Libro+de+Finanzas+Publicas+Completo+PDF.

FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO ENRIQUE ARRIAGA CONCHAS FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO I N S T I T U T O P O L I — M É T É C N I C O X I C O N A C I O N A L — PRIMERA EDICIÓN: 1992 PRIMERA REIMPRESIÓN: 1996 SEGUNDA EDICIÓN: 2001 D. R. © 2001. INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL Dirección de Publicaciones Tresguerras 27, 06040, México, D. F. ISBN: Impreso en México/Printed in Mexico A Enrique y Luis Enrique mis hijos, a Violeta mi esposa y a Lesvia y Simón (+) mis padres. . En el desarrollo de esta obra conté con la colaboración de prestigiados estudiosos en materia fiscal y de distinguidos servidores públicos. Mi gratitud a los doctores Alberto Ortiz Gutiérrez. elaboración de algunas partes del texto. así como a los licenciados Teodoro Sandoval Valdez y Agustín Montes de Oca Gasca (+) de quienes recibí incontables y valiosos apoy o s . agradezco al licenciado Roberto Anguiano Equihua de quien recibí importantes enseñanzas en materia de finanzas p ú b l i c a s .AGRADECIMIENTOS Expreso mi gratitud y amor al creador por darme la vida y todas sus experiencias. entre otras. Guajardo Chavarría y Mario Pegueros Morales. doy mis disculpas anticipadas. Mi profundo agradecimiento al licenciado Ignacio Pichardo Pagaza. José S. Estas aportaciones se manifestaron en orientaciones. A riesgo de omitir involuntariamente algún nombre. comentarios. mi agradecimiento personal a Laura 9 . Salvador Roquet Pérez (+). Jesús Armando Gutiérrez Pérez. Asimismo. revisión y corrección de borradores. quien me apoyó en la realización de esta obra en su primera edición y al doctor Damián Rodríguez Vázquez quien revisó dicho material en esa ocasión. septiembre de 2001 10 . El trabajo de captura del texto estuvo a cargo de Gloria Benítez Pérez. a H. Wenceslao Macedo Sánchez por su participación en lo correspondiente a los impuestos. destacadas investigadoras que elaboraron cada una de ellas un capítulo del presente texto: finanzas locales y deuda pública. el formato de captura lo realizó Gregorio Hernández Hernández a ellos mi agradecimiento. a Guadalupe Cano García y Rafael Obregón Castellanos por sus aportes en materia de ingresos. y a José Zamudio Vázquez por su intervención en materia de presupuesto y gasto.. Mi reconocimiento y gratitud a Marcela Astudillo Moya y a Alicia Girón González. Expreso que los errores y deficiencias son de mi exclusiva responsabilidad. D.F.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Cedano Hernández y Thalía Lagunas Aragón por sus valiosas orientaciones. México. respectivamente. Espero que este trabajo se constituya en un instrumento útil y cumpla su cometido. este último se refiere a casos que observan las finanzas públicas mexicanas. Su contenido es de recopilación y comprende dos aspectos: el teórico y el práctico.PRESENTACIÓN El presente libro se elaboró con el propósito de que sea texto básico en la materia de finanzas públicas de la carrera de licenciatura en economía y obra de consulta para quienes deseen recurrir a aspectos conceptuales y descriptivos sobre la materia. así como de otras disciplinas contables y administrativas tratándose de cubrir dichos programas. El autor 11 11 . Para diseñar su estructura se consultaron diversos programas de la materia de finanzas públicas de distintas escuelas y facultades de economía del país. . CAPÍTULO I FINANZAS PÚBLICAS . . más exactamente. de distribución de renta. al respecto. hacienda pública trata del conjunto de problemas que se centran en torno al proceso ingreso-gasto. Cita como transacciones los ingresos y gastos. así como al nivel de desarrollo de cada país y a la forma de gobierno.1 Por su parte. de estabilidad del nivel de precios y de desarrollo.CONCEPTO DE FINANZAS PÚBLICAS El término finanzas públicas ha tenido diversas connotaciones de acuerdo con las funciones que tiene el Estado. Tales ajustes — expresa— reciben el nombre de política fiscal. ha posibilitado la realización de ajustes deliberados en los ingresos y gastos con el propósito de lograr una mayor estabilidad económica. el reconocimiento de tales efectos. Esto obedece principalmente a razones históricas.2 Hicks señala que pueden considerarse como parte integrante de la política fiscal. de pleno empleo. Due establece que los programas de ingresos y gastos públicos ejercen inevitablemente influencia sobre el nivel del ingreso nacional y que. expresa que son problemas de asignación de recursos. todas aquellas transacciones gubernamentales llevadas a cabo con el objetivo de apoyar la política económica general. sobre aquellos aspectos de la política económica que surgen en las operaciones del presupuesto público. Por lo tanto. Para Musgrave. y considera en los ingresos a 15 . Cabe citar que se utilizan como sinónimos: hacienda pública yp o l í t i c af i s c a l . debemos considerar nuestra tarea como una investigación de los principios de la economía pública o. 5 Al hacer referencia a los presupuestos se incluyen tanto los ingresos como los gastos. al endeudamiento interno y externo del Estado. Considera los efectos de los gastos. por el lado del gasto. la estabilidad. cita los de carácter social y las transferencias destinadas a favorecer industrias en concreto o a ciertas localidades que se desee estimular especialmente.4 Eckstein establece que “las finanzas públicas son el estudio de los efectos de los presupuestos sobre la economía y. intereses de créditos. tiene bajo su responsabilidad la promoción y rectoría del desarrollo económico. Una concepción más actualizada de las finanzas públicas dentro de las funciones que el Estado tiene actualmente.3 Somers afirma que las finanzas públicas pueden considerarse como un elemento poderoso que repercute con fuerza en la economía. relaciones exteriores. es la de Urquidi que dice: “El ámbito de la política fiscal es el conjunto de medidas relativas al régimen tributario. al gasto público. Cabe citar que en México se identifica al presupuesto como lo relativo a los gastos. la equidad y la eficiencia de la economía”. ingresos por permisos y autorizaciones y los beneficios de las empresas públicas. de su influencia en la consecución del mayor de los objetivos económicos. el desarrollo. seguridad interna y defensa.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO los corrientes que comprenden los impuestos. extendiendo sus efectos a todas las esferas de la producción y el consumo. además. por medio de las cuales se determinan el monto y la distribución de la inversión y el consumo público como 16 . rentas de inmuebles y otros edificios del gobierno. y a las operaciones y la situación financiera de las entidades y los organismos autónomos o paraestatales. concepción que corresponde desde el punto de vista teórico. hace referencia al financiamiento proveniente del ahorro interno y del exterior. en particular. porque los ingresos se abordan por separado en la propia Ley de Ingresos. impuestos. empréstitos públicos y amortización. a saber. que además de llevar a cabo las relativas a la administración de justicia. industrial y salarial. mediante el mecanismo ingreso-gasto es posible contribuir al propósito señalado en el ingreso mediante una estructura impositiva basada. dentro de un marco de planeación del desarrollo. en los impuestos directos. fundamentalmente. Además. de que puede coadyuvar al mejoramiento de la distribución de la riqueza. mediante el endeudamiento interno y externo. en forma satisfactoria. crediticia. en la inversión y el consumo. de empleo. los ingresos necesarios para hacer frente a la provisión de los servicios públicos que la comunidad juzgue indispensables o convenientes. Siguiendo al mismo autor. de gastos.FINANZAS PÚBLICAS componentes del gasto nacional y se influye. Indica también. a través del gasto en política social. los recursos adicionales. así como de infraestructura económica se coadyuva a la distribución. no podrá participar en forma adecuada. y allegarse. se citan los objetivos de la política fiscal. por medios más equitativos y eficaces. pero si no se encuentra debidamente coordinada con los demás instrumentos. Para que lo anterior pueda operar.6 Esta concepción se ajusta más a la responsabilidad del Estado en los países en vías de desarrollo. Al respecto. establece que uno de los propósitos fundamentales es crear el ahorro público suficiente para hacer frente al volumen de inversión pública previsto. entre otras. de precios y tarifas. que al contemplar tasas progresivas ayude a disminuir la concentración del ingreso. agropecuaria. Las finanzas públicas constituyen una herramienta importante en la consecución de los objetivos y metas de la política económica. Otro objetivo es absorber de la economía privada. que deben manipularse los diversos instrumentos tributarios. se hace necesario la adopción de medidas de política económica en áreas como la monetaria. en el monto y la composición de la inversión y el consumo privado”. 17 . de precios y tarifas de manera que no desestimulen al sector privado y social en la generación del ahorro interno. Sobre el último objetivo se opina que. directamente o indirectamente. su dimensión es de mayor a menor. estatal y municipal. 18 . a saber: federal. el sector social y el sector privado. Al respecto. en general. cooperativas. y porque éste será tratado con amplitud en el desarrollo del trabajo. organizaciones de trabajadores. se tratará su campo de acción. el sector público. sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación”. a efecto de conocer el ámbito de aplicación de las finanzas públicas. El sector social está compuesto por los ejidos. distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios. a todas las formas de organización social para la producción. empresas que pertenecen mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Una vez ubicado el concepto de finanzas públicas. y el segundo se ubica en cada uno de los niveles citados. El presente texto tiene como propósito referirse al ámbito del gobierno federal y a su correspondiente sector paraestatal debido a que se cuenta con mayor información. Es de interés describir la amplitud del sector público en México. se hará referencia a México. El sector privado en su expresión. Con ello se precisa que la economía mexicana está integrada por los sectores antes mencionados. denota su naturaleza. el sector público se conforma por el sector central o sector gobierno y el paraestatal. comunidades. que en este caso particular. partiendo de la esfera federal. el primero comprende los tres ámbitos de gobierno. La descripción del sector público se efectuará más adelante. con responsabilidad social. que significa describir la dimensión del sector público. ÁMBITO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS El artículo 25 constitucional en su tercer párrafo expresa: “Al desarrollo económico nacional concurrirán. un Tribunal Electoral. y departamentos 19 . de acuerdo con las leyes. a efecto de distribuir los asuntos del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías del Estado y departamentos administrativos. donde se manifiesta que: “El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario. quien para el desempeño de sus funciones cuenta con la administración pública federal. uno de los sustentos constitucionales es el artículo 28. el que. y la de Senadores. está constituido por dos cámaras: la de Diputados. participe por sí o con los sectores social y privado”. a su vez. en tribunales colegiados y unitarios de Circuito. de acuerdo a la Carta Magna. integrada por los representantes populares. Al respecto. quinto párrafo. es centralizada. Ésta. En cuanto al sector paraestatal. El Poder Ejecutivo está depositado en una sola persona que se denomina presidente de los Estados Unidos Mexicanos. el artículo 49 expresa que: “El Supremo Poder de la Federación se divide. donde. las secretarías de Estado. en juzgados de Distrito y en un Consejo de la Judicatura Federal.7 Dentro del sector gobierno federal. conformada por quienes representan a las entidades federativas. el Poder Legislativo se deposita en el Congreso de la Unión. esta ley define las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo federal en su funcionamiento.FINANZAS PÚBLICAS La Constitución Política de la República señala los componentes del sector gubernamental. Ejecutivo y Judicial”. El Poder Judicial radica en una Suprema Corte de Justicia. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal expresa que la Presidencia de la República. para su ejercicio en Legislativo. paraestatal y está regulada por la ley orgánica que expide el Congreso. En este apartado se hará especial énfasis en describir el sector paraestatal porque a través de éste es como se aprecia la presencia del Estado en la economía. 20 . con personalidad jurídica y patrimonio propios. Son organismos descentralizados: las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo federal. Pesca y Alimentación Secretaría de Comunicaciones y Transportes Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo Secretaría de Educación Pública Secretaría de Salud Secretaría de Trabajo y Previsión Social Secretaría de la Reforma Agraria Secretaría de Turismo Consejería Jurídica del Ejecutivo federal El sector paraestatal se integra por los organismos descentralizados.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo federal integran la administración pública centralizada. cualquiera que sea la estructura legal que adopten. Ganadería. las instituciones nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos. Desarrollo Rural. Para el despacho de los asuntos de orden administrativo el Poder Ejecutivo de la Unión contará con las siguientes dependencias: Secretaría de Gobernación Secretaría de Relaciones Exteriores Secretaría de la Defensa Nacional Secretaría de Marina Secretaría de Seguridad Pública Secretaría de Hacienda y Crédito Público Secretaría de Desarrollo Social Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Secretaría de Energía Secretaría de Economía Secretaría de Agricultura. mediante la producción de bienes y servicios. las empresas de participación estatal. Las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de su legislación específica. Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno o su equivalente. conjunta o separadamente. en que se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos: a ) Que el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales. las sociedades civiles así como las asociaciones civiles en las que la mayoría de los asociados sean dependencias o entidades de la Administración Pública Federal o servidores públicos federales que participen en razón de sus cargos o alguna o varias de ellas se obligan a realizar o realicen las aportaciones económicas preponderantes. así como las instituciones nacionales de seguros y fianzas. o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno. 21 . Las sociedades de cualquier otra naturaleza. la prestación de un servicio público o social y la obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social. b ) c ) Se asimilan a las empresas de participación estatal mayoritaria.8 Las empresas de participación estatal mayoritaria se constituyen con fundamento en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo. incluyendo las organizaciones auxiliares nacionales de crédito.FINANZAS PÚBLICAS Su objetivo es la realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias. II. aporten o sean propietarios de más del 50% del capital social. Que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos representativos de capital social de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal. que cuenten con una estructura orgánica análoga a las otras entidades y que tengan comités técnicos. o bien designar al presidente o director general. y son: I.9 Los fideicomisos públicos son aquellos que el gobierno federal o alguna de las entidades paraestatales constituyen con el propósito de auxiliar al Ejecutivo federal en las atribuciones del Estado. inventarios. normas y lineamientos de personal. entre otros. