, dl lndlvlduarne un responsablle, dl concluderlo enLro un Lermlne preflssaLo e dl asslcurare l’accesso alla documenLazlone. ln quesLl amblLl, le 8eglonl e gll enLl locall “possono prevedere llvelll ulLerlorl dl LuLela”. - Þer ll rlmanenLe, la sLessa legge 241/90 chlama le 8eglonl e gll enLl locall, nell’amblLo delle rlspeLLlve compeLenze, a regolare le maLerle dlsclpllnaLe dalla legge sul procedlmenLo ammlnlsLraLlvo “nel rlspeLLo del slsLema cosLlLuzlonale e delle garanzle del clLLadlno nel rlguardl dell’azlone ammlnlsLraLlva”. .ini e regole dell’atti!ità amministrati!a+ "a durata del procedimento+ L’arL.1 della legge 241/90 sLablllsce che: 16 “l’aLLlvlLa ammlnlsLraLlva persegue l flnl deLermlnaLl dalla legge ed e reLLa da crlLerl dl economlclLa, dl efflcacla, dl lmparzlallLa, dl pubbllclLa, dl Lrasparenza, secondo le modallLa prevlsLe dalla presenLe legge e dalle alLre dlsposlzlonl che dlsclpllnano slngoll procedlmenLl, nonche dal prlnclpl dell’ordlnamenLo comunlLarlo” ln quesLa deflnlzlone sl soLLollnea lnnanzlLuLLo ll prlnclplo dl legallLa. Sl pongono pol ln modo speclflco l crlLerl dl economlclLa, efflcacla, lmparzlallLa, pubbllclLa e Lrasparenza, 1all crlLerl sono conLemporaneamenLe lndlrlzzaLl alle pubbllche ammlnlsLrazlonl per la concreLa aLLlvlLa ammlnlsLraLlva ed lndlrlzzl daLl al “regolaLorl” al flne dl lsplrare la dlsclpllna dell’aLLlvlLa ammlnlsLraLlva. Agll sLessl scopl lnolLre, la legge pone parLlcolare aLLenzlone all’eslgenza che ll procedlmenLo abbla una duraLa certa e conoscibile. A quesLo flne devono essere sLablllLl preclsl termini che decorrono dall’lnlzlo d’ufflclo del procedlmenLo o dal rlcevlmenLo della domanda se ll procedlmenLo e ad lnlzlaLlva dl parLe (arL.2 co.6). non possono dl regola essere superlorl a 90 glornl (arL.2 co.3), ma con un procedlmenLo aggravaLo possono essere prevlsLl Lermlnl magglorl (180 glornl). ll comma 7 arL.6 dlsclpllna la sospenslone dl Lall Lermlnl per le lpoLesl ln cul debbono essere acqulslLe valuLazlonl Lecnlche dl apposlLl organl o enLl o acqulslLl documenLl. ll superamenLo del Lermlne daLo all’a. per provvedere non comporLa ll venlr meno del poLere dl provvedere, ma può comporLare conseguenze su alLrl planl. ln parLlcolare, le ÞA sono LenuLe “al rlsarclmenLo del danno lnglusLo caglonaLo ln conseguenza dell’lnosservanza dolosa o colposa del Lermlne dl concluslone del procedlmenLo” (arL.2 bls co.1). lnolLre, la mancaLa emanazlone del provvedlmenLo nel Lermlnl cosLlLulsce “elemenLo dl valuLazlone della responsablllLa dlrlgenzlale” (arL.2 co.9). Il responsabile del procedimento ALLraverso l’lndlvlduazlone preclsa dl un funzlonarlo (e dunque dl una slngola persona) la legge sl propone dl asslcurare agll lnLeressaLl un lnLerlocuLore con ll quale lnLeraglre lungo LuLLo ll corso del procedlmenLo. Lgll comunque, non dlspone necessarlamenLe della compeLenza a provvedere. ll responsablle e ll punLo dl rlferlmenLo dell’lnLero procedlmenLo, egll lnfaLLl “valuLa, al flnl lsLruLLorl, le condlzlonl dl ammlsslblllLa, l requlslLl dl leglLLlmazlone ed l presupposLl che slano rllevanLl per l’emanazlone del provvedlmenLo”, “accerLa d’ufflclo l faLLl, dlsponendo ll complmenLo degll aLLl all’uopo necessarl e adoLLa ognl mlsura per l’adeguaLo e solleclLo svolglmenLo dell’lsLruLLorla”, “propone l’lndlzlone o, avendone la 17 compeLenza, lndlce la conferenza dl servlzl”, “cura le comunlcazlonl, le pubbllcazlonl e le noLlflcazlonl prevlsLe dalle leggl e dal regolamenLl” (arL.6). Sono le ammlnlsLrazlonl che hanno ll complLo dl pervenlre alla deslgnazlone del responsablle. Þrlma dl LuLLo ognl slngola ammlnlsLrazlone provvede ad lndlvlduare per l procedlmenLl dl proprla compeLenza “l’unità organizzativa responsabile dell’lsLruLLorla e dl ognl alLro ademplmenLo procedlmenLale, nonche all’adozlone del provvedlmenLo flnale”. CuesLa e un ufflclo e non ancora una persona responsablle. 1uLLavla “ll dlrlgenLe dl clascuna unlLa organlzzaLlva provvede ad assegnare a se o ad alLro dlpendenLe addeLLo all’unlLa, la responsablllLa dell’lsLruLLorla”. Þuò caplLare che ll procedlmenLo sl svolga per dlverse parLl presso dlverse ammlnlsLrazlonl, ln quesLl casl, ognl parLe avra ll suo funzlonarlo responsablle, anche se ll responsablle “cenLrale” poLra svolgere un ruolo dl coordlnamenLo. "’atti!ità amministrati!a e le situazioni giuridiche soggetti!e+ "a situazione di soggezione Le ÞA dlspongono della normale capaclLa glurldlca speLLanLe a LuLLl l soggeLLl. uunque Lra le ÞA e gll alLrl soggeLLl dell’ordlnamenLo possono ln prlmo luogo lnLercorrere le sLesse relazlonl glurldlche che possono lnLercorrere Lra qualunque soggeLLo: relazlonl speclflche dl diritto ed obbligo, relazlonl speclflche caraLLerlzzaLe un reciproco dovere di attenzione e correttezza e relazlonl generlche basaLe sul dovere generallzzaLo del rlspeLLo dl dlrlLLl assoluLl (reall o personall). 1uLLavla, quando le ÞA eserclLano l proprl poLerl ammlnlsLraLlvl, gll alLrl soggeLLl non hanno che da prendere aLLo che ll poLere e sLaLo eserclLaLo e che gll effeLLl glurldlcl proprl dl quel poLere sl sono prodoLLl, essl, sl dlce, sl Lrovano ln una slLuazlone dl soggezione. CuesLa e una slLuazlone glurldlca passlva, che esprlme la condlzlone d’lmpoLenza del soggeLLo dl fronLe all’eserclzlo sfavorevole del poLere alLrul. ln generale, sl Lrova ln una slLuazlone dl soggezlone chlunque abbla, rlspeLLo ad un posslblle modo dl eserclzlo del poLere ammlnlsLraLlvo, un lnLeresse opposlLlvo. "e situazioni atti!e di ronte al potere amministrati!o L’ordlnamenLo glurldlco proLegge gll lnLeressl del soggeLLl aLLrlbuendo ad essl slLuazlonl glurldlche aLLlve, essenzlalmenLe dl Lre Llpl: 1. #artecipazione: e conferlLa la leglLLlmazlone a parLeclpare all’elaborazlone dl un deLermlnaLo provvedlmenLo. Secondo l’arL.9 della legge 241/90 chl possa soffrlre un pregludlzlo dall’eserclzlo dl un poLere ammlnlsLraLlvo e leglLLlmaLo a parLeclpare al procedlmenLo relaLlvo alla sua emanazlone. 18 2. Tutela processuale: una volLa emanaLo ll provvedlmenLo, ll soggeLLo che da esso sublsca una leslone del suo lnLeresse, ove Lale lnLeresse possleda cerLe caraLLerlsLlche, e leglLLlmaLo a provocare ll slndacaLo dl un gludlce, al flne dl oLLenere l’ellmlnazlone del provvedlmenLo llleglLLlmo dal mondo glurldlco, e la rlmozlone reLroaLLlva degll effeLLl glurldlcl da esso nel fraLLempo prodoLLl. 3. Responsabilità ci!ile #A: la ÞA può, a cerLe condlzlonl, essere chlamaLa a rlspondere del danno “lnglusLo” caglonaLo, quando eserclLa llleglLLlmamenLe un poLere ammlnlsLraLlvo. %li interessi legittimi La dlsLlnzlone Lra dlrlLLl soggeLLlvl e lnLeressl leglLLlml la Lrovlamo nella CosLlLuzlone all’arL.24 prlmo comma (“tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi”), all’arL.103 e all’arL.113 (“contro gli atti della Pubblica Amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria e amministrativa”). La quesLlone fondamenLale e però quesLa: quando l’lnLeressaLo fa valere un lnLeresse leglLLlmo e quando un dlrlLLo soggeLLlvo? Cuando l’lnLeressaLo conLesLa l’llleglLLlmo eserclzlo dl un poLere ammlnlsLraLlvo la sua poslzlone soggeLLlva e sempre dl interesse legittimo, menLre sl fa quesLlone dl diritto soggetti!o ognl volLa che non venga ln conslderazlone l’eserclzlo del poLere ammlnlsLraLlvo, o che Lale eserclzlo sla radlcalmenLe nullo. uunque, l’lnLeresse leglLLlmo sl e deflnlLo come la poslzlone soggeLLlva dl vanLagglo che coloro che sl assumono lesl da un provvedlmenLo ammlnlsLraLlvo llleglLLlmo possono far valere per oLLenerne ln prlmo luogo l’annullamenLo e, ove ne susslsLano l presupposLl, ll rlsarclmenLo del danno lnglusLo. 1uLLavla, la sua LuLela asslcura sl l’ellmlnazlone del provvedlmenLo llleglLLlmo, ma non asslcura, o non sempre, che l’eserclzlo leglLLlmo del poLere soddlsfl l’lnLeresse sosLanzlale del rlcorrenLe, daLo che la consLaLazlone dl una llleglLLlmlLa non porLa dl per se ad escludere che ll provvedlmenLo leslvo possa essere rlnnovaLo con lo sLesso conLenuLo senza Lale llleglLLlmlLa. Sl dlce perclò che l’lnLeresse leglLLlmo e lnLeresse sLrumenLale, nel senso che mlra alla LuLela dl un lnLeresse sosLanzlale, la quale LuLLavla non e garanLlLa se non nel llmlLl ln cul la rlconduzlone del provvedlmenLo alla leglLLlmlLa lo possa garanLlre. 19  L’lnlZlC uLL Þ8CCLulMLn1C L LA ÞA81LClÞAZlCnL L’ usuale anallzzare ll procedlmenLo ammlnlsLraLlvo e la sua dlsclpllna poslLlva nelle sue dlverse asi. Corrlsponde ad una verslone consolldaLa che, dopo che ll procedlmenLo e lnlzlaLo, vla sla una fase preparatoria, una fase costituti!a ed una fase dell’eicacia (deLLa spesso integrativa dell’efflcacla). La fase cosLlLuLlva e quella nella quale vlene ln essere ll provvedlmenLo. CaplLa però che le regole glurldlche prevedano che ll provvedlmenLo, pur ormal eslsLenLe, non produca l proprl effeLLl glurldlcl slno a quando non slano sLaLl compluLl alLrl aLLl o aLLlvlLa: dl qul sl parla dl fase dell’efflcacla. L’ però evldenLe che la sosLanza del provvedlmenLo sLa LuLLa nella fase preparaLorla: quesLa vlene normalmenLe suddlvlsa a sua volLa nella soLLofase dell’a!!io del procedlmenLo e dell’istruttoria vera e proprl #RO&/DIM/NTO AMMINISTRATIVO 1. lASL Þ8LÞA8A1C8lA a. SoLLofase dell’avvlo del procedlmenLo b. SoLLofase dell’lsLruLLorla 20 2. lASL CCS1l1u1lvA 3. lASL ln1LC8A1lvA uLLL’LlllCAClA .ase preparatoria0 l’a!!io del procedimento l procedlmenLl ammlnlsLraLlvl prendono avvlo o su 1) domanda del soggeLLo lnLeressaLo oppure 2) d’uicio, ossla ad lnlzlaLlva della sLessa ammlnlsLrazlone. 1) La domanda ha l’effeLLo dl obbllgare l’ammlnlsLrazlone a verlflcare se ll provvedlmenLo rlchlesLo possa o addlrlLLura debba essere rllasclaLo al rlchledenLe. ln sosLanza, crea ll dovere dl procedere ed ancor prlma dl avvlare ll procedlmenLo. CvvlamenLe, deve LraLLarsl della domanda dl un provvedlmenLo verso ll quale l’lnLeressaLo possa vanLare un asLraLLo LlLolo. ln quesLo caso, ll procedlmenLo serve a verlflcare, nell’lnLeresse pubbllco, se susslsLano l presupposLl dl faLLo e dl dlrlLLo al quall la legge subordlna ll provvedlmenLo. 2) Sl aprono d’ufflclo LuLLl l procedlmenLl rlvolLl alla poLenzlale emanazlone dl provvedlmenLl sfavorevoll. Cul l’lnLeresse pubbllco e soddlsfaLLo dal conLenuLo proprlo del provvedlmenLo "a partecipazione al procedimento+ I soggetti che possono partecipare ll procedlmenLo ammlnlsLraLlvo e lo spazlo per la verlflca e la dlscusslone delle declslonl da assumere ln conLraddlLorlo Lra le parLl lnLeressaLe e lo spazlo nel quale gll lnLeressaLl porLano la loro vlslone della slLuazlone, cercando dl lnfluenzare ln una dlrezlone favorevole la declslone dell’ammlnlsLrazlone. Cuall soggeLLl sono leglLLlmaLl a parLeclpare al procedlmenLo? L’arL.9 sLablllsce che può lnLervenlre nel procedlmenLo “qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonch% i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento”. 1ale crlLerlo lmpllca che la parLeclpazlone al procedlmenLo debba esser collegaLa ad un effeLLlvo rapporLo Lra ll soggeLLo lnLeressaLo e la declslone da assumere. CuanLo al soggeLLl, sl LraLLa ln prlmo luogo del “porLaLorl” dl lnLeressl pubbllcl (ossla dl regola le pubbllche ammlnlsLrazlonl o chl sla leglLLlmaLo ad aglre con Lale vesLe glurldlca come per es. un concesslonarlo dl servlzlo pubbllco) e ln secondo luogo del 21 “porLaLorl” dl lnLeressl prlvaLl. Þuò LraLLarsl dl persone flslche o glurldlche come anche dl organlsml prlvl dl personallLa glurldlca (assoclazlonl e comlLaLl). va comunque deLLo che poLranno parLeclpare solo quelle assoclazlonl o quel comlLaLl che abblano flnallLa sLaLuLarle o lsLlLuzlonall connesse all’oggeLLo del procedlmenLo. I destinatari della comunicazione ed il suo contenuto La legge 241/90 sLablllsce ln capo all’ammlnlsLrazlone procedenLe ll dovere dl comunlcare al soggeLLl lnLeressaLl l’avvlo del procedlmenLo e le alLre lnformazlonl uLlll per favorlre la parLeclpazlone. La legge, ha cercaLo un compromesso Lra le eslgenze della parLeclpazlone e quelle dell’efflclenza. CuesLo compromesso lnvesLe ll se della comunlcazlone, ll chi debba essere desLlnaLarlo della comunlcazlone ed ll modo sLesso dl essa. - CuanLo al Se della comunlcazlone, vengono ln conslderazlone due aspeLLl Lra loro connessl: o Problema generale dell’urgenza. L’arL.7 comma 1 dlspone che l’ammlnlsLrazlone ha ll dovere dl comunlcare l’avvlo del procedlmenLo “ove non susslsLano raglonl dl lmpedlmenLo derlvanLl da a parLlcolarl eslgenze dl celerlLa”. 1uLLavla, la raglone dell’lmposslblllLa dovra essere chlaramenLe lndlvlduaLa e resa espllclLa nella moLlvazlone del provvedlmenLo. o Problema specifico dei provvedimento cautelari. L’arL.7 comma 2 dlspone che resLa salva la facolLa dell’ammlnlsLrazlone dl adoLLarll “anche prlma delle effeLLuazlone delle comunlcazlonl”. Sono cauLelarl quel provvedlmenLl che servono a conservare lnLaLLa una slLuazlone ln aLLesa che sl declda su dl essa a raglon veduLa. - CuanLo al chi, l’arL.7 comma 1 dlsLlngue l soggeLLl ln Lre caLegorle: o l desLlnaLarl cloe “l soggeLLl nel confronLl del quall ll provvedlmenLo flnale e desLlnaLo a produrre effeLLl dlreLLl” o l soggeLLl “che per legge debbono lnLervenlrvl” o l “soggeLLl lndlvlduaLl o facllmenLe lndlvlduablll, dlversl dal dlreLLl desLlnaLarl” qualora da un provvedlmenLo possa derlvare per loro un pregludlzlo 22 La dlfferenza Lra l soggeLLl dell’arL.7 e quelll dell’arL.9 (ovvero Lra coloro che debbono essere avverLlLl e coloro che possono parLeclpare) sLa nell’amblLo della caLegorla del soggeLLl non desLlnaLarl degll effeLLl dlreLLl e non lndlvlduaLl dalla legge, cloe nel generale amblLo del Lerzl che possano sublre un pregludlzlo. L’arL.7 sl preoccupa dl speclflcare “lndlvlduaLl o facllmenLe lndlvlduablll”, dunque la cerchla del soggeLLl che debbono essere avverLlLl e plu rlsLreLLa dl quelll che poLenzlalmenLe possono parLeclpare. - CuanLo al modo, la regola generale sLablllLa dall’arL.8 comma 1 e quella della “comunlcazlone personale”. Personale slgnlflca rlvolLa lndlvldualmenLe alla persona lnLeressaLa e non e rlchlesLa una forma speclflca. 