Ökonomische Ansätze zur Legitimation kollektiven Handelnsby Michael Fritsch

Ökonomische Ansätze zur Legitimation kollektiven Handelns by Michael Fritsch Review by: Heinz Grossekettler FinanzArchiv / Public Finance Analysis, New Series, Bd. 43, H. 1 (1985), pp. 178-181 Published by: Mohr Siebeck GmbH & Co. KG Stable URL: http://www.jstor.org/stable/40911977 . Accessed: 14/06/2014 01:59 Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at . http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp . JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact [email protected]. . Mohr Siebeck GmbH & Co. KG is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to FinanzArchiv / Public Finance Analysis. http://www.jstor.org This content downloaded from 62.122.72.154 on Sat, 14 Jun 2014 01:59:11 AM All use subject to JSTOR Terms and Conditions http://www.jstor.org/action/showPublisher?publisherCode=siebeck http://www.jstor.org/stable/40911977?origin=JSTOR-pdf http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp Besprechungen Michael Fritsch: Ökonomische Ansätze zur Legitimation kollektiven Handelns. Dunk- ker & Humblot. Berlin 1983. 218 Seiten. Gibt es zu verwandten Fragestellungen unterschiedliche Antworten, so wünscht man sich eine überwölbende Theorie, in deren Licht sichtbar wird, mit welchen Spezialaspek- ten sich die einzelnen Ansätze beschäftigen. Den Versuch einer solchen Integration macht M. Fritsch mit seinem Buch über die Legitimation kollektiven (hier vor allem: staatlichen) Handelns: Er will zeigen, wie man Existenz und Tätigkeit von Staaten mit Hilfe der ökonomischen Theorie zu rechtfertigen versucht hat und welche Gemein- samkeiten und Unterschiede zwischen den einzelnen Rechtfertigungsversuchen bestehen. In der Einleitung betont er außerdem (S. 15), daß er Schlußfolgerungen für die politische Praxis ableiten möchte; dies wird aber - bis auf ein mir fragwürdig erscheinendes und noch zu diskutierendes Fazit - nicht erreicht und ist wohl auch nicht sein zentrales Anliegen. Wer räumlich abgegrenzte Gewaltmonopole (Staaten) rechtfertigen und damit ihre Legitimität beweisen möchte, muß aus ökonomischer Sicht nach Fritsch drei Probleme lösen : - Er muß zeigen, daß ein Zusammenschluß vorher unbeschränkt Freier aus der Sicht der Kollektivmitglieder auch angesichts des damit verbundenen „freiwilligen Zwangs" (Bindungen und damit Freiheitsbeschränkungen in Form von Regeln) im egoistischen Sinne vorteilhaft ist. Dies nennt Fritsch das Wertschöpfungsproblem: Kollektive sol- len sich durch ihren Erfolg legitimieren. - Er muß zum zweiten nachweisen, daß die Mitglieder den Kooperationserfolg anerken- nen und der Kooperation deshalb freiwillig zustimmen. Damit sie das tun, müssen Konsensbildungs- und Verteilungsfragen beantwortet werden; diese bilden zusammen das Wertschätzungsproblem: Kollektive sollen sich durch Anerkennung legitimieren. - Und zum dritten verlangt Fritsch bei der Legitimation kollektiven Handelns, daß das Situationsproblem gelöst wird: Wer, so könnte man dies Problem illustrieren, von Eroberern vor die Wahl: „Sklaverei oder Tod" gestellt wird, verbessert sein Los mit dem Eintritt in die Sklaverei vielleicht und macht dies dann auch freiwillig; der Donna Isabella gleich, tut er dies aber nur der Not gehorchend, nicht dem eigenen Trieb, und wird das Regime der neuen Herren deshalb auch nicht als legitim betrach- ten. Ein ungerechter Status quo führt - man denke nur an die Debatte um die morali- sche Berechtigung einer Anerkennung der DDR - selbst dann nicht zur Legitimation, wenn bei objektiver Würdigung durchaus gewisse Kooperationsvorteile erkennbar sind (Wertschöpfung) und deren Wert von den Bürgern subjektiv auch geschätzt wird. Man