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la entidad normativa de apoyo global en materia de financiamiento. fija las bases para la realización de auditorías. La Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo establece las normas que regulan el funcionamiento de los instrumentos y procedimientos de control de la administración pública federal. contabilidad y evaluación. la Secretaría de Hacienda y Crédito Público fungirá como fideicomitente único en la administración pública centralizada. participa en temas de administración. control y evaluación. Asimismo. presupuesto. Esta dependencia trata también los aspectos de política monetaria y crediticia. almacenes. adquisiciones. entre otros. financiamiento.10 La operación del sector paraestatal observa mecanismos de control que se pueden ubicar en tres niveles: global. en el artículo 50 que establece: “Las relaciones entre el Ejecutivo federal y las entidades paraestatales. para fines de congruencia global de la administración pública paraestatal con el sistema nacional de planeación y con los lineamientos generales en materia de gasto. se llevarán a cabo en la forma y términos que dispongan las leyes. esto en su concepción amplia significa dictar las normas de recaudación y control de ingresos que procedan de los servicios que prestan las diversas dependencias. s e c t o r i a lei n s t i t u c i o n a l . El nivel global se efectúa con fundamento en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. dicta los lineamientos al sector público federal en materia de planeación. por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Contraloría y Desarrollo Administrativo sin perjuicio de las atribuciones que competen a los coordinadores de sector”.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO En los fideicomisos constituidos por el gobierno federal. de información estadística y geográfica. así como los precios y tarifas del sector paraestatal. vigila el cumplimiento de las normas 22 . sobre el particular el artículo 48 de la citada Ley orgánica manifiesta de que a fin de que se pueda llevar a efecto la intervención. obra pública. adquisiciones y arrendamientos. comprueba el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de planeación. el presidente de la República las agrupará por sectores definidos. Con el propósito de tener un mayor control. ingresos. conforme a lo dispuesto en las leyes. inversión. evaluar los resultados y participar en los órganos de gobierno de las entidades agrupadas en el sector a su cargo. conocer la operación. Con rela23 . entre otros. servicios. organiza y coordina el desarrollo administrativo integral de las dependencias y entidades de la administración pública federal. conservación. para coordinar la programación y presupuestación. conforme a las leyes. presupuestación. la ley prevé el agrupamiento por subsectores cuando así convenga. sobre las entidades que permiten la integración vertical u horizontal al interior del grupo sectorial. uso. corresponde al Ejecutivo federal en la operación en las entidades de la administración pública paraestatal. que. El segundo nivel de control corresponde a los coordinadores sectoriales. Dicha intervención se realizará a través de la dependencia que corresponda según el agrupamiento que por sectores haya realizado el propio Ejecutivo. almacenes y demás activos y recursos materiales de la administración pública federal. la cual fungirá como coordinadora del sector respectivo (artículos 49).FINANZAS PÚBLICAS de control y fiscalización. para facilitar su coordinación y dar congruencia al funcionamiento de las citadas entidades. vigila que se cumpla con las normas y disposiciones en materia de sistemas de registro y contabilidad. destino. Las funciones de coordinadores de sector están delimitadas por la ley antes citada. considerando el objeto de cada una de dichas entidades en relación con la esfera de competencia que ésta y otras leyes le atribuyen a las secretarías de Estado y departamentos administrativos. patrimonio y fondos y valores de la propiedad o al cuidado del gobierno federal. financiamiento. deuda. contratación y pago de personal. enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles. afectación. establece las formas de gestión adecuadas para facilitar sus relaciones con el gobierno federal. en la medida en que tengan relación con el objeto de la entidad paraestatal de que se trate. como holding. ya que se les dota de una organización jurídica propia. entre otros.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO ción a lo anterior. el control correspondiente se reforzó por medio de los órganos de gobierno ya que se integran con representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. la ley confiere una mayor capacidad de decisión a los órganos de gobierno de las empresas a fin de fortalecerlos. y de otras dependencias y entidades. realiza estudios sobre la eficiencia con la que se ejerzan los desembolsos en los rubros de gastos corrientes y de inversión. etcétera. La misma ley ha otorgado a las entidades mayor autonomía de gestión. que constituyen un nivel intermedio entre el coordinador sectorial (secretaría de Estado o departamento administrativo) y la entidad correspondiente. El tercer nivel de control se ubica en los órganos decisorios o directivos de cada entidad. A partir de la expedición de la Ley Federal de las entidades paraestatales. disminuye las diversas disposiciones particulares que pesaban sobre la empresa. Ésta evalúa el desempeño general y por funciones del organismo. todas ellas de conformidad con su esfera de competencia y disposiciones relativas en la materia. 24 . quien es designado por la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo. El órgano de gobierno comprende las denominaciones de junta directiva. y le corresponde dictar la política de la empresa. regula aspectos corporativos internos y precisa el régimen financiero y administrativo. consejo de administración. de acuerdo con su particular forma de creación legal y ordenamientos que la rijan. así como en lo referente a ingresos. También es miembro de los órganos de gobierno el comisario público. En lo general. se han creado consorcios o grupos conocidos. y apoya el papel del coordinador sectorial y la preeminencia de los programas sectoriales. supervisar y ejecutar la venta de entidades paraestatales. operativo. previa identificación y propuesta de la coordinadora del sector. extinción. ésta se realiza mediante venta. previo avalúo que solicita a alguna sociedad de crédito. En cada caso se consideran los dictámenes emitidos por la Comisión Intersecretarial GastoFinanciamiento. administrativo y legal. extinción o enajenación de la participación paraestatal. que es la responsable de llevar a cabo la propuesta al Ejecutivo federal. fusión y transferencia. así como los lineamientos de política económica referidos al sector paraestatal. le corresponde la función de vigilar y llevar el seguimiento de los procedimientos que están señalados en la normatividad para efectuar las diversas etapas de desincorporación de entidades. En cuanto a la desincorporación de entidades paraestatales.12 25 .11 Los organismos descentralizados son creados por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo federal. que al instrumentarse se constituyen en una sociedad de carácter mercantil y son regidas por la Ley General de Sociedades Mercantiles. liquidación. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público también es la encargada de coordinar. de disolución. tienen personalidad jurídica y patrimonio propios. liquidación.FINANZAS PÚBLICAS define las responsabilidades a los directivos en forma más amplia y precisa. comercial. A la Secretaría de la Contraloría General y Desarrollo Administrativo. así como de informar a la Cámara de Diputados de las razones y criterios concretos que apoyen la desincorporación de entidades paraestatales. Las empresas de participación estatal mayoritaria obedecen su creación por disposición del Ejecutivo federal. sobre el particular se toman en cuenta aspectos de tipo financiero. En el proceso participa la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. sino que. Cabe mencionar que. que comprende también los subsidios. el Estado participa en la totalidad de las ramas de petróleo y demás hidrocarburos. a los ramos administrativos (secretarías y otras dependencias) se les asignó el 21. además conjuntamente con los sectores social y privado interviene en otras áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario. minerales radioactivos y generación de energía nuclear. Este sector observó por muchos años un crecimiento acelerado. intervino en ramas productivas que no son estratégicas ni prioritarias. por su parte. con lo que resultaría un porcentaje mayor. entre otros. aspecto que se refuerza por su peso y áreas en que participa. deuda pública. aportaciones federales para entidades federativas y municipios y aportaciones a seguridad social. transferencias y las aportaciones a seguridad social en el gasto del gobierno federal. otras que duplicaban funciones y que se podían 26 . salud y vivienda. A partir del siguiente año se empezó a llevar a cabo el proceso de desincorporación de entidades. de manera coyuntural. los ramos generales entre los que destacan las participaciones a entidades federativas y municipios. así se tiene que para 1982 existía un universo de mil 155 entidades.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO IMPORTANCIA DEL SECTOR PARAESTATAL La empresa pública en México ha desempeñado un papel relevante en la conducción de la política económica gubernamental. Por disposición constitucional. esta proporción no incluye las transferencias que otorgan las dependencias a las entidades de control indirecto. al Instituto Federal Electoral. al respecto se consideró que muchas habían cumplido sus objetivos que les dieron origen. El resto corresponde a los poderes Legislativo y Judicial. el monto de recursos asignados a las entidades de control directo (13) significa el 28.6% del presupuesto total.5% del gasto total. que no fue resultado de una política delineada. como extensión de las funciones de gobierno actúa en los campos de la educación. en el Presupuesto de Egresos de la Federación para 1999. El sector paraestatal al demandar y ofrecer bienes y servicios desempeña un papel muy importante en la economía. de las mil 155 entidades. y el subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. En diciembre de 1982. bajo sus diferentes modalidades (venta. La Comisión contará con un secretario técnico que será el titular de la Unidad de Desincorporación de Entidades Paraestatales de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 27 . y algunas que tenían mejor asignación pasando a las entidades federativas donde realizan sus actividades. transferencia y fusión) continúa llevándose a cabo. de manera que al primero de marzo de 1999 la administración pública federal contaba con 218 entidades vigentes (75 organismos descentralizados. liquidación. de las propias entidades o de enajenación de sus activos susceptibles de ser utilizados como unidades económicas con fines productivos. el titular de la dependencia coordinadora de sector en la cual se encuentre sectorizada la entidad paraestatal a los activos de que se trate. que la presidirá. que tiene por objeto la coordinación y supervisión de las funciones o actividades que las dependencias y entidades de la administración pública federal ejerzan en los procesos de desincorporación. El proceso de desincorporación de entidades o redimensionamiento. de Contraloría y Desarrollo Administrativo y del Trabajo y Previsión Social y.14 Forman parte de esta Comisión: la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. en cada caso. Asimismo es de considerase la política económica neoliberal que se ha instrumentado. el Ejecutivo federal creó la Comisión Intersecretarial de Desincorporación. extinción. 103 eran organismos descentralizados.13 Para efectos de seguir con el proceso de redimensionamiento del sector paraestatal. los titulares de las secretarías de Comercio y Fomento Industrial. 121 empresas de participación mayoritaria y 22 fideicomisos públicos) y de ellas 48 en proceso de desincorporación. 759 empresas de participación estatal mayoritaria.FINANZAS PÚBLICAS complementar y fusionar. la difícil situación económica y de las finanzas públicas en lo particular. Hay que señalar también como aspecto relevante en el proceso de reestructuración. 75 de participación estatal minoritaria y 223 fideicomisos públicos. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL La intervención del Estado en la economía tiene su sustento constitucional en los artículos 25. Estado. el mecanismo de interrelación entre las fuerzas sociales y la configuración jurídica por lo cual se vertebra el propio Estado. social y cultural del pueblo.15 Al respecto. 28 .. 27 y 28. en un sentido amplio se identifica con país.para garantizar que éste sea integral. 26. constituyen parte importante en la que se apoya jurídicamente la acción estatal... necesariamente. implica disponer de una supremacía de decisión en lo que se refiere al desarrollo nacional y este concepto significa el constante mejoramiento económico. En cuanto a la rectoría. tampoco debe confundirse con gobierno que es la parte dirigente del Estado. A continuación se analiza parte del artículo 25.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO LA INTERVENCIÓN ESTATAL. sin dejar de reconocer que el artículo 131 y los que señalan las facultades al Congreso de la Unión en materia económica.”. desglosa el contenido de los tres conceptos señalados: Estado. una idea de mayor amplitud que la de gobierno y en la cual subyace. pues. Porque el Estado abarca todos los mecanismos de regulación jurídicamente establecidos. que fortalezca la soberanía de la Nación y su régimen democrático y que. que establece en su primer párrafo: “Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional. el complejo normativo y operativo que regula las conductas. El Estado —dice— es la estructura organizacional. grupos y clases sociales. pero no es la concepción que recoge la constitución en el artículo de referencia. permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos. el citado artículo constitucional señala que la rectoría del Estado en el desarrollo nacional es “. mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza. al respecto Andrea Sánchez. es. cuya seguridad protege esta Constitución”. rectoría y desarrollo nacional.. párrafo quinto de la constitución. y llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución”. En el sector paraestatal tiene el manejo exclusivo de las áreas estratégicas que señala el artículo 28. vivienda y obras de esparcimiento). así como mediante el gasto en infraestructura económica (presas. para incidir en el conjunto de la economía. inducirlo u orientarlo. actuando a través de los sectores gobierno y paraestatal. Es por medio de este sector que hace sentir su presencia en el mercado. carreteras.16 En tal sentido. En el sector central se manifiesta por medio de la normalidad fiscal. las finanzas públicas en México deben de coadyuvar al cumplimiento de los objetivos establecidos en el marco constitucional. contribuciones y demás ingresos gubernamentales. actúa en las áreas prioritarias. donde el gobierno federal mantendrá siempre la propiedad y el control de los organismos que al respecto se establezcan. 29 . así. para regularlo. coordinará y orientará la actividad económica nacional. etcétera) y social (educación. salud. y mediante las empresas de participación estatal y los fideicomisos.FINANZAS PÚBLICAS De manera que el “Estado planeará. conducirá. . Finanzas públicas. segundo y tercer párra31 2 3 4 5 6 7 . 1967. p. 28 cuarto y quinto párrafos.. 15. Víctor L. Eckstein. Editorial Aguilar. 1969. 90. 47. p. Editorial Ateneo. pp. Otto. 75-79. fracciones X. 13. Hicks. John Fitzgerald. Buenos Aires. Fondo de Cultura Económica. Análisis económico de los impuestos y del sector público.. 93. p. Barcelona España. p. XVII. 507. cuarto párrafo. 27. 1977. Úrsula K. y Ann F. Fondo de Cultura Económica. 1973. 73. Finanzas públicas e ingreso nacional. Teoría de la hacienda pública. Otros preceptos constitucionales que hacen referencia al sector paraestatal son: 25. La política fiscal en el desarrollo económico de la América Latina. p. sexto y séptimo párrafos. 2.. La financiación del desarrollo. Richard. Ensayos de Política Fiscal. Somers. Harold M. Editorial Unión Tipográfica Editorial Hispano Americana. Editorial Labor. Argentina. Urquidi. Due. XXV y XXIX.NOTAS 1 Musgrave. Friedlaender. 1965. FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO fos; y 123, apartado A, fracciones XII y XXIX, apartado B, fracciones XI, XIII y XIII bis. 8 Secretaría de Gobernación. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; Reformas; artículo 45. Diario Oficial del 29 de diciembre de 1976 y Reformas. Secretaría de la Contraloría General de la Federación, Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Diario Oficial de la Federación del 14 de mayo de 1986. Obra citada, artículo 46. 