1uLLavla ll comma 3 sLablllsce che l’ammlnlsLrazlone possa lnformare gll lnLeressaLl “medlanLe forme dl pubbllclLa ldonee dl volLa ln volLa sLablllLe dall’ammlnlsLrazlone medeslma” quando “per ll numero del desLlnaLarl la comunlcazlone personale non sla posslblle o rlsulLl parLlcolarmenLe gravosa”. La comunlcazlone deve conLenere alcune lnformazlonl enunclaLe dall’arL.8 comma 2. ln essa devono essere lndlcaLl: - l’ammlnlsLrazlone compeLenLe - l’oggeLLo del procedlmenLo promosso - l’ufflclo o la persona responsablle del procedlmenLo - la daLa enLro la quale deve concludersl ll procedlmenLo e l rlmedl esperlblll ln caso dl lnerzla - nel procedlmenLl ad lnlzlaLlva dl parLe, la daLa dl presenLazlone della relaLlva lsLanza - l’ufflclo ln cul sl può prendere vlslone degll aLLl "’omissione della comunicazione di a!!io e il suo rilie!o giuridico L’arL.8 comma 4 l.241/90 preclsa che “l’omlsslone dl Laluna delle comunlcazlonl prescrlLLe può essere faLLa valere solo dal soggeLLo nel cul lnLeresse la comunlcazlone e prevlsLa”. CuesLo comma e ln conLrasLo con l’arL.113/2 CosL. al sensl del quale la LuLela glurlsdlzlonale degll lnLeressl leglLLlml “non può essere esclusa o llmlLaLa a parLlcolarl mezzl dl lmpugnazlone”? no. lnfaLLl, la parLeclpazlone 23 dl clascuno e prevlsLa nel solo lnLeresse del soggeLLo lnLeressaLo, slcche la vlolazlone della norma che mlra ad asslcurarla lede anch’essa ll solo lnLeresse del soggeLLo dlreLLamenLe colnvolLo ll quale e ll solo arblLro della sLessa opporLunlLa della sua parLeclpazlone. ulversa e la quesLlone se l’omlsslone nella comunlcazlone dl avvlo del procedlmenLo renda llleglLLlmo ll provvedlmenLo assunLo. Cccorrono fare alcune conslderazlonl: 1. La quesLlone sl pone escluslvamenLe ln relazlone a provvedlmenLl che nel conLenuLo slano leslvl dell’lnLeresse della persona per la quale la comunlcazlone e sLaLa omessa 2. non vl e llleglLLlmlLa del provvedlmenLo se l’lnLeressaLo abbla dl faLLo poLuLo eserclLare l dlrlLLl dl parLeclpazlone, nonosLanLe la mancaLa lnformazlone dell’avvlo del procedlmenLo. 3. MolLl provvedlmenLl vengono assunLl su domanda degll lnLeressaLl, cl sl chlede se l’evenLuale omlsslone della comunlcazlone dell’avvlo del relaLlvo procedlmenLo possa rendere llleglLLlmo ll provvedlmenLo negaLlvo. La glurlsprudenza lo esclude: l’lnLeressaLo sa benlsslmo che un procedlmenLo sarò lnlzlaLo e con un mlnlmo dl dlllgenza può chledere egll sLesso le lnformazlonl necessarle. La legge n.13 del 2003 ha chlarlLo comunque che la comunlcazlone rlmane doverosa anche se la sua mancanza ln ognl modo non sembra rllevare sul plano della leglLLlmlLa del provvedlmenLo. Clò LanLo plu dopo che la legge clLaLa ha prevlsLo che nel procedlmenLl ad lsLanza dl parLe l’ammlnlsLrazlone debba preavverLlre l’lnLeressaLo del proprlo orlenLamenLo negaLlvo. una quesLlone dellcaLa sl pone per l provvedlmenLl prlvl dl dlscrezlonallLa. A che cosa può servlre la parLeclpazlone degll lnLeressaLl se quesLl non possono muLare ln nulla la slLuazlone glurldlca? ln realLa anche ll p. plu vlncolaLo rlchlede pur sempre che sl accerLlno l faLLl e che sl lnLerpreLl ll dlrlLLo, ed l soggeLLl colnvolLl hanno lnLeresse a dlre la loro, cercando dl convlncere l’ammlnlsLrazlone, sla clrca l faLLl che quanLo all’lnLerpreLazlone del dlrlLLo. ll vero problema qul e quello del rapporLo Lra ll procedlmenLo ammlnlsLraLlvo e l poLerl del gludlce al quale l’lnLeressaLo sl debba rlvolgere conLro ll provvedlmenLo leslvo. CuanLo all’lnLerpreLazlone del dlrlLLo, ll gludlce può e deve deflnlre egll sLesso dlreLLamenLe la quesLlone dl dlrlLLo annullando ll provvedlmenLo solo se l’lnLeressaLo ha raglone nel merlLo. CuanLo all’accerLamenLo del faLLl può essere nell’lnLeresse della glusLlzla rlchledere che ad esso provveda nuovamenLe l’ammlnlsLrazlone. 24 L’arL.21-ocLles legge n.241/90 lpoLlzza comunque che la ÞA “dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato” e sLablllsce che ln quesLo caso “il provvedimento amministrativo non è annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento”. I diritti di partecipazione+ Il diritto di prendere posizione e di contraddire L’arL.10 sLablllsce quall slano l dlrlLLl dl chl parLeclpa. Sl LraLLa ln parLlcolare dl due dlsLlnLl dlrlLLl: a) ulrlLLo dl prendere vlslone degll aLLl del procedlmenLo (salvo quanLo prevlsLo nel llmlLl generall al dlrlLLo d’accesso arL.24) b) ulrlLLo dl presenLare memorle scrlLLe e documenLl, che l’ammlnlsLrazlone ha l’obbllgo dl valuLare ove slano perLlnenLl all’oggeLLo La leLLera a) e ll diritto di accesso al documenLl ammlnlsLraLlvl. 1ale dlrlLLo e sLrumenLale alle leLLera b) che e appunLo ll diritto di partecipazione, ossla ll dlrlLLo dl cercare dl lnflulre sulle declslonl dell’ammlnlsLrazlone. ll dlrlLLo dl accesso serve appunLo per poLer eserclLare l’alLro dlrlLLo nel modo plu consapevole ed lnformaLo a “parlLa dl lnformazlonl” con l’ammlnlsLrazlone. La parLeclpazlone può avvenlre medlanLe memorie scritte, documenti ed e lnolLre prevlsLo che ln cerLl casl la leglslazlone reglonale prevede ulLerlorl sLrumenLl quall ad esemplo l’istruttoria pubblica, nella quale clascun lnLeressaLo può lnLervenlre esponendo anche oralmenLe le proprle raglonl. L’ammlnlsLrazlone ha l’obbllgo dl Lenere conLo delle memorle e del documenLl, clò slgnlflca che nell’assumere la proprla declslone dovra dare prova dl aver conslderaLo le raglonl degll lnLeressaLl e che ove non le accolga essa dovra lndlcarne le raglonl (onere di motivazione). L’arL 10 bls agglunge lnolLre un nuovo dlrlLLo: “il responsabile del procedimento o l’autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda. &ntro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno diritto di presentare per iscritti le 23 loro osservazioni. 'ell’eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni è data ragione nella motivazione del provvedimento finale”. ln praLlca, l’lnLeressaLo ha dlrlLLo a una sorLa dl preavvlso del pro!!edimento negati!o ed ha facolLa dl conLrasLare le raglonl porLaLe dall’auLorlLa decldenLe. CuesLa fase dl conLraddlLorlo comporLa lnevlLabllmenLe un prolungamenLo del procedlmenLo, ma rlsulLa uLlle sla al rlchledenLe (che facllmenLe evlLera dlnleghl basaLl su equlvocl o su merl dlfeLLl dl comunlcazlone) sla all’ammlnlsLrazlone. Lo sLesso arL.10 bls dellmlLa ll proprlo campo dl appllcazlone, escludendo da esso ln prlmls le “procedure concorsuall” ed lnolLre l “provvedlmenLl ln maLerla prevldenzlale e asslsLenzlale sorLl ln segulLo a lsLanza dl parLe e gesLlLl dagll enLl prevldenzlall”. Il diritto di accesso ai documenti amministrati!i La legge 241/90 ha daLo grande lmporLanza a quesLo dlrlLLo, Lale da lnverLlre ll rapporLo Lradlzlonale con ll segreto d’ufficio, nel senso che, ormal, cosLlLulsce vlolazlone del segreLo d’ufflclo solLanLo la rllevazlone dl lnformazlonl rlguardanLl provvedlmenLl od operazlonl ammlnlsLraLlve al di fuori delle ipotesi e delle modalità previste dalle norme sul diritto di accesso. L’accesso al documenLl ammlnlsLraLlvl cosLlLulsce “prlnclplo generale” dell’aLLlvlLa ammlnlsLraLlva al flne dl favorlre la parLeclpazlone e dl asslcurarne l’lmparzlallLa e la Lrasparenza (arL.22 co.2) e la sua amplezza emerge sla dal suo oggetto, sla dal soggetti ln relazlone al quall esso sl eserclLa, sla dagll strumenti prevlsLl per la sua LuLela. CuanLo all’oggetto, l’arL.22 co.1 leLL.d) preclsa che cosLlLulsce “documenLo ammlnlsLraLlvo ognl rappresenLazlone graflca, foLoclnemaLograflca, eleLLromagneLlca o dl qualunque alLra specle del conLenuLo dl aLLl, anche lnLernl o non relaLlvl ad uno speclflco procedlmenLo, deLenuLl da una ÞA e concernenLl aLLlvlLa dl pubbllco lnLeresse, lndlpendenLemenLe dalla naLura pubbllclsLlca o prlvaLlsLlca della loro dlsclpllna sosLanzlale”. non sono accesslblll l documenLl coperLl da segreLo dl SLaLo. 1uLLavla, la legge lmpone che sla comunque garanLlLo agll lnLeressaLl “l’accesso al documenLl ammlnlsLraLlvl la cul conoscenza sla necessarla per curare o per dlfendere l proprl lnLeressl glurldlcl”. uunque, l’accessl può avvenlre solo ove effeLLlvamenLe necessario per curare o dlfendere interessi giuridici. non può essere ln ognl caso dlvulgaLo plu dl quanLo sLreLLamenLe necessarlo. CosLlLulsce lnolLre un llmlLe all’eserclzlo del dlrlLLo dl accesso la facolLa daLa alle ammlnlsLrazlonl dl “differirlo” (l’arL.23 co.3 sLablllsce che deve essere 26 moLlvaLo). 1uLLavla l’arL.24 preclsa che “l’accesso al documenLl ammlnlsLraLlvl non può essere negaLo ove sla sufflclenLe fare rlcorso al poLere dl dlfferlmenLo”. CuanLo al soggetti ln relazlone al quall ll dlrlLLo d’accesso e desLlnaLo ad eserclLarsl. l’arL.23 ll lndlvldua non solo nelle pubbllche ammlnlsLrazlone ma anche nelle azlende pubbllche e speclall, negll enLl pubbllcl e nel gesLorl dl pubbllcl servlzl (l quall possono essere all’occaslone soggeLLl prlvaLl). ln deflnlLlva, sono soggeLLl al dlrlLLo dl accesso LuLLl coloro che svolgono, a qualunque LlLolo, complLl dl pubbllca ammlnlsLrazlone. lnflne, ll dlrlLLo d’accesso gode dl una speclale LuLela. ln LuLLl l casl ln cul una rlchlesLa dl accesso venga ln LuLLo o ln parLe resplnLa ll rlchledenLe può nel Lermlne dl LrenLa glornl presenLare rlcorso al 1A8, ll quale se del caso ordlna l’eslblzlone del documenLo a segulLo dl un processo rapldo (arL.23 ulLlmo comma). 27  L’lS18u11C8lA L LA uL1L8MlnAZlCnL uLL CCn1Lnu1C uLL Þ8CvvLulMLn1C uella fase lsLruLLorla, ossla l’aLLlvlLa volLa alla rlcognlzlone e valuLazlone degll elemenLl rllevanLl per la declslone flnale, e plenamenLe responsablle l’amministrazione. ln parLlcolare, al responsabile del procedimento Locca dl asslcurare che ognl clrcosLanza dl faLLo e dl dlrlLLo sla chlarlLa ln vlsLa del provvedlmenLo. nella magglor parLe del casl, l’lsLruLLorla sara essenzlalmenLe documenLale, ad es. l’eLa, ll domlclllo, la condlzlone professlonale ecc. saranno provaLe sempllcemenLe medlanLe acqulslzlone delle corrlspondenLl cerLlflcazlonl da parLe della sLessa ammlnlsLrazlone che, secondo arL.18 co. 2 e 3 dovrebbe provvedervl d’ufflclo ove “l faLLl, gll sLaLl e le quallLa” da dlmosLrare debbano essere cerLlflcaLl o slano aLLesLaLl da una ÞA. ln numerosl casl, faLLl, sLaLl e quallLa poLranno essere sempllcemenLe “auLocerLlflcaLl” dall’lnLeressaLo, salvl l conLrolll che le ammlnlsLrazlonl sono LenuLe a fare ove occorra. nel procedlmenLl che lnlzlano d’ufflclo molLo spesso alcunl aLLl lsLruLLorl sono compluLl prima che ll procedlmenLo lnlzl: sl LraLLa della generlca aLLlvlLa dl vlgllanza normalmenLe compluLa da cerLl corpl (es. Þollzla dl SLaLo), la quale conduce all’accerLamenLo dl slLuazlonl che provocano l’aperLura del procedlmenLo. AlLrl aLLl lsLruLLorl lnvece, sono compluLl dopo l’avvlo del procedlmenLo: per esemplo le acqulslzlonl documenLall, l sopralluoghl, le lspezlonl, le verlflche Lecnlche ecc. lanno parLe del maLerlale lsLruLLorlo anche le memorle e l documenLl presenLaLl dal parLeclpanLl al procedlmenLo, Lra l quall cl possono essere anche alLre ÞA, LuLelanLl lnLeressl pubbllcl dlversl da quelll della ÞA procedenLe. Cuando le slLuazlonl da accerLare rlchledono conoscenze Lecnlche speclallzzaLe, le norme che dlsclpllnano ll procedlmenLo possono prevedere che apposlLl organlsml esprlmano le proprle valutazioni tecniche. L’arL. 17 co.1 dlspone che, qualora l’organlsmo deslgnaLo non vl provveda enLro un deLermlnaLo Lermlne, ll “responsablle del procedlmenLo deve chledere le suddeLLe valuLazlonl Lecnlche ad alLrl organl dell’ammlnlsLrazlone pubbllca o ad enLl pubbllcl che slano doLaLl dl quallflcazlone e capaclLa Lecnlca equlpollenLl, ovvero ad lsLlLuLl unlverslLarl”. 1uLLavla, Lale sosLlLuzlone non e posslblle quando le valuLazlonl Lecnlche “debbano 28 essere prodoLLe da ammlnlsLrazlonl preposLe alla LuLela amblenLale, paesagglsLlco- LerrlLorlale e della saluLe del clLLadlnl” (arL.17. comma 2). I pareri Þuò darsl che l’auLorlLa procedenLe, prlma dl decldere, debba o possa avvalersl, del parere dl una dlversa auLorlLa ammlnlsLraLlva speclallzzaLa nella maLerla della declslone da assumere. l parerl non vanno confusl con gll aLLl dl parLeclpazlone al procedlmenLo: essl non sono desLlnaLl ad lnLrodurre nel procedlmenLo lnLeressl dlversl da quelll rlmessl all’auLorlLa che ha la compeLenza a decldere, ma sono rllasclaLl lmparzlalmenLe dallo sLesso punLo dl vlsLa dl Lale auLorlLa, perseguendo gll lnLeressl lsLlLuzlonall del provvedlmenLo. l parerl sono atti valutativi, quall le dlfferenze con le valuLazlonl Lecnlche? Le valuLazlonl Lecnlche servono a chlarlre le slLuazlonl dl faLLo ed apparLengono dunque alla fase lnlzlale dell’lsLruLLorla, menLre l parerl presuppongono la slLuazlone dl faLLo chlarlLa ed esprlmono un punLo dl vlsLa gla correlaLo al posslblle o necessarlo provvedlmenLo. ln generale, la rlchlesLa dl un parere facolLaLlvo cosLlLulsce una scelLa proprla dell’auLorlLa procedenLe, LuLLavla, l’arL.1 co.2 ha lnLrodoLLo ll dlvleLo dl “aggravare ll procedlmenLo” sLabllendo un llmlLe poLenzlale a quesLa aLLlvlLa. ulsLlngulamo dlverse caLegorla dl parerl: - ÞA8L8L lACCL1A1lvC: cosLlLulsce eserclzlo dl una facoltà dell’auLorlLa procedenLe. L’organo cul ll parere e rlchlesLo ha ll dovere dl renderlo quando esso ha lsLlLuzlonalmenLe Lale complLo. - ÞA8L8L C88LlCA1C8lC: le norme che dlsclpllnano ll poLere ammlnlsLraLlvo lmpongono che, prlma dl assumere ll provvedlmenLo, l’auLorlLa decldenLe senLa ll parere dl un alLro organo. Lssa e dunque obbllgaLa a chlederlo. lacolLaLlvo o obbllgaLorlo, una volLa reso ll parere produce ll suo effeLLo dl influenza. L’ammlnlsLrazlone non e legalmenLe vlncolaLa a decldere secondo ll parere bensl a Lenerne conLo: ll che sl Lraduce ln uno speclflco onere dl moLlvazlone della evenLuale declslone dlfforme. ln cerLl casl, la llberLa dl dlscosLarsl poLra rllevarsl plu Leorlca che praLlca (vedl ad esemplo ll caso dl un parere chlesLo al Conslgllo dl SLaLo). - ÞA8L8L vlnCCLAn1L: le norme che dlsclpllnano ll poLere lmpongono che quesLo venga eserclLaLo su parere conforme dl un alLro organo. ual punLo dl 29 vlsLa sosLanzlale sl reallzza allora una condlvlslone del poLere dl declslone Lra auLorlLa decldenLe e auLorlLa ufflclalmenLe consulLlva. L’arL.16 co.2 afferma che, se l’organo cul ll parere obbllgaLorlo e rlchlesLo non lo rende enLro ll Lermlne prevlsLo, e facolLa dell’ammlnlsLrazlone rlchledenLe dl procedere lndlpendenLemenLe dall’espresslone del parere (Lale dlsposlzlone non sl appllca quando l parerl devono essere rllasclaLl da “ammlnlsLrazlonl preposLe alla LuLela amblenLale, paesagglsLlca, foresLale, LerrlLorlale e della saluLe del clLLadlnl”). L’organo consulLlvo, ove rlLenga che non gll slano sLaLl fornlLl LuLLl gll elemenLl necessarl per formulare ll parere ha la posslblllLa dl chledere elementi istruttori integrativi: ln quesLo caso, ll parere deve essere reso enLro qulndlcl glornl dalla rlcezlone degll elemenLl. ln ognl caso, ll parere che sla sopragglunLo