Versuch eines Europäischen Konzepts .......................................................................................... 14
1. Aktuelle Situation Der Umstand, dass es Menschen gibt, die auf der Flucht sind, ist kein Novum der heutigen Zeit. Letztes Jahr aber sorgte die große Zahl der Flüchtlinge, die nach Europa und nach Deutschland gelangten, für einige Aufregung. 1,1 Millionen Flüchtlinge sind schätzungsweise 2015 in Deutschland angekommen. Weltweit waren dieses Jahr mehr Menschen auf der Flucht als jemals zuvor. Diese hohen Zahlen sind eine Herausforderung für jede Zivilgesellschaft und auch für die Politik, die handeln muss, um die Flüchtlinge unterzubringen. Nicht nur in Deutschland werden die Politiker aufgefordert, schnell Lösungsvorschläge zu präsentieren. Das Missfallen an einer gefühlten Untätigkeit der Verantwortlichen manifestiert sich in Bewegungen wie PEGIDA und einer schnelleren Entfremdung zwischen Bürger und der Politik der im in den Parlamenten vertreten Parteien. Diese Zeit ist aber keinesfalls eine Krise, die lediglich die einzelnen Nationalstaaten betrifft, sondern auch eine Krise der Europäischen Union. In vielen Mitgliedsstaaten dominieren antieuropäische Parteien oder genuin pro-europäische Parteien vertreten Positionen1, die gegen die EU gerichtet sind, aus Angst einen Teil ihrer Wählerschaft zu verlieren. Um diese Kritik der Untätigkeit zu entkräften, verfallen viele Politiker in eine Art Aktionismus und es werden immer neue Ansätze für die Flüchtlingskrise präsentiert. Oft scheinen sich Politiker nicht im Klaren zu sein, was ihre Vorschläge für die EU und ihre eigenen Länder bedeuten würden, oder aber, sie nehmen sie mutwillig in Kauf. In der folgenden Arbeit wird untersucht, inwiefern die Responsibility to Protect (R2P) auf die Flüchtlingssituation angewandt wird und untersucht, ob Europa seiner völkerrechtlichen Verantwortung gegenüber den Flüchtlingen nachkommt. Im zweiten Teil wird die Flüchtlingsproblematik zuerst in globaler und dann in europäischer Dimension behandelt. Anschließend sollen einige Vorschläge von Politikern und Parteien aufgegriffen werden und ihre Vereinbarkeit mit internationalen Verträgen, mit der EU-Charta und ihre Machbarkeit geprüft werden. Anhand dieser Ansätze soll im Abschluss der Arbeit ein eigener Vorschlag für eine europäische Antwort auf die Flüchtlingskrise skizziert werden.
1
SPD will Sozialleistungen für EU-Ausländer kürzen Frankfurter Allgemeine Zeitung GmbH oder ein Wahlkampfplakat für die Europawahl, auf dem explizit die Nationalität in den Vordergrund gestellt wurde Wahlplakat SPD Europawahl 2014
1
2. Theorie: R2P Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde von der Staatengemeinschaft die Parole ausgegeben, dass sich ein Genozide und Verbrechen gegen die Menschheit nie wieder wiederholen dürften. Seitdem jedoch, gab es einige Völkermorde2, unter anderem die in Burundi (196572), Bengalen (1971-72), das Massaker von Sarba und Schartila (1982), Ruanda (1994) und Srebrenica (1995). Auch Verbrechen gegen die Menschlichkeit wie Apartheid, Sklaverei und systematische sexuelle Gewalt wurden weiterhin begangen. Infolgedessen suchte die internationale Gemeinschaft rechtliche Mittel zu erlangen, diese Taten zu unterbinden. Erst im Jahr 20053 gelang es dem United Nation World Summit, sich auf das Grundgerüst einer gemeinsamen Formel zu einigen, die als „Responsibility to Protect“ (kurz R2P) bezeichnet wurde. Diese allgemeine Formel wurde 2009 im Secretary-General’s Report on Implementation on the Responsibility to protect spezifiziert und lauten: 1. The State carries the primary responsibility for protecting populations from genocide, war crimes, crimes against humanity and ethnic cleansing, and their incitement; 2. The international community has a responsibility to encourage and assist States in fulfilling this responsibility; 3. The international community has a responsibility to use appropriate diplomatic, humanitarian and other means to protect populations from these crimes. If a State is manifestly failing to protect its populations, the international community must be prepared to take collective action to protect populations, in accordance with the Charter of the United Nations.4
Obwohl bis heute immer noch nicht die exakte Anwendung geklärt ist, wurde die R2P als offizielle Begründung für die Intervention in Libyen angewendet. In dieser Verordnung werden Flüchtlinge nicht direkt benannt, dennoch sind sie die Leidtragenden, wenn ihr Herkunftsland nicht die R2P durchsetzen kann oder will. Dies lässt sich besonders am Fallbeispiel Syrien verdeutlichen, aus dem die meisten Flüchtlinge stammen.