9 10 Obra citada, artículo 47. 11 Secretaría de la Contraloría General de la Federación, Ley Federal de las Entidades Paraestatales, Presentación, p. 7. 12 Pichardo Pagaza, Ignacio, El proceso de desincorporación de entidades paraestatales. El caso de México. Secretaría de la Contraloría General de la Federación, pp. 16-17. 13 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Unidad de Coordinación Técnica y Vocero de la SHCP, Comunicado de Prensa, 1 de marzo de 1999. 14 Secretaría de Gobernación, Acuerdo que crea la Comisión Intersecretarial de Desincorporación, Diario Oficial de la Federación del 7 de abril de 1999. 15 Andrade Sánchez, Francisco José de, La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, comentada, Editada por la Rectoría y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 1985, p. 61. 16 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 25, segundo párrafo. 32 CAPÍTULO II GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO 33 DEFINICIÓN E IMPORTANCIA DEL GASTO PÚBLICO En el curso de la historia el gasto público ha evolucionado, con excepción de la Edad Media en la que permaneció prácticamente estancado. En la época del liberalismo económico, se canalizó a las funciones tradicionales de gobierno debido a que la actividad estatal estaba muy limitada. A partir del siglo XX y fundamentalmente después de la crisis de 1929, se dio un crecimiento acelerado del gasto, ya que se orientó también a satisfacer necesidades sociales y crear infraestructura para el desarrollo. Esta tendencia observó diversos matices que obedecieron a la situación prevaleciente en cada país, entre las cuales se citan el nivel de desarrollo, los objetivos de política económica —que el Estado establece y que está estrechamente ligado a la forma de gobierno— y las presiones políticas de los grupos que forman parte de la sociedad. Durante las décadas de los 80 y 90, en la mayoría de los países, la tendencia del crecimiento del gasto disminuyó debido a la aplicación de la política económica neoliberal. Para tener una concepción clara del gasto público se citan algunos autores como Retchkiman, quien expresa: “se usa para designar los egresos del 35 FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO gobierno, sea municipal, estatal o nacional, se distingue de los gastos de los individuos en que no necesita ser cubierto por quien lo eroga, ni producir una utilidad monetaria”.1 Andrea Sánchez da una concepción más amplia del gasto público, manifestando que “es todo gasto hecho por el Estado, sea o no realizado mediante un acto de gobierno, para dar satisfacción a las necesidades comunitarias”.2 Una definición semejante a la anterior es la de Rosas Figueroa y de Santillán López, quienes coinciden en afirmar que: “en una economía monetaria, el gasto público es la cantidad de dinero que el Estado utiliza para el cumplimiento de sus funciones”.3 Por su parte el Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal define el gasto público como: el conjunto de erogaciones que realiza el gobierno federal, estatal y municipal incluido los poderes Legislativo, Judicial y el sector paraestatal en sus respectivos niveles en el ejercicio de sus funciones.4 Este glosario, refiriéndose únicamente al ámbito del sector público federal, señala que el gasto público lo constituyen “erogaciones que por concepto de gasto corriente, inversión física, inversión financiera, así como pagos de pasivos o deuda pública, realizan el Poder Legislativo; el Poder Judicial, la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos; la Procuraduría General de la República; organismos descentralizados, las empresas de control presupuestal directo e indirecto; los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal; así como la intermediación financiera”.5 La definición anterior es más específica y comprende las erogaciones del sector gobierno o sector central y del paraestatal incluidas en el presupuesto, los apoyos financieros que reciben las entidades no comprendidos en el presupuesto, así como los gastos de estas últimas efectuadas con sus recursos propios. 36 GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO Las finalidades del gasto público, de acuerdo con Rosas Figueroa y Santillán López son: de desarrollo económico; de seguridad y protección sociales y de elevación del nivel de vida.6 En México, en relación con la finalidad de desarrollo económico, el Estado ha canalizado no solamente recursos presupuestales, sino también ha establecido una serie de disposiciones jurídicas tendientes a normar la estructura productiva nacional, al respecto se puede citar la Ley de Planeación y el Sistema Nacional de Planeación Democrática. Para el desarrollo agropecuario el Estado ha creado instituciones como el Banco de Crédito Rural y el Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura, entre otros. En el sector industrial se cuenta con diversas entidades como: Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad. En el sector de servicios tiene el Instituto Mexicano de la Radio y el Servicio Postal Mexicano, por nombrar algunos. En el aspecto de política social, respecto a seguridad y protección, se pueden citar los institutos dependientes de la Secretaría de Salud, como son los de Cardiología, Enfermedades Respiratorias, Nutrición, Neurología y Neurocirugía; el del Seguro Social y el de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, y la Procuraduría Federal del Consumidor. Con relación al nivel de vida, existe el sistema educativo nacional, desde el nivel de preescolar hasta los institutos de educación superior, los institutos de investigación, el Sistema de Desarrollo Integral de la Familia, el Nacional Monte de Piedad y el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. De lo anterior, se puede observar la importancia del gasto público como Adler lo señala: 37 FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO “Las mejoras en lo relativo a los ingresos (gubernamentales), deben ser complementadas con cambios en el patrón de los gastos públicos, si el progreso económico ha de ir de la mano con el mejoramiento en la distribución de los ingresos y con un mayor grado de justicia social. Es una tarea de importancia primordial y de reconocida dificultad que los gobiernos deben de enfrentar por motivos políticos, si desean evitar el desperdicio y la destrucción inherentes a las violentas revoluciones políticas y, por razones humanitarias, si desean erradicar, lenta pero seguramente, la miseria y el sufrimiento que acarrea la pobreza absoluta”.7 Por su parte, Faya Viesca afirma: “En un sentido económico-financiero, los gastos son instrumentos y herramientas de promoción y de cambio y también elementos de orientación de la economía para la consecución de ciertas políticas previamente determinadas”.8 PRESUPUESTO Definición Según W. F. Willoughby, Rene Stourm define el presupuesto como un documento oficial que contiene un plan preliminarmente aprobado por el Ejecutivo, de ingresos y gasto públicos. De esta manera lo señala como una proyección de percepciones y egresos, dentro de un esquema deliberado de fuentes y destino de recursos financieros, lo que significa decisiones trascendentes en la acción gubernamental.9 Cabe advertir que dicha concepción comprende únicamente el aspecto referente a la formulación, sin considerar lo relativo a la aprobación, facultad que corresponde al Poder Legislativo; así como también deja de tomar en cuenta la ejecución y el control, etapas que corresponden a las unidades administrativas gubernamentales y a la evaluación, aspecto que se constituye en la esfera del Poder Ejecutivo y fundamentalmente en la del Poder Legislativo. Para Laufenburger, el presupuesto es un acto de previsión de gastos y de ingresos de una colectividad para un periodo determinado, sancio38 es por eso que. También es un acto político. señala la anualidad del presupuesto y conviene aclarar que en nuestro país. como lo expresa Roberto Anguiano. citando a Gerhard Colm: “el presupuesto constituye el centro nervioso de la economía pública”. el presupuesto es un instrumento de política económica muy importante porque establece la fuente de los recursos presupuestales y la asignación de los mismos.. a cuáles miembros de la colectividad se le van a sustraer parte de sus recursos monetarios y sobre quiénes van a distribuirse los beneficios.. afecta sensiblemente la estructura económica y social de un país. necesarios para cumplir con las metas de los programas establecidos. el término presupuesto es común que se identifique con el gasto —los ingresos se tratan por separado en la Ley de Ingresos de la Federación—. guía y control de las actividades gubernamentales”.un instrumento en la determinación. cabe advertir que desde el punto de vista teórico. es decir. En otros términos el presupuesto es un programa de acción del gobierno expresado en cifras y sancionado por los representantes del país.13 La definición anterior. según lo citan Flores Solano y Sales Gutiérrez. en estas condiciones se torna en un documento jurídico que. de los egresos e ingresos del Sector Público Federal. En el mencionado glosario se expresa que el presupuesto de egresos de la federación es el documento jurídico. constituye el instrumento operativo básico que expresa las decisiones en materia de política económica y de planeación”. generalmente anual. establece que es “.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO nado por el Poder Legislativo. en cuanto a que se constituye en una emanación de la soberanía popular. aprobado por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión a iniciativa del presi39 . el presupuesto comprende tanto el ingreso como el gasto. presupuesto es la: “Estimación financiera anticipada. contable y de política económica.10 Gerhard Colm. Asimismo.11 Por lo anterior. al utilizarse como un mecanismo de redistribución de la renta nacional.12 De acuerdo con el Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal. Sundelson. c) Anualidad. que deben realizar el sector central y el paraestatal de control directo. b) Especificación. Estos principios eran los siguientes:15 1 .14 Principios presupuestarios Con el propósito de coadyuvar al mejor manejo del proceso presupuestario. b) Exclusividad. refiere Burkhead. d) Exactitud. 3 . b) Publicidad. diversos autores han establecido los principios presupuestarios. después de haber llevado a cabo una cuidadosa revisión de los escritos británicos contemporáneos y continentales sobre sistemas presupuestarios. 2 . expuso un bosquejo de principios cuyo propósito era el de estimular una mayor atención a la teoría presupuestaria en Estados Unidos.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO dente de la República. en el desempeño de sus funciones en un ejercicio fiscal. en el cual se asigna el gasto público. En 1935. Tratamiento de los factores incluidos en el sistema por medio del mecanismo presupuestario: a) Unidad. En relación entre el sistema presupuestario y las actividades fiscales de la unidad política: a) Universalidad. 40 . de acuerdo con su naturaleza y cuantía. Formas y técnicas para la presentación del contenido del presupuesto: a) Claridad. Exactitud: significa que tanto los ingresos como los gastos deben estimarse correctamente. que se expongan los ingresos y los gastos totales y no los gastos y los ingresos netos. Claridad y la publicidad: se explican por sí solas. y que son: Acuciosidad: actitud a través de la cual se muestra la relación precisa que debe existir entre la fijación de objetivos y metas y el cálculo de los recursos necesarios para alcanzarlos. los cuales define como los conceptos fundamentales de validez general a los que se circunscriben las acciones del proceso presupuestario en su conjunto. los siguientes principios presupuestarios. Claridad: fundamentalmente el presupuesto debe ser claro. Exclusividad: significa que el presupuesto debe tratar sólo asuntos financieros y no la legislación sustantiva. Por su parte. es decir. aunque en forma conservadora. Anualidad: señala que los presupuestos se presenten cada año y que cubran únicamente el año fiscal. Unidad: establece que el presupuesto se presente en términos generales. preciso y conciso a fin de facilitar la gestión gubernamental y la comprensión de la opinión pública. la extinta Secretaría de Programación y Presupuesto ha establecido en el Glosario para el Proceso de Planeación 1988. Universalidad: requiere que el presupuesto abarque todo lo concerniente a la actividad financiera de un gobierno y que no haya fondos o finanzas extra presupuestarias fuera del control presupuestario. 41 .GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO A continuación se expresará brevemente su significado. con plena sujeción a la política presupuestaria única definida y adoptada por la autoridad competente.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Especificación: se relaciona con el aspecto financiero del presupuesto. ni tan breve que impida la realización de las correspondientes tareas. Unidad: el presupuesto de las entidades que conforman el sector público debe ser formulado. ejecutado. las acciones y mecanismos a desarrollar para conseguirlos y los recursos que demandan esas acciones. de modo tal. las características de los bienes y servicios que deben adquirirse. de acuerdo a la ley correspondiente. aprobado. Periodicidad: es la armonización de las características dinámicas de la acción estatal de acuerdo con la realidad del país y con la naturaleza misma del presupuesto. en el caso de los gastos. sin caer en el excesivo detalle. 42 . Exclusividad: el presupuesto debe contener materias programáticas y abstenerse de incorporar cuestiones legales que dividan fondos en determinadas actividades. Programación: el presupuesto debe considerar todos los elementos que permitan definir y adoptar los objetivos y metas prioritarias. Publicidad: todo presupuesto debe tener la difusión necesaria a efecto de informar tanto al sector público como al privado de las actividades que desarrolla el gobierno. pero no de manera rígida que niegue todos los fondos extra presupuestarios. que permitan articular los programas entre sí. Universalidad: el presupuesto debe abarcar toda la actividad financiera del gobierno. en un solo método y expresándose uniformemente. al margen de los programas gubernamentales que no sean inherentes al mismo. a fin de adoptar un periodo presupuestario que no sea tan amplio que imposibilite la previsión. controlado y evaluado. sino en el sentido sustantivo de incidir sobre todas las operaciones. en materia de ingresos deben señalarse con precisión las fuentes que los originan y. Clasificación administrativa La clasificación administrativa o de orden contable tiene como fin establecer un sistema de control previo y administrativo de los gastos públicos. con carácter general.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO CLASIFICACIONES PRESUPUESTARIAS Las clasificaciones del presupuesto en México han evolucionado en la medida en que se ha incrementado y diversificado el gasto público. A continuación se detalla. así como satisfacer las necesidades de la contabilidad de la hacien- 43 . Gastos Elaboraciones Construcciones Adquisiciones Inversiones Cancelaciones de pasivo Los capítulos se dividían en conceptos y éstos en partidas. la forma en que ha variado la presentación del presupuesto. inversiones y cancelaciones de pasivo denotaban claramente la clase de erogaciones. Los capítulos de construcciones. 5 . esta situación reclamó un mayor control y claridad. 4 . 3 . año en que se creó la Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos. así como mejores elementos para su seguimiento y evaluación. en cambio. y hasta 1953. En el mismo periodo funcionó una clasificación administrativa tradicional que fue modificada a partir de 1954. 2 . En 1928. la estructura del presupuesto federal adoptó una clasificación que dividió los gastos en seis grandes capítulos:16 1 . en los restantes se incluían gastos de diversa naturaleza. 