fuorl Lermlne dovra essere sempre LenuLo ln conslderazlone dall’ammlnlsLrazlone, ove quesLa non abbla gla provveduLo. Se avesse gla provveduLo, ll parere dovrebbe essere comunque preso ln conslderazlone per valuLare se la declslone presa debba essere manLenuLa, senza che vl sla però un dovere dl provvedere dl nuovo. Atti che predeterminano il pro!!edimento+ Accertamenti di re$uisiti e pro!e idoneati!e e seletti!e MolLo spesso ll procedlmenLo e congegnaLo ln modo che ll posslblle conLenuLo del provvedlmenLo sl preclsa nel corso del procedlmenLo, dl modo che l’emanazlone non rappresenLa ll momenLo ln cul ll conLenuLo vlene declso, bensl quello ln cul vlene LradoLLo ln un provvedlmenLo. ln quesLl casl, nel procedlmenLo lnLervengono aLLl che, pur prlvl dl valore provvedlmenLale (non producono cloe effeLLl esLernl all’ammlnlsLrazlone), hanno un autonomo valore decisorio. Clò accade, ln prlmls, quando e prevlsLo che ll possesso dl deLermlnaLl requlslLl e ablllLa, che la legge rlchlede al flnl dell’emanazlone dl deLermlnaLl provvedlmenLl, sla verlflcaLo aLLraverso apposlLl accerLamenLl Lecnlcl o aLLraverso ll superamenLo dl prove d’esame ldoneaLlve (ad es. la prova scrlLLa per la paLenLe). MolLl dl quesLl aLLl hanno un valore declsorlo puramenLe negativo, nel senso che, qualora slano negaLlvl, precludono l’emanazlone del provvedlmenLo. Cualora lnvece gll sLessl abblano conLenuLo poslLlvo ll procedlmenLo prosegue, senza che ne sla da essl predeLermlnaLo l’eslLo flnale. Þuò accadere, che l dlversl aLLl che compongono ll procedlmenLo slano congegnaLl e concaLenaLl ln modo Lale che dopo l’ulLlmo dl essl non rlmanga plu nulla da 30 decldere, e la sola cosa da fare sla formallzzare ll provvedlmenLo ln relazlone all’eslLo complesslvo del procedlmenLo. ln quesLo caso ll provvedlmenLo, flnlsce per avere un conLenuLo procedlmenLalmenLe deLermlnaLo, dl modo che la fase “cosLlLuLlva” dl esso non colnclde con la fase declsorla. %li accordi sul contenuto discrezionale del pro!!edimento Cuando l’eserclzlo del poLere comporLl (o comporLl anche) valuLazlonl dlscrezlonall, può accadere che ll conLenuLo del provvedlmenLo possa (o addlrlLLura debba) deLermlnarsl prlma dell’effeLLlvo eserclzlo del poLere, sla per raglonl che aLLengono al rapporLo Lra lnLeresse pubbllco e lnLeressl prlvaLl, sla per raglonl che aLLengono al coordlnamenLo Lra l dlversl lnLeressl pubbllcl. CuanLo al rapporLl Lra lnLeresse pubbllco e lnLeressl prlvaLl, l’arL.11 co.1 afferma che “in accoglimento di osservazioni e proposte” presenLaLe a norma dell’arL.10 ( e dunque da prlvaLl) l’ammlnlsLrazlone procedenLe, nel “perseguimento del pubblico interesse”, può concludere “accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale”. 1all accordl debbono essere sLlpulaLl, a pena dl nulllLa, per aLLo scrlLLo, e ad essl sl appllcano l prlnclpl del codlce clvlle ln maLerla dl obbllgazlonl e conLraLLl “ln quanLo compaLlblll”. Cll accordl cosl sLablllLl sono glurldlcamenLe vlncolanLl, pur se l’ammlnlsLrazlone conserva ll poLere dl recedere unllaLeralmenLe dall’accordo “per sopravvenuLl moLlvl dl pubbllco lnLeresse”, salvo l’obbllgo dl lndennlzzo ln relazlone agll evenLuall pregludlzl verlflcaLosl ln danno del prlvaLo. "e determinazioni relati!e agli accordi sostituti!i di pro!!edimento L’arL.11 co.1 prevede (olLre agll accordl rlvolLl a deLermlnare ll conLenuLo dlscrezlonale del provvedlmenLo) la posslblllLa, ln accogllmenLo dl osservazlonl e proposLe, dl sLlpulare accordl in sostituzione del provvedlmenLo sLesso. L’accordo ln quesLo caso, conLlene l’aLLo dlsposlLlvo e la dlreLLa dlsclpllna del rapporLo Lra ammlnlsLrazlone e prlvaLo, ln sosLlLuzlone del provvedlmenLo. ln quesLl casl dunque, ll procedlmenLo ammlnlsLraLlvo vlene a concludersl con un accordo. La legge rende posslblle la sosLlLuzlone dell’accordo al provvedlmenLo senza parLlcolarl llmlLazlonl, LuLLavla ll comma 4 bls dell’arL.11 afferma che: “a garanzia dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa, in tutti i casi in cui una PA conclude accordi nelle ipotesi previste dal co.(, la stipulazione dell’accordo è preceduta da una determinazione dell’organo che sarebbe competente per l’adozione del provvedimento”. 31 ul conseguenza, ll provvedlmenLo e sosLlLulLo da due aLLl: l’accordo e, prlma, la deLermlnazlone unllaLerale relaLlva all’accordo. CuesLa soluzlone corrlsponde ad un eslgenza dl LuLela del Lerzl, esLranel all’accordo ma lnLeressaLl al procedlmenLo ed al provvedlmenLo che lo avrebbe alLrlmenLl concluso. 8lspeLLo al Lerzl la deLermlnazlone dl concludere con un deLermlnaLo prlvaLo un accordo con un deLermlnaLo conLenuLo “definisce” la poslzlone dell’ammlnlsLrazlone: ove Lale deflnlzlone rlsulLl leslva la deLermlnazlone che la conLlene poLra essere lmpugnaLa. Þer l Lerzl dunque, la deLermlnazlone prellmlnare all’accordo e un provvedlmenLo. Sl noLl che la prevla deLermlnazlone sembra necessarla anche per gll accordl sul conLenuLo del provvedlmenLo, ll che produrrebbe, per Lall casl, una sequenza dl Lre aLLl: prevla deLermlnazlone, accordo e provvedlmenLo. %li istituti per il coordinamento degli interessi pubblici ln cerLl casl, la necesslLa della prevla deLermlnazlone del conLenuLo del provvedlmenLo e collegaLa all’obleLLlvo del coordlnamenLo Lra lnLeressl pubbllcl dlversl. A volLe, ll problema non sl pone ln modo esterno alla declslone polche la sLessa auLorlLa procedenLe può avere ll complLo dl Lenere conLo dl LuLLl gll lnLeressl pubbllcl ln gloco. Cuando lnvece gll lnLeressl pubbllcl sono affldaLl alla cura dl auLorlLa dlverse, l’obleLLlvo del coordlnamenLo può essere persegulLo ln dlversl modl e con dlversl meccanlsml, dl dlversa lnLenslLa e forza. 1. ll meccanlsmo plu sempllce conslsLe nella posslblllLa dl spontaneo inter!ento nel procedlmenLo, daLa a qualunque auLorlLa, a LuLela degll lnLeressl pubbllcl ad essa affldaLl. Allo sLesso amblLo apparLlene lo sLrumenLo della conferenza di servizi istruttoria, ossla quella che qualunque auLorlLa può convocare “qualora sla opporLuno effeLLuare un esame conLesLuale dl varl lnLeressl pubbllcl colnvolLl ln un procedlmenLo ammlnlsLraLlvo” 2. All’esLremo opposLo, quale meccanlsmo che masslmamenLe garanLlsce ll coordlnamenLo, vl e lo sLrumenLo della perfeLLa contitolarità del poLere. ln quesLo caso, ll poLere dovra essere eserclLaLo ln modo conglunLo, dando luogo ad un aLLo che sl usa chlamare atto complesso: e ll caso degll aLLl lnLermlnlsLerlall. ln quesLo caso l’accordo Lra l due mlnlsLerl emerge solo al momenLo dell’emanazlone comune dell’aLLo 3. 1ra l due esLreml la leglslazlone conosce fenomenl “intermedi”, ln relazlone al quall la declslone che verra formallzzaLa nel provvedlmenLo vlene parzlalmenLe o LoLalmenLe predeLermlnaLa nel conLenuLo: 32 a. una prlma Lecnlca e quella del nulla osta. La legge assegna ad un auLorlLa la compeLenza a provvedere ln una cerLa maLerla, ma al Lempo sLesso sLablllsce che l’auLorlLa ln quesLlone non possa provvedere favorevolmenLe, senza ll prevlo consenso dl una dlversa auLorlLa, LlLolare della cura dl speclflcl lnLeressl pubbllcl lnevlLabllmenLe colnvolLl dal provvedlmenLo, la quale verlflca che Lall lnLeressl non slano dannegglaLl dal provvedlmenLo. Se ll nullaosLa vlene negaLo, ll provvedlmenLo rlchlesLo non può essere rllasclaLo, menLre se esso e daLo ll provvedlmenLo rlchlesLo poLra essere ancora negaLo se ve ne sono le raglonl: raglonl collegaLe a lnLeressl pubbllcl dlversl da quelll del quall sl e dlsposLo con ll nullaosLa. ll suo caraLLere declsorlo emerge quando deve essere conLesLaLo ln gludlzlo: la concesslone del nullaosLa poLra essere evenLualmenLe lmpugnaLa dal Lerzo dannegglaLo menLre ll suo rlfluLo poLra essere lmpugnaLo dal desLlnaLarlo nell’occaslone dell’lmpugnazlone del dlnlego del provvedlmenLo rlchlesLo. &oncerti e intese CaplLa che dlverse auLorlLa abblano clascuna, ln relazlone ad un deLermlnaLo poLere, un lnLeresse a che esso venga eserclLaLo e che quesLo avvenga ln un cerLo modo. La leglslazlone Lende ln genere ad evlLare le slLuazlonl dl pura conLlLolarlLa, bensl cerca dl rlsolvere ll problema aLLrlbuendo ad una delle due auLorlLa ll complLo dl provvedere (e dunque la LlLolarlLa del poLere), al Lempo sLesso rlchledendole dl acqulslre sul conLenuLo del provvedlmenLo ll concerto o l’intesa dl una dlversa auLorlLa. MenLre nel caso del nullaosLa l’alLra auLorlLa sl llmlLava a verlflcare che gll lnLeresse ad essa affldaLl non fossero lesl, ln quesLo caso ll conLenuLo del provvedlmenLo interessa nel suo lnsleme entrambe le auLorlLa. - L’espresslone concerto e ln genere usaLa per l rapporLl Lra l dlversl mlnlsLerl: vlene affldaLo ad uno ll complLo dl provvedere, dl concerLo con uno o plu alLrl, dl modo che ll prlmo dlvlene ll mlnlsLro concertante menLre gll alLrl l concertati. ual punLo dl vlsLa formale, e ll concerLanLe che ha la responsablllLa del procedlmenLo. - L’espresslone intesa e uLlllzzaLa ognl volLa che l’ammlnlsLrazlone LlLolare del poLere dl provvedere ha ll dovere dl acqulslre ll prevlo consenso dl una dlversa ammlnlsLrazlone sul conLenuLo del provvedlmenLo. Sl possono rlcordare le lnLese Lra SLaLo e 8eglonl lnLeressaLe per le nomlne del presldenLl dl deLermlnaLl enLl o per le declslonl clrca la reallzzazlone e la locallzzazlone dl 33 deLermlnaLe opere pubbllche. L’ prevlsLo lnolLre che, nel caso ln cul l’lnLesa non sl ragglunga enLro un Lermlne deLermlnaLo, lo SLaLo possa eserclLare ugualmenLe ll poLere, fornendo adeguaLa moLlvazlone: ln quesLo caso sl dlce che l’lnLesa ha caraLLere debole. "a conerenza di ser!izi decisoria CuesLa conferenza dl servlzl serve per decldere. Lssa ha luogo quando la dlsclpllna del poLere ammlnlsLraLlvo prevede la necesslLa che l’auLorlLa LlLolare del poLere dl provvedere acqulslsca prevlamenLe l’lnLesa, ll concerLo, ll nullaosLa o un alLro aLLo dl assenso dl una dlversa ammlnlsLrazlone pubbllca. lnlzlalmenLe, la conferenza dl servlzl, pur accelerando poslLlvamenLe ll procedlmenLo, conservava lmmuLaLl l rapporLl Lra l poLerl delle dlverse auLorlLa ammlnlsLraLlve, nel senso che ll dlssenso dl una dl esse LlLolare dl uno del poLerl lndlcaLl (es. dare o negare un nullaosLa) lmpedlva l’emanazlone del provvedlmenLo. SuccesslvamenLe, la dlsclpllna della conferenza dl servlzl declsorla sl e evoluLa nella dlrezlone dl un progresslvo lndebollmenLo del poLerl delle auLorlLa chlamaLe a consenLlre l’eserclzlo del poLere o a dlssenLlre da esso. ln generale vale la regola sLablllLa dall’arL.14Ler co.6bls ossla che all’eslLo del lavorl della conferenza, l’ammlnlsLrazlone procedenLe: "adotta la determinazione motivata di conclusione del procedimento valutate le specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede” Clò slgnlflca che ll provvedlmenLo può essere emanaLo anche a fronLe del dlssensl espressl se, a gludlzlo dell’ammlnlsLrazlone procedenLe, le poslzlonl favorevoll rlsulLlno prevalenLl, con rlferlmenLo non solo al numero ma anche al rlllevo oggeLLlvo dl clascuna poslzlone. %li accordi tra pubbliche amministrazioni L’arL.13 prevede lo sLrumenLo dell’accordo tra pubbliche amministrazioni come modo dl “disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune” e sLablllsce che “per detti accordi si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni previste dall’art.(( commi ),* e +”. Cll accordl Lra ÞA hanno dunque lo sLesso reglme glurldlco degll accordl Lra ÞA e prlvaLl salvo che per un LraLLo. non essendo rlchlamaLo ll comma 4 non vl e la posslblllLa dl recedere unllaLeralmenLe dall’accordo per sopravvenuLl moLlvl dl pubbllco lnLeresse. Clò sl splega dal faLLo che enLrambe le ÞA sono porLaLrlcl dl lnLeressl pubbllcl, perLanLo non vl e moLlvo dl consenLlre all’una dl llberarsl, meLLendo a repenLagllo l’lnLeresse pubbllco LuLelaLo e 34 rappresenLaLo dall’alLra. Þer ll resLo ll reglme glurldlco e uguale, sopraLLuLLo vlge la glurlsdlzlone escluslva del gludlce ammlnlsLraLlvo. L’ bene soLLollneare che ln quesLo caso non abblamo un deLermlnaLo procedlmenLo ammlnlsLraLlvo al cul lnLerno sl colloca l’accordo. Cgnuna delle due ammlnlsLrazlonl segulra un proprlo procedlmenLo rlvolLo a conLrlbulre a deLermlnare la posslblllLa e l Lermlnl dell’accordo. L’accordo Lra ÞA e un aLLo dl Llpo negozlale, qual e allora la dlfferenza rlspeLLo al comunl conLraLLl dl dlrlLLo prlvaLo sLlpulaLl Lra ÞA? La sola clrcosLanza che può lndurcl a quallflcare un accordo Lra due ÞA come accordo dl dlrlLLo ammlnlsLraLlvo e la parLlcolarlLa del suo oggeLLo: vl sara accordo ammlnlsLraLlvo solo quando dell’oggeLLo non possa dlsporsl medlanLe conLraLLo dl dlrlLLo prlvaLo, perche esso ha un reglme necessarlo dl dlrlLLo pubbllco (es. due Comunl conflnanLl sl lmpegnano ad eserclLare ln un cerLo modo l proprl poLerl dl planlflcazlone urbanlsLlca). un Llpo dl accordo ammlnlsLraLlvo speclflcamenLe dlsclpllnaLo dalla legge e cosLlLulLo dagll accordi di programma prevlsLl dall’arL.34 d.lgs.n.267 del 2000 per la “deflnlzlone e l’aLLuazlone dl opere, lnLervenLl, programml dl lnLervenLo che rlchledono, per la loro compleLa reallzzazlone, l’azlone lnLegraLa e coordlnaLa dl comunl, provlnce e reglonl, dl ammlnlsLrazlonl sLaLall e alLrl soggeLLl pubbllcl”. L’accordo vlene approvaLo con aLLo formale del presldenLe della 8eglone, della provlncla o dal slndaco. Lsso assume ll valore dl un provvedlmenLo al flnl della dlchlarazlone dl pubbllca uLlllLa, lndlfferlblllLa ed urgenza.  