2
Bewertung bis heute nicht unumstritten siehe BBC 2010 United Nations 2005, S.30. 4 United Nations 2009 3
2
3. Die globale Dimension der Flüchtlingskrise 3.1. Zahlen5 und Klassifikation Laut Schätzungen des United Nations High Commissioners of Refugees (UNHCR) waren im Jahr 2014 weltweit 59,5 Millionen auf der Flucht6. Innerhalb des ersten Halbjahres 2015 registrierte der UNHCR bereits 58 Millionen Menschen7, die sich auf der Flucht befanden. Der UNHCR unterscheidet weiter in „Refugees“, IDP’s und „Asylum Seekers“. Die
meisten
von
diesen
Personen
werden
als
„IDP’s“
(Internally
Displaced
Persons/Binnenflüchtlinge) klassifiziert und wurden 2014 mit 32 Millionen (bis 38,2 Millionen8) beziffert. Unter IDP versteht man Menschen, die “ [u]nlike refugees, IDPs have not crossed an international border to find sanctuary but have remained inside their home countries. Even if they have fled for similar reasons as refugees (armed conflict, generalized violence, human rights violations), IDPs legally remain under the protection of their own government – even though that government might be the cause of their flight. As citizens, they retain all of their rights and protection under both human rights and international humanitarian law”.9
Die zweitgrößte Gruppe stellen die „Refugees“ mit 14,3Millionen (bis 19,5 Millionen) dar. Unter Flüchtling fallen nur “individuals recognised under the 1951 Convention relating to the Status of Refugees; its 1967 Protocol; the 1969 OAU Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa; those recognised in accordance with the UNHCR Statute; individuals granted complementary forms of protection; or those enjoying temporary protection. Since 2007, the refugee population also includes people in a refugee-like situation”.10
Die letzte Gruppe sind die „Asylum seekers“ mit circa 1,8 Millionen. Laut UNHCR werden die Personen als „Asylum seekers“ bezeichnet, „who have sought international protection and whose claims for refugee status have not yet been determined, irrespective of when they have been lodged”.11 In der Tabelle12 sind die UNHCR-Zahlen der Flüchtlinge weltweit erfasst. Seit 2010 lässt sich ein eindeutiger Trend nach oben feststellen, der zuerst bei den IDPs sichtbar wird und sich später auf die anderen Kategorien fortsetzt. Ebenfalls in der Tabelle enthalten sind 5
Daten variieren teilweise sehr stark! Im folgendem Teil werden daher lediglich Daten des UNHCR herangezogen 6 United Nations High Commissioner for Refugees 7 UNHCR Midyear Report 2015 8 United Nations High Commissioner for Refugees 9 United Nations High Commissioner for Refugees 2016a 10 United Nations High Commissioner for Refugees S.56 11 Ebd. 12 Anhang Grafik 1
3
„Returnees“13, „Statless persons“14 und „Others“15, auf die hier aus Platzgründen nicht gesondert eingegangen werden soll.
3.2.Herkunft Seit 2014 kommen weltweit die meisten Flüchtlinge aus dem Bürgerkriegsland Syrien. Mitte 2015 überschritt der Wert der Syrer, die auf der Flucht waren, die 4 Millionen16 Marke17. Innerhalb von zwei Jahren ist dieser Wert um 1,5 Millionen angestiegen. Das zweithäufigste Herkunftsland ist Afghanistan, das relativ stabil bei 2,5 Millionen Flüchtlingen liegt. 18
4. Die europäische Dimension der Flüchtlingskrise 4.1.Zahlen und Herkunft Genaue Zahlen über die Flüchtlinge in Europa sind nicht vorhanden, da naturgemäß nicht alle Flüchtlinge registriert werden. Alleine im Jahr 2015 wurden in Europa mehr als 1 278 36019 Asylsuchende registriert, die zum großen Teil ihren Antrag in Deutschland oder Schweden stellen. Auch in diesen Daten lässt sich über die letzten Jahre ein Aufwärtstrend feststellen.20 Der Umstand, dass die Zahlen in die letzten zwei Monate im Jahr 2015 stark zurückgegangen sind, ist dabei vielmehr auf fehlende Daten aus einigen EU-Ländern als auf einen Rückgang der Flüchtlingszahlen zurückzuführen. Der vermutliche Endverlauf wird auf dem Level der Anträge vom Oktober 2015 liegen. Wie weltweit schon beschrieben, stammen auch die meisten Flüchtlinge in Europa aus Syrien (3.Quartal 2015: 137 935), gefolgt von Personen aus Afghanistan (3. Quartal 2015: 56 670). Anders als im weltweiten Trend folgt d Irak (3. Quartal: 2015: 44425) und Albanien (3. Quartal 2015:2 6485).21
13