6 . y ramos generales que incumben a los ramos cuya asignación de recursos no corresponde al gasto directo de las dependencias. derivado de cambios en la estructura orgánica del gobierno federal.17 También se puede expresar que la clasificación administrativa es una forma de presentación del presupuesto que tiene por objeto facilitar su manejo y control administrativo a través de la presentación de los gastos conforme a cada una de las dependencias y entidades públicas determinadas. departamentos de Estado.19 Para efectos presupuestarios los ramos se dividen en: ramos administrativos que se identifican con una dependencia. Presidencia de la República. el número de ramos aumentó a 24 y se presentaron modificaciones en la denominación de tres de éstos. en esa fecha los gastos federales se distribuyeron en 22 ramos. entre otros. Ramos Generales de Gasto y organismos públicos autónomos.18 Se entiende por ramo presupuestario el elemento que identifica y clasifica el gasto público federal por entidades administrativas del Poder Ejecutivo (secretarías. Procuraduría General de la República) poderes Legislativo y Judicial. y para lograr el mejor empleo de los recursos del erario. los costos comparativos de funciones o servicios análogos. como son el pago del servicio de la deuda. La clasificación por ramos y entidades presupuestales o administrativas permite por sí sola la estadística presupuestal. de manera que las variaciones en el organigrama del sector central inciden en la presentación de los ramos. aunque su ejercicio está a cargo de éstas. 44 . sino que son erogaciones globales previstas en el presupuesto. En 1959. Esta clasificación —que también se le llama institucional— a partir de 1954 se constituye en la presentación básica del presupuesto.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO da pública federal. participaciones de ingresos federales. base de los estudios para determinar cuáles son los gastos indispensables para la reorganización o establecimiento de nuevos servicios o actividades. como la clave 00641 Instituto Mexicano del Seguro Social y 00770 Universidad Nacional Autónoma de México. como su nombre lo indica no se encuentran coordinadas por una secretaría o departamento. a través del ramo mencionado. A partir de 1978 a cada entidad paraestatal se le asigna un ramo por lo que el número de éstas equivale a igual número de ramos. por ejemplo: 06750 Lotería Nacional para la Asistencia Pública. se deben básicamente a desincorporaciones que ha efectuado el gobierno federal y a incorporaciones de entidades al control presupuestal directo. los ramos de las entidades paraestatales sujetos a control presupuestal también se les denomina clave programática. Respecto de las entidades paraestatales no coordinadoras.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO En 1965 se incluyen las erogaciones de 22 organismos y empresas propiedad del gobierno federal. A partir de 1981 —por recomendación de la Cámara de Diputados— se separa en el Presupuesto de Egresos de la Federación. la cual se conforma por cinco dígitos.20 Con posterioridad. Las variaciones que se observan en los ramos de las entidades paraestatales. sectorialmente sujetas o no a control directo. hasta 1988 el decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación contempló en uno de sus artículos la facultad del Ejecutivo federal para que se incluyan en el presupuesto otras entidades paraestatales. en 1973 se someten por primera vez a control presupuestal. el presupuesto correspondiente al gobierno federal (administración pública centralizada) del que se le asigna a los organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria (administración pública paraestatal) cuyos programas están incluidos en el presupuesto. 45 . los dos primeros dígitos identifican al sector administrativo al que pertenece la entidad. Al respecto. otras nueve entidades. razón por la cual sus dos primeros dígitos son 00. los dos primeros corresponden a la clave del sector administrativo en que se ubican y los tres dígitos restantes identifican específicamente a la entidad de que se trata. y los tres últimos a la entidad específica dentro de este sector. en este caso 06 Hacienda y Crédito Público. constituyéndose el ramo XXV. Procuraduría General de la República 1 8 . Contraloría y Desarrollo Administrativo 3 1 . 46 . ramos generales y clave programática del sector central y paraestatal de control directo. Energía 2 0 . Educación Pública 1 2 . Medio Ambiente y Recursos Naturales 1 7 . Desarrollo Rural. Economía 1 1 . I RAMO 01. Tribunales agrarios I V . Marina 1 4 . Salud 1 3 . Reforma Agraria 1 6 .21 . Instituto Federal Electoral 3 5 . Agricultura. Gobernación 0 5 . PODER JUDICIAL ENTES PÚBLICOS FEDERALES Ramos: 2 2 . Hacienda y Crédito Público 0 7 . Pesca y Alimentación 0 9 . I I I I . Ganadería.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Se presentan seguidamente los ramos administrativos. Comisión Nacional de Derechos Humanos RAMOS ADMINISTRATIVOS 0 2 . Trabajo y Previsión Social 1 5 . Desarrollo Social 2 1 . Turismo 2 7 . PODER LEGISLATIVO . Presidencia de la República 0 4 . RAMO 03. Comunicaciones y Transportes 1 0 . que constituyen la clasificación administrativa o institucional. Defensa Nacional 0 8 . Relaciones Exteriores 0 6 . Tecnológica y de Adult o s 2 8 . Petróleos Mexicanos Consolidado 18572 Petróleos Mexicanos 18575 PEMEX Exploración y Producción 18576 PEMEX Refinación 18577 PEMEX Gas y Petroquímica Básica PEMEX Petroquímica Consolidado 47 . Erogaciones para las operaciones y Programas de Saneamiento Financiero 3 0 . RAMOS GENERALES 1 9 . Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca ENTIDADES 00637 Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 00641 Instituto Mexicano del Seguro Social 06750 Lotería Nacional para la Asistencia Pública 09120 Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos 18164 Comisión Federal de Electricidad 18500 Luz y Fuerza del Centro V I . Aportaciones federales para entidades federativas y municipios 3 4 . Provisiones salariales y económicas 2 4 .GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO 3 2 . Normal. Aportaciones a Seguridad Social 2 3 . Previsiones y aportaciones para los Sistemas de Educación Básica. Adeudos de ejercicios fiscales anteriores 3 3 . Deuda Pública 2 5 . Tribunal Fiscal de la Federación 3 6 . Participaciones a entidades federativas y municipios 2 9 . Seguridad pública V . La clasificación funcional engloba datos presupuestarios para indicar la parte de los gastos oficiales dedicados a cada servicio público.V. En los procesos presupuestarios gubernamentales. la cual se incorporó en el Presupuesto de Egresos de la Federación en 1954. S. de 1977 a 1979 sólo se presentó en forma resumida en la Exposición de Motivos del Presupuesto de Egresos de la Federación.A. 18580 Petroquímica Cangrejera. revisar y ejecutar los objetivos generales. de C.V 18581 Petroquímica Cosoleacaque. de C.22 Seguidamente se expone la evolución de la clasificación. 18582 Petroquímica Escolín. S. Su objetivo es presentar una descripción que permita informar sobre la naturaleza de los servicios gubernamentales y la proporción de los gastos públicos que se destinen a cada tipo de servicio.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO 18578 Petroquímica Corporativo 18579 Petroquímica Camargo. 18584 Petroquímica Tula. y es de interés primordial para su revisión por altos funcionarios de los poderes Legislativo y Ejecutivo. de C. S.A. de C.V.V. La información presupuestaria resumida en esa forma es más asequible y útil para el público en general. S.A. CLASIFICACIÓN FUNCIONAL Esta clasificación agrupa los gastos por función y subfunción de acuerdo con los propósitos a que están destinados.A. resulta de suma utilidad para formular. de C.A. Desde ese año y hasta 1979 estuvo vigente una clasificación que se integraba por grupos que a su vez se subdividía en una serie de subgrupos.V. de C. S.V. S. 18585 Petroquímica Pajaritos. 48 . En 1976 esta clasificación dejó de utilizarse en la presentación analítica de claves de cada ramo y en su respectivo resumen.A. toma de base cuatro grandes grupos que corresponden al univer49 .GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO A continuación se describen los grupos. se presenta como ejemplo el grupo 10. servicios asistenciales y hospitalarios Bienestar y seguridad social Ejército. vigentes en 1976. armada y servicios militares Administración general Deuda pública Para mostrar la integración de los grupos. Comunicaciones y transportes: 10 11 12 13 14 15 16 17 18 Comunicaciones y transportes Carreteras Ferrocarriles Obras marítimas Aeropuertos y servicios de navegación aérea Correos Teléfonos Telecomunicaciones Servicios generales La clasificación funcional adoptada a partir de 1980.23 Fomento económico 10 20 30 Comunicaciones y transportes Fomento y conservación de recursos naturales renovables Fomento. promoción y reglamentación industrial y comercial Inversión y protección sociales 40 50 60 70 80 90 Servicios educativos culturales Salubridad. de orientación sectorial de la economía. De acuerdo con el Catálogo de Actividades del Sector Público Federal 1988. Orientación general de la economía Abarca el conjunto de actividades que se efectúan para formular la planeación nacional. De esta forma se agrupan actividades legislativas. vigilar y evaluar. el manejo de la política interior del país y la salvaguarda de la integridad nacional. en el marco del plan nacional. la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. de representación de los intereses nacionales con el exterior y de defensa de la soberanía y seguridad del territorio nacional. Grupo II. económica y social.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO so de acciones que lleva a cabo el sector público federal: actividades públicas centrales. las políticas que inciden en la evolución y ubicación especial de las actividades económicas y sociales del 50 . Por su importancia y carácter. En México se utiliza la clasificación funcional en forma combinada con la clasificación de presupuesto por programas. orientar. atribuyen su ejecución como competencia exclusiva a los tres poderes de la Unión. pues dependen de éstas el cumplimiento de las garantías individuales. judiciales y de seguridad pública. normar. coordinar. Estos grupos se clasifican en funciones y cada uno se divide en subfunciones. Actividades públicas centrales Comprende el conjunto de actividades indispensables para la existencia del Estado organizado. de gobernación del país. y de servicios sociales y urbanos. de orientación general de la economía. a continuación se desglosan los cuatro grupos funcionales: Grupo I. formular y poner en práctica las políticas que inciden directamente en un sector económico. demográfica y de los recursos físicos del país. programar. de recreación. con excepción de las tributarias. Asimismo agrupa las actividades que consisten en la administración de la posesión de los monumentos. obtener y ordenar la información económica. Grupo III. vigilar. monetarias. evaluar y formular las políticas que inciden directamente en la prestación de estos servicios. cuando son realizadas por entidades que consisten en vigilar. de salud y de asistencia y seguridad social. incluye las actividades que se orienten hacia la prestación de servicios y a su programación y evaluación. Grupo IV. de preservación y protección de la ecología y del medio ambiente. parques públicos y los inmuebles propiedad federal destinados a los servicios públicos. paseos. de gasto público y de ordenación territorial. así como formular la política tributaria. Servicios sociales y urbanos Alcanza el conjunto de actividades que se efectúan para planear la oferta de servicios urbanos. normar.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO país. conservar y administrar los bienes de propiedad originaria y los que constituyen recursos naturales no renovables y para usos agrícolas y forestales. vigilar. 51 . así como aquellas que tienen como finalidad programar. Orientación sectorial de la economía Engloba el conjunto de actividades que se realizan para planear. social. normar. presupuestar y evaluar el empleo de los recursos del sector público federal. apoyo al deporte. crediticia y monetaria. educativos. orientar. incluye también la prestación de los mismos por entidades paraestatales. culturales. evaluar. orientar. Además. I I I .FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Respecto a la integración de los grupos.24 . forestal y agraria 07 Producción agropecuaria y forestal 08 Fomento y reglamentación de la pesca 09 Explotación y reproducción pesquera 10 Planeación y control de la industrial paraestatal 11 Energéticos y explotación de recursos no renovab l e s 12 Producción manufacturera 13 Fomento y reglamentación de las comunicaciones y transportes 14 Prestación de los servicios de transportes y comunicaciones 15 Fomento y reglamentación de la industria y del comercio 16 Regulación del mercado 17 Fomento y reglamentación del turismo 18 Operación turística. Orientación general de la economía 04 Planeación económica y social 05 Política financiera. 52 . Clasificación funcional. I Actividades públicas centrales 01 Administración general 02 Justicia y seguridad pública 03 Defensa y seguridad nacional I . fiscal y crediticia Orientación sectorial de la economía 06 Fomento y reglamentación agropecuaria. se enuncian las funciones de cada uno de ellos. considerando las experiencias de 53 .25 Por lo anterior se tienen cambios en la clasificación funcional y en la apertura programática. recreación y deporte Otros. como elementos fundamentales. ni en la conceptualización de las funciones y subfunciones. tanto en su número como en la denominación. De la implantación de la clasificación funcional desde 1980 a 1988 no se han registrado cambios significativos en los grupos funcionales. en consecuencia. así como facilitar la consolidación de los registros de la contabilidad gubernamental articulada con las cuentas nacionales. A partir de 1989. sin utilidad para la programación sectorial y global ni con la articulación con la política económica. se trata de efectuar la programación-presupuestación del sector público federal vinculada a las orientaciones de la política económica y social a las previsiones de la planeación. Servicios sociales y urbanos 24 Salud 25 Seguridad social 26 Asentamientos humanos 27 Fomento de la educación 28 Difusión cultural.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO 19 20 21 22 23 Fomento y regulación de la ciencia y la tecnología Actividades científicas y tecnológicas Servicios financieros. se modifica la clasificación funcional porque se observó que la anterior obedecía a un enfoque jurídico administrativo que cumplía con la perspectiva de ordenador convencional. intermediación financiera no bancaria Promoción del empleo y bienestar del trabajador Otros servicios prestados por entidades paraestat a l e s I V . Asistencia social. defensa y poderes. 02. agrupada en seis funciones que representan la agregación máxima de las actividades y recursos de la administración pública federal. 05. 6 . Producción. estratificadas de la siguiente manera:26 1 . sectorial y regional. Las funciones requieren de una adecuada desagregación y de acuerdo a la técnica de presupuesto por programa. abarca las acciones relacionadas con la aplicación los instrumentos de política económica. se refiere a las acciones relacionadas con la prestación de servicios sociales. administrativa y legal.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO varios años y a efecto de que no se observen año con año. Derivado del Sistema de Cuentas Nacionales la clasificación funcional se ordena por tipo de actividad. son las acciones relacionadas con la producción de bienes y servicios ofrecidos al mercado interno y externo. Administración gubernamental comprende las acciones relacionadas con la administración de los recursos del sector público federal. Administración gubernamental Política y planeación económica Fomento y regulación Asistencia social Infraestructura Producción 01. 03. se 54 . 4 . 2 . 06. Infraestructura. Fomento y regulación. administración pública. variaciones en la clasificación programática. Política y planeación económica y social: incluye acciones de planeación del sector público federal en los niveles global. 04. 5 . trata de las acciones relacionadas con el desarrollo de la infraestructura productiva y social. 3 . Las funciones se componen de la siguiente manera: Función/Subfunción: 0 1 . que la clasificación funcional se integra a la del presupuesto por programas. como ya se mencionó.