mag darüber streiten, ob Fritsch mit diesen Grundproblemen alle Fragen der Legitimation staatlichen Handelns wenigstens in nuce erfaßt hat und ob die Bezeichnun- gen der Problemarten geschickt gewählt sind; eines wird man jedenfalls nicht leugnen können: Die Unterscheidung eignet sich zur systematischen Integration bisher weitge- hend unverbundener Teile ökonomischen Denkens und schafft so etwas, was man „Fort- schritt durch Zusammenschau* ' nennen könnte. Dies wird deutlich, wenn man einmal aufzählt, welche Fragen innerhalb der Grundkategorien diskutiert werden: (1) Das Wertschätzungsproblem wird in Teil B der Arbeit behandelt (Einführung und Teil A klären Grundfragen, insbesondere die eben geschilderten Aspekte des Legitima- tionsproblems). Fritsch bespricht hier die bekannten Wohlfahrtskriterien, Fragen einer 12* This content downloaded from 62.122.72.154 on Sat, 14 Jun 2014 01:59:11 AM All use subject to JSTOR Terms and Conditions http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp Besprechungen 179 Nutzeninterdependenz und die Möglichkeiten zur Begründung einer PARETO-optimalen Umverteilung. Ich persönlich finde diesen Teil etwas langweilig und hätte mir statt der ausführlichen Darstellung dieser abstrakten Beurteilungskriterien für Maßnahmen lieber mehr „Fleisch" gewünscht, also konkrete Hinweise darauf, unter welchen techni- schen Umständen man vom Tätigwerden von Kollektiven Produktivitätsvorteile erwar- ten kann. Solche Hinweise findet man vor allem in der Marktversagens-, Klub- und Föderalismustheorie1 . (2) Das Wertschätzungsproblem wird vorwiegend in den Abschnitten B.3 und C.4.3 behandelt. Hier geht es um die Problematik der Forderung nach Einstimmigkeit, um die Kosten, die mit verschiedenen Abstimmungsregeln verbunden sind, sowie um die Möglichkeit der Konstruktion sozialer Wohlfahrtsfunktionen. (3) Das Situationsproblem wird schließlich am ausführlichsten untersucht (Teile C und D) und nimmt mehr als 60% des gesamten Textteils in Anspruch. In Punkt C wird zunächst herausgearbeitet, daß Vertragstheorien einen hypothetischen Charakter haben : Die jeweiligen Grundvertragsannahmen stellen keine Gedankenexperimente zur historischen Entwicklung von Staaten dar, sondern sollen der Erklärung einer auf Kon- sens beruhenden Stabilität und/oder der Ableitung normativer Anforderungen an Ver- fassungen dienen. Im Anschluß an diese wichtige Klarstellung folgt dann ein ideenge- schichtlicher Abriß mit Darstellung der älteren Verfassungstheorien (Th. Hobbes, J. Locke, J.-J. Rousseau und I. Kant) sowie einer spieltheoretischen Analyse von Di- lemma-Situationen (also Widersprüchen zwischen individueller und kollektiver Rationa- lität). Lösungsvorschläge für soche Dilemmata werden zu Recht als gemeinsames Ele- ment aller (auch der älteren) Vertragstheorien angesehen. Außerdem wird ein Überblick über die Ergebnisse spieltheoritischer Experimente zu den Dilemma-Problemen gegeben, und es wird die BucHANANsche Unterscheidung zwischen (klassischen) Schutzfunktionen des Staates (Definition und Sicherung von „property rights") und seinen Produktions- aufgaben eingeführt (Bereitstellung von Kollektivgütern). Der Teil D ist sodann der Behandlung des Situationsproblems in den neueren Vertrags- theorien gewidmet. Hier werden die Ansätze von R. Nozick, J.M. Buchanan und J. Rawls vorgestellt und kritisiert. Sie alle arbeiten mit der Forderung nach (möglichst) einstimmiger Billigung von Verfassungsfragen durch die Betroffenen. Das Zustande- kommen eines Konsenses erwarten sie jedoch von unterschiedlichen Umständen. Welche dies sind, arbeitet Fritsch als einen wichtigen Unterschied heraus: Nozik verlangt in seinem Minimalstaatskonzept, daß Verteilungsfragen (wie sie