Individuen die in ihre Heimatländer spontan oder organisiert zurückgekehrt sind aber noch nicht voll reintegriert sind 14 Kein Staat erkennt sie als seine Bürger an 15 Fallen nicht in eine der genannten Gruppen, dennoch aus humanitären oder speziellen Gründen auf Schutz oder Hilfe des UNHCRs angewiesen 16 United Nations High Commissioner for Refugees 2015, S.4 17 Ohne Binnenflüchtlinge 18 Anhang Grafik 2 19 Anhang Grafik 3 20 Ebd. 21 Eurostat 2015
4
4.2.Fluchtrouten Im Wesentlichen gibt es sieben verschiedene Flüchtlingsrouten, wobei in dieser Arbeit nur die „Western Mediterranen-“, die „Central Mediterranen-“, die „Eastern Mediterranen-“ und die „Balkan-“ Routen besprochen werden. Die „Western Mediterranen Route“ startet in Marokko und Algerien und wird meistens von Syrien, Guinea und Côte d'Ivoire frequentiert, während auf der „Central Mediterranen Route“ –über Tunesien und Libyen - meistens Flüchtlinge aus Gambia, dem Senegal und Somalia verkehren. Auf der „Eastern Mediterranen Route“, die durch die Türkei führt, sind meist Syrer, Afghanen und Iraker unterwegs, die – wenn sie auf dem Weg nach Europa sind – die „Balkan Route“ im Anschluss nehmen, die von Griechenland über die Balkanstaaten Richtung Nord-
und
Zentraleuropa verlaufen.22
5. Verschiedene Lösungsansätze auf dem Prüfstand 5.1.Renationalisierung In Europa ist vermehrt ein Trend zurück zur Renationalisierung festzustellen. Nicht erst durch PEGIDA und ähnliche Bewegungen in Europa ist dieser Trend offen aufgetreten, sondern er lässt sich schon längere Zeit in den Wahlergebnissen auf nationaler und europäischer Ebene feststellen,
in
denen
häufig
ein
europaskeptisch
bis
europafeindlicher
und
nationalkonservativer Shift zu beobachten ist.23 Häufig geht dieses Wahlverhalten von einem Gefühl diffuser Ängste aus. Diese Angst kann dabei verschiedene Ausgangslagen haben: Oft wird sie von persönlichen oder nationalen ökonomischen Krisen ausgelöst, die mit dem Gefühl einer existentiellen Bedrohung einhergeht.24 Diese Bedrohung kann auch durch die Angst begründet sein, die nationale Identität zu verlieren oder auf der Angst vor Überfremdung fußen. Speziell bei PEGIDA, die Alternative für Deutschland (AfD), der Front National (FN), Teile anderer Parteien25 und Gruppierungen, benutzen diese Angst, um gegen Flüchtlinge und Migranten Stimmung zu erzeugen, die zu einem für sie vorteilhaften Wahlklima führen.
22
Stratfor 2015 N-TV und che/dpa/rts/AFP 2014 24 Hartleb, Florian, Dr. 2012 25 AFP/AP/ott 2015 23
5
Die Wirksamkeit dieses Konzeptes bleibt stark zu bezweifeln, da es einerseits gegen gültiges Recht verstoßen würde, Menschen Asyl zu verwehren, weil sie einen anderen kulturellen Hintergrund haben und andererseits, da die Gesellschaften längst multikulturell geworden sind und andere Kulturen mit mehr oder weniger Erfolg in die eigene integriert wurden. Wenn dieses Konzept angewandt werden würde, wäre die Idee der Europäischen Union gescheitert.26
5.2.Abschottung der EU Außengrenze 5.2.1. Grenzschließung Ein von vielen Seiten vorgebrachter Vorschlag war, die Grenzen zu schließen27 oder Grenzkontrollen wieder einzuführen. Viele Menschen hielten es bis vor einem Jahr für nahezu unmöglich, dass eine Grundidee der EU – die der freien Bewegung von Menschen, Waren und Dienstleistungen – binnen weniger Wochen komplett außer Kraft gesetzt und das Schengen-Abkommen in Frage gestellt wird.28 Wer aber annimmt, dass die europäischen Außengrenzen erst seit der Flüchtlingskrise gesichert sind, der fehlt. Schon davor waren große Stacheldrahtzäune an den Grenzen zur Türkei und in den spanischen Exklaven in Afrika29 errichtet worden, um Personen davon abzuhalten ungehindert EU-Territorium zu betreten. Im Jahr 2015 jedoch wurden auch innerhalb der EU Grenzen befestigt oder versperrt. Ungarn, das auf der Balkan-Route liegt, fing am 16.10.2015 an, einen Grenzzaun zu Serbien30 zu bauen, nachdem Staatspräsident Orban am 17. Juni 2015 dies angekündigt hatte. Am 13.09.2015 verkündete Deutschland, an seinen Grenzen, vorübergehend Grenzkontrollen einführen zu wollen.31 Daraufhin setzte sich eine Kettenreaktion in Gang, als zwischenzeitlich Mazedonien32, Serbien33, Kroatien, Österreich34, Slovenien35 und Dänemark36 seine Grenzen schlossen.