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO identificaron áreas de actividad específica para cada uno de los grupos (funciones) señaladas. Infraestructura Construcción hidráulica y de saneamiento Transporte Electricidad y comunicaciones E d i f i c i o s 55 . Política y planeación económica y social Económico S o c i a l Ecológica 0 3 . Administración gubernamental Dirección y apoyo administrativo 02. dando lugar a 27 subfunciones. Fomento y regulación Gobierno. justicia y defensa Economía S o c i a l Ecología 0 4 . Cabe citar. recreación y deporte Asistencia y seguridad social 0 5 . Asistencia social Servicios educativos Servicios médicos Servicios culturales. sufragados directamente por el gobierno federal. seguros y bienes inmuebles Servicios comunales. y está constituida con base en los capítulos del presupuesto y. sociales y personales La clasificación funcional. almacenamiento y comunicaciones Servicios financieros. restaurantes y hoteles Transporte. con el inicio de la reforma al sistema presupuestario.27 Esta clasificación es un “elemento de programación presupuestaria que permite identificar cada renglón de gasto. Producción Agropecuaria. mientras 56 . corriente o de capital. por gastos corrientes o de capital. innovaciones que se observarán en el apartado relativo a la Nueva Estructura Programática. Clasificación económica La clasificación económica se utiliza para conocer el efecto del gasto público en la actividad económica del país. ligada a la del presupuesto por programas comprendió a partir de 1997. y transferencias de ambos a otros sectores públicos y privados. silvícola y pesquera Minería Manufactura Servicios de construcción Electricidad Comercio. según su naturaleza económica. los gastos corrientes no aumentan los activos del Estado. según la naturaleza de la erogación.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Petróleos y petroquímica Otras construcciones 0 6 . Esta distribución permite medir la influencia que ejerce el gasto público en la economía”. como se observará en la clasificación por objeto del gasto.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO que los gastos de capital son aquellos que incrementan la capacidad de producción.28 La clasificación se incorporó en 1956 y los capítulos que indican la naturaleza del gasto en corriente y de capital han tenido algunas modificaciones. como la inversión física directa y las inversiones financieras propiamente dichas. La presentación de la clasificación económica se tiene a continuación:29 Gasto corriente De administración Servicios personales Materiales y suministros Servicios generales Otras erogaciones Servicios de la deuda Interés Comisiones Gastos Costos por coberturas Gasto de capital Inversión física Bienes muebles e inmuebles Obras públicas Otras erogaciones Inversión financiera 57 . tecnológicos y financieros. provenientes tanto del país como del exterior. conceptos y partidas. facilita la operación del presupuesto y precisa la composición de los gastos necesarios para el cumplimiento de las actividades programadas. tales como servicios personales. arrendamiento de edificios. subsidios y transferencias Gasto corriente Cuotas al ISSSTE E s t a t u t a r i a s Intereses Otros gastos corrientes Apoyo financiero a estados y municipios Ayuda a los sectores social y privado Gasto de capital E s t a t u t a r i a s Pago de pasivo Otros gastos de capital Inversión física Inversión financiera Apoyo financiero a estados y municipios Ayudas a los sectores social y privado Clasificación por objeto del gasto La clasificación por objeto del gasto es un listado que ordena e identifica en forma genérica. 58 .30 Es aquella que identifica los diversos bienes y servicios que las distintas dependencias y entidades públicas necesitan adquirir para funcionar. previstas en el Presupuesto de Egresos de la Federación. adquisición de escritorios. tinta.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Ayudas. homogénea y coherente a nivel de grupos agregados en capítulos. materiales. la demanda gubernamental de recursos: humanos. Constituyen subconjuntos homogéneos. Son elementos que describen a los bienes o servicios de un mismo género. a efecto de facilitar la planeación e instrumentación de las decisiones de política económica y. Establecer esta separación. producto de la desagregación de los bienes y servicios. La clasificación por objeto del gasto.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO papel y demás materiales necesarios para la operación.32 De los objetivos que se atribuyen a esta clasificación. la clasificación por objeto del gasto le facilita cumplir con su función.31 Por lo tanto. en particular. es función de la clasificación económica. Partidas. conviene destacar lo siguiente: Medir los agregados del gasto público. debe entenderse que a esta clasificación no le compete establecer diferencia en cuanto a la naturaleza corriente o de capital de los objetos de gasto que constituyen la demanda gubernamental. ordenados. etcétera. De esta forma. requeridos para la consecución de los programas y metas autorizadas. Conceptos. adquisición de inmuebles. Este nivel de agregación es más genérico y sirve para realizar el análisis de la planificación. Son conjuntos homogéneos y ordenados de los bienes y servicios que el gobierno federal adquiere para la consecución de sus objetivos y metas. contemplados en cada capítulo. proporciona a la económica el ordenamiento coherente y homogéneo de los bienes y servicios que ésta tendrá que definir de acuerdo a la naturaleza económica de los mismos. 59 . en corrientes y de capital. El documento clasificación por objeto del gasto. para la identificación de los recursos y su relación con los objetivos y metas programadas. pago de intereses. citado en el párrafo anterior establece que: Capítulos. de la política presupuestal. cuyo nivel de agregación permite su cuantificación monetaria y contable. y se consideran como de capital cuando se incorporen a obras públicas por administración directa. a través de los conceptos de gasto. subsidios y transferencias Bienes muebles e inmuebles Obras públicas Inversiones financieras y otras erogaciones Participaciones de ingresos federales Deuda pública Los capítulos 1000. y servicios generales. materiales. dotar de mayores elementos de información para el análisis presupuestario. Establecer claridad y homogeneidad al ejercicio del gasto público. de manera homogénea. por partida de gasto. de los bienes y servicios que el gobierno federal adquiere. ejercicio. respectivamente— serán de naturaleza corriente cuando se utilicen para el funcionamiento permanente y regular de las dependencias y entidades de la administración pública federal. los recursos humanos. para la presupuestación. a continuación se muestra la relación correspondiente: 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 Servicios personales Materiales y suministros Servicios generales. toda vez que implica la ampliación de la capacidad instalada de ope60 . proporcionar agilidad en su aplicación y. tecnológicos y financieros necesarios para alcanzar los objetivos y las metas que se establezcan en la programación del presupuesto. control y evaluación del gasto público.33 Para ilustrar los capítulos que integran la clasificación por objeto del gasto.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Identificar. Ayudas. financiero y económico. Facilitar la cuantificación financiera y contable. materiales y suministros. 2000 y 3000 —relativos a los servicios personales. subsidios y transferencias (capítulo 4000) tiene tanto gastos corrientes como de capital. comisiones y gastos (4400) serán siempre de naturaleza corriente. siendo ellos: bienes muebles e inmuebles (capítulo 5000) y obras públicas (capítulo 6000). Participaciones de ingresos federales (capítulo 8000) no es posible asignarle objeto de gasto y naturaleza económica. excepto la partida subsidios para inversión (4205). como un porcentaje participable que corresponde a los estados y municipios lo determinan las disposiciones fiscales. En tanto que los conceptos transferencias para inversión financiera (4500) y transferencias para amortización de pasivos (4600) serán de capital. así los conceptos ayudas (4100) subsidios (4200) y transferencias para el pago de intereses. gasto corriente a los intereses y 61 . La inversión financiera será siempre gasto de c a p i t a l . cuya naturaleza es invariablemente de capital. En el capítulo de deuda pública se considera gasto de capital a la amortización. su ejercicio requiere aprobación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para cumplir con los objetivos de fomento y regulación crediticia y monetaria. así como para atender los requerimientos por situaciones de emergencia o contingencia del país. aunque en la mayoría de los casos resulta dentro del gasto corriente.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO ración o productiva. Ayudas. En este sentido los capítulos mencionados tienen una naturaleza bivalente según el destino de su aplicación. A diferencia de los capítulos ya señalados. ya que sus características ligadas a los ingresos federales. pueden distinguirse otros. El capítulo inversión financiera y otras erogaciones. En el caso de los conceptos transferencias para apoyo de programas (4300) y apoyo a estados y municipios (4700) la naturaleza económica se precisa conforme al destino utilizado en el presupuesto. dentro de los primeros incluye los servicios persona62 . Clasificación económica en cuenta doble Es el agrupamiento de ingresos y gastos públicos presentados en forma comparativa en los rubros más generales con base en la clasificación económica. Por su parte los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS). blancos. y es la que significa la distribución del presupuesto en el analítico de claves. prendas de protección y artículos deportivos Materiales explosivos y de seguridad pública Mercancías diversas Esta clasificación se introdujo en 1965. pueden ser de gasto corriente y de gasto de capital. y al efecto. A su vez. a manera de ejemplo el capítulo 2000. A efecto de ilustrar la integración de los capítulos en conceptos se utiliza. según los bienes y servicios específicos por los cuales se generen dichos adeudos. lubricantes y aditivos Vestuario. los capítulos se subdividen en conceptos y éstos en partidas específicas.34 Separa los gastos corrientes de los gastos de capital. farmacéuticos y de laborat o r i o Combustibles. 2000 2100 2200 2300 2400 2500 2600 2700 2800 2900 Materiales y suministros Materiales útiles de administración Alimentos y utensilios Materias primas y materiales de producción Materiales y artículos de construcción Productos químicos.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO comisiones y gastos de la deuda. que comprende esencialmente bienes muebles e inmuebles y obras públicas y la inversión financiera que incluye las inversiones financieras propiamente dichas al sector paraestatal. Clasificación sectorial Forma de presentación de la estructura del gasto público de acuerdo con el propósito para el que se realicen las transacciones de los sectores económicos. Se excluyen de los rubros de gasto corriente y de capital aunque forman parte de la clasificación económica. de acuerdo con los sectores productivos que integran la economía. los apoyos financieros.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO les. que corresponden al sector paraestatal. Es decir. La clasificación en cuenta doble se utiliza en la Exposición de Motivos del Presupuesto como resumen y en la Cuenta Pública Federal y permite conocer el ahorro en cuenta corriente y el déficit en cuenta de capital. Todos estos gastos tienen la característica de que no significan aumentos en los activos del Estado. para el caso de las entidades. En de la cuenta de capital se incluye a la inversión física. así como las erogaciones derivadas de ingresos por cuenta de terceros.35 63 . también se citan los gastos por servicios de la deuda que son los intereses y comisiones de la deuda pública. los materiales y suministros. así como los resultados presupuestarios. los servicios generales y otras erogaciones que constituyen el costo directo de administración. gastos y costos por cobertura. las ayudas. que se trata de todos los gastos que se traducen en aumentos de los activos del Estado o de la Nación. Usualmente se utiliza para medir la asignación de recursos por parte del gobierno destinada a promover diversas actividades y objetivos en el país. así como los subsidios y transferencias de capital. subsidios y transferencias. las participaciones a estados y municipios y la amortización de la deuda. otras inversiones y erogaciones recuperables. la primera. permite conocer el destino sectorial del gasto corriente y de capital y medir su impacto en la actividad económica. en este último ejercicio fiscal los sectores que comprenden dicha clasificación son nueve. es un esquema de análisis que entrecruza las clasificaciones sectorial y administrativa y muestra la cantidad de recursos que ejercerá cada entidad. de ese año hasta 1997 el número de sectores ha variado. La segunda. La clasificación se incorporó en 1974 y comprendía seis sectores. tiene por objeto medir el impacto económico sectorial del gasto ejercido por cada entidad de la administración pública.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Existen dos clasificaciones sectoriales: la administrativa y la económica. a saber:36 Clasificación sectorial económica del gasto Total gasto programable Desarrollo agropecuario y recursos naturales Medio ambiente Desarrollo social Educación Salud y seguridad social Laboral Desarrollo regional y urbano Abasto social y nutrición Comunicaciones y transportes Energético Gobierno Seguridad nacional Procuraduría de justicia Administración y servicios PRESUPUESTO POR PROGRAMAS El presupuesto tradicional se puede caracterizar en un documento compuesto de claves con su asignación mensual y 64 . así como su impacto sectorial. ya que se carece del control de los resultados. Por lo anterior. es una relación detallada de las adquisiciones del gobierno federal. el presupuesto tradicional sólo permite el control contable jurídico. El presupuesto por programas es una técnica elaborada y recomendada por la Comisión Económica para América Latina y el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social. y a partir de 1977 se llama Presupuesto Programático. hasta llegar a la introducción del presupuesto por programas. lo que permite duplicidad de funciones y/o falta de cumplimiento de ellas. 65 . De esa manera no accede a la evaluación y el establecimiento de medidas correctivas. adecuación en la estructura de los órganos gubernamentales. En ese año fue denominado Presupuesto con Orientación Programática.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO anual. personal básico capacitado. técnica contable asequible. En tales circunstancias. lo que en años anteriores no había sido posible debido a la ausencia de ciertas condiciones: actitud mental favorable a su implantación. No favorece la consecución de la modernización administrativa porque diluye la responsabilidad del servidor público. en otras palabras. el presupuesto por programas. etcétera. el Ejecutivo federal tomó la decisión de implantar a partir de 1976 en el sector público federal. El presupuesto tradicional cumplió su función y se enriqueció en la medida en que se le incorporaron diversas clasificaciones. el presupuesto resultaba un documento muy amplio y con escasa información. por lo tanto es un instrumento que no coadyuva al establecimiento de la planeación al no permitir la coordinación del presupuesto con el plan y los programas de largo y mediano plazo. carece de metas. por su misma naturaleza no hace énfasis en lo que el gobierno realiza con los fondos disponibles. permisos expedidos.37 El Manual de Presupuesto por Programas y Actividades. se elaboran en función de metas a largo plazo. Su objetivo es vincular los gastos con los resultados que se espera lograr. medios de transporte. como son las consignadas en los planes de desarrollo económico. Lo que no queda claro. equipos. que el presupuesto por programas y actividades se desarrolla y se presenta a base del trabajo que deba ejecutarse atendiendo a objetivos específicos y de los costos de ejecución de dicho trabajo. como complemento del concepto anterior. Por otra parte. expresado en unidades físicas. el trabajo propuesto. informes preparados.39 66 . provisiones. escuelas. tierras mejoradas. expresados en unidades físicas. etcétera. casos tramitados o aprobados. sino los medios que emplea para el cumplimiento de sus funciones que pueden ser carreteras.