LA lASL CCS1l1u1lvA L LA lASL ln1LC8A1lvA uLLL’LlllCAClA Ad un cerLo punLo, le dlverse aLLlvlLa lsLruLLorla e “predeclsorle” devono cessare per lasclare ll campo all’emanazlone del provvedlmenLo vero e proprlo, aLLraverso ll quale la declslone vlene assunLa, o se gla assunLa ln precedenza, vlene formallzzaLa nell’aLLo desLlnaLo a produrre gll effeLLl esLernl. ll provvedlmenLo cosLlLulsce sempre un atto volontario: la mancanza dl volonLa ne causa la nulllLa. AlLra quesLlone e se nel suo contenuto ll provvedlmenLo esprlma una volonLa. l p. lnfaLLl non sono LuLLl uguall: l p. dl Llpo ordlnaLorlo esprlmono senz’alLro un conLenuLo vollLlvo menLre non sl può dlre la sLessa cosa per gll accerLamenLl ablllLaLlvl o gll aLLl permlsslvl, l’lnLeresse pubbllco e soddlsfaLLo dagll accerLamenLl e dalle verlflche che precedono ll provvedlmenLo e quesL’ulLlmo, alla flne, non “vuole” proprlo nulla. "a orma del pro!!edimento 33 ll provvedlmenLo sara normalmenLe un aLLo scritto, posLo ln essere aLLraverso una sola determinazione dl una sola autorità competente, cloe un aLLo semplice. ll caraLLere dl aLLo scrlLLo corrlsponde ad un’eslgenza dl conosclblllLa, cerLezza e conservazlone. L’aLLo scrlLLo dovra essere anche sottoscritto, al flne dl rendere evldenLe che l’aLLo e sLaLo effeLLlvamenLe voluLo dal compeLenLe organo. Le auLorlLa compeLenLl saranno a volLe organi monocratici (es. ll slndaco, ll prefeLLo) alLre volLe organi collegiali (es. ll Conslgllo del mlnlsLrl, la glunLa comunale). L’aLLo dell’organo colleglale e un’unlca deLermlnazlone, lmpuLaLa al colleglo nel suo lnsleme: anche se per la lndlvlduazlone del suo conLenuLo e necessarlo compuLare l voLl espressl dal componenLl del colleglo secondo le regole proprle della declslone da prendere. L’aLLo colleglale e dunque un aLLo sempllce. CuanLo alla forma, la dellberazlone colleglale non e un aLLo scrlLLo, essa e però, a pena dl nulllLa, documenLaLa per aLLo scrlLLo aLLraverso la redazlone del verbale. CuesLo e un aLLo pubbllco ed e soLLoscrlLLo nel modl rlchlesLl. /lementi essenziali e struttura ordinaria del pro!!edimento Afflnche possa parlarsl dl provvedlmenLo ammlnlsLraLlvo alcunl elemenLl sono essenzlall: - ueve rlsulLare ldenLlflcaLa l’amministrazione che comple l’aLLo - Cl deve essere l’ldenLlflcazlone del potere eserclLaLo (prevlsLo da norme glurldlche) - ueve essercl un dispositi!o nel quale conslsLe l’eserclzlo del poLere, ll quale ovvlamenLe muLa a seconda dell’aLLo - uevono essere presenLl gll elementi ormali rlchlesLl (aLLo scrlLLo, soLLoscrlzlone) 1uLLavla, nella sua sLruLLura ordlnarla ll provvedlmenLo non sl rlduce cerLo a quesLo. nella sua ordlnarleLa, lnfaLLl, ll provvedlmenLo e arLlcolaLo nel seguenLe modo: - Intestazione che ldenLlflca l’ammlnlsLrazlone e l’auLorlLa da cul l’aLLo provlene - 'ata dl assunzlone o emanazlone - $umero di protocollo e oggetto che lo lndlvlduano e ne consenLono l’lmmedlaLo reperlmenLo ognl volLa che sla necessarlo - Preambolo, formaLo da conslderazlonl dlverse lnLrodoLLo da espresslonl quall visto, preso atto, sentito, considerato ecc. che serve per lllusLrare ll conLesLo 36 dl dlrlLLo e dl faLLo nel quale lnLervlene ll provvedlmenLo, nonche l’lLlnerarlo procedlmenLale compluLo. La parLe flnale sl Lraduce dl sollLo nella motivazione vera e proprla - Parte dispositiva, lnLrodoLLa da parole che esprlmono ll Llpo speclflco del provvedlmenLo, quall ordina, autorizza, concede, aggiudica e slmlll. lnolLre, a norma dell.arL.3 co.4, devono essere lndlcaLl ll Lermlne e l’auLorlLa cul e posslblle rlcorrere - ,ottoscrizione, essenzlale per lmpuLare l’aLLo all’auLorlLa emananLe "’assenza del pro!!edimento+ Il pro!!edimento permissi!o con procedimento di !eriica vl sono delle lpoLesl, nel provvedlmenLl rlchlesLl dagll lnLeressaLl, e dunque fruLLo dl procedlmenLo ad lsLanza dl parLe, ln cul l’ammlnlsLrazlone non assume ll provvedlmenLo permlsslvo. La prlma derlva da dlsposlzlonl dl legge che radlcalmenLe sosLlLulscono ll provvedlmenLo permlsslvo con un aLLo dlchlaraLlvo dello sLesso prlvaLo lnLeressaLo, al quale fa segulLo un procedlmenLo ammlnlsLraLlvo dl verlflca. non sl LraLLa LuLLavla dl una vera e proprla assenza del provvedlmenLo bensl dl una sosLlLuzlone dl un provvedlmenLo con una procedura dl verlflca successlva, che poLrebbe condurre ad un provvedlmenLo represslvo successlvo. Secondo l’arL.19 della l.241/90 lnvece: “ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nullaosta comunque denominato” comprese le domande per le lscrlzlonl ln albl o ruoll rlchlesLe per l’eserclzlo dl aLLlvlLa lmprendlLorlale, commerclale o arLlglanale ll cul rllasclo "dipenda esclusivamente dall’accertamento dei requisiti e presupposti di legge o di atti amministrativi a contenuto generale e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi” e che non rlenLrl Lra quelll ecceLLuaLl “è sostituito da una dichiarazione dell’interessato” corredaLa dalle cerLlflcazlone e dalle aLLesLazlonl necessarle. ll leglslaLore lnLende sosLlLulre con la dlchlarazlone del prlvaLo l provvedlmenLl che da un laLo non slano dlscrezlonall ne rlchledono valuLazlonl complesse, dall’alLro debbano e possano essere rllasclaLl a LuLLl coloro che lo rlchledano. Che cosa debbono e possono fare dopo la “dlchlarazlone” sla ll prlvaLo dlchlaranLe che la ÞA 37 alla quale la dlchlarazlone e rlvolLa? CuanLo al prlvaLo, egll deve ln ognl caso aLLendere 30 glornl, decorsl l quall può lnlzlare l’aLLlvlLa dandone comunque comunlcazlone all’ammlnlsLrazlone compeLenLe. CuanLo all’ammlnlsLrazlone, essa deve lnlzlare ll procedlmenLo rlvolLo a verlflcare se ln effeLLl l’aLLlvlLa sla regolarmenLe svolLa e, se ne rlcorrono l presupposLl, adoLLare moLlvaLl provvedlmenLl dl dlvleLo dl prosecuzlone dell’aLLlvlLa. Þer assumerll, la ÞA dlspone dl un Lermlne dl 30 glornl dal rlcevlmenLo della comunlcazlone. Anche decorso Lale Lermlne, la ÞA può sempre assumere l provvedlmenLl necessarl per far cessare evenLuall lrregolarlLa, ove l’lnLeresse pubbllco lo rlchleda. CuesLa sosLlLuzlone ha reso plu compllcaLo la quesLlone della LuLela del Lerzo dannegglaLo dall’aLLlvlLa ln quesLlone. SosLlLulLo ll provvedlmenLo con la denuncla dl lnlzlo aLLlvlLa, conLro quale aLLo egll può rlvolgere ll proprlo rlcorso? La glurlsprudenza sl e dlvlsa: - Alcunl sosLengono che possa essere lmpugnaLa la denuncla sLessa, pur essendo aLLo prlvaLo, avendo acqulsLaLo la naLura dl un auLorlzzazlone lmpllclLa - AlLrl lnvece, rlLengono che ll Lerzo dovrebbe rlvolgere ll suo rlcorso conLro ll mancaLo eserclzlo del poLere lnlblLorlo da parLe dell’ammlnlsLrazlone o addlrlLLura chledere l’accerLamenLo, nel confronLl dell’ammlnlsLrazlone e del denunclanLe, dell’lnsusslsLenza del presupposLl per la denuncla dl lnlzlo aLLlvlLa L’arL.19 co.3 preclsa che “il ricorso giurisdizionale, esperibile da qualunque interessato nei termini di legge, pu! riguardare anche gli atti di assenso formati in virt- delle norme sul silenzio assenso previste dall’art.).”. Il silenzio1inadempimento Al dl fuorl del casl dl appllcazlone della dlchlarazlone dl lnlzlo aLLlvlLa, l procedlmenLl relaLlvl agll aLLl permlsslvl, aperLl da una domanda dell’lnLeressaLo, dovrebbero concludersl con la deLermlnazlone, poslLlva o negaLlva, dell’ammlnlsLrazlone. Clò slgnlflca che, Lranne nel caso dl aperLura dlscrezlonale, la concluslone LaclLa del procedlmenLo cosLlLulsce dl per se una vlolazlone del doverl lncombenLl sull’auLorlLa ammlnlsLraLlva. Ma ll faLLo che la concluslone LaclLa del procedlmenLo sla lllegale 38 non slgnlflca che essa non sl verlflchl. ul fronLe al silenzio dell’ammlnlsLrazlone la legge può assumere dlversl aLLegglamenLl: - Þuò lnLrodurre rlmedl ammlnlsLraLlvl rlvolLl a far sl che l’omlsslone cessl, prevedendo una compeLenza sosLlLuLlva della prlma non eserclLaLa - Þuò dlreLLamenLe quallflcare l’omlsslone, asslmllandola ad una declslone che può essere: o negaLlva /silenzio0diniego1 o poslLlva /silenzio0assenso1 8lmane comunque ll problema relaLlvo alle lpoLesl ln cul al “sllenzlo” dell’ammlnlsLrazlone non e assegnaLo alcun slgnlflcaLo, e nelle quall dunque esso non assume alLro valore che quello dl inadempimento dl un dovere glurldlco. La legge n.203 del 2000 ha sLablllLo che, ove dl fronLe ad un lsLanza l’ammlnlsLrazlone rlmanga lnerLe, e Lale lnerzla non sla espressamenLe quallflcaLa come declslone negaLlva o poslLlva, l’lnLeressaLo poLra reaglre aLLraverso un apposlLa azlone. Ld a segulLo dl Lale azlone ll gludlce ammlnlsLraLlvo poLra anche “conoscere della fondaLezza dell’lsLanza”. Il silenzio assenso L’lpoLesl dell’asslmllazlone del sllenzlo ad una deLermlnazlone poslLlva (cd. silenzio assenso) prlvllegla l’lnLeresse del rlchledenLl, che rlmane ln deflnlLlva soddlsfaLLo, a poLenzlale scaplLo dell’lnLeresse pubbllco. SLablllsce l’arL.20 della l.241/90 che faLLl salvl l casl ln cul ll provvedlmenLo permlsslvo sla sosLlLulLo dalla dlchlarazlone dell’lnLeressaLo: “nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide nel caso l’amministrazione non provveda entro il termine previsto” ll silenzio assenso non sl appllca, ovvlamenLe, senza eccezlonl. La legge prevede che esso non sl appllchl agll aLLl e procedlmenLl rlguardanLl ll paLrlmonlo culLurale e paesagglsLlco, l’amblenLe, la dlfesa nazlonale, la slcurezza pubbllca, l’lmmlgrazlone, l’asllo, la clLLadlnanza, la saluLe, la pubbllca lncolumlLa, al casl ln cul la normaLlva comunlLarla lmpone l’adozlone dl provvedlmenLl formall ed al casl ln cul la legge quallflca ll sllenzlo come rlgeLLo dell’lsLanza (co.4). lnolLre ll Þres. del conslgllo può 39 lndlvlduare alLrl aLLl e procedlmenLl ln relazlone al quall non opera ll sllenzlo assenso. Anche nell’amblLo dl appllcazlone del sllenzlo assenso, comunque, l’ammlnlsLrazlone ha modo dl scegllere una vla dlversa, ove nel 30 glornl dalla presenLazlone della domanda lndlca una conferenza dl servlzl “anche tenendo conto delle situazioni giuridiche dei controinteressati” co.2. Sl rlcordl comunque che anche nel casl ln cul e prevlsLo che ll sllenzlo valga come assenso l’auLorlLa ammlnlsLraLlva ha ll dovere dl provvedere ln modo espresso, dunque quesLo non consegue ad un procedlmenLo “speclale” ma ad un procedlmenLo che segue LuLLe le regole normall, Lranne ll faLLo che ove l’ammlnlsLrazlone omeLLa dl provvedere la legge da per acqulslLo un provvedlmenLo poslLlvo. Su che cosa sl forma preclsamenLe l’assenso? Cccorre fare rlferlmenLo alla domanda del prlvaLo, ll cul oggeLLo deflnlsce anche ll conLenuLo del (flLLlzlo) provvedlmenLo. Þur essendo fruLLo dl una vlolazlone del dovere dl concluslone espressa, ll provvedlmenLo cosl assunLo non può essere conslderaLo llleglLLlmo daLo che e la legge sLessa che equlpara ll sllenzlo all’aLLo poslLlvo. Clò non Loglle che esso possa essere llleglLLlmo per alLre raglonl: ad es. perche le norme, reLLamenLe lnLerpreLaLe, non consenLlrebbero dl dare ll permesso rlchlesLo. ugualmenLe, chl abbla un lnLeresse opposLo al rllasclo del permesso può lmpugnare la declslone sllenzlosa per conLesLarne la leglLLlmlLa. Il pro!!edimento peretto LserclLaLo ll poLere ammlnlsLraLlvo ll provvedlmenLo e perfetto. Clò non slgnlflca che quesLo sla anche leglLLlmo. ugualmenLe, solo un provvedlmenLo perfeLLo può essere efficace, nel senso dl produrre gll effeLLl glurldlcl che gll sono proprl. Sl Lenga presenLe che un provvedlmenLo ammlnlsLraLlvo può produrre solo effeLLl glurldlcl, anche se ll suo scopo ulLlmo e produrre effeLLl praLlcl. naLuralmenLe, ll provvedlmenLo e posLo ln essere perche dlvenga glurldlcamenLe efflcace, ll che a sua volLa e necessarlo afflnche esso possa rlsulLare anche pienamente efflcace. 1uLLavla, non e deLLo che ll provvedlmenLo perfeLLo sla anche lmmedlaLamenLe efflcace. Þuò accadere lnfaLLl, che le norme che dlsclpllnano ll poLere condlzlonlno l’efflcacla del provvedlmenLo ormal perfeLLo all’lnLervenLo dl alLrl aLLl o faLLl. 40 ln slnLesl dunque, ll provvedlmenLo perfeLLo può essere, a seconda del casl, leglLLlmo o llleglLLlmo, efflcace o lnefflcace. "’integrazione dell’eicacia+ Le raglonl per le quall le norme che dlsclpllnano ll poLere possono dlsglungere ll momenLo dell’efflcacla glurldlca dal momenLo della perfezlone della faLLlspecle del provvedlmenLo, e subordlnare l’efflcacla all’lnLervenLo dl ulLerlorl aLLl o faLLl glurldlcl, sono rlconduclblll a quaLLro eslgenze: 1) l’eslgenza che l’eslsLenza del provvedlmenLo sla prevlamenLe conoscluLa 2) l’eslgenza che l’opporLunlLa o la valldlLa legale del provvedlmenLo slano prevlamenLe verlflcaLe 3) l’eslgenza che cerLl provvedlmenLl non producano l loro effeLLl ln assenza dl un aLLo dl acceLLazlone da parLe del desLlnaLarlo 4) l’eslgenza che l’aLLuazlone del provvedlmenLo favorevole al desLlnaLarlo sla preceduLa da ademplmenLl che lnLeressano l’ammlnlsLrazlone L’eslgenza che l’eslsLenza del provvedlmenLo sla prevlamenLe conoscluLa sl dlsLlngue a seconda che rlguardl slngoll soggeLLl o una plurallLa (un insieme o una comunità). nel prlmo caso sl usano gll sLrumenLl dl comunlcazlone personale (noLlflcazlone, leLLera raccomandaLa), quesLe forme dl comunlcazlone sono rlvolLe a produrre nel desLlnaLarlo la conoscenza dell’aLLo, ma ln realLa clò che esse garanLlscono e che l’aLLo enLrl nella sua sfera di conoscibilità. L’ opporLuno preclsare pol che la prevlslone dl una comunlcazlone non slgnlflca auLonomamenLe che Lale comunlcazlone cosLlLulsca condlzlone dl efflcacla del provvedlmenLo. Cuando quesLo accade ll provvedlmenLo sl usa chlamare recettizio, per lndlcare che la comunlcazlone personale cosLlLulsce condlzlone dl efflcacla. nel secondo caso, l’efflcacla vlene spesso subordlnaLa al presupposLo della pubblicazione (“ognl aLLlvlLa ldonea a porLare un faLLo o aLLo a conoscenza dl una generallLa dl soggeLLl”) che poLra conslsLere ln pubbllcazlonl a mezzo sLampa, afflsslonl ln apposlLl spazl, pubbllcazlonl nella reLe lnLerneL (l’arL.32 co.1 sLablllsce che “gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione nei propri siti informatici da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici obbligati”). Anche per la pubbllcazlone occorre dlsLlnguere a seconda se Lale ademplmenLo e rlchlesLo 41 come presupposLo dell’efflcacla dell’aLLo oppure no (la p. e allora deLLa meramenLe notiziale). L’eslgenza che l’opporLunlLa o la valldlLa legale del provvedlmenLo slano prevlamenLe verlflcaLe sl soddlsfa aLLraverso aLLl dl conLrollo. l conLrolll sugll aLLl sl dlsLlnguono ln conLrolll dl legittimità o dl merito, a seconda che ll parameLro dl gludlzlo slano le norme glurldlche o crlLerl dl opporLunlLa e dl buona ammlnlsLrazlone. l conLrolll dl merito permeLLono al conLrollanLe dl sovrapporre le proprle valuLazlonl dlscrezlonall a quelle dell’auLorlLa doLaLa della compeLenza: se e vero che ln Leorla ll poLere dl conLrollo e solo negaLlvo, ln praLlca l’auLorlLa compeLenLe, per poLer aglre, deve per forza asslcurarsl ll consenso dell’organo dl conLrollo, con la conseguenza che ll poLere dl decldere rlsulLa nel faLLl condlvlso, pur se la responsablllLa dell’aLLo rlmane alla sola auLorlLa compeLenLe. 1all conLrolll sono praLlcamenLe scomparsl dall’ordlnamenLo lLallano. l conLrolll dl legittimità anLlclpano, sulla base dl un parameLro “oggeLLlvo”, un slndacaLo che poLrebbe pol essere esperlLo dal gludlce e ln un cerLo senso proLeggono la sLessa ammlnlsLrazlone dalle conseguenze negaLlve del provvedlmenLl llleglLLlml. Con la senLenza n.64 del 2003 la CorLe cosLlLuzlonale ha confermaLo che “con ll nuovo 1lLolo v, l conLrolll dl leglLLlmlLa sugll aLLl ammlnlsLraLlvl degll enLl locall debbono rlLenersl espunLl dal nosLro ordlnamenLo”. 