26
Fischer 2012 Unteranderem vom ungarischen Außenministerium: Ministry of Foreign Affairs and Trade Hungary 24.10.15 28 Wahlers et al. 2015 S. 34 29 1993 Errichtet während Territorialkonflikt mit Marokko 30 Ministry of Foreign Affairs and Trade Hungary 16.10.2015 31 Bundesministerium des Inneren 13.09.2015 32 ZEIT ONLINE GmbH 2016b 33 ZEIT ONLINE GmbH 2015a 34 Tiroler Tageszeitung 2015 27
6
Dieser Vorgang ist zwar nach rechtlicher Grundlage für den Schengen-Raum37 seit 2013 in Absprache mit der EU für maximal zwei Jahre möglich, doch die dadurch entstehenden Kosten sind wesentlich höher als der Nutzen. Laut der aktuellen Studie der Bertelsmann Stiftung, beläuft sich der Schaden, den eine Abkehr von Schengen verursachen könnte, bis zum Jahr 2025 - je nach Szenario - einen Verlust von 470,5 Milliarden Euro (Szenario 1) bis zu 1430,1 Milliarden Euro (Szenario 2) bedeuten.38 Spezielle im Fall Ungarns, das seine knapp über 175 km lange Grenze mit einem Zaun und Stacheldraht befestigt hat, sind die Kosten auf 94 Millionen Euro gestiegen.39 Nach erheblichen Protesten der EU und des Schengen-Raums musste jedoch ein Teil der befestigten Grenze wieder abgerissen werden.40 Zu diesen Kosten kommt hinzu, dass eine totale Abrieglung der Grenzen nahezu unmöglich ist. Wie hoch die Gefahr einer Renationalisierung ist, lässt sich ebenfalls mit der Einführungsrede des ehemaligen Botschafters der BRD in den USA Wolfgang Ischinger belegen, indem er sagte, dass „[r]enationalization will make things worse, not better. We need more EU, full stop“.41 5.2.2. EU Grenzschutz-Agentur Um die EU Außengrenzen zu sichern, wurde im Jahr 2004 die EU Grenzschutzorganisation FRONTEX gegründet.42 Diese Agentur wird schon seit geraumer Zeit dafür verwendet, die Außengrenzen zu schützen und – nachdem die Rettungsaktion der Italienischen Marine „Mare Nostrum“ wegen mangelnder finanzieller Hilfe durch die europäische Staatengemeinschaft eingestellt wurde – auch im Rahmen der Operation „Tritent“ zum Schutz der Seegrenzen eingesetzt. In der Flüchtlingskrise jedoch, scheint diese Einrichtung nicht mehr flexibel genug zu sein und Kapazitäten zu fehlen. Aus diesem Grund wurde von der EU eine neue Organisation vorgeschlagen43, die auch innerhalb der Europäischen Union handeln soll und dies notfalls
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Euronews 2015a Abendblatt-Hamburg 2015 Pabst 201337 38 Böhmer et al. 2016 39 MTI und Origo.hr 2015 =29 Milliarden Forint 40 tagesschau.de 2015b 41 Wolfgang Ischinger bei der Eröffnungsrede der Müncher Sicherheitskonferenz 2016 42 Frontex 2016 43 SPIEGEL Online 2015a 36
7
auch gegen den Willen einiger Staaten, die Eingriffe in ihre Souveränität fürchten. 44 Dieses Projekt, über das die EU bis Juli 201645 entscheiden will, ist aber wegen des großen Wiederstandes einiger süd- und osteuropäischer Staaten äußerst unwahrscheinlich.46 Ebenso fraglich bleibt die rechtliche Grundlage, in einem Land militärisch oder mit Polizei zu intervenieren, ohne vom betreffenden Land dazu autorisiert worden zu sein. 5.2.3. Türkei Ein Land, dem in der Flüchtlingskrise eine Schlüsselrolle zukommt, ist ohne Frage die Türkei. Einerseits ist sie von geographischer Bedeutung, da sie eine direkte Grenze mit dem Bürgerkriegsland Syrien hat und am Bosporus gelegen ist, der ein Nadelöhr für die EasternMediterranen-Route darstellt, das es zu passieren gilt, wenn man nach Europa will. Andererseits ist die Türkei ein NATO Partner und ein EU Beitrittskandidat. Diese Schlüsselrolle wird auch von der EU anerkannt und dennoch ist die Türkei ein schwieriger Partner. 5.2.3.1.
Sicherheitslage
Die Sicherheitslage in der multiethnischen Türkei war stets
gefährdungsanfällig. Der
Kurdenkonflikt spielte dabei immer eine entscheidende Rolle. Seit 2015 ist der Konflikt in voller Härte wieder ausgebrochen und Anschläge – auch in Metropolregionen – und schwer bewaffnete Kämpfe47 mit teilweise mehr als 100 Toten48 bestimmen das Tagesgeschehen. Zusätzlich spielt die Türkei im Konflikt mit Daesh/ISIL eine sehr undurchsichtige Rolle. Zu Beginn des Bürgerkriegs in Syrien wurde der Türkei häufig vorgeworfen Daesh direkt49 oder indirekt50 zu unterstützen und auch jetzt wird von vielen angenommen, dass Ankara das eigentliche Problem nicht bei Daesh – obwohl ihnen einige Anschläge in der Türkei zugeschrieben werden (unteranderem in Suruç51, Istanbul52 und Ankara)53 – sondern vielmehr bei den Kurden und der PKK sieht.54
44
ZEIT ONLINE GmbH 2015b Ebd. 46 Deutschlandradio Kultur 2015 47 SPIEGEL Online 2015b 48 Neue Zürcher Zeitung 2015 49 Faiola und Mekhennet 2014 auch Phillips 2014 50 Letsch 2014 51 Damon und Gul Tuysuz and Ralph Ellis 2015 52 Schwarze und Stürzenhofecker 2016 53 Letsch und Khomami 2016 54 Srivastava 2016 45
8
5.2.3.2.