im Rahmen des Wertschätzungs- und des Situationsproblems auftreten) nach der Regel gelöst werden, daß eine Verteilung dann als gerecht anzusehen sei, wenn sie auf gerechte Weise aus einem gerechten Zustand hervorgegangen sei. Da entsprechende Fragen bei der Entwicklung vom Urzustand zum Minimalstaat (und bei dessen Erhaltung) mehr- fach auftreten und deshalb ggf. auch mehrfach gedankliche Situationskorrekturen im Sinne der Gerechtigkeit erforderlich werden, spricht Fritsch von einem „evolutorischen Konsens" (passim, z.B. auf S. 137). Buchanan stellt bei der Behandlung von möglichen Ungerechtigkeiten einer Aus- gangssituation dagegen auf die sogenannten „Neuverhandlungserwartungen" ab: Lohnt eine Verbesserung, auf welche manche der Beteiligten nach einem Rückfall in die Anar- chie und erneuten Verhandlungen hoffen könnten, den Aufwand nicht, so ist der Status quo gerechtfertigt; anderenfalls wären Umverteilungsmaßnahmen angemessen und sind sie auch zu erwarten. Es geht also um die Einschätzung des Status quo im Lichte 1 Im einzelnen vgl. z.B. H. Grossekettler : Verwaltungsstrukturpolitik, in: H.-J. Ewers und H. Schuster (Hrsg.): Probleme der Ordnungs- und Strukturpolitik. Hellmuth Stefan Seidenfus zur Vollendung des 60. Lebensjahrs gewidmet, Göttingen 1984, S. 16ff., hier besonders S. 21-38 und S. 37-44 (m. w.N.). This content downloaded from 62.122.72.154 on Sat, 14 Jun 2014 01:59:11 AM All use subject to JSTOR Terms and Conditions http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp 1 80 Besprechungen realistisch erscheinender Alternativen. Fritsch spricht deshalb von einem ,,Status-quo- Konsens" (passim, z.B. ebenda)2. Rawls schließlich beschreibt eine ideale Urvertragssituation, in der jeder unter dem mittlerweile ja berühmten „Schleier der Ungewißheit" gerechte Regeln fordert, weil er anderenfalls befürchten müßte, sich selbst zu schädigen. Deshalb bezeichnet Fritsch diese Art von Konsens als „idealen Konsens" (passim, z.B. ebenda). Die vorstehende Inhaltsübersicht dürfte gezeigt haben, daß die Arbeit von Fritsch, eine Dissertation an der TU Berlin, das Legitimationsproblem umfassend würdigt und damit auch als Literaturschlüssel auch für diejenigen dienen kann, die sich mit ordnungs- politischen Fragen einer Konstruktion von Verfassungen beschäftigen3. Die Schlußfol- gerungen, die Fritsch aus seiner Arbeit für die Praxis zieht, sind - beim heutigen Stand der Literatur verständlich - knapp; in einem zentralen Punkt muß man ihnen aber wohl auch ein „non sequitur!" entgegenhalten: Fritsch behauptet, daß es kaum einen Tätigkeitsbereich gebe, in dem Maßnahmen kollektiver Instanzen grundsätzlich illegitim seien; entscheidend seien nicht sachbezogene Spezifika einer Aktivität, sondern die tatsächlichen Präferenzen der davon betroffenen Individuen. Deshalb ließen sich kaum allgemeine Aussagen darüber machen, welche Aufgaben vom Staat und welche von privaten Kollektiven oder Individuen übernommen werden sollten (S. 202). Dem möchte ich deshalb energisch widersprechen, weil es nicht nur nicht aus der Theorie folgt, sondern weil es darüber hinaus sogar den Hauptwert der Vertragstheorie - insbe- sondere der RAWLSschen - für die Praxis der Politikberatung entscheidend mindert: Versucht man den Schleier der Ungewißheit als gedankliche Hilfe bei der Lösung der Aufgabe zu benutzen, Entscheidungskompetenzen sachgerecht auf Individuen, private Kollektive und Behörden verschiedener Gebietskörperschaften zu verteilen, so wird man beim Abwägen aller Vor- und Nachteile sicher zu dem Ergebnis gelangen, daß die grundlegende Verhaltensregel das ökonomisch interpretierte Subsidiaritätsprinzip sein müsse4. Obwohl tatsächliche Verfassungen (die ja stets auch durch Wissensmängel