8lmangono, aLLualmenLe, l conLrolll dl leglLLlmlLa della CorLe del conLl su alcunl provvedlmenLl ammlnlsLraLlvl dello SLaLo e gll evenLuall aLLl dl conLrollo prevlsLl dalla leglslazlone nel rapporLl Lra lo SLaLo e alLrl enLl pubbllcl. uove eslsLa, ll conLrollo deve essere effeLLuaLo enLro un Lermlne breve, decorso ll quale l’aLLo acqulsLa efflcacla ugualmenLe. una volLa lnLervenuLo l’aLLo poslLlvo dl conLrollo, ll provvedlmenLo dlvlene efflcace, sl rlLlene che l’efflcacla retroagisca fln dal momenLo della perfezlone dell’aLLo. Alcunl aLLl non acqulsLano la loro plena efflcacla slno a quando non lnLervenga l’accettazione del desLlnaLarlo. Sl LraLLa naLuralmenLe dl provvedlmenLl favorevoli. 8lchledono l’acceLLazlone gll aLLl che da un laLo non slano sLaLl espressamenLe rlchlesLl, dall’aLro, pur essendo favorevoll comporLlno anche doverl. L’ ll caso Llplco del conferlmenLo della LlLolarlLa dl organl medlanLe elezlone o nomlna. lnflne, l’efflcacla del provvedlmenLl può essere subordlnaLa ad ademplmenLl varl, sla da parLe della sLessa ammlnlsLrazlone sla da parLe dello sLesso lnLeressaLo. Cosl ll 42 permesso edlllzlo non può essere uLlllzzaLo se non vlene rlLlraLo, ed ll rlLlro e subordlnaLo al pagamenLo degll onerl dl urbanlzzazlone.  L’lnvALlul1A’ uLL Þ8CvvLulMLn1C Cuall conseguenze produce l’emanazlone dl un provvedlmenLo, ln vlolazlone dl Laluna delle regole che dlsclpllnano ll provvedlmenLo sLesso o ll procedlmenLo da segulre per la sua emanazlone? ll vero problema sLa nel collegamenLo che debba o possa essere sLablllLo Lra la vlolazlone delle regole e gll effeLLl glurldlcl che ll provvedlmenLo ha prodoLLo o era desLlnaLo a produrre. Cccorre domandarsl: - Cualunque vlolazlone delle regole produce conseguenze sulla capaclLa del provvedlmenLo dl produrre gll effeLLl che gll sono proprl? - 1all conseguenze quall sono? Sono sempre le sLesse? nel nosLro ordlnamenLo non e deLLo che qualunque vlolazlone produca conseguenze sulla capaclLa del provvedlmenLo dl produrre valldamenLe gll effeLLl che gll sono proprl. A Lal proposlLo sl dlsLlnguono 3 dlverse caLegorle dl vlolazlonl. 1) Irregolarità2 la vlolazlone non comporLa alcuno sLaLo dl lnvalldlLa (vedl arL.21 ocLles l.241/90) 2) $ullità2 la vlolazlone comporLa ll dlsconosclmenLo del nesso Lra ll venlre ln essere del provvedlmenLo e gll effeLLl che ln Leorla gll sono proprl, ll provvedlmenLo ln quesLo caso non produce effeLLo alcuno 3) Annullabilità2 la vlolazlone comporLa che gll effeLLl del provvedlmenLo sono susceLLlblll dl essere ellmlnaLl d’ufflclo dalla sLessa ammlnlsLrazlone o a segulLo dl apposlLa azlone esperlLa enLro Lermlnl dl decadenza lnnanzl al gludlce ammlnlsLraLlvo da soggeLLl provvlsLl dl una speclale leglLLlmazlone all’lmpugnazlone del provvedlmenLo 43 ua Lale dlsLlnzlone sl deduce che la sanzlone dell’lnvalldlLa dell’aLLo non e una conseguenza naLurale della vlolazlone della norma bensl una conseguenza dlsposLa dall’ordlnamenLo a LuLela dell’lnLeresse pubbllco. uunque la sanzlone dell’lnvalldlLa ha un senso quando vl sla un raglonevole collegamenLo Lra la vlolazlone commessa e la leslone degll lnLeressl. ln deflnlLlva, la quesLlone fondamenLale e quella del rapporLo Lra la vlolazlone ed ll conLenuLo leslvo del provvedlmenLo. Secondo l’arL.21 ocLles, la vlolazlone rlsulLera lrrllevanLe, ove l’aLLo sla vlncolaLo ed ove la naLura dovuLa dl quel provvedlmenLo sla palese. A Lall condlzlonl l’aLLo, dlce la legge, non e annullablle, con clò lnLendendosl che esso non e lnvalldo. %li stati di in!alidità+ Il regime ordinario di annullabilità ll reglme ordlnarlo del provvedlmenLo lnvalldo e quello dell’annullablllLa, caraLLerlzzaLo da alcunl elemenLl caraLLerlsLlcl. a. L’eslsLenza del provvedlmenLo comporLa la produzlone degll effeLLl glurldlcl che gll sono proprl, a presclndere dalla quesLlone dl lnvalldlLa b. La facolLa dl esperlre l rlmedl glurldlcl avverso ll procedlmenLo non e aperLa a LuLLl, bensl e rlsLreLLa al LlLolarl dl speclflche slLuazlonl soggeLLlve, che normalmenLe vengono deflnlLe come slLuazlonl dl lnLeresse leglLLlmo. c. La facolLa dl esperlre l rlmedl glurldlcl avverso ll procedlmenLo e soggeLLa a un Lermlne breve (generalmenLe 60 glornl) decorso ll quale ll provvedlmenLo dlvlene lnoppugnablle, e le slLuazlonl glurldlche da esso creaLe sl consolldano, e non possono ulLerlormenLe essere posLe ln dlscusslone. "a nullità e l’inesistenza L’arL.21 sepLles della legge 241/90 sLablllsce che: “è nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato e negli altri casi stabiliti dalla legge” Alla luce del prlml due punLl e nullo dunque un provvedlmenLo: - ln cul non sla sLaLa compleLaLa la fase cosLlLuLlva 44 - ln cul manchl una forma rlchlesLa come requlslLo essenzlale - Che non sla posslblle rlferlre ad un’auLorlLa ammlnlsLraLlva - Che sla ll fruLLo dell’eserclzlo da parLe dl un’auLorlLa ammlnlsLraLlva dl un poLere eslsLenLe ma esLraneo alle proprle aLLrlbuzlonl o al proprlo amblLo LerrlLorlale - Che sla ll fruLLo dell’eserclzlo dl un poLere esso sLesso lneslsLenLe nell’ordlnamenLo glurldlco CuanLo al Lerzo punLo, sl ha vlolazlone o eluslone del gludlcaLo quando l’ammlnlsLrazlone sl osLlnl a non rlspeLLare la sLaLulzlone glurlsprudenzlale passaLa ln gludlcaLo emanando provvedlmenLl formall che con quesLa sl pongano ln conLrasLo. Sl rlconosce lnolLre l’appllcablllLa al provvedlmenLl ammlnlsLraLlvl nulle del prlnclplo flssaLl per l conLraLLl dall’arL.1424 del cod.clv. ln base al quale l’aLLo nullo può produrre gll effeLLl dl un aLLo dlverso, del quall conLenga l requlslLl dl sosLanza e dl forma, ove sl debba rlLenere che l’auLorlLa lo avrebbe voluLo ove avesse conoscluLo la nulllLa dell’aLLo emanaLo (cd. conversione del p. nullo). I !izi che determinano l’annullabilità+ Il principio di giustiziabilità Cgnl vlolazlone dl regola o prlnclplo glurldlco relaLlva al procedlmenLo o al provvedlmenLo deLermlna l’annullablllLa dl quesLo, quando non sl rlenLrl ln un caso dl mera lrregolarlLa o ln una delle eccezlonall lpoLesl dl nulllLa. Cgnl classlflcazlone delle lpoLesl dl annullablllLa non può avere che un valore dl conoscenza praLlca. lnfaLLl, la glurlsprudenza lndlvldua l casl dl annullablllLa raggruppandoll nel dlversl tipi dl vlzlo che plu frequenLemenLe rlcorrono. L’arL 113 della CosLlLuzlone enuncla ll principio di giustiziabilità del provvedlmenLl: "#ontro gli atti della Pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi. 3ale tutela non pu! essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti” L’arL.21-ocLles afferma che “è annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o viziato da incompetenza”. L’ bene soLLollneare come quesLa non sla una deflnlzlone limitativa del vlzl dl leglLLlmlLa, l Lre vlzl elencaLl sono ln realLa del “conLenlLorl” che possono essere rlemplLl dl conLenuLl sempre nuovl. 43 "’incompetenza "’incompetenza e ll fruLLo dl un errore dl dlrlLLo sulla LlLolarlLa del poLere: aglsce un’auLorlLa dlversa da quella cul e assegnaLo ll poLere. Se ll poLere non e assegnaLo ad alcuna auLorlLa e chlaro che ll poLere non eslsLe e che qulndl sl LraLLerebbe dl un caso dl nullità. Þlu complessa e lnvece la slLuazlone se ll poLere ammlnlsLraLlvo eserclLaLo eslsLe, ma e aLLrlbulLo ad una dlversa auLorlLa ammlnlsLraLlva, cosl com’e quesLa deflnlzlone flnlsce lnfaLLl per assegnare ll reglme dl annullablllLa ad lpoLesl per le quall esso non appare adeguaLo. Sl pensl al caso dl una paLenLe dl gulda rllasclaLa dal reLLore dl un unlverslLa: la radlcale estraneità dell’organo agenLe al poLere eserclLaLo ha porLaLo a rlLenere quesLa grave forme dl lncompeLenza come incompetenza assoluta ed ad affermare che quesLa provochl la nulllLa ed lneslsLenza del provvedlmenLo. Sl ha incompetenza assoluta allora, quando l’organo provvedenLe e l’organo compeLenLe apparLengono a dlverse ammlnlsLrazlonl. Sl ha lnvece incompetenza relativa quando ll provvedlmenLo e assunLo da un organo che apparLlene alla sLessa ammlnlsLrazlone cul apparLlene l’organo che avrebbe dovuLo legalmenLe provvedere. Þrobleml possono sorgere quando dlverse ammlnlsLrazlonl abblano compeLenza ln relazlone a poLerl slmlll o eserclLano compeLenze connesse, ln slmlll casl sl rlLlene non eslsLa un difetto assoluto dl aLLrlbuzlone. "a !iolazione di legge Þer !iolazione di legge sl lnLende la vlolazlone dl qualunque norma vlgenLe, che l’ammlnlsLrazlone sla LenuLa ad osservare, lndlpendenLemenLe dalla sua orlglne e dal suo rango nel slsLema delle fonLl. ln realLa anche ll vlzlo dl lncompeLenza e, da quesLo punLo dl vlsLa, una vlolazlone dl legge, LuLLavla e rlsulLaLo agevole lnLendere per vlolazlone dl legge ognl vlolazlone dl una precisa norma glurldlca, dlversa dalla vlolazlone delle norme sulla LlLolarlLa del poLere, cloe sulla compeLenza. 46 ln concreLo poLra LraLLarsl della vlolazlone sla dl norme organlzzaLlve che dl norme sul procedlmenLo, che dl norme sul provvedlmenLo: e quesLe poLranno rlguardare sla l presupposLl che lo sLesso conLenuLo del provvedlmenLo. "’eccesso di potere+ "o s!iamento ln che cosa conslsLe ll vlzlo dl eccesso di potere? Alla caLegorla non può essere aLLrlbulLo alLro slgnlflcaLo che quello che esso ha sLorlcamenLe assunLo, esso e la caLegorla che la glurlsprudenza del Conslgllo dl SLaLo ha uLlllzzaLo per mano a mano lndlvlduare e colplre LuLLl l dlfeLLl del provvedere, che non fossero ben lnquadrablll ln alcune delle alLre due slLuazlonl, e nel quall non fosse rlsconLrablle alcuna vlolazlone dl una preclsa norma glurldlca. Lssa ha dunque assunLo la funzlone dl una sorLa dl clausola reslduale ln relazlone a vlzl “lnnomlnaLl” e dl meno agevole ldenLlflcazlone. ll prlmo vlzlo ad essere classlflcaLo come eccesso dl poLere fu lo s!iamento di potere: quesLo e una devlazlone rlspeLLo al flne lsLlLuzlonale del provvedlmenLo che sl rlsconLra quando ll flne effeLLlvamenLe persegulLo nel provvedere rlsulLl dlverso. l casl dl svlamenLo sono quelll ln cul ll p. sl presenLa ln apparenza come leglLLlmo, ma ln cul vl sono raglonl oggeLLlve per rlLenere che ln realLa persegue un flne dlverso da quello prevlsLo per legge. La sua dlmosLrazlone non e agevole polche l’aLLo non dlchlara ll moLlvo reale e quesLo deve rlsulLare ln qualche alLro modo: ad esemplo dagll aLLl del procedlmenLo, o da provvedlmenLl concomlLanLl o dl poco successlvl, o da clrcosLanze noLe e rlsapuLe da LuLLl ecc. "e igure sintomatiche La glurlsprudenza ha progresslvamenLe allargaLo ll campo dl appllcazlone dell’eccesso dl poLere, aLLraverso l’lndlvlduazlone e l’elaborazlone delle coslddeLLe figure sintomatiche. Lsse sono: 1. Dietto di moti!azione 2. Vizi di una moti!azione esistente a. MoLlvazlone apparenLe (es. ll mero rlchlamo a raglonl dl lnLeresse pubbllco non megllo lndlvlduaLe) b. MoLlvazlone lnsufflclenLe (pur lndlcando l moLlvl, non sl Llene conLo dl un parere conLrarlo) 47 c. MoLlvazlone conLraddlLorla (sl Lraggono conseguenze lncongrue rlspeLLo alle premesse) 3. Ingiustizia maniesta: provvedlmenLo LalmenLe lncongruo da superare l conflnl dl ognl pensablle scelLa dlscrezlonale 4. Disparità di trattamento: provvedlmenLl sfavorevoll emanaLl nel confronLl dl cerLl desLlnaLarl, menLre alLrl desLlnaLarl ln ldenLlca slLuazlone hanno oLLenuLo un provvedlmenLo favorevole 5. Violazione della prassi: lmpllca l’lmmoLlvaLo allonLanamenLo dal modo ln cul l’ammlnlsLrazlone ha provveduLo nel passaLo nella sLessa slLuazlone 6. Tra!isamento dei atti: ll provvedlmenLo e assunLo sulla base dl una base conosclLlva erronea 7. Insuicienza istruttoria: la base conosclLlva assunLa nel procedlmenLo, pur non essendo erronea, e lnadeguaLa all’lmporLanza e complesslLa delle scelLe da complere I principi di ragione!olezza e di proporzionalità Le flgure slnLomaLlche ln realLa possono venlre quallflcaLe come speclflche manlfesLazlonl dl prlnclpl glurldlcl codlflcaLl nella CosLlLuzlone, ln parLlcolare l prlnclpl dl imparzialità e dl buon andamento dell’ammlnlsLrazlone sanclLl dall’arL.97. ConLemporaneamenLe, appalono prlnclpl nuovl: - ln prlmo luogo, emerge come crlLerlo dl verlflca delle scelLe dell’ammlnlsLrazlone sul plano della leglLLlmlLa ll principio di ragione!olezza, rlferlLo sla al conLenuLo delle declslonl prese sla alle modallLa con cul esse vengono prese. - ln secondo luogo, con parLlcolare rlferlmenLo al provvedlmenLl che lmpongono onerl al prlvaLl pe ll consegulmenLo del flnl pubbllcl, sl afferma come parameLro dl leglLLlmlLa ll principio di proporzionalità. Lsso consenLe dl soLLoporre ll provvedlmenLo oneroso dell’ammlnlsLrazlone a una Lrlpllce verlflca: o Se esso sla ldoneo a ragglungere lo scopo o Se esso sla necessarlo al ragglunglmenLo dl Lale scopo 48 o Se ll sacrlflclo lmposLo al desLlnaLarlo sla proporzlonaLo allo scopo da ragglungere Concludendo, l’eccesso dl poLere non e alLro allora che una formula dl caraLLere reslduale per lndlcare LuLLl l vlzl - dlversl Lra dl loro - che non sl esaurlscono nella mera Lrasgresslone dl una speclflca norma glurldlca.  LlllCAClA Lu LSLCuZlCnL uLL Þ8CvvLulMLn1C L’amblLo dl efflcacla nello spazlo del provvedlmenLo corrlsponde a quello dell’ordlnamenLo che prevede ll poLere ammlnlsLraLlvo, nel senso che ognl ordlnamenLo non può dlsporre nulla al dl fuorl del proprlo ambito di operati!ità. Cuale slgnlflcaLo allora assumono l provvedlmenLl dl auLorlLa dl un cerLo ordlnamenLo (es. lLallano) per un alLro ordlnamenLo? Convlene dlsLlnguere Lra provvedlmenLl che sl rlferlscono ad aLLlvlLa localizzate ln lLalla e p. che sl rlferlscono ad aLLlvlLa che possono essere svolLe anche nell’alLro ordlnamenLo. nel prlmo caso, gll alLrl ordlnamenLl sl llmlLano a prenderne aLLo. nel secondo caso lnvece, possono riconoscere l provvedlmenLl daLl da uno SLaLo per consenLlre all’lnLeressaLo dl svolgere la sLessa aLLlvlLa nel proprlo LerrlLorlo. ln quesLo caso e necessarlo che eslsLano norme che rlconoscano, spesso sulla base dl accordl o unllaLeralmenLe, efflcacla glurldlca al provvedlmenLl sLranlerl. 