Abkommen
Zurzeit beherbergt die Türkei circa 1,7 bis 1,8 Millionen syrische Flüchtlinge.55 Laut des regierungsnahen türkischen Think Tank ORSAM gab die Türkei alleine zwischen April 2011 und November 2014 4,5 Milliarden USD56 aus, um Syrische Flüchtlinge in der Türkei zu versorgen. Seitdem sind die Ausgaben gewachsen und laut der Europäischen Kommission auf circa 7 Milliarden gestiegen.57 Wie die Flüchtlinge in der Türkei behandelt werden, wird oft beanstandet: So veröffentlichte Amnesty International 2015 in ihrem Report über die Lage in der Türkei das Statement “the plight of hundreds of refugees and asylum-seekers apprehended near Turkey’s land or sea border with the EU, who have been held in prolonged detention, denied all communication with the outside world and in some cases forcibly returned to their home countries, in violation of Turkish and international law”.58 Dennoch schlossen Türkei und EU einen Vertrag ab, der die Türkei dazu verpflichtet, Flüchtlinge aus Syrien aufzunehmen und sie folglich nicht weiterreisen zulassen. Falls sie es dennoch versuchen, können sie in die Türkei zurückgeführt werden. Im Gegenzug wurden der Türkei 3 Milliarden Euro, die an konkrete Projekte wie Bau von Bildungseinrichtungen59 gebunden sind, zugesagt. Außerdem wurden neue Kapitel der EU-Beitrittsverhandlungen geöffnet und Visa-Erleichterungen in Aussicht gestellt.60 Die weiteren genaueren Vereinbarungen wurden im „EU-Turkey Joint Action Plan“ festgehalten.61 Zusätzlich profitiert die Türkei dabei von einem EU Beschluss 200000 syrische Flüchtlinge aus den Nachbarländern Syriens aufzunehmen, was die Türkei entlasten könnte. Auch auf finanzieller Ebene profitiert die Türkei weiter von der Zuwendung der EU, indem sie „notably the Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA) and the Instrument for contributing to Stability and Peace (IcSP) as well as the EU Regional Trust Fund(62)“63 benutzen kann.
55
United Nations High Commissioner for Refugees 2016b Orsam 2015 S.7 57 Marsoul 2016. S.2 58 Shea, Anna, Amnesty International 2015 59 tagesschau.de 2015c 60 European Commission 24.11.2015 61 European Commission 15.10.2015 62 17,5 Millionen Euro European Commission 09.09.2015 63 Marsoul 2016. S.1 56
9
Die Einbindung der Türkei ist ein wirksames Instrument zur Eindämmung der Flüchtlingskrise, aber keineswegs ungefährlich und auch kein Allheilmittel, da das Problem lediglich verlagert, aber nicht gelöst wird. 5.2.4. Nordafrika Ebenfalls in der direkten Nachbarschaft der EU befinden sich die sogenannten Maghrebstaaten64, die durch das Mittelmeer von ihr getrennt sind. Die Zahl der Flüchtlinge, die über das Mittelmeer kamen, lag 2015 bei über einer Million Menschen. Deshalb rückte ebenfalls dieser Raum in den Fokus der EU. 5.2.4.1.
Sicherheitslage
Seit dem sogenannten „Arabischen Frühling“ ist die Sicherheitslage sehr prekär in diesen Ländern, speziell in Libyen, in dem immer noch ein großer Teil von Daesh beherrscht wird. Das Auswärtige Amt schreibt dazu: „Die Lage im ganzen Land ist extrem unübersichtlich und unsicher. Insbesondere in und um Benghazi dauern die Gefechte an. Aber auch im Großraum Tripolis und dem zur tunesischen Grenze führenden Küstenstreifen kommt es immer wieder zu bewaffneten Auseinandersetzungen. In Westlibyen, Sirte, der Großen Syrte und Derna werden zusätzlich Luftangriffe ausgeführt. Der Internationale Flughafen Tripolis (TIP) ist seit Juli 2014 geschlossen, eine Wiederaufnahme des Flugverkehrs ist wegen erheblicher Zerstörung auf absehbare Zeit nicht möglich“.65 Die Sicherheitslage in den anderen Ländern ist ähnlich: Terroranschläge, Empfehlungen und andere Kriminalität sind keineswegs unüblich.66 5.2.4.2.