und Partialinteressen Mächtiger verzerrt sind) dieses Prinzip nicht immer enthalten, wird man deshalb davon ausgehen können, daß aufgeklärte Menschen sich in einer idealen 2 Im Prinzip setzt das Einschätzen von Alternativen nicht unbedingt einen (gedankli- chen) Rückfall in die Anarchie voraus. Man könnte ja auch über friedliche Experimente im Rahmen eines existierenden Staates zu einer Situationsbeurteilung kommen. Denkbar wäre etwa folgender Test: Gerechtfertigt ist der Staat, der seinen Mitgliedern sowohl das Auswandern als auch das Ausprobieren alternativer Lebens- und Organisationsfor- men erlaubt, vorausgesetzt, die „Alternativbürger" kommen dabei stets ihren minimal- staatlichen Friedenspflichten nach. Eine solche Regel würde einerseits gewalttätige Ver- mögensumverteilungen ausschließen (konservatives Element), ermöglichte andererseits aber auch eine wörtlich verstandene innere Emigration in eine Art „SKiNNERsches Wai- den" (liberales Element). Ähnlich H. Kliemt: Zustimmungstheorie der Staatsrechtferti- gung, Freiburg - München 1980, hier insbesondere S. 102 ff. Die „Alternativbürger" wären in ihrem „Reservat" dann bis auf den minimalstaatlichen Schutz auf sich alleine gestellt. Man könnte ihnen also nicht den Vorwurf machen, sich als Revolutionäre mit Pensionsanspruch zu gerieren. Würde ihre Zahl trotzdem wachsen, wäre das aber ein Indiz dafür, daß der Mutterstaat als illegitim betrachtet werden muß. 3 Gute Ergänzungen hierzu sind: R. Eschenburg: Der ökonomische Ansatz zu einer Theorie der Verfassung. Die Entwicklung einer liberalen Verfassung im Spannungsver- hältnis zwischen Produktivität und Effektivität der Kooperation, Tübingen 1977, und die Ergebnisse des Münsteraner Symposions über „Die Verfassungstheorie als Grund- lage der parlamentarischen Demokratie". Diese sollen im 4. Bd. des Jahrbuches für Neue Politische Ökonomie veröffentlicht werden (Tübingen 1985). 4 Hierzu im einzelnen H. Grossekettler: Verwaltungsstrukturpolitik, aaO., S.37ff, insbesondere S.39ff. This content downloaded from 62.122.72.154 on Sat, 14 Jun 2014 01:59:11 AM All use subject to JSTOR Terms and Conditions http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp Besprechungen 181 Urvertragssituation darauf einigen würden. Kann man dies mit Hilfe des Bildes vom Schleier der Ungewißheit plausibel machen, so kann man aber auch zeigen, daß und wie sich finanzwissenschaftliche Kompetenzverteilungskriterien ableiten und praktisch umsetzen ließen und wo die legitimen Betätigungsfelder des Staates liegen5. Auf diese Weise ist es mit Hilfe vertragstheoretischer Gedankenexperimente möglich, eine überzeu- gende Basis für die Herleitung von Staatsaufgaben zu finden. Deshalb erscheint mir das Fazit von Fritsch als eine völlig überflüssige Abwertung der modernen Vertrags- theorie und damit eigentlich auch seines sonst so gut gelungenen Buches. Heinz Grossekettler Horst Hanusch (Hrsg.) : Anatomy of Government Deficiencies. Proceedings of a Con- ference held at Diessen, Germany, July 22-25, 1980. Springer- Verlag. Berlin - Heidel- berg - New York - Tokyo 1983. 186 Seiten. Der Band enthalt Referate, zum größten Teil mit Korreferaten. Der Herausgeber hat zusätzlich einen einführenden Artikel geschrieben. Ich fand den Titel des Bandes zu- nächts recht „griffig". Als pedantischer Mensch habe ich mich nach der Bedeutung des Wortes Anatomie in der modernen Humanmedizin erkundigt. Sofern man mich richtig informiert hat, handelt es sich um die makroskopische Befindlichkeit des gesun- den (!) Menschen. Wenn wir schon bei der Wortklauberei sind, beschäftigt sich der Band vorwiegend mit der Pathologie, vielleicht der Histo-Pathologie, gewiß aber mit der Physio-Pathologie von Regierung und