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Esta clasificación agrupa los gastos según los programas a realizar y las metas concretas que deben cumplirse para ejecutar los programas.38 El presupuesto por programas y actividades también se puede definir como el elemento de la programación presupuestaria que permite agrupar los gastos según los programas a realizar y las actividades concretas que deben cumplirse para ejecutar los programas. naturalmente. preparado por la Subdirección Fiscal y Financiera del Departamento de Asuntos Sociales de Naciones Unidas sostiene. etcétera. no son. entre las cosas que el gobierno adquiere y las cosas que realiza”. su objetivo y costos conexos. más bien que a las cosas que adquiere. Las cosas que un gobierno adquiere tales como servicios personales. El objetivo de esta clasificación es vincular los gastos hechos con los resultados que se esperan. La División Fiscal de Naciones Unidas define el presupuesto por programas como: “Un sistema en que presta particular atención a las cosas que un gobierno realiza. Es un propósito directo establecido por los órganos políticos que debe cumplir el gobierno a través de la prestación de servicios públicos determinados y de la producción de ciertos bienes. en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplirán mediante acciones concretas que realizan determinadas unidades de operación. Programa. Se entiende por programa un instrumento destinado a cumplir las funciones del Estado. destinada a facilitar la ejecución en un campo específico. y con un determinado costo. el fomento económico. por el cual establecen objetivos o metas. materiales y financieros asignados. 67 . Según el caso. Para lograr esta uniformidad es indispensable definir con precisión qué se entiende por programas de funcionamiento y cuáles son sus elementos. etcétera.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO Las categorías programáticas se definen a continuación:40 Función. destinados a satisfacer las necesidades de la comunidad. la función educación se puede subdividir en programas de educación primaria. la salud pública. Subprograma. Se denomina subprograma a una división de ciertos programas complejos. Se estima conveniente establecer un conjunto de normas tendientes a unificar la elaboración y la presentación de los programas específicos de funcionamiento u operación. etcétera. con los recursos humanos. con un costo global determinado y cuya ejecución queda en principio a cargo de una unidad administrativa de alto nivel dentro del gobierno. cada uno de los programas podría dividirse en distintos subprogramas. Por ejemplo. dentro del programa de educación media se pueden establecer los subprogramas de enseñanza secundaria común. etcétera. Programas de funcionamiento o de operación. Estos propósitos pueden referirse a la educación. enseñanza vocacional. enseñanza agropecuaria. todos los cuales son ejecutados por unidades de operación bien definida. materiales y financieros a él asignado. Por ejemplo. cuantificables o no (en términos de un resultado final) que se cumplirán a través de la integración de un conjunto de esfuerzos con recursos humanos. educación superior. la defensa. 68 . es posible preparar un conjunto de normas para la presentación de los programas presupuestarios de inversiones. distribución. Tareas. Al igual que en el caso de programas de operación o funcionamiento. que se denominan tareas y significan una operación específica que forma parte de un proceso que se destina a producir un determinado resultado. se realiza mediante ciertas actividades. para la formación de bienes de capital constituidos por la unidad productiva capaz de funcionar en forma independiente. Subprograma. que consiste en la ejecución de ciertos procesos o trabajos (por medio de la utilización de los recursos humanos. El programa puede dividirse así en subprogramas. almacenamiento. se entiende por actividad una división más reducida de cada una de las acciones que se lleven a cabo para cumplir las metas de un programa u subprograma de operación. La ejecución de una actividad supone a su vez el cumplimiento de ciertas etapas dentro de un proceso. Programa. edición. etcétera. Por ejemplo. Proyecto. En el caso de un programa de inversión es necesario definir las distintas partes que lo componen. en obras y en trabajos.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Actividad. Se considera programa. Dentro del subprograma de enseñanza comercial se pueden establecer las actividades de instrucción. Un proyecto es un conjunto de obras a realizar dentro de un programa o subprograma de inversión. de investigación. en proyectos. o en función de productos finales parciales dentro de un subprograma. El subprograma corresponde a una división de programas complejos que comprende ciertas áreas específicas en las que se ejecutarán los proyectos de inversión. el instrumento por el cual se fijan las metas que se obtendrán mediante la ejecución de un conjunto integrado de proyectos de inversión. materiales y financieros asignados a la actividad con un costo determinado). o una central h i d r o e l é c t r i c a . Si se considera que el cumplimiento de una meta establecida en función del producto final. un hospital. Programas de inversión. etcétera. de publicación de material didáctico. dentro de la actividad de publicación de material didáctico se pueden establecer las tareas de redacción de textos. como una carretera. dentro de un programa. la toma de una decisión. Se entiende por obra. por ejemplo. social. Pretende por ello. administrativo y financiero. por tanto. al ser un instrumento operativo de la planificación y de ejecución de los planes del Estado. los recursos que se utilizarán. político.e t c é t e r a . los programas a mediano plazo que se establezcan deben ser reflejo anual de las políticas y objetivos nacionales y no circunscribirse al cumplimiento de las funciones tradicionales encomendadas a cada entidad. El presupuesto por programas. una parte de una central hidroe l é c t r i c a . como son un tramo de una carretera. sino a las realizaciones que habrán de lograrse con ellas. Pretende que al formular el presupuesto se dé principalmente importancia no a las adquisiciones listadas en determinadas partidas.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO Obra. Por lo tanto. tiene objetivos de tipo económico. Informar. para efectos de aprobación. una parte o etapa en la construcción de un bien de capital específico que forma parte de un proyecto completo. dotar de los elementos de juicio suficientes para evaluar los beneficios o repercusiones de un gasto público determinado y facilitar. la nivelación. Se define el trabajo como un esfuerzo sistemático para ejecutar cada una de las fases del proceso de una obra: el desmonte. a los costos unitarios y totales que representarán y a la designación de los responsables de ejecutarlas. y fije soluciones viables para el cumplimiento gradual de las metas establecidas. de una carretera. obedeciendo a lineamientos provenientes de un plan de desarrollo económico y social. las realizaciones en sí mismas y los efectos que éstos tendrán en el desarrollo de las actividades económicas y sociales de una región o del país en su conjunto. el desbroce y demás operaciones necesarias para la construcción. 69 . entre los fundamentales se encuentran los siguientes: Lograr que la elaboración del presupuesto se convierta gradualmente en un proceso de programación del gasto público que. contemple la problemática nacional en el largo y mediano plazo. sobre los objetivos que se pretenden alcanzar. Trabajo. detalle de las partidas de g a s t o . Presupuesto tradicional Presupuesto por programa Detalla todas las adqui.No facilita la planificación e impide la coorn i f i c a c i ó n . 3) Determinación de Los objetivos y metas quedan ocultos en el objetivos y metas. a través de la utilización de mecanismos e indicadores que permitan la observación y corrección en su caso. dinación entre las metas de mediano y largo plazo con las del presupuesto. zará con los recursos disponibles.Enfatiza lo que se realisiciones del gobierno. hagan especial énfasis en la eficiencia del gasto en cuanto al costo de los programas y a las realizaciones obtenidas. Modificar el sistema tradicional de control presupuestal que dedica primordialmente atención a la revisión y autorización contable y financiera de los recursos para transformarlo en un sistema de control integral que. que permita a los ejecutivos de los distintos niveles. Establece metas de corto plazo en concordancia con los objetivos de largo y mediano plazos. de los avances o desviaciones de las metas fijadas en cada programa o proyecto.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Convertir el presupuesto en una herramienta eficaz de administración que contribuya. al cumplimiento de los programas establecidos mediante reportes periódicos de avances. el control y revisión oportuna de los programas en marcha. durante su ejecución. además de manejar los actuales sistemas. Facilitar la implantación de un proceso sistemático de evaluación de resultados. A continuación se muestran las diferencias entre el presupuesto tradicional y el presupuesto por programas: Elementos de comparación 1) Finalidad. 2) Utilidad para la pla. Es parte del proceso de planeación transformar los objetivos generales de los planes y programas en presupuestos operativos anuales. 70 . lizar gastos según su o b j e t i v o . 10) Por la forma de pre. tucional. voluminosa y carente de sentación. realizaciones y result a d o s . 7) Determinación de la responsabilidad en la administración del presupuesto. elementos de informac i ó n . nes de las metas de los programas y hace posible el seguimiento físico financiero. 9) Eliminación de obs. administrativos. Diluye la responsabilidad por los resultados de la gestión administrativa y acentúa la responsabilidad puramente formal. t á c u l o s . Pone énfasis en el con.Favorece una adminisnación de obstáculos tración ágil y moderna.Enfatiza las realizaciotrol financiero legal. anacrónica. 8) Duplicación de fun.Se asignan a unidades administrativas para reas o s . 6) Evaluación de grado de eficiencia en la producción de servicios públicos. Se asignan recursos para el cumplimiento de las metas de los programas y demás categorías programáticas. 5) Control de ejecución. d a s . 71 .Inorgánica.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO 4) Asignación de recur. No permite evaluar ni Pone de manifiesto las medir la eficiencia por ineficiencias de la admifalta de control en las n i s t r a c i ó n . Precisa la responsabilidad al determinar las metas que deben alcanz a r s e . identifica las atribuciones duplicadas. Debidamente estructurada con relación a diversos factores y con amplia información sobre el gasto.No coadyuva a la elimi.binada funcional. insticiones.No permite identificar Por la clasificación comlas atribuciones duplica. ca. REFORMA PRESUPUESTARIA La reforma presupuestaria iniciada a partir de 1997. la económica y la funcional. La segunda incorpora nuevos indicadores para evaluar y llevar el seguimiento de los programas y actividades. eficiencia y calidad. se basa principalmente en dos innovaciones. dependencia. las áreas normativas y los que llevan actividades de coordinación. La dimensión administrativa sirve para identificar al ejecutor directo de los recursos que son el ramo presupuestario.Proceso con base técniproceso presupuestario.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO 11) Por la naturaleza del Proceso empírico o me. la dimensión económica facilita conocer de los insumos y los factores de producción que adquiere el sector público para la producción de bienes y prestación de servicios.41 En tal sentido en 1988 se llevó a cabo el inicio del proceso de programación y presupuesto por medio de la Nueva Estructura Programática (NEP) que se constituye en el instrumento a través del cual se desarrollará de forma gradual la planeación. y se integra en nueve capítulos del gasto que se desagregan en partidas y conceptos. cánico. La primera consiste en un replanteamiento integral de la estructura programática. con el propósito de obtener mayores niveles de eficacia. programación y presupuesto con una orientación más útil para los ejecutores del gasto. Considerando la reforma presupuestaria el gasto público se puede analizar en tres dimensiones: la administrativa. entidad paraestatal y unidad responsable. esto es. por 72 . lo anterior de acuerdo con el catálogo de Categorías Programáticas de la Administración Pública Federal. características bien definidas. que significa una nueva clasificación y desagregación de programas y actividades del sector público. El propósito de esta última es ordenar y clasificar las acciones del sector público. proyecto institucional y proyecto de inversión. y por el otro. De un mayor a menor nivel de agregación. para definir su ámbito de aplicación. la tercera es de uso limitado y sujeta a modificaciones de considerac i ó n . para dar orden y dirección al gasto público. al definirse con mayor precisión los programas y actividades que realiza el sector público. La dimensión funcional se expresa a través de una estructura programática. 73 . subfunción. por un lado. La Nueva Estructura Programática está conformada por un conjunto de categorías y de elementos programáticos que sirven. actividad institucional. A cada uno de estos conceptos se asocian recursos presupuestarios. así como delimitar y relacionar la aplicación del gasto a esas acciones. Las dos primeras dimensiones ya se examinaron en apartados anteriores y están debidamente consolidadas. una de las innovaciones más relevantes de la reforma al sistema presupuestario se ha llevado a cabo en la dimensión funcional del gasto público. La categoría programática es la clasificación que agrupa de manera ordenada el universo de la acción gubernamental y tiene como propósito primordial identificar lo que se va a hacer con los recursos públicos. identifica los resultados o impactos socioeconómicos que se derivan de la aplicación de las políticas públicas a través de los distintos bienes y servicios que se ofrecen. Con el propósito de comprender mejor el quehacer cotidiano de las unidades ejecutoras y mostrar la relevancia que deben tener los programas y las actividades que se desarrollan en la elaboración del proyecto de presupuesto.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO objeto del gasto y la dimensión funcional se basa en la NEP que comprende conocer para qué se gasta y lo que se logra. programa sectorial. programa especial. ya que todas las categorías programáticas son cuantificables en términos monetarios. Asimismo. las categorías programáticas que conforman la NEP son: función. los elementos programáticos establecen las características y atributos del destino del gasto con lo cual se constituyen herramientas útiles para la planeación. Este interfaz de comunicación que crea la NEP. objetivo. Por ello. propósito institucional. la información que proporcionan dichos elementos programáticos sirve para evaluar los logros alcanzados con los recursos públicos. la programación y la integración del presupuesto. indicador estratégico y metas. las UR son las que transforman los recursos públicos en bienes y servicios para alcanzar los objetivos de las políticas públicas propuestas. expresados en términos de categorías y elementos programáticos. ahora podrá desarrollarse sobre bases más sólidas la regionalización del gasto. 74 .FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Por su parte. es precisamente la que facilita que los recursos presupuestarios asignados a las unidades responsables. cada dependencia o entidad está integrada por unidades responsables. la información cualitativa y/o física de lo que se pretende lograr con los recursos públicos. la regionalización corresponderá al lugar donde se realiza la erogación pública para el pago de los factores de producción. a donde se lleva un bien cuyo uso da servicio y/o donde se realiza la construcción de infraestructura física. Los elementos programáticos que contempla la NEP son: misión. La dimensión administrativa se vincula con la dimensión funcional a través de delimitar para cada unidad responsable (UR) las categorías y los elementos programáticos que les corresponden de acuerdo a las responsabilidades encomendadas. en primera instancia. los elementos programáticos establecen. La regionalización corresponde al ámbito geográfico donde se presta un servicio público. En una segunda etapa. que son las áreas que ejercen directamente los recursos públicos. En otros términos. En caso de no poder cumplir con las condiciones anteriores. De conformidad con las estructuras orgánicas autorizadas. Por tanto. puedan también ubicarse geográficamente. así como sus objetivos. para lo cual aplica al proceso integral de planeación. el orden jerárquico del quehacer gubernamental. de las actividades y de los proyectos. a la vez. conceptos de planeación estratégica tales como la misión institucional de la dependencia y/o de la unidad responsable. por un lado. Entre las categorías programáticas existen prelaciones. lo anterior. Las relaciones entre las categorías y los elementos programáticos vinculan los recursos públicos con la justificación de su asignación en términos de aproximar un rendimiento medido por indicadores. el nivel de agregación de las categorías y por el otro. facilita simplificar el proceso de concertación. indicadores estratégicos y sus metas respectivas. La NEP promueve que las autoridades presupuestarias estén más cerca de los ejecutores directos del gasto público y de los responsables de actividades sustantivas para la ejecución de las políticas públicas. o bien el propósito institucional de los programas. programación y presupuesto. Asimismo permite la correspondencia que se da entre los distintos componentes que conforman la Nueva Estructura Programática.