Abkommen
Die Chancen für Menschen aus dieser Region, Asyl in Europa zu erhalten, sind sehr schlecht.67 Normalerweise würden sie nach Negativbescheid abgeschoben werden, doch häufig weigern sich die Herkunftsländer diese Menschen, speziell, wenn diese kriminell geworden sind, wieder aufzunehmen.68 Um diese Blockade zu brechen, werden EinzelVereinbarungen geschlossen, die vorsehen, dass die europäischen Länder Millionenhilfen bereitstellen, wenn diese Länder ihre Staatsbürger zurücknehmen.69
64
Algerien, Libyen, Mauretanien, Marokko und Tunesien Auswärtiges Amt 2016b 66 Auswärtiges Amt 2016a, Auswärtiges Amt 2016d, Auswärtiges Amt 2016c, Auswärtiges Amt 2016e 67 Algerien, Marokko und Tunesien wurden u.A. als sichere Herkunftsländer von der BRD erklärt 68 N-TV 2016 69 tagesschau.de 2016a 65
10
Um die Flüchtlinge an der gefährlichen Überfahrt zu hindern, existiert zusätzlich das EU Grenzschutzprogramm „Sophia“, das von dem UN Sicherheitsrat mandatiert wurde. Im Rahmen dieses Programms, dürfen Schiffe von Schleppern in internationalen Gewässern aufgebracht, beschlagnahmt70 und zerstört71 werden. Allgemein bleibt die Wirksamkeit dieses Maßnahmenpakets für umstritten, da sowohl das Operationsgebiet zu groß ist, als auch nicht überwacht werden kann, ob sich die Geldnehmer an die Verträge halten.
5.3.Flüchtlingsobergrenze und Kontingente Österreich ist das erste europäische Land, das eine Obergrenze für Flüchtlinge eingeführt hat72. Der bayrische Ministerpräsident Seehofer(CSU) forderte im Januar ebenfalls eine Obergrenze von 200 000 Flüchtlingen pro Jahr für Deutschland.73 Diese Grenze soll nicht überschritten werden und jeder weitere solle abgewiesen werden. Wie diese Regelung in der Praxis funktionieren soll, bleibt aber unbeantwortet; sowohl von Österreich, als auch Bayern. Wenn man die Obergrenzen auf das letzte Jahr aufrechnet, dürfte Österreich ab Anfang August74 keine Flüchtlinge aufnehmen und Deutschland ab Anfang Juli, wobei anzumerken ist, dass die gestellten Asylanträge im Januar 2016 die im Januar 2015 um 25 205 übersteigen.75 Nach der neuen gesetzlichen Grundlage, die seit 17.02.2016 in Österreich gültig ist, dürfen nur noch 80 Flüchtlinge pro Tag aufgenommen werden. Auf das ganze Jahr hochgerechnet könnte Österreich dadurch alle Asylsuchenden bis Juli aufnehmen. Zusätzlich besagt die neue Regelung, dass täglich 3200 Menschen durchgelassen würden76, die nicht in Österreich Asyl beantragen wollen, was einen Verstoß des Dublin Protokolls darstellt. Rechtlich gesehen, dürften diese Regelungen auf Dauer keinen Bestand haben. Wenn man diese Verordnungen stringent anwendet, müsste jeder Flüchtling, der das Land, nach Erreichen der Obergrenze erreicht, abgelehnt werden, was sowohl einen direkten Bruch der
70
Deutschlandfunk 2015 Deutsche Welle 2015 72 37500 Flüchtlinge im Jahr 2016 ZEIT ONLINE GmbH 2016a 73 Reuters 2016 74 Grafik 4 75 Grafik 5 76 tagesschau.de 2016b 71
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UN77 als auch der EU Charta der Menschenrechte78 bedeuten würde. In diesem Artikel ist geregelt, dass jede Person im Rahmen des Genfer Abkommens Asyl beantragen kann. Besonders
Artikel
19.1
wird
hier
sehr
deutlich,
in
dem
gesagt
wird,
dass
Kollektivausweisungen nicht zulässig sind. Die Abweisung von Flüchtlingen wegen erreichter Obergrenze würde laut wissenschaftlichem Dienst des Bundestages genau dieses darstellen.79 Dieser Einschätzung hat sich auch die EU-Kommission beim EU Gipfel in Brüssel angeschlossen und die Österreichische Regierung gerügt.80 Das „Durchwinken“ von Flüchtlingen durch Österreich würde zusätzlich einen Verstoß des Dublin Protokolls bedeuten, weil die Flüchtlinge in Österreich registriert werden müssten, da dort kein Notstand herrscht, in dem das Dublin Protokoll vorübergehend außer Kraft gesetzt werden dürfte.
5.4.Aufnahme nach Religionsabhängigkeit In der Flüchtlingskrise wurde von Slowenien die Bedingung gestellt, nur christliche Flüchtlinge zu akzeptieren, während Polens Präsident Duda verkündete, keine Flüchtlinge aus Afrika und dem Nahen Osten akzeptieren zu wollen.81 Ebenso wie der Vorschlag zuvor, verstößt dieses einerseits gegen die Charta der EU (Artikel 18) und würde ebenfalls einen Fall von Diskriminierung wegen Religionszugehörigkeit und damit einen Verstoß gegen Artikel 10 darstellen82, andererseits, sind die meisten Flüchtlinge nicht christlichen Glaubens und die Flüchtlingskrise würde eher verschärft werden.