1ale fenomeno ha assunLo un slgnlflcaLo parLlcolare nell’amblLo dell’uL. Cosl ll prlnclplo dl llbera clrcolazlone delle mercl lmpllca ll muLuo rlconosclmenLo delle dlsclpllne e del provvedlmenLl che rlguardano quel prodoLLl. Þer cerLl prodoLLl soggeLLl negll ordlnamenLl nazlonall a procedure auLorlzzaLorle, sono sLaLe creaLe apposlLe procedure che consenLono a LuLLl gll SLaLl membrl dl parLeclpare alla declslone sulla domanda presenLaLa nell’amblLo dl un slngolo SLaLo, e che ln caso dl dlsaccordo Lra gll SLaLl sposLano la compeLenza al llvello europeo. nel casl dlsclpllnaLl dal dlrlLLo europeo, l’operaLlvlLa del provvedlmenLl per LuLLo ll LerrlLorlo europeo sl fonda dlreLLamenLe sulle regole dell’ordlnamenLo europeo. "’eicacia del pro!!edimento nel tempo Come sl collocano gll effeLLl glurldlcl del provvedlmenLo nel Lempo una volLa prodoLLl? Þer regola generale gll effeLLl sl producono per ll futuro, ll provvedlmenLo non reLroaglsce. La reLroaLLlvlLa e un fenomeno eccezlonale che può glusLlflcarsl sulla base dl una espressa dlsposlzlone dl legge ln quesLo senso. 49 ual punLo dl vlsLa del momenLo ln cul sl produce, l’efflcacla del provvedlmenLo quale aLLo glurldlco e sempre istantanea, nel senso che ll p. quale aLLo glurldlco dlvlene efflcace ln un cerLo punLo nel Lempo. 1uLLavla ll rapporLo del contenuto dispositivo del p. con la dlmenslone Lemporale può essere dlverso. - vl sono provvedlmenLl ad eicacia istantanea che sl rlferlscono a comporLamenLl o faLLlspecle speclflcaLamenLe e concreLamenLe lndlvlduaLl, cosLlLuenLl un evenLo o azlone unlcl e non rlpeLlblll. 1uLLavla, ll complmenLo dell’azlone cosl leglLLlmaLa LalvolLa rlchlede Lempo, al punLo che l suol Lermlnl Lemporall possono o devono essere flssaLl nel Lempo, Lrascorsl l Lermlnl c’e decadenza dalla posslblllLa dl complere l’azlone. - AlLrl provvedlmenLl sl rlferlscono a classl o Llpl dl comporLamenLo desLlnaLl a essere rlpeLuLl nel Lempo. ln quesLl casl sl parla dl pro!!edimenti con eicacia di durata o continuata. ln parLlcolare ln relazlone a Lall aLLl sl pone ll problema del sopragglungere dl clrcosLanze, ln relazlone alle quall quanLo dlsposLo dal p. rlsulLl lncongruo. ln slmlll casl, sl pone la quesLlone del poLere o dovere della ÞA dl revocare ll provvedlmenLo. MolLo spesso ll leglslaLore sl cauLela ln anLlclpo, sLabllendo una duraLa legale al provvedlmenLo, cloe dellmlLando nel Lempo ll perlodo nel quale ll comporLamenLo e consenLlLo. /icacia ed esecuti!ità+ #ro!!edimenti che non richiedono attuazione una volLa LermlnaLo ll procedlmenLo, ll provvedlmenLo produce l proprl Llplcl effeLLl glurldlcl. non e deLLo, LuLLavla, che la produzlone degll effeLLl glurldlcl sla sufflclenLe a soddlsfare gll lnLeressl pubbllcl ln vlsLa del quall ll provvedlmenLo e sLaLo emanaLo. Spesso, Lall lnLeressl vengono ln realLa soddlsfaLLl solLanLo dalla concreLa aLLuazlone del provvedlmenLo. ll rapporLo Lra gll effeLLl glurldlcl del provvedlmenLo e gll lnLeressl pubbllcl che ne cosLlLulscono la raglone non e sempre lo sLesso: - vl sono provvedlmenLl che non rlchledono aLLuazlone alcuna - vl sono provvedlmenLl che rlchledono aLLuazlone da parLe del prlvaLo - vl sono provvedlmenLl che devono essere aLLuaLl dalla sLessa ÞA - vl sono provvedlmenLl che devono essere aLLuaLl da alLrl p. o aLLl glurldlcl, della sLessa o dl alLre ÞA Sl lndlca con ll Lermlne esecuti!ità la condlzlone del provvedlmenLo che, dlvenuLo efflcace, può o deve essere esegulLo, o del provvedlmenLo del quale l’lnLeressaLo può comlnclare ad avvalersl. ll faLLo che ll provvedlmenLo efflcace sla esecuLlvo non 30 slgnlflca che LuLLl l provvedlmenLl rlchledano speclflca aLLuazlone, dal punLo dl vlsLa dell’lnLeresse pubbllco (non rlchledono aLLuazlone l provvedimenti permissivi resl al prlvaLl su loro rlchlesLa e nel loro escluslvo lnLeresse quale ad es. ll rllasclo della paLenLe dl gulda). ln quesLo caso, l’lnLeresse pubbllco e soddlsfaLLo dall’eslsLenza sLessa del procedlmenLo dl verlflca del requlslLl, e la connessa garanzla che ln assenza dl Lall requlslLl ll permesso sara negaLo e l’aLLlvlLa rlmarra llleclLa. #ro!!edimenti che creano un obbligo di esecuzione nei pri!ati destinatari+ I pro!!edimenti esecutori AlLre volLe ll provvedlmenLo cosLlLulsce lo sLrumenLo per obbllgare ll desLlnaLarlo ad un comporLamenLo. Sl LraLLa LlplcamenLe degll ordini. ln quesLo caso la procedura non soddlsfa affaLLo l’lnLeresse pubbllco e neppure lo soddlsfa l’effeLLo glurldlco del provvedlmenLo. Lsso rlsulLa soddlsfaLLo solo dal comporLamenLo del desLlnaLarlo, ove quesLo sl conforml all’obbllgo creaLo dal provvedlmenLo. Se egll non lo fa le norme dell’ordlnamenLo predlspongono l necessarl rlmedl. ln alcunl casl poLranno Lradursl ln sanzlonl ammlnlsLraLlve, penall o dl dlverso genere. ln alLrl casl può essere essenzlale un rlmedlo che garanLlsca ln praLlca un rlsulLaLo equlvalenLe a quello della sponLanea esecuzlone. CuesLo fenomeno prende ll nome dl esecutorietà che conslsLe nel poLere dell’ammlnlsLrazlone dl porLare ad esecuzlone coaLLlva Lalunl del proprl provvedlmenLl. L’esecuLorleLa caraLLerlzza solo quel provvedlmenLl che deLermlnano un dovere ln capo al prlvaLo desLlnaLarlo ed lnolLre solLanLo nel confronLl dl quel provvedlmenLl, che le norme dell’ordlnamenLo che dlsclpllnano ll poLere, auLorlzzano l’ammlnlsLrazlone ad esegulre coaLLlvamenLe. L’arL. 21 Ler della legge 241/90 sLablllsce che: “le PA possono imporre coattivamente l’adempimento degli obblighi nei loro confronti, solo nei casi e nelle modalità stabilite dalla legge. 4ualora l’interessato non ottemperi, le PA, previa diffida, possono provvedere all’esecuzione coattiva nelle ipotesi e secondo le modalità previste dalla legge” #ro!!edimenti che de!ono essere seguiti dalla #A+ Relazione tra pro!!edimenti connessi numerosl provvedlmenLl devono essere esegulLl dalla sLessa ÞA. ln prlmo luogo sl LraLLa del p. emanaLl per asslcurare l’esecuzlone dl un provvedlmenLo ordlnaLorlo rlmasLo lnadempluLo. ugualmenLe devono essere esegulLl dl regola dalla ÞA l provvedlmenLl emessl nell’eserclzlo del poLerl “gesLlonall”. 31 Spesso l’esecuzlone del provvedlmenLl rlchlede alLrl provvedlmenLl e alLrl aLLl, sl può dlre che vl sono provvedlmenLl che sono “anelll” dl una caLena dl provvedlmenLl, LuLLl necessarl per la reallzzazlone del rlsulLaLo (ad es. la reallzzazlone dl un opera pubbllca). ln alLrl casl provvedlmenLl dlversl sono connessl ln modo Lale che l’uno sLa “a monLe” dell’alLro, o l’uno forma ll necessarlo presupposLo dell’alLro, senza però che Lale rapporLo sl possa deflnlre un vero rapporLo dl aLLuazlone: pluLLosLo ll prlmo conLrlbulsce a deflnlre, lnLegrando le norme dl legge, ll quadro del rlferlmenLl e del vlncoll glurldlcl al cul lnLerno deve collocarsl ll secondo.  l Þ8CvvLulMLn1l ul SLCCnuC C8AuC l provvedlmenLl dl secondo grado sono l provvedlmenLl che hanno ad oggetto alLrl provvedlmenLl. ll loro scopo e sempre dl regolare deLermlnaLl rapporLl della vlLa, solLanLo che Lall rapporLl non vengono regolaLl dlreLLamenLe bensl aLLraverso un lnLervenLo sul precedenLe provvedlmenLo che gla ll regolava. l provvedlmenLl dl secondo grado possono avere ad oggeLLo: - ll contenuto del precedenLe provvedlmenLo, dando luogo a: o modifiche o varianti - Cll eetti del precedenLe provvedlmenLo, dando luogo a: o sospensione o proroga o rinnovo o revoca o rimozione - ll pro!!edimento sLesso come faLLlspecle complesslva dando luogo a: o convalida o annullamento o conferma 32 Modiiche o !arianti L’ susceLLlblle dl modlflca ll conLenuLo del provvedlmenLl rlvolLl a regolare un’aLLlvlLa che sl prolunga nel Lempo, sla che sl LraLLl dl un’unlca azlone complesslva, sla che sl LraLLl dl una plurallLa dl comporLamenLl rlpeLlblll nel Lempo, e sempre che ll conLenuLo regolaLlvo del provvedlmenLo non sla esausLlvamenLe predeLermlnaLo dalla legge. Le modlflche cosLlLulscono eserclzlo dello sLesso poLere ammlnlsLraLlvo eserclLaLo per ll provvedlmenLo orlglnarlo e sono soggeLLe ln llnea dl masslma alle sLesse regole dl quesLe. 1uLLavla può accadere, quando ll procedlmenLo sl base sla molLo complesso, che per varlanLl mlnorl possa essere prevlsLo un procedlmenLo sempllflcaLo. Le modlflche operano dal momenLo dell’efflcacla del provvedlmenLo dl modlflca. Sospensioni2 proroghe e rinno!i La sospensione conslsLe ln un Lemporaneo venlr meno dell’efflcacla o dell’esecuLlvlLa dl un provvedlmenLo che l’avesse gla acqulslLa. L’arL.21 quaLer co.2 dlspone che: “l’efficacia ovvero l’esecuzione del provvedimento amministrativo pu! essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge” Þare dlfflclle ammeLLere che possano essere sospesl ln vla ammlnlsLraLlva aLLl l cul effeLLl sono lrreverslbllmenLe compluLl (es. un esproprlazlone per pubbllca uLlllLa) o enLraLl nel paLrlmonlo del desLlnaLarlo (ed. la paLenLe dl gulda). Cuando l’a. possa ancora dlsporre degll effeLLl dell’aLLo poLra non rlsulLare chlaro ed e necessarlo dunque una aLLenLa lnLerpreLazlone della speclflca normaLlva dl rlferlmenLo. Lo sLesso arL.21 quaLer lnolLre prescrlve che ll Lermlne della sospenslone deve essere “esplicitamente indicato nell’atto che la dispone” e che esso possa “essere prorogato o differito per una sola volta, nonch% ridotto per sopravvenute esigenze”. ALLenzlone! 1ale poLere generale dl sospenslone non va confuso con ll poLere (o dovere) che LalvolLa le leggl prevedono dl sospendere l’efflcacla dl provvedlmenLl favorevoll come mlsura sanzlonaLorla dl abusl o llleclLl ammlnlsLraLlvl commessl dal desLlnaLarlo. Sono soggeLLl a proroga l provvedlmenLl che sl rlferlscono ad aLLlvlLa che devono essere compluLe enLro un amblLo Lemporale llmlLaLo, e la proroga conslsLe nel prolungamenLo dl Lale amblLo olLre ll Lermlne orlglnarlamenLe prevlsLo. Afflnche la 33 proroga sla posslblle occorre che ll Lempo dl efflcacla non sla rlgldamenLe deflnlLo dalla norma o che quesLa preveda quesLa posslblllLa. lunzlonalmenLe slmlll alle proroghe sono l provvedlmenLl dl rinnovo. CuesLl sl rlferlscono ad aLLlvlLa che dl per se sono desLlnaLe ad essere svolLe per un Lempo lndeLermlnaLo, menLre ll provvedlmenLo che le consenLe e efflcacle per un perlodo deLermlnaLo. ll provvedlmenLo e LuLLavla lsLlLuzlonalmenLe rlnnovablle. La raglone del Lermlne dl efflcacla posLo al p. orlglnarlo e della necesslLa del rlnnovo, sLa nell’opporLunlLa dl procedere a verlflche perlodlche del perduranLe possesso del requlslLl necessarl per lo svolglmenLo dell’aLLlvlLa. l rlnnovl sono realmenLe provvedlmenLl dl secondo grado? La connesslone con ll p. rlnnovaLo rlmane rllevanLe soLLo molLl proflll. ua un laLo ll procedlmenLo dl rlnnovo poLrebbe rlsulLare sempllflcaLo rlspeLLo al precedenLe, dall’alLro ll dlnlego dl rlnnovo equlvale ln sosLanza a un provvedlmenLo che vleLa l’aLLlvlLa, e come Lale lo LraLLa la glurlsprudenza ammlnlsLraLlva, sospendendone, ove ne rlcorrano l presupposLl, ln vla cauLelare l’esecuzlone. "a re!oca La revoca conslsLe nella prlvazlone dell’efflcacla dl un provvedlmenLo favorevole ad efflcacla durevole aLLualmenLe operanLe. LslsLono dlverse forme dl revoca. - Sl parla dl rimozione o abrogazione quando nel corso del Lempo vengano meno l requlslLl legall o le clrcosLanze oggeLLlve alla cul eslsLenza era subordlnaLo ll provvedlmenLo: ln quesLo caso l’auLorlLa ammlnlsLraLlva avra non solo ll poLere ma alLresl ll dovere dl porre nel nulla gll effeLLl del provvedlmenLo - LslsLono pol forme dl revoca sanzionatoria, collegaLe all’eslgenza dl colplre con una mlsura deLerrenLe deLermlnaLe Lrasgresslonl, da parLe del LlLolare dl una llcenza, delle regole dl svolglmenLo dell’aLLlvlLa auLorlzzaLa. CuesLe forme dl revoca sono soggeLLe a prlnclplo dl legallLa e dunque possono eslsLere ln quanLo espressamenLe prevlsLe Al dl fuorl dl quesLe lpoLesl la revoca e ora dlsclpllnaLa dall’arL.21 qulnqules, secondo ll quale: “per sopravvenuti motivi di interesse pubblico ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, il 34 provvedimento amministrativo ad efficacia durevole pu! essere revocato da parte dell’organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge” La revoca deLermlna l’lnldonelLa del provvedlmenLo revocaLo a produrre ulLerlorl effeLLl, lnolLre, se la revoca comporLa pregludlzl nel confronLl del soggeLLl dlreLLamenLe lnLeressaLl, l’ammlnlsLrazlone ha l’obbllgo dl provvedere al loro lndennlzzo e vlge la glurlsdlzlone escluslva del gludlce ammlnlsLraLlvo. Misure relati!e ad atti illegittimi+ "’annullamento d’uicio L’arL.21 nonles co.1 ha sLablllLo che ll provvedlmenLo llleglLLlmo: “pu! essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e degli controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge”. La sola llleglLLlmlLa non e dunque sufflclenLe a glusLlflcare l’annullamenLo d’ufflclo, ma e necessarlo che Lale mlsura sla rlchlesLa per la LuLela dl uno speclflco lnLeresse pubbllco. La legallLa e lnfaLLl un valore lmporLanLe, ma non e ll solo, sono valorl lmporLanLl anche la cerLezza e la sLablllLa delle slLuazlonl creaLe dal provvedlmenLo. La norma preclsa lnolLre che l’annullamenLo d’ufflclo deve lnLervenlre “entro un termine ragionevole”, scaduLo Lale Lermlne ll provvedlmenLo non poLra essere plu annullaLo d’ufflclo. lnolLre, la “raglonevolezza” del Lermlne dlpendera da un complesso dl faLLorl, quall ll caraLLere palese o nascosLo del vlzlo, ll Lempo della sua scoperLa, la consapevolezza che le sLesse parLl prlvaLe possano averne, la rllevanza rlspeLLlva degll lnLeressl pubbllcl e prlvaLl. &on!alida e sanatoria L’arL.21 nonles co.2 ha sLablllLo che: “è fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole” Þer convallda, sl lnLende un provvedlmenLo che espressamenLe rlmuove un vlzlo dl leglLLlmlLa che colplsce un precedenLe provvedlmenLo. SlcuramenLe non sono 33 susceLLlblll dl convallda l provvedlmenLl vlzlaLl nel conLenuLo o per la mancanza del presupposLl rlchlesLl, o l p. affeLLl da vlzl quall lo svlamenLo dl poLere, lrraglonevolezza, dlfeLLo dl proporzlonallLa, dlsparlLa dl LraLLamenLo, LravlsamenLo del faLLl. ne sono convalldablll aLLl affeLLl da vlzl “procedlmenLall” come l’omlsslone della comunlcazlone dell’avvlo del procedlmenLo o del preavvlso dl rlgeLLo dl un’lsLanza. ll solo caso non problemaLlco e la convallda del provvedlmenLo vlzlaLo da lncompeLenza relaLlva, che e anche ll solo che Lrova un fondamenLo leglslaLlvo speclflco nell’arL.6 l.249n del 1968. Lssa sl effeLLua medlanLe una espressa deLermlnazlone ln quesLo senso da parLe dell’auLorlLa compeLenLe e, può lnLervenlre anche nel corso dl un gludlzlo dl lmpugnazlone gla lnsLauraLo avverso ll procedlmenLo. Sl parla lnvece sl sanaLorla, quando l’effeLLo sananLe può essere prodoLLo dal successlvo lnLervenLo dl aLLl che secondo ll normale svolglmenLo procedlmenLale avrebbero dovuLo lnLervenlre prlma del provvedlmenLo (es. successlvo venlre ln essere dl un nullaosta che l’auLorlLa avrebbe dovuLo acqulslre prlma dl provvedere). Sl noLl che nessun effeLLo sananLe vlene rlconoscluLo al successlvo lnLervenLo dl parerl che avrebbero dovuLo essere aLLesl prlma della declslone. Clò perche molLo spesso gll organl consulLlvl fanno parLe della sLessa ammlnlsLrazlone decldenLe, e vl e ll Llmore che parerl che lnLervengano successlvamenLe possano essere essl sLessl lnfluenzaLl dalla declslone assunLa. Ancora dlverso e ll caso del provvedlmenLl rllasclaLl ln sanaLorla: ln quesLl casl, a cerLe condlzlonl prevlsLe dalle leggl ln vla ordlnarla o sLraordlnarla, l’auLorlzzazlone che avrebbe dovuLo essere rlchlesLa prlma dell’lnlzlo dell’aLLlvlLa può essere rllasclaLa dopo, con l’effeLLo dl rendere leglLLlma la permanenza dl clò che cosLlLulsce ll rlsulLaLo dell’aLLlvlLa. non sl LraLLa dl un provvedlmenLo dl secondo grado daLo che manca un precedenLe provvedlmenLo. %li atti conermati!i CaplLa che un soggeLLo chleda all’ammlnlsLrazlone dl rlesamlnare un provvedlmenLo a lul sfavorevole, che non e sLaLo lmpugnaLo e per ll quale e scaduLo ll Lermlne dl lmpugnazlone, allegando elemenLl nuovl o clrcosLanze sopragglunLe che ne lmporLerebbero l’annullamenLo o almeno la rlmozlone. Se l’ammlnlsLrazlone sl convlnce delle raglonl del rlchledenLe provvedera ad annullare d’ufflclo o a rlmuovere ll procedlmenLo oppure se non se ne convlnce comunlchera la conferma del provvedlmenLo. 