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO La NEP pone también énfasis en la información cualitativa a través de los elementos programáticos. Categorías programáticas La Nueva Estructura Programática comprende las siguientes categorías programáticas: 75 . Las prelaciones sirven para identificar. costeo y negociación del presupuesto y. crear un nuevo entorno para motivar a los ejecutores a concentrarse en la generación de productos y en la prestación de servicios orientados a la consecución de los resultados propuestos por las políticas públicas. La función (F) que corresponde a la máxima agregación de la clasificación del gasto público. ciencia y tecnología y educación física y deporte. las cuales se determinaron con base en metodologías internacionales de clasificación de gasto y de acuerdo con las características del sector público federal en México. y adeudos de ejercicios fiscales a n t e r i o r e s . muestra la dirección estratégica que se da a los recursos públicos. La NEP contempla 20 funciones. educación para adultos. dichas funciones son: de gestión gubernamental que se constituyen en: legislación. organización de procesos electorales. educación media superior. funciones de desarrollo social. su ámbito de competencia. que son: educación. laboral. energía. educación de posgrado. educación básica. se establecen campos más específicos de acción de la administración pública federal. educación superior. 76 .FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Función. una de las características básicas es que este último puede expresarse en la generación de bienes y servicios. Subfunción. impartición de justicia. gobierno y medio ambiente y recursos naturales. salud. La NEP incorpora 44 subfunciones (SF) para identificar con mayor detalle las actividades del sector público. abasto y asistencia social y desarrollo regional y urbano y las funciones productivas que se conforman como sigue: desarrollo agropecuario. participaciones y aportaciones a entidades federativas y municipios. es decir. De las 20 funciones. Corresponde a un desglose de la función. representa los campos de acción que el marco jurídico y la sociedad establecen para el sector público. comunicaciones y transportes y otros servicios y actividades económicas. 17 engloban de manera específica al gasto programable. soberanía del territorio nacional. De manera ilustrativa se cita la función educación que se desagrega en las funciones: de servicios compartidos. procuración de justicia. Por su parte las tres funciones de gasto no programable son: deuda pública del gobierno federal. seguridad social. A través de esta categoría. Además. el PND y los programas sectoriales representan el gran marco de referencia para la planeación. El programa especial (PE) representa el esfuerzo de concretar los propósitos y lograr los objetivos de los programas sectoriales. El programa sectorial 36 ha sido establecido para identificar al gasto no programable. en este programa sectorial. Cuando la dependencia o entidad participe o tenga relación con más de un programa sectorial. La misma Ley de Planeación contempla la elaboración de programas más específicos como los programas regionales. se clasifican los gastos del costo financiero de la deuda. 32 de los cuales están enunciados en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000. De éstos. los programas institucionales y programas especiales. nacional de financiamiento del desarrollo. los cuales también deben ser congruentes con los programas sectoriales. de prevención y readaptación social. y tres programas se han asimilado a programas sectoriales para aquellos ejecutores que no participan específicamente en alguno de ellos. El artículo 22 de la Ley de Planeación contempla la elaboración de programas sectoriales (PS) y los define como aquellos que forman parte y son congruentes con el Plan Nacional de Desarrollo (PND). las actividades institucionales se asociarán con el programa sectorial que tenga mayor impacto o preponderancia. 35 corresponden al gasto programable. Es decir. Por consiguiente. Programa especial. los ADEFAS y las participaciones a entidades federativas y municipios. Su vigencia no rebasa el periodo constitucional de la gestión gubernamental. nacional de la mujer. Como muestra de programas sectoriales del gasto programable se citan el programa de protección civil. La NEP considera 36 programas sectoriales. de vivienda y para superar la pobreza. programación y presupuesto.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO Programa sectorial. El programa especial se crea para cumplir y lograr los objetivos 77 . A través de los programas sectoriales se presentan las políticas públicas que habrán de seguir las dependencias y entidades para alcanzar los objetivos del PND. por su parte. En esta categoría programática se refleja de forma concreta la producción de un bien o a la prestación de un servicio. su denominación es breve y concreta y sintetiza el quehacer de las unidades ejecutoras responsables de los recursos públicos. la situación a mejorar y/o el acontecimiento a prever. Por ello. Como categoría programática. Por lo anterior. precisa claramente la población objetivo a atender. empleo temporal. Son 26 programas especiales. En la dimensión administrativa. la máxima desagregación es la unidad responsable. toda actividad institucional deberá es78 . telefónica rural. educación. y establece las actividades y proyectos a realizar entre otros. Actividad institucional. las actividades institucionales corresponden al máximo nivel de desagregación en la dimensión funcional de la NEP. y 8 programas con los ramos generales. El programa especial cumple con los siguientes requisitos: identificar con precisión la problemática a resolver. objetivos. 3 corresponden a gasto no programable. entidades o unidades responsables llevan a cabo actividades institucionales que no están asociadas directamente al cumplimiento de un programa especial. A su vez. puntualiza con claridad su propósito institucional. y los indicadores estratégicos que se consideren pertinentes para su evaluación y seguimiento. apoyo a deudores y desastres naturales. Las actividades institucionales (AI) representan el conjunto de operaciones o tareas que llevan a cabo las unidades responsables de los recursos públicos para dar cumplimiento a su misión.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO establecidos en las políticas públicas con un mayor nivel de detalle. De los 17 programas a manera de ejemplo se mencionan: alianza para el campo. se establecen metas para los indicadores seleccionados y se estima el costo que representa alcanzar tales metas. De éstos últimos. cien ciudades. 17 programas que están directamente relacionados con los ramos administrativos. y existe un programa normal de operación que se utiliza cuando las dependencias. salud y alimentación. Un programa sectorial así como el especial. y cuya ejecución aumenta y mejora el flujo de productos y servicios. Proyecto institucional. El proyecto institucional (PI) es una propuesta específica de trabajo de actividades que presenta una o varias unidades responsables de una misma dependencia con el fin de mejorar la producción de un bien o la prestación de un servicio. De la misma manera. Con el propósito de mostrar la integración de un grupo. establecer los procesos de adquisiciones. Las actividades institucionales se han conjuntado en nueve grupos que son: poderes. Por lo anterior.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO tar asociada a una unidad responsable y viceversa. 79 . estará conformado por un conjunto de actividades institucionales. estos proyectos tienen que ver directamente con la obra pública y deben ser sometidos a una evaluación de costobeneficio. Los proyectos de inversión (PK) corresponden a todo lo que emprende el sector público con el objeto de incrementar sus activos fijos. auditar a la gestión pública. controlar el patrimonio inmobiliario federal. control y supervisión gubernamental. se cita al de control y supervisión gubernamental que se conforma de las siguientes actividades institucionales: medir y evaluar la gestión pública. También es una forma de especificar con mayor detalle la estrategia de ejecución de un programa sectorial y/o programa especial. supervisión y regulación. los proyectos institucionales y de inversión tendrán actividades institucionales. Proyecto de inversión. obra públicas y servicios relacionados. prestación de servicios públicos. actividades de apoyo y actividades generales. producción de bienes. fomento y promoción de políticas públicas sectoriales. diseño e implantación de políticas públicas y sus estrategias. supervisar la descentralización y desconcentración administrativa. define el campo de especialidad y delimita fronteras de responsabilidad. de un proyecto institucional. de una actividad institucional. Un objetivo se caracteriza por una descripción cualitativa y explícita de lo que la organi- 80 . entidades y unidades responsables. le da sentido a la organización y describe su propósito fundamental. entidad y/o unidad ejecutora de recursos públicos. entidad o unidad responsable. o a los propósitos institucionales si se trata de las categorías programáticas. La misión (MS) representa el encargo o la consigna que se le ha asignado a una dependencia. El propósito institucional (PIN) es el equivalente a la misión de las dependencias. con las siguientes características: explica la razón de ser de una dependencia. Muestra el objeto o fin último que estas categorías deben alcanzar. Este elemento programático (OBJ) identifica la finalidad hacia la cual deben dirigirse los recursos y esfuerzos para dar cumplimiento a la misión tratándose de una organización.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Elementos programáticos Los elementos programáticos de la NEP son: Misión. de una categoría programática. ya que se constituye en la justificación conceptual de un programa especial. integra los esfuerzos y compromisos en la organización para lograr un objetivo común. entre otros aspectos. La misión se describe mediante un enunciado breve. A través de la misión se distingue la razón de ser de una organización y mediante el propósito institucional se establece la razón de ser de una categoría programática. o una declaración. es decir. muestra el beneficio que pretende dar a la sociedad con la prestación de un servicio y/o la producción de un bien. Aun cuando misión y propósito institucional podrían considerarse sinónimos. y/o de un proyecto de inversión. la NEP establece una diferencia en su uso. Propósito institucional. Objetivo. El propósito institucional se define con el mismo procedimiento que el asentado para la misión. es la razón que justifica su existencia. medir la eficiencia. permiten evaluar si se están alcanzando los objetivos planteados. el resultado. Meta del indicador.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO zación o la categoría programática pretende alcanzar. así como el marco de referencia para evaluar el cumplimiento de los objetivos. A estos indicadores. Una aportación sustantiva de la NEP es la incorporación de indicadores estratégicos (IE). Indicadores estratégicos. el impacto. entre otros. tasa de desempleo y costo promedio por alumno graduado de secundaria. En un futuro. se fijan metas o parámetros que permiten medir y evaluar el desempeño con mayor objetividad. la cobertura. la calidad. proyectos institucionales y de inversión. Algunos ejemplos de indicadores pueden ser: tasa de mortalidad hospitalaria. y deberá expresarse de manera concisa y su contenido deberá ser preciso. La meta (MI) se refiere al valor numérico de un indicador. USO DE LAS CLASIFICACIONES PRESUPUESTARIAS Las clasificaciones presupuestarias antes citadas pueden combinarse entre sí y formar verdaderas matrices. cuya medición se ha establecido con especificaciones precisas. la eficacia. tasa de crecimiento demográfico. las negociaciones sobre asignación de recursos se basarán en la rentabilidad y en la determinación de estas metas. A través de éstos se definen cuáles son los aspectos relevantes de los programas y proyectos que serán utilizados para tomar decisiones en materia de asignación presupuestaria. actividades institucionales. lo que permi81 . Por tanto. Los indicadores estratégicos tienen los siguientes propósitos: proporcionar información objetiva acerca de los resultados de los programas especiales. y el costo-efectividad de las tareas gubernamentales con relación a la consecución de los objetivos propuestos. FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO te analizar la política presupuestaria y su incidencia en el ámbito nacional. en la clave presupuestaria. presenta la clasificación económica-sectorial. 3 . Por lo anterior se observa que en México ha coexistido la utilización de las clasificaciones tradicionales del presupuesto con la del presupuesto por programa y actualmente con la funcional en la Nueva Estructura Programática. 5 . y consti82 . identifica las siguientes clasificaciones combinadas:42 1 . 2 . económico-sectorial. 6 . 7 . Por su parte la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1997. de manera que favorece la toma de decisiones y mejor asignación de recursos. mismas que se presentan en los tomos sectoriales del Presupuesto de Egresos de la Federación para 1999. al respecto se tiene la clave presupuestaria que sistematiza la información del presupuesto de egresos de acuerdo con las clasificaciones administrativa-funcional-programática y económica que al desagregarse deriva en objeto del gasto. económica-funcional. sectorialprogramático y programático-económico. Gonzalo Martner. programático-económico. también vincula las asignaciones con la ejecución del gasto. las clasificaciones combinadas que se utilizan son: programático-sectorial. económica-administrativa. identifica el ejercicio fiscal. como se observa más adelante. programático-institucional. Económica-funcional Económico-institucional Funcional-institucional Institucional-por objeto Por objeto-por programa Funcional-por programa Institucional-por programa En México. administrativafuncional-programática-económica y por objeto del gasto. 4 . Registra el ramo administrativo o general en el que se autoriza y/o ejerce el presupuesto (clasificación administrativa). Establece la unidad administrativa perteneciente a la estructura orgánica básica de una dependencia responsable de ejercer la asignación presupuestaria correspondiente. Se registra el último dígito del ejercicio fiscal al que corresponda la asignación presupuestaria. Los componentes y su longitud de registro son:43 Abreviatura: Longitud de Registro A 1 RA UR UE 2 3 2 F 2 S F 2 P S 2 PE 3 A I 3 PY 0G TG GE FF 4 4 1 1 1 14 Componentes 31 Dígitos Componente: A= Año. Unidad Ejecutora. este componente identifica a la entidad beneficiaria de los recursos. 83 RA= UR= UE= F= . Son unidades subordinadas a la unidad responsable en las que se desconcentra una parte del ejercicio presupuestario por estar ubicadas en áreas geográficas distintas a ésta. Identifica el campo de acción del sector público para el cual se aplica la asignación presupuestaria correspondiente (clasificación funcional). Unidad Responsable. Identifica el año calendario de vigencia del presupuesto.