5.5.Europäischer Verteilungsschlüssel Der Europäische Verteilungsschlüssel, der 2015 von der EU-Kommission und Deutschland vorgeschlagen wurde, sieht vor, dass Flüchtlinge auf alle europäischen Länder verteilt werden sollen. Diese Verteilung funktioniert anhand eines Schlüssels, der die Größe der Bevölkerung, das GDP, die Arbeitslosenzahl und die Zahl der sich im Land befindlichen Flüchtlinge einbezieht. 83 Innerhalb dieser Einigung verständigte man sich auf eine Verteilung von 160000 Flüchtlingen aus Griechenland, Italien und Ungarn. Zusätzlich einigte man sich auf die weitere 77
United Nations 1948 Art.14 S4. European Union 2000 Art 18 und 19 79 Süddeutsche Zeitung 2015 80 Süddeutsche Zeitung 2016 81 Lyman 2015 82 European Commission 09.09.2015 83 European Commission 2015 78
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Umsiedlung von 40000 Flüchtlingen aus Italien und Griechenland und weiteren 20 000 außerhalb der EU.84 Dieser Plan sollte sowohl die Anrainerstaaten Syriens als auch einige Länder der EU, welche die meisten Flüchtlinge aufnehmen, entlasten. Dies war von Anfang an umstritten. Ungarn, Rumänien, Slowakei und Tschechien wurden bei der Abstimmung aber überstimmt, was ein Novum darstellt, da Entscheidungen die Flüchtlingsfrage betreffend bisher einstimmig getroffen wurden. Deshalb wurden bis Januar 2016 nur 272 der Flüchtlinge umgesiedelt.85 Letztendlich ist damit und mit der Ankündigung Frankreichs, ebenfalls die Quoten abzulehnen86 für gescheitert zu sehen. Die Idee einer europäischen Verteilung ist per se ein geeignetes Instrument, um die Lasten, die durch eine hohe Anzahl von aufgenommenen Flüchtlingen entstehen, auf die EU gerecht zu verteilen. Dies setzt aber ein hohes Maß der Solidarität voraus, das jedoch zurzeit durch das nationalstaatliche Denken einzelner Mitgliedsstaaten nicht vorhanden ist.
5.6. Ursachenbekämpfung Die meisten Menschen fliehen vor Krieg, Verfolgung oder Hunger. Für all diese Fluchtursachen sind Menschen verantwortlich und können auch durch Menschen behoben werden. Die EU hat dies erkannt und ist einer der größten Geldgeber für Entwicklungshilfe weltweit. Kriege können nicht mit Geldzahlungen beigelegt werden. Dazu ist sowohl diplomatisches, als auch oft militärisches Engagement von Nöten. In demokratisch verfassten Staaten ist die Bereitschaft Soldaten zu entsenden und somit auch Verluste in Kauf zu nehmen, stark gesunken, wenn der Einsatz nicht der unmittelbaren Landesverteidigung gilt. Dies lässt sich besonders am US-Engagement in Somalia belegen. Sie zogen sich in dem Moment aus dem Land zurück, als die politischen Eliten im eigenen Land um ihren Machterhalt kämpfen mussten.87 , was durch die unpopulären Verluste erschwert wurde.88
84
European Commission 2016 Heffer 2016 86 Government of France 87 Lacquement, Richard, Jr 2004 siehe auch Koch 2011 88 United States Army 2006 85
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Speziell im Syrienkonflikt gestaltet sich das jedoch als sehr schwierig, da viele Konfliktparteien involviert sind und die zwei Großmächte USA und Russland jeweils verfeindete Parteien unterstützen. Dies und die Rolle der Türkei macht die Lage so schwierig. Ursachenbekämpfung bleibt die effektivste Maßnahme um die Flüchtlingszahlen zu vermindern. Dies kann aber nur gelingen, wenn ein stabiler Frieden geschlossen werden und der Wiederaufbau der Länder beginnen kann. Die verbreitete Praxis, immer mehr Länder als „Sichere Herkunftsländer“ im Sinne des Dublin III Protokolls zu erklären stellt dabei nur eine Verschleierung der tatsächlichen Umstände, aber keinesfalls eine Lösung dar.
5.7. HotspotsSeit Februar 2016 sind vier der fünf geplanten Refugee-Hotspots in Griechenland fertiggestellt.89 Ziel dieser Zentren ist es, Flüchtlinge kollektiv bei der Einreise zu registrieren, um sie nachher auf Europa gezielt verteilen zu können. 90 Zum selben Zweck gibt es Flüchtlings-Hotspots in Italien. Diese Zentren bilden eine gute Möglichkeit, um die Zahlen der neuankommenden Flüchtlinge überwachen zu können. Durch diese zentralen Registrierungsstellen kann das EUFlüchtlingssystem harmonisiert werden und den Ländern, in denen sich diese Hotspots befinden, kann gezielt mit Geld und Personal geholfen werden. Obwohl diese Registrierungszentren bereits existieren, kann ihre gesamte Wirkung erst entfaltet werden, wenn der europaweite Verteilungsschlüssel konsequent durchgesetzt wird. Solange dies nicht der Fall ist, ist ihr Nutzen marginal.