Verwaltung. Ausgangspunkt der Analyse ist die „gesunde" Volkswirtschaft: In ihr ist die Konsumentensouveränität so weitgehend realisiert, wie dies bei gleicher Steuerbelastung („lump-sum") aller Bürger nur möglich ist - so möchte ich Hanuschs (Inefficiency in the Public Sector: Aspects of Demand and Supply) Anatomie- (Histologie-, Physiologie-)Entwurf deuten; bezüglich des Ange- bots öffentlicher Dienste setzt sich der Median- Wähler durch (BowEN-Optimum). Das System wird krank (Ineffizienzen auf der Nachfrageseite), wenn Wähler mit Interessen- lagen „links und rechts" vom Medianwähler koalieren oder wenn die Wähler über Kosten öffentlicher Leistungen oder die Regierenden über die Präferenzen der Wähler ungenügend informiert sind; (physio-)pathologisch ist die Ökonomie auch dann (Ineffi- zienzen auf der Angebotsseite), wenn Regierung oder Verwaltung Spielräume haben oder gewinnen können, um ihren selbstsüchtigen Interessen unter Vernachlässigung der Wählerinteressen erfolgreich nachzugehen, und diese ausnutzen. Bedingungen dafür sind die Beeinflußbarkeit des Medianwählerverhaltens durch die Herrschenden oder mangel- hafte Information der Wähler. Die Verbesserung der Informationslage muß denn auch nach Hanusch im Zentrum therapeutischer Überlegungen stehen. Notwendig ist dann aber auch - so meine ich - die Berücksichtigung der durch Informationsbeschaffung verursachten Alternativkosten in jenen Kalkülen, mit denen wir effiziente Zustände einer Ökonomie beschreiben. Wahrscheinlich ist dies in Hanuschs zweiter Remedur- Empfehlung enthalten: Man achte auf die Gleichwertigkeit von Kosten und Erträgen. Die dritte Therapievorschrift ist am schwierigsten zu befolgen: Man erfinde ein Beschäf- tigungs- und Besoldungssystem für Bürokraten, das diese richtig - im Sinne der allgemei- nen Wohlfahrt - handeln läßt, wenn sie ihre eigenen Zielsetzungen verfolgen. Es sind ja vor allem die Bürokraten, die Ineffizienzen im öffentlichen Sektor verursa- chen; diesen Eindruck gewinnt man aus dem vorliegenden Band. Im Lichte des Paradig- mas menschlicher Handlungsmotivationen, das wir in Gestalt der üblichen konsum- orientierten Nutzenfunktionen auch als oberstes Effizienzkriterium benutzen, sind die Handlungsantriebe der Bürokraten abartig (Ausnahmen bei Buchanan, Scioli, Mus- 5 Vgl. ebenda. This content downloaded from 62.122.72.154 on Sat, 14 Jun 2014 01:59:11 AM All use subject to JSTOR Terms and Conditions http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp Article Contents p. [178] p. 179 p. 180 p. 181 Issue Table of Contents FinanzArchiv / Public Finance Analysis, New Series, Bd. 43, H. 1 (1985), pp. 1-210 Front Matter Chancen für einen langen Aufschwung? Bemerkungen zum 21. Jahresgutachten des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung [pp. 1-27] Kritische Bemerkungen zum System des Kinderlastenausgleichs - zugleich ein Vorschlag zur Neugestaltung der gesetzlichen Rentenversicherung [pp. 28-66] Zur Reform des deutschen Einkommensteuertarifs [pp. 67-85] Subventionsberichterstattung und Erfolgskontrolle [pp. 86-105] Das Bundesamt für Finanzen: Stellung, Aufgaben und Bedeutung [pp. 106-118] Chronik Die Finanzpolitik der Bundesrepublik Deutschland 1979 bis 1982 [pp. 119-177] Besprechungen Review: untitled [pp. 178-181] Review: untitled [pp. 181-184] Review: untitled [pp. 184-185] Review: untitled [pp. 185-186] Review: untitled [pp. 186-188] Review: untitled [pp. 188-190] Review: untitled [pp. 191-192] Review: untitled [pp. 192-194] Review: untitled [pp. 194-196] Review: untitled [pp. 196-198] Review: untitled [pp. 198-203] Review: untitled [pp. 203-204] Review: untitled [pp. 204-206] Review: untitled [pp. 206-208] Review: untitled [pp. 208-210] Back Matter