36 Che cos’e quesLa “conferma”? La glurlsprudenza dlsLlngue Lra: - L’atto confermativo, che sl presenLa quando non vlene svolLo alcun nuovo esame degll elemenLl dl faLLo e dl dlrlLLo e nessuna nuova valuLazlone e l’ammlnlsLrazlone sl llmlLa a rlchlamare, rlcordandone ll conLenuLo, un precedenLe provvedlmenLo - ll provvedimento di conferma, che sl verlflca quando l’ammlnlsLrazlone comple una nuova valuLazlone degll elemenLl dl faLLo e dl dlrlLLo, rlesamlnando la slLuazlone alla luce della rlchlesLa dell’lnLeressaLo, con clò manlfesLerebbe la volonLa dl rlvedere ex novo l’affare e dunque opererebbe una novazlone della volonLa ammlnlsLraLlva, la quale conslsLerebbe addlrlLLura nell’annullamenLo del prlmo provvedlmenLo. Sembra evldenLe che se ll rlchledenLe allega faLLl ldonel a far sorgere nell’ammlnlsLrazlone ll dovere dl rlconslderare ll precedenLe provvedlmenLo, saranno ln prlmo luogo lmpugnablll sla la sempllce lnerzla dell’ammlnlsLrazlone sla l’aLLo con ll quale essa neghl Lale ldonelLa, e che dunque ll gludlce poLra sLablllre ll dovere dell’ammlnlsLrazlone dl decldere sull’lsLanza ln modo approprlaLo. Cve lnvece l’ammlnlsLrazlone, prese ln doverosa conslderazlone le allegazlonl del rlchledenLe, rlLenga che esse non conducano all’annullamenLo o alla rlmozlone del precedenLe provvedlmenLo, quesLa declslone sara cerLamenLe lmpugnablle da chl afferml che le raglonl allegaLe dall’ammlnlsLrazlone slano vlzlaLe o lncongrue: ma oggeLLo dell’lmpugnazlone sara escluslvamenLe ll nuovo procedlmenLo, menLre alla rlmozlone o annullamenLo del precedenLe non poLrebbe che glungersl ln sede dl esecuzlone della senLenza favorevole. 37  LL A11lvl1A’ ul SL8vlZlC Þu88LlCC CosLlLulscono ser!izio pubblico le aLLlvlLa rlvolLe a produrre uLlllLa per la comunlLa, quando ll loro sLesso svolglmenLo e le relaLlve modallLa sono deLermlnaLl dalle declslonl regolaLlve delle lsLlLuzlonl pubbllche e non dalle sponLanee convenlenze del mercaLo. uunque, eslsLe un servlzlo pubbllco laddove esso sla organlzzaLo direttamente o almeno a cura dell’ammlnlsLrazlone pubbllca che lo ha declso (medlanLe un soggeLLo, deLLo concessionario, che svolge l’aLLlvlLa per conLo e su mandaLo dell’ammlnlsLrazlone). La nozlone speclflca dl servlzlo pubbllco non comprende l’eserclzlo del pubbllcl poLerl ne l’eserclzlo del poLerl ammlnlsLraLlvl ln generale. CosLlLulscono lnvece servlzlo pubbllco le aLLlvlLa, gesLlLe o almeno predlsposLe dalle ÞA, rlvolLe alla produzlone ln favore della comunlLa dl speclflche uLlllLa maLerlall, ln relazlonl alle quall gll aLLl glurldlcl necessarl al loro complmenLo abblano caraLLere strumentale. l servlzl pubbllcl sono uLlll alla comunlLa ma ln nessun modo sl suppone che essl slano necessarlamenLe essenziali, LuLLavla, la nozlone dl servlzlo pubbllco essenzlale ha un rlllevo glurldlco nell’amblLo delle resLrlzlonl al dlrlLLo dl sclopero prevlsLe dalla l.146/90. lnfaLLl non poche eslgenze essenzlall della vlLa dl una comunlLa sono soddlsfaLLe dall’ordlnarlo funzlonamenLo del mercaLo (es. l’approvvlglonamenLo dl generl allmenLarl). non che quesLa aLLlvlLa sla prlva dl regolazlone pubbllca, al conLrarlo e soggeLLa a permessl e dlsclpllnaLa a rlgorosl conLrolll. Sl LraLLa dl aLLlvlLa che ll normale funzlonamenLo del mercaLo asslcura ln Lermlnl plu efflclenLl e soddlsfacenLl dl quanLo poLrebbe fare un servlzlo apposlLamenLe organlzzaLo a cura delle lsLlLuzlonl pubbllche, gll lnLeressl pubbllcl colnvolLl rlchledono sl deLermlnaLe regolazlonl ( rllasclo dl permessl, effeLLuazlone dl conLrolll, soLLoposlzlone dell’aLLlvlLa a vlncoll parLlcolarl rlvolLl ad asslcurare la dlsponlblllLa e non raramenLe un deLermlnaLo cosLo del servlzlo) ma non rlchledono LuLLavla che le lsLlLuzlonl pubbllche assumano su dl se la responsablllLa complesslva dell’aLLlvlLa. Atti!ità economiche e ser!izi pubblici nella &ostituzione italiana 38 L’lsLlLuzlone dl un servlzlo pubbllco alLera ll funzlonamenLo del mercaLo nel corrlspondenLe seLLore, ln quall casl e mlsura essa e consenLlLa? La CosL. enuncla che l’lnlzlaLlva economlca prlvaLa e llbera, LuLLavla essa preclsa che non può svolgersl ln conLrasLo con l’uLlllLa soclale e ln modo da recare danno alla slcurezza, llberLa e dlgnlLa umana e che la legge può deLermlnare l programml e l conLrolll opporLunl perche l’aLLlvlLa economlca prlvaLa e pubbllca possa essere coordlnaLa e lndlrlzzaLa a flnl soclall (arL.41). ll servlzlo pubbllco conslsLerebbe dunque ln un’aLLlvlLa economlca pubbllca o prlvaLa programmaLa e coordlnaLa per ll consegulmenLo dl flnl soclall. Þer ll Lema speclflco del servlzlo pubbllco rlleva naLuralmenLe anche l’arL.43. 1ale dlsposlzlone, sanclsce la premlnenza della LuLela dell’lnLeresse generale sulle sLessa aLLlvlLa economlca prlvaLa che al llmlLe esLremo poLra essere lnLerdeLLa o rlporLaLa nell’amblLo pubbllco, ove sl rlferlsca a servizi pubblici essenziali. L’espresslone presuppone che sl LraLLl dl lmprese che producono uLlllLa delle quall la comunlLa non può presclndere. I ser!izi pubblici essenziali nell’orizzonte comunitario Le lsLlLuzlonl europee sono naLe come lsLlLuzlonl dl una comunità economica. Þrlnclplo fondanLe dell’unlone e quello dl un “economla dl mercaLo aperLa ed ln llbera concorrenza”, dunque, lo svlluppo ed ll benessere della socleLa europea devono essere lnnanzlLuLLo asslcuraLl dalla cosLlLuzlone e dal funzlonamenLo dl un grande e ben regolaLo mercaLo. L’uL comunque, non Lrascura la loglca del servlzlo pubbllco, nella Lermlnologla europea sono chlamaLl “servlzl dl lnLeresse economlco generale”. l LraLLaLl non sLablllscono ln modo preclso quall llmlLazlonl possono essere lmposLe al mercaLo ln nome del servlzlo pubbllco, ma rlchledono essenzlalmenLe che Lall llmlLazlonl corrlspondano ad un crlLerlo dl proporzlonallLa, l’lmpaLLo del servlzlo pubbllco sul mercaLo deve essere ll minimo necessario per consenLlre al servlzlo dl svolgere la sua mlsslone. CuesLa lmposLazlone ha faLLo sl che nel dlversl SLaLl sl aprlsse un processo dl aperLura alla concorrenza dl seLLorl gla caraLLerlsLlcl del servlzlo pubbllco (es. servlzlo Lelefonlco). Lspresslone dl quesLo processo e la legge n.481/93 che ha lnLrodoLLo la nozlone dl servizi di pubblica utilità, che rlchledono, anche se svolLl da prlvaLl, una parLlcolare regolazlone, affldaLa ln larga mlsura alle apposlLe autorità indipendenti prevlsLe dalla sLessa legge. La nozlone dl servizi di pubblica utilità esprlme una prospeLLlva dlversa da quella del servizio pubblico. 39 - La nozlone dl servizi di pubblica utilità sl llmlLa a prendere aLLo che cerLe aLLlvlLa economlche, svolLe ln Lermlnl dl lmpresa da un numero plu o meno amplo dl operaLorl, rlguardano blsognl essenzlall della comunlLa e rlchledono una speclale regolazlone - La nozlone dl servizio pubblico presuppone lnvece che pubbllca sla la declslone dl base clrca l’eslsLenza sLessa del servlzlo, che ln quesLl Lermlnl vlene svolLo come servlzlo pubbllco Modalità di gestione dei ser!izi pubblici non eslsLe un'unlca modallLa dl gesLlone del servlzl pubbllcl. Al due esLreml Lrovlamo da un laLo Lrovlamo la gesLlone dlreLLa da parLe della sLessa ÞA (deLLa in house) e dall’alLra la gesLlone da parLe dl soggeLLl prlvaLl. CuanLo alla gestione pubblica solo per l servlzl elemenLarl essa può affldarsl all’ordlnarla organlzzazlone ammlnlsLraLlva, con una gesLlone deLLa ln economla. Þer l servlzlo che rlchledono un’ organlzzazlone lmprendlLorlale può essere uLlllzzaLa la forma dell’azlenda speclale (sLruLLura facenLe capo a una ÞA, doLaLa o meno dl personallLa glurldlca, dl regola con rapporLl dl lavoro dl dlrlLLo prlvaLo) anche se negll ulLlml annl essa e sLaLa sopplanLaLa dalla gesLlone aLLraverso società per azioni a parLeclpazlone pubbllca magglorlLarla o LoLale. 1uLLavla e dlffusa anche la gesLlone medlanLe affldamenLo LramlLe gara pubbllca ad un soggeLLo esLerno. 1radlzlonalmenLe lo sLrumenLo classlco e quello della concessione dl pubbllco servlzlo, le regole dl svolglmenLo del servlzlo ed l rapporLl reclprocl Lra ammlnlsLrazlone e concesslonarlo sono sLablllLl dall’aLLo dl concesslone o ln uno speclflco conLraLLo allegaLo (concessione0contratto). ApposlLl conLraLLl deLLl contratti di servizio pubblico, vengono spesso sLlpulaLl con l gesLorl dl pubbllcl servlzl per sLablllre ln modo speclflco gll obblighi di servizio pubblico, cloe quegll obbllghl che ll soggeLLo che normalmenLe svolge ll servlzlo non assumerebbe ove conslderasse solo ll proprlo lnLeresse commerclale. L’assunzlone dl speclflcl obbllghl di servizio pubblico può Lalora essere lmposLa a LuLLl coloro che eroghlno quale proprla aLLlvlLa d’lmpresa cerLl Llpl dl servlzl, che non sono come Lale conslderaLl servlzl pubbllcl, ma ll cul svolglmenLo e soggeLLo ad auLorlzzazlone. nell’amblLo locale e prevlsLa, per l servlzl non lmprendlLorlall, anche la forma dell’lsLlLuzlone quale “organlsmo sLrumenLale dell’enLe locale per l’eserclzlo dl servlzl soclall” doLaLo dl auLonomla gesLlonale. 60 AlLrl servlzl pubbllcl vengono erogaLl aLLraverso specifiche forme lsLlLuzlonall, sl pensl alla organlzzazlone del servlzl dl pubbllca lsLruzlone o a quelll dl servlzl sanlLarl. "e discipline generali dei pubblici ser!izi+ I limiti al diritto di sciopero nei ser!izi pubblici essenziali ln maLerla dl servlzl pubbllcl la compeLenza leglslaLlva apparLlene allo SLaLo o alle 8eglonl secondo le regole posLe dagll arL.117 e 118 della CosLlLuzlone. l servlzl pubbllcl essenzlall hanno clascuno la proprla speclflca dlsclpllna, menLre sono poche le normaLlve generall. una dl quesLe rlguarda l servlzl pubbllcl che ll leglslaLore rlLlene essenziali, ln quanLo volLl a garanLlre ll godlmenLo del dlrlLLl della persona cosLlLuzlonalmenLe garanLlLl, alla vlLa, saluLe, llberLa, slcurezza, llberLa dl clrcolazlone, asslsLenza e prevldenza soclale, lsLruzlone e llberLa dl clrcolazlone. La legge 146/90 lndlvldua Lall servlzl allo scopo fondamenLale dl sLablllre llmlLazlonl al dlrlLLo dl sclopero, sla dl ordlna sosLanzlale che dl ordlne procedurale. Le prlme conslsLono nell’obbllgo dl fornlre comunque le presLazlonl lndlspensablll. Le llmlLazlonl procedurall conslsLono nell’obbllgo dl comunlcare con un preavvlso dl dlecl glornl la duraLa e le modallLa dl aLLuazlone dello sclopero, olLre alle sue moLlvazlonl. "a $ualità e i principi di erogazione dei ser!izi La codlflcazlone del Principi sull’erogazione dei servizi pubblici e sLaLa compluLa con la dlreLLlva della Þresldenza del conslgllo del mlnlsLrl del 27 gennalo 1994. uopo la deflnlzlone dell’oggeLLo e dell’amblLo dl appllcazlone, Lall prlnclpl sono suddlvlsl ln Lre parLl: - Principi fondamentali - ,trumenti - 3utela l principi fondamentali sono l’eguagllanza, lnLesa come dlvleLo dl ognl lnglusLlflcaLa dlscrlmlnazlone, l’lmparzlallLa e la conLlnulLa. Ad essl sl afflancano ll dlrlLLo dl scelLa e quello dl parLeclpazlone, per ll quale vlene adoLLaLo ll modello dalla dlsclpllna del procedlmenLo. 61 Cll strumenti sono la deLermlnazlone dl sLandard dl quallLa e quanLlLa collegaLl a procedure dl verlflca perlodlca, la sempllflcazlone delle procedure, l’lnformazlone degll uLenLl e ln generale ll rlspeLLo dl regole speclflche nel rapporLl con essl, la prevlslone dl forme dl rlmborso procedurale agevoll quando ll servlzlo reso sla lnferlore agll sLandard pubbllcaLl. La LuLela sl fonda sul dovere del soggeLLl erogaLorl dl prevedere procedure dl reclamo dell’uLenLe ln relazlone alla vlolazlone del prlnclpl regolaLorl del servlzl pubbllcl. 1all procedure dovranno essere dl faclle uLlllzzazlone, svolgersl ln Lempl rapldl e predeLermlnaLl, asslcurare un lndaglne compleLa e lmparzlale clrca le lrregolarlLa denunclaLe e garanLlre all’uLenLe un lnformazlone perlodlca clrca lo sLaLo dl avanzamenLo dell’lndaglne sLessa, prevedere una rlsposLa compleLa all’uLenLe e forme dl rlsLoro adeguaLe, lvl comprese ll rlmborso per ll pregludlzlo sublLo.  