6. Versuch eines Europäischen Konzepts In der vorliegenden Arbeit wurden einige der Konzepte, die in Europa im Umlauf sind, untersucht. Vieles stellt sich lediglich als übereilte, oder populistische Maßnahme heraus, um die Bevölkerung zu befrieden oder nicht von rechten Parteien verdrängt zu werden.91 Um eine effektive Lösung zu finden, ist es elementar, dass die EU mit einer Stimme spricht und sich alle ausnahmslos an ihre Abmachungen halten. Einzelaktionen in beiden Richtungen – sowohl in Österreich mit stärkeren Grenzkontrollen und Flüchtlingskontingenten, als auch
89
Savaricas und Kefalas 2016 Euronews 2015b 91 Deutlich sichtbar in Österreich: Gesetze werden fast im Wochentakt verschärft, da FPÖ in Umfragen sehr erfolgreich 90
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nahezu unkontrollierte Aufnahmen von Flüchtlingen in Deutschland
92
, obwohl diese
Maßnahme den Kollaps der Balkanroute aufgeschoben hat – sind nicht hilfreich, da sie die Meinungsverschiedenheiten zwischen den europäische Staaten vergrößern. Die wirksamste Methode, um die Flüchtlingskrise in Europa zu entschärfen, ist eine Mischung aus vielen Ansätzen: 1. Forcierung der Friedensverhandlungen in Syrien 2. Vorrangige Bekämpfung von Daesh93 sowohl in Syrien als auch Nordafrika 3. Konsequente Entwicklungshilfe und Abstimmung mit NGOs 4. Engere Zusammenarbeit mit der Türkei durch Öffnung weiterer Kapitel der EUBeitrittsverhandlungen 5. Druckausübung auf die Türkei bezüglich der friedlichen Lösung des Kurdenkonflikts und Einstellung der Bombardierung der nordsyrischen und nordirakischen Kurdengebiete 6. Ausweitung der maritimen Grenzsicherungsmaßnahmen 7. Zusammenarbeit mit Europol zur Flüchtlingsregistrierung in den Hotspots mit Fingerabdrucksystem94 8. Durchsetzung des Verteilungsschlüssels95 mit aller Härte, notfalls mit Hilfe von Sanktionen, wie Kürzung der Ausschüttung von EU-Geldern an betreffende Länder 9. Aufklärung der Bevölkerung zur Flüchtlingsproblematik96 10. Unterstützung der Balkanstaaten und engere Anbindung an dier EU Zusammenfassend bleibt zu sagen, dass die Flüchtlingskrise nur gemeinsam gelöst werden kann. Wenn die Europäische Union es aber nicht schafft, sich auf eine gemeinsame Lösung und eine gemeinsame Asylpolitik im Sinne des Artikel 78 AEUV97 zu verständigen, dann wird das Projekt eines Europas ohne innere Grenzen scheitern.
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tagesschau.de 2015a Notfalls mit Bodentruppen ohne Assad zu vertreiben 94 In einigen Staaten wie Österreich bald im Einsatz 95 Mit Bail-out Option durch Geldzahlungen 96 Bildungsangebote, Informationsveranstaltungen ausweiten, Flüchtlinge arbeiten lassen, usw. 97 European Union 93
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Anhang: Grafik 1 Zusammensetzung der Flüchtlingszahlen weltweit
Quelle: eigen. Zahlen via UNHCR Statistics. Auswertungsprogramm R Grafik 2: Herkunftsländer von Flüchtlingen Weltweit
Quelle: UNHCR
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Grafik 3: Entwicklung der Flüchtlingszahlen zwischen 2010-2015 nach Monaten in Europa
Quelle: eigen. Zahlen via EUROSTAT. Auswertungsprogramm R Grafik 4: Obergrenze Österreich umgerechnet auf 2015
Quelle: eigen. Zahlen via EUROSTAT. Auswertungsprogramm R
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Grafik 5: Obergrenze Deutschland umgerechnet auf 2015 (Vorschlag CSU)
Quelle: eigen. Zahlen via EUROSTAT. Auswertungsprogramm R
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Eigenständigkeitserklärung:
Ich versichere, dass ich die vorgelegte Seminararbeit eigenständig und ohne fremde Hilfe verfasst, keine anderen als die angegebenen Quellen verwendet und die den benutzten Quellen entnommenen Passagen als solche kenntlich gemacht habe. Diese Seminararbeit ist in dieser oder einer ähnlichen Form in keinem anderen Kurs vorgelegt worden.
München, den 29.02.16
______________________ Unterschrift
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