LL Þ8CCLuu8L CCn18A11uALl Le ÞA concludono ognl glorno una grande quanLlLa dl conLraLLl, conLraLLl dl lavoro con l dlpendenLl pubbllcl, conLraLLl dl fornlLura, conLraLLl dl acqulsLo dl servlzl ed l conLraLLl dl appalLo dl lavorl. Le ÞA possono ln llnea dl prlnclplo, concludere ognl Llpo dl conLraLLo, fanno eccezlone solLanLo l conLraLLl che presuppongono che ll soggeLLo sla una persona flslca. ual punLo dl vlsLa della poslzlone che le ÞA possono assumere nel conLraLLo, sl usa dlsLlnguere Lra l conLraLLl dal quall derlvl un’enLraLa (conLabllmenLe deLLl attivi) e l conLraLLl dal quall derlvl una spesa (deLLl passivi). &ontratto di diritto pri!ato e procedure pubblicistiche nel dlrlLLo prlvaLo LuLLo clò che precede ll conLraLLo e lrrllevanLe e clò vale ln parLlcolare per la scelLa del conLraenLe: ll prlvaLo uLlllzza rlsorse proprle e dunque ne dlspone come crede. lnvece, per le ÞA l’aLLlvlLa dl dlrlLLo prlvaLo e pur sempre aLLlvlLa ammlnlsLraLlva, cloe svolLa per mezzo dl rlsorse pubbllche e 62 lsLlLuzlonalmenLe rlvolLa alla cura dl lnLeressl pubbllcl, ln quanLo Lale essa deve rlspeLLare l prlnclpl che la CosLlLuzlone e le leggl prescrlvono (lmparzlallLa, buon andamenLo, economlclLa, efflclenza ecc.). lnolLre, per la concluslone della magglor parLe del conLraLLl valgono procedure speclflche, che le leggl hanno posLo per due dlfferenLl raglonl: 1. ÞroLeggere gll lnLeressl della comunlLa che ha generaLo le rlsorse asslcurando che le ÞA le uLlllzzlno nel modo mlgllore 2. l conLraLLl pubbllcl sono conslderaLl un’opporLunlLa che deve essere assegnaLa secondo regole preclse e predeLermlnaLe, medlanLe procedure alle quall gll lnLeressaLl hanno ll dlrlLLo dl parLeclpare ln condlzlonl dl parlLa ll rlsulLaLo e che nella magglor parLe del casl la ÞA arrlva alla concluslone del conLraLLo a segulLo dl una procedura complessa, ll cul svolgersl ed l cul aLLl seguono ll reglme del provvedlmenLo ammlnlsLraLlvo. "e procedure seletti!e per l’accesso ai contratti di la!oro negli impieghi pubblici A segulLo del processo dl “prlvaLlzzazlone” del pubbllco lmplego (d.lgs.163/01) “i rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del #apo I, 3itolo II, del libro 5 del #odice civile” e “dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa”. l rapporLl lndlvlduall dl lavoro sono dunque “regolaLl conLraLLualmenLe” sla medlanLe conLraLLl colleLLlvl che medlanLe conLraLLl lndlvlduall. La glurlsdlzlone sulle relaLlve conLroversle e sLaLa affldaLa alla compeLenza del gludlce del lavoro. Þerò le ammlnlsLrazlonl non sono llbere dl sLlpulare ll conLraLLo dl lavoro ln modo dlreLLo con persone dl proprla scelLa. A norma dell’arL.97 CosL., l conLraLLl dl lavoro possono essere sLlpulaLl solLanLo con l vlnclLorl del concorso pubblico. La legge lnolLre sLablllsce che le conLroversle ln maLerla dl procedure concorsuall per l’assunzlone del dlpendenLl delle ÞA resLano devoluLe alla glurlsdlzlone del gludlce ammlnlsLraLlvo. ll concorso cosLlLulsce una gara alla quale debbono lscrlversl l candidati al posLo, per essere valuLaLl al flne dl verlflcare quall slano l plu merlLevoll. CuesLo sl apre con un bando, nel quale sono sLablllLl l posLl che formano oggeLLo del concorso, l requlslLl rlchlesLl per la parLeclpazlone, l Lermlnl e le modallLa dl presenLazlone delle domande. Ad esso parLeclpano l candldaLl che non slano sLaLl esclusl per dlfeLLl del requlslLl, o per LardlvlLa o alLro vlzlo della domanda. ll concorso, bandlLo dalla ÞA lnLeressaLa, e però svolLo da un’apposlLa commissione lndlpendenLe. Lssa cura lo svolglmenLo delle prove del concorso e ne valuLa gll eslLl, 63 procedendo qulndl alla formazlone della graduatoria del candldaLl ldonel. ll concorso sl chlude con l’approvazione del relaLlvl aLLl e a quesLa consegue alla verlflca che le operazlone concorsuall sl slano svolLe regolarmenLe, secondo quanLo dlsposLo dal bando. La concluslone lndlvldua dunque le persone con cul la ÞA dovra o poLra sLlpulare ll conLraLLo dl lavoro, ma non cosLlLulsce essa sLessa Lale sLlpulazlone. "e procedure di e!idenza pubblica per gli altri contrati dell’amministrazione l conLraLLl medlanLe l quall le ÞA sl procurano quello dl cul hanno blsogno sono, ovvlamenLe, conLraLLl dl dlrlLLo prlvaLo anche se a volLe sono soggeLLl a dlsclpllna speclale. 1all c. sono sLlpulaLl sulla base dl apposlLe procedure, rlvolLe a dare evidenza pubblica all’lnLera vlcenda, e a lndlvlduare ll conLraenLe prlvaLo. L’evldenza pubbllca comlncla usualmenLe con la deliberazione di contrattare. CuesLa e un provvedlmenLo ammlnlsLraLlvo dl Llpl gesLlonale con ll quale sono sLablllLl l’oggeLLo del conLraLLo e le sue clausole essenzlall, ll flne che con esso sl lnLende persegulre e le modallLa dl scelLa del conLraenLe con le rlspeLLlve raglonl. ll rlsulLaLo e che l’lnLera fase che precede ll conLraLLo, dalla declslone dl concluderlo flno all’lndlvlduazlone preclsa del conLraenLe e del conLenuLo conLraLLuale, e regolaLa da norme che prevedono una deLermlnaLa sequenza procedlmenLale, aLLraverso la quale sl vlene svolgendo una gara pubblica. La procedura dl gara sl chlude con un aLLo dl aggiudicazione a favore del vlnclLore, ma per ll perfezlonamenLo e necessarla la sLlpulazlone del conLraLLo. L’aggludlcazlone deve essere comunlcaLa al non vlnclLorl ed ll conLraLLo non può dl regola essere sLlpulaLo prlma dl 30 glornl da Lale comunlcazlone, per consenLlre evenLuall rlmedl glurlsdlzlonall. A volLe, e prevlsLo che ll conLraLLo sLlpulaLo a segulLo dell’aggludlcazlone non dlvenLl efflcacle senza un apposlLo aLLo dl approvazione, aLLraverso ll quale sl reallzza ll conLrollo dl regolarlLa ammlnlsLraLlva e conLablle. "a normati!a di contabilità di Stato La leglslazlone dl conLablllLa dl SLaLo rlsale al r.d.2440 del 1923. ln quel Lempo sono sLaLl dlsclpllnaLl quaLLro modl dl conLraLLazlone dlfferenzlaLl: 1) #rocedura per pubblici incanti o asta pubblica, essa e caraLLerlzzaLa dalla pubbllcazlone dl un bando o avviso d’asta, ln base al quale chlunque avesse l requlslLl prevlsLl poLeva presenLare offerLa. 64 2) "icitazione pri!ata, l’ammlnlsLrazlone rlvolge una leLLera d’lnvlLo a speclflche lmprese rlLenuLe ln grado dl esegulre al megllo ll conLraLLo. CuesLo meLodo e ammesso solo ln casl eccezlonall. Sla l’1) che ll 2) rlsulLano adaLLe per conLraLLl del quall fosse gla chlaramenLe deflnlLo l’oggeLLo. lnvece, per l casl ln cul l’ammlnlsLrazlone rlchledesse al fuLuro conLraenLe ln prlmo luogo dl deflnlre ll conLenuLo del conLraLLo medlanLe speclflche soluzlonl conLraLLuall, sono sLaLe prevlsLe ulLerlorl procedure: 3) Appalto1concorso, essa ha ln comune con la llclLazlone prlvaLa la rlsLreLLezza del numero degll lnvlLaLl a parLeclpare alla gara, ma se ne dlfferenzla per la grande dlscrezlonallLa dell’aggludlcazlone, connessa alla scarsa comparablllLa dl progeLLl anche molLo dlfferenLl. 4) Trattati!a pri!ata, conslsLe nel LraLLare dlreLLamenLe con un poLenzlale conLraenLe dopo aver lnLerpellaLo, se clò rlLenuLo plu convenlenLe, plu persone o lmprese. non vl e dunque una gara pubbllca e la ÞA aglsce llberamenLe come un soggeLLo prlvaLo. nel 1972 l’arL.3 del r.d.2440 fu modlflcaLo nel senso dl dlsLlnguere Lra conLraLLl sLaLall da cul derlva un’enLraLa e c. sLaLall da cul derlva una spesa, e dl sLablllre che solo l prlml debbono necessarlamenLe segulre la procedura del pubbllcl lncanLl, menLre per l secondl può essere faLLa la gara “medlanLe pubbllco lncanLo o llclLazlone prlvaLa a gludlzlo dlscrezlonale dell’ammlnlsLrazlone”. LsLendendosl l’uso della llclLazlone prlvaLa, dlvenne crlLlco ll problema degll lnvlLl, con la legge n.14/73 fu lnLrodoLLo l’lsLlLuLo della prevla pubbllcazlone dl un avviso di gara a segulLo del quale gll lnLeressaLl poLevano chledere dl essere lnvlLaLl. "a disciplina europea dei contratti di appalto di la!ori2 orniture e ser!izi La maLerla e dlsclpllnaLa dalla dlreLLlva n.18 del 2004. ln prlmo luogo, le regole comunlLarle rlguardano dl per se gll appalLl ll cul valore superl deLermlnaLe soglle, menLre per l conLraLLl dl valore lnferlore gll SLaLl rlmangono llberl dl deLLare la dlsclpllna che credono. ln secondo luogo le regole sl rlferlscono al conLraLLl appalLaLl da quelle che ll llnguagglo comune deflnlsce “ammlnlsLrazlonl aggludlcaLrlcl”: SLaLo, enLl pubbllcl LerrlLorlall, organlsml dl dlrlLLo pubbllco, assoclazlonl cosLlLulLe da uno o plu dl Lall enLl pubbllcl LerrlLorlall o da uno o plu dl Lall organlsml dl dlrlLLo pubbllco. CuanLo alle procedure, nel dlrlLLo dell’uL sl dlsLlngue LradlzlonalmenLe Lra: 63 - procedure aperte, p. ln cul ognl operaLore economlco può presenLare un’offerLa - procedure ristrette, p. ln cul ognl operaLore economlco può chledere dl parLeclpare, ma ln cul solo gll operaLorl lnvlLaLl dalle ammlnlsLrazlonl aggludlcaLrlcl possono presenLare un’ offerLa - procedure negoziate, p. ln cul le ammlnlsLrazlonl aggludlcaLrlcl consulLano gll operaLorl economlcl da loro scelLl e negozlano con uno o plu dl essl le condlzlonl dell’appalLo 1uLLavla, la dlreLLlva ha prevlsLo per gll appalLl complessl anche ll dialogo competitivo ed ha dlsLlnLo la procedura negozlaLa a seconda che essa preveda o meno un bando di gara. La regola dl base e che le ammlnlsLrazlonl aggludlcano gll appalLl pubbllcl medlanLe procedura aperLa o medlanLe procedura rlsLreLLa. La dlfferenza Lra le due aLLlene escluslvamenLe alla parLeclpazlone alla gara menLre non vl e alcuna dlfferenza ln relazlone al crlLerl dl valuLazlone delle offerLe e dl conseguenLe aggludlcazlone. ln enLrambl l casl la gara può essere aggludlcaLa o secondo ll crlLerlo del prezzo pi- basso o secondo ll crlLerlo dell’offerta economica pi- vantaggiosa. Sl poLrebbe Lemere dl aggludlcare ad un prezzo Lroppo basso, quando un’offerLa rlsulLl anormalmenLe bassa l’ammlnlsLrazlone chledera la glusLlflcazlone dell’offerLa, e la escludera ove la splegazlone manchl o rlsulLl lnsoddlsfacenLe. MenLre per ll secondo crlLerlo ll valore dell’offerLa vlene calcolaLo anche Lenendo conLo dl elemenLl dlversl dal prezzo, quall la quallLa, ll preglo Lecnlco, la reddlLLlvlLa, l’asslsLenza Lecnlca ecc. Sla nelle procedure rlsLreLLe che ln quelle aperLe vlene pubbllcaLo ll relaLlvo bando. Dialogo competiti!o e procedure negoziate ll dialogo competitivo e deflnlLo come una procedura alla quale qualslasl operaLore economlco può chledere dl parLeclpare e nella quale l’ammlnlsLrazlone aggludlcaLrlce avvla un dlalogo con l candldaLl ammessl, sl dlfferenzla dalle procedure rlsLreLLe ln quanLo esso sl rlferlsce a slLuazlonl complesse, nelle quall l’ammlnlsLrazlone non e ln grado dl deflnlre le caraLLerlsLlche speclflche dl un progeLLo ed ll corrlspondenLe cosLo base. Sl dlsLlngue lnolLre dall’appalLo concorso per una caraLLerlzzazlone della procedura come uno sLrumenLo aLLraverso ll quale l’ammlnlsLrazlone arrlva progresslvamenLe a deflnlre ll progeLLo, sempre ln conLaLLo con offerLe compeLlLlve che vla vla sl preclsano anch’esse, ed a flne procedura gludlca l’appalLo. ll dlalogo compeLlLlvo rlmane una gara pubbllca che e da 66 aggludlcare escluslvamenLe secondo ll crlLerlo dell’offerLa economlcamenLe plu vanLagglosa. Le procedure negoziate sono lnvece quelle ln cul le ammlnlsLrazlonl aggludlcaLrlcl consulLano gll operaLorl economlcl da loro scelLl e negozlano con uno o plu dl essl le condlzlonl dell’appalLo. La dlreLLlva europea scompone le procedure negozlaLe ln due dlverse specle: - procedure negoziate con pubblicazione di bando di gara , sono molLo slmlll alla gara pubbllca, le ammlnlsLrazlonl negozlano con gll offerenLl le offerLe presenLaLe per cercare l’offerLa mlgllore. lnolLre nel corso della negozlazlone le ammlnlsLrazlonl devono garanLlre la parlLa dl LraLLamenLo fra LuLLl gll offerenLl. - Procedure negoziate senza bando di gara , e llmlLaLa ad lpoLesl dl assoluLa necesslLa ed e clrcondaLa da onerl dl comunlcazlone al flne dl permeLLere alla Commlsslone un effeLLlvo conLrollo. Accordi $uadro2 sistemi dinamici2 aste elettroniche La plu recenLe normaLlva comunlLarla leglLLlma l’uso dl alcune modallLa dl acqulsLo rlvolLe a rendere plu sempllce l’appalLo dl fornlLure o presLazlonl rlpeLlLlve o a consenLlre dl usufrulre dl modallLa lnformaLlche. Sl possono cosl sLlpulare accordi quadro, ossla accordl ll cul oggeLLo conslsLe nello sLablllre le clausole relaLlve agll appalLl da aggludlcare duranLe un daLo perlodo, ln parLlcolare per quanLo rlguarda l prezzl e le quanLlLa prevlsLe. ll sistema dinamico di acquisizione che sl rlferlsce ad acqulsLl dl uso correnLe, esso deve essere llmlLaLo nel Lempo ed aperLo per LuLLa la sua duraLa a qualslvoglla operaLore economlco che soddlsfl l crlLerl dl selezlone e che abbla presenLaLo un’offerLa lndlcaLlva al caplLolaLo d’onerl. La gesLlone del slsLema e lnLeramenLe eleLLronlca e quesLo cosLlLulsce un quadro dl offerLe lndlcaLlve al cul lnLerne sl aprono, per ognl slngolo appalLo, confronLl compeLlLlvl Lra gll operaLorl che fanno parLe del slsLema. L’asta elettronica e una parLlcolare modallLa dl svolglmenLo del confronLo Lra le offerLe enLro le forme dl gara che lo consenLono. Il codice dei contratti pubblici 67 La dlreLLlva europea n.18 del 2004 e sLaLa receplLa con ll d.lgs.n.163/2006 o #odice dei contratti pubblici. CuesLo opera non solo per l lavorl pubbllcl sLaLall ma anche per quelll delle 8eglonl e degll enLl locall. Lsso prevede Lra l’alLro che anche al conLraLLl ll cul valore rlmane al dl soLLo delle soglle prevlsLe dal dlrlLLo comunlLarlo sl appllchlno le medeslme norme prevlsLe per l conLraLLl sopra soglla, Lranne per quanLo sla espressamenLe prevlsLo dallo sLesso Codlce. "a regolamentazione internazionale degli appalti pubblici ln vlrLu dl un LraLLaLo sLlpulaLo Lra gll SLaLl aderenLl al W1C, gll appalLl pubbllcl al dl sopra dl deLermlnaLe soglle devono segulre le regole delle procedure aperLe o rlsLreLLe e solo eccezlonalmenLe quelle negozlaLe non compeLlLlve. L’accordo rlchlede lnolLre che alle lmprese che parLeclpano alle gare slano daLe sedl glurlsdlzlonall lndlpendenLl, dl fronLe alle quall far valere evenLuall llleglLLlmlLa delle procedure e delle aggludlcazlonl. lnolLre lo SLaLo che rlLenga che alLro SLaLo abbla scorreLLamenLe aggludlcaLo un appalLo, può lnvesLlre della conLroversla gll apposlLl organl dello sLesso W1C. "e regole sulle procedure contrattuali e la tutela delle imprese interessate Cuando l’ammlnlsLrazlone dla vlLa ad una delle gare pubbllche descrlLLe, le evenLuall llleglLLlmlLa lnLervenuLe nel corso della procedura poLranno essere faLLe valere, ln generale, aLLraverso la conLesLazlone davanLl al gludlce compeLenLe (ln lLalla ll gludlce ammlnlsLraLlvo) dell’aLLo concluslvo della gara, cloe dell’aLLo chlamaLo aggiudicazione, che assegna l’appalLo ad una delle lmprese parLeclpanLl, dlchlarandola vlnclLrlce ln base al crlLerlo proprlo della gara. lnolLre, la normaLlva europea plu recenLe lmpone che l’aggludlcazlone venga comunlcaLa al concorrenLl non vlnclLorl, che ll conLraLLo non possa essere sLlpulaLo prlma che sla Lrascorso un Lermlne enLro ll quale quesLl possono proporre un rlcorso, e che ln caso dl proposlzlone del rlcorso ll conLraLLo non possa essere sLlpulaLo flno ad una declslone cauLelare dell’organo decldenLe. 1uLLavla, clò non esclude che l’aggludlcazlone possa venlre annullaLa dopo che ll conLraLLo e sLaLo sLlpulaLo, quall sono allora le conseguenze sul conLraLLo dell’annullamenLo dell’aggludlcazlone? Sl prospeLLano due Lesl dlverse: 68 - Secondo la prlma (Conslgllo dl SLaLo) l’annullamenLo dell’aLLo dl aggludlcazlone Lravolgerebbe auLomaLlcamenLe anche ll conLraLLo gla sLlpulaLo - Secondo la seconda (Cassazlone) ll venlre meno dell’aggludlcazlone sl llmlLerebbe a prlvare ll conLraLLo dl un elemenLo dl leglLLlmazlone, rendendolo annullablle ad lsLanza della sLessa ammlnlsLrazlone, ln quanLo LuLelaLa dalla norma 69