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO tuye un instrumento de control para el seguimiento y la evaluación del gasto público. En el caso de las asignaciones relacionadas con los subsidios y/o las transferencias que otorga el gobierno federal a las entidades del sector paraestatal. La clave presupuestaria se integra de 14 componentes y 31 dígitos. Ramo. Función. Registra las operaciones que realizan las unidades responsables del ejercicio presupuestario para dar cumplimiento a la misión que tienen encomendada.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO SF= Subfunción. Establece un mayor detalle del campo de acción que se especifica en la función (clasificación funcional). En el caso de proyectos institucionales. Identifica a un conjunto de actividades institucionales que se orientan de manera integral a resolver un problema específico. partida) los insumos PS= PE= AI= PY= OG= 84 . incrementan el activo fijo del sector público (clasificación de presupuesto por programa). un producto o la prestación de un servicio. concepto. Relaciona la asignación presupuestaria con los programas sectoriales que establece el Plan Nacional de Desarrollo (clasificación presupuesto por programas). En el caso de proyectos de inversión identifica las acciones de las unidades responsables que para aumentar y/o mejorar el flujo de productos y/o servicios. Objeto del Gasto. con el propósito de concretar y alcanzar los objetivos de los programas sectoriales (clasificación presupuesto por programas). Identifica en los distintos niveles de agrupación (capítulo. permite registrar propuestas concretas para mejorar una actividad institucional. Programa Especial. Proyecto. Actividad Institucional. Programa Sectorial. mejorar una situación y/o prever un acontecimiento. de acuerdo a las siguientes claves: 0= gasto no etiquetado. 5= programa de desarrollo social y productivo en regiones de pobreza. estímulos fiscales y aportaciones en referencia a los ingresos participables. 2= compensación garantizada. Gasto con destino Específico. 3= gasto de obra pública y 4= participaciones. 6= gasto federalizado y 7= previsiones de servicios personales. 4= gasto de comunicación social y uso del tiempo oficial. Permite registrar el destino específico que tienen algunas asignaciones presupuestarias. TG= Tipo de Gasto. así como la precisión de los proyectos. Identifica el origen de los recursos con que se cubre la asignación presupuestaria respectiva. Fuente de Financiamiento. gasto con destino específico y fuente de financiamiento. el cual no se puede identificar a través de ningún otro componente de la clave presupuestaria. como sigue: 1= gasto corriente. se aplican las siguientes claves y lineamientos específicos: El tipo de gasto (TG) registra la naturaleza económica. 2= gasto de capital.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO que adquieren las unidades responsables y/o las unidades ejecutoras para cumplir con la misión que tienen encomendada (clasificación económica y por objeto del gasto). GE= FF= Con el propósito de identificar el detalle de las operaciones presupuestarias de los componentes tipo de gasto. 85 . Relaciona la adquisición de insumos con la naturaleza económica de las erogaciones. 3= cuotas a organismos internacionales. 1= aportaciones a seguridad social. El componente de gasto con destino específico (GE) indica las asignaciones presupuestarias asociadas a propósitos específicos. 44 Al traducirse el plan y los programas deberán contener los objetivos y metas de acuerdo con el fin propuesto. que consiste en la satisfacción de necesidades sociales. LA PLANEACIÓN Y EL PRESUPUESTO POR PROGRAMA La planeación económica se puede definir como la adaptación de la producción a las necesidades de la sociedad. Cabe señalar que todas las clasificaciones presupuestarias en mayor o menor grado se encuentran en constante adecuación para mayor transparencia. sino de adaptarla a su fin. sistema de información estadística confiable y oportuna. legislación específica y la técnica de presupuesto que determine el establecimiento de metas. de acuerdo a las siguientes nomenclaturas: 1= recursos fiscales. ya que la elaboración de un plan no obedece al deseo de organizar y reglamentar la producción. Respecto al componente proyecto (PY) se identificará de acuerdo a las siguientes claves: 1= proyecto institucional. eficacia y eficiencia en la asignación. adecuadamente jerarquizadas. así como financiamientos externos y 3= contraparte nacional. con relación a la técnica presupuestal. 2= gasto financiado con recursos del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BID-BIRF). entre otros.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO El financiamiento (F) identifica el origen de los recursos. al adoptarse el presupuesto por programas e incorporarse innovaciones 86 . racionalidad. ejercicio y evaluación del gasto. administración eficiente. personal técnico adecuado. En México. El proceso de planeación requiere de determinados requisitos como decisión política. k= proyecto de inversión y n= cuando no se identifique el proyecto. GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO se han dado pasos importantes para la planeación. El presupuesto desde este punto de vista es el programa traducido en el ejercicio fiscal.. Por su parte el artículo 7º señala: “El Presidente de la República. Esta congruencia es posible porque la técnica programática contiene en su estructura la meta. cita: “Los proyectos de Presupuesto de Egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal. establece que:45 “Para la ejecución del Plan y los programas sectoriales. Estos programas anuales. En forma más específica el artículo 40.. al enviar a la Cámara de Diputados las iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos de presupuesto de egresos. la Ley de Planeación en su artículo 27. deberán ser congruentes con los objetivos y prioridades del plan y los programas”. que deberán ser congruentes entre sí. que incluirán los aspectos administrativos y de política económica y social correspondientes.. informará del contenido general de dichas iniciativas y proyectos y su relación con los programas anuales que. En relación a lo anterior. institucionales regionales y especiales. regirán. (programas operativos anuales). las actividades de la administración pública federal en su conjunto y servirán de base para la integración de los anteproyectos de presupuestos anuales que las propias dependencias y entidades deberán elaborar conforme a la legislación aplicable”. las dependencias y entidades elaboran programas anuales. los programas y presupuestos de las entidades paraestatales no integrados en los proyectos mencionados. las iniciativas de las leyes de ingresos. deberán elaborarse para la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo”. ya que es el instrumento que viene a posibilitar la realización del plan y de los programas. conforme a lo previsto en el artículo 27 de esta ley. elemento de medición que no forma parte del presupuesto tradicional y que hace 87 . durante el año de que se trate. en el ámbito de las entidades federativas y de los municipios. y conocer las causas de las variaciones o grado de cumplimiento. (Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales). en lo conducente. Por su parte. aún hay mucho que hacer en materia de presupuesto por programas.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO posible comparar lo programado con lo realizado. Cabe mencionar que con la Nueva Estructura Programática y la normatividad que a la fecha se ha emitido. Una vez conocidas las variaciones y sus explicaciones se podrá retroalimentar el proceso planeación-programaciónpresupuesto. la aplicación del presupuesto por progra88 . párrafo. permitiendo la evaluación que combinada con el costo nos lleva a ponderar el grado de avance o resultado físico financiero. lo manifiesta la ley en su artículo 6º. de personal más capacitado en esta técnica presupuestal. se requiere en el sector público federal. además. a fin de permitir a la Cámara de Diputados el análisis de las cuentas con relación a los objetivos y prioridades de la Planeación Nacional ”. dando lugar a que se efectúen las correcciones necesarias y se tomen las medidas correspondientes. de manera que coadyuva a no perderse en el horizonte que cubra el plan y los programas. El instrumento que nos proporciona la evaluación la conforma la Cuenta Pública. con el plan y los programas. con la información a que aluden los dos párrafos que anteceden. Sin embargo. 3er. ya que para su adecuada elaboración e instrumentación. comprenda la relación que debe guardar el presupuesto con el proceso de planeación.. La relación de ésta. el avance registrado sobre la materia es de consideración. que expresa: “El contenido de las cuentas anuales y de la Hacienda Pública Federal y del Departamento del Distrito Federal deberá relacionarse. en cuanto a sus objetivos y metas respectivos. que. Cabe advertir.GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO mas todavía se encuentra en forma limitada. que los planes estatales y municipales de desarrollo. ya que en la mayoría de los casos se carece de las condiciones necesarias para su implantación. de tal manera que se obtengan mejores productos de la ejecución de los planes y programas de gobierno. así como los programas con que cuenta la mayoría de las entidades federativas y los municipios del país. que den como resultado la instrumentación programática. Por lo anterior. para que comprenda debidamente el papel que tiene con el plan y los programas de gobierno. en el ámbito federal debería de intensificarse la capacitación hacia el personal que se relaciona con la técnica de presupuesto por programas. 89 . En cuanto a las entidades federativas y los municipios. por medio de convenios entre la federación y esos ámbitos de gobierno. su utilidad será escasa mientras no se instrumente en forma total el presupuesto por programas. deberían establecerse mecanismos permanentes de asistencia técnica. Al respecto también se ha dado mayor comunicación con propósitos de apoyo técnico del gobierno federal hacia los gobiernos locales. . 46-48. 45. 1141. p. Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Rectoría. Adler. Francisco José de. 68. Roberto. Editorial UNAM. 187. El gasto público y el desarrollo económico y social. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública. p. Obra citada. tomo I. mayo 1988. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Rosas Figueroa. 187. p. comentada. Teoría general de las finanzas públicas y el caso de México. Obra citada. Benjamín. volumen 24. 11 de noviembre de 1974. 91 2 3 4 5 6 7 . p. Teoría de las finanzas públicas. Editorial UNAM. p. Aniceto y Santillán López. 89.NOTAS 1 Retchkiman K. Editada por UNAM. pp.. Revista Comercio Exterior. 1985. Andrea Sánchez. 1962. p. México. John. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. pp. Roberto. 268. Editorial UNAM. 1966. Jorge René y Sales Gutiérrez. pp. 110 y 111. 16 Anguiano Equihua. 1972. Instructivo para la Formación y Aplicación del Presupuesto de Egresos de la Federación. Benjamín. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública. Editorial Porrúa. Editorial UNAM. 13 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 14 Obra citada.. 1986. p. 1976. tomo I. Editorial Herrero. 17 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Retchkiman K. 11 Flores Solano. 1968. 17.. pp. 273. Finanzas comparadas. IPN. mayo 1988. 273. 1951. Carlos. 1968. Las finanzas del sector público en México. Las finanzas del sector público en México. S. 62. 12 Anguiano Equihua. Editorial UNAM. 9 10 Laufenburger. Roberto. México. Editorial Fondo de Cultura Económica. 16. p. 15 Burkhead Jesé.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO 8 Faya Viesca. Apuntes de la teoría general de las finanzas públicas. 291-292. p. Editado por la Escuela Superior de Economía. 92 . p. Finanzas públicas. Teoría de las finanzas públicas. Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal. p.A. Jacinto. p. El sistema presupuestario gubernamental. Henry. 17-18. 23-30. Instructivo para la Formación y Aplicación del Presupuesto de Egresos de la Federación. pp. Dirección General de Política Presupuestal. Subsecretaría de Egresos. 23 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 21 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Catálogo de Actividades del Sector Público Federal 1988. 93 . p. 285. 6. Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2001. Unidad de Política y Control Presupuestal. pp. 22 Naciones Unidas. 20 En el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para 1988. 24 Secretaría de Programación y Presupuesto. Manual de Presupuesto por Programa y por Realizaciones. p. En el Decreto relativo de 1989. 1976. 1966. mayo 1998. 25 Secretaría de Programación y Presupuesto. Secretaría de Gobernación. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Catálogo de Ramos. p. 13. 6 y 9. p. 19 Obra citada.NOTAS 18 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 1989. le correspondió el artículo 10. Nuevo Enfoque en la Programación del Gasto Público Federal. 85. Nueva York. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública. ya no apareció dicha disposición. Diario Oficial del 31 de diciembre de 2000. Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal. septiembre 1998. Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal. 301 y 303. 29 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. pp. Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1997. 32 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 28 Secretaría de Hacienda y Crédito Público.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO 26 Obra citada. 1976. 34 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 5. p. Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Fe94 . Instructivo para la Formación y Aplicación del Presupuesto de Egresos de la Federación. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública 1988. p. Clasificación por Objeto del Gasto. 31 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Resultados Generales. 88. Subsecretaría de Egresos. 86. Subsecretario de Egresos. pp. 8 y 9. 30 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública 1988. septiembre de 1996. pp. Clasificación por Objeto del Gasto. Subsecretaría de Egresos. 14 y 22. p. 27 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Subsecretaría de Egresos. 8. Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal. 33 Obra citada. Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal. Subsecretaría de Egresos. p. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública 1988. p.BIBLIOGRAFÍA deral. Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal. Planeación y presupuesto por programa. 42 Martner Gonzalo. 1/2) 1959. San José. Manual de Presupuesto por Programas y Actividades. 1985. 88. 12/BRW. (E/CN. 35 Obra citada. 95 . Unidad de Contabilidad e Informes sobre la Gestión Pública 1988. Subsecretaría de Egresos. 38 Naciones Unidas. p. 89. 36 Obra citada. Editorial Siglo XXI. 37 Naciones Unidas. Catálogo de Categorías Programáticas de la Administración Pública Federal. 214. septiembre 1988. Presupuesto de Programas y de Ejecución por Actividades. 88. 2/L. 12) julio de 1962. Costa Rica (E/CN. p. Diario Oficial de la Federación del 20 de abril de 1999. p. 40 Naciones Unidas. Subsecretaría de Egresos. Informe del Seminario de Clasificación y Administración Presupuestarias en Centroamérica y Panamá. Subsecretaría de Egresos. 43 Secretaría de Gobernación. 89. (E/CN. 12/692) octubre 1963. 39 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Acuerdo por el que se expide el Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal. Unidad de Contabilidad e Informes sobre la Gestión Pública 1988. 41 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 12/BRW. p. 4. 1986. p. 69. Editorial Siglo XXI. y otros. Ley de Planeación. Bases para la planeación económica y social de México. 96 . Diario Oficial de la Federación.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO 44 Tamayo López Portillo. Jorge. 5 de enero de 1983. 45 Secretaría de Gobernación. CAPÍTULO III NORMATIVIDAD PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN 97 . . esta facultad de la Cámara está vigente desde 1857 y obedece a la naturaleza popular que se le ha conferido. ya que a la Cámara de Senadores se le asigna la representación de las entidades de la Federación.. La fracción antes citada establece la anualidad del presupuesto de egresos. así como de la Ley de Ingresos de la Federación.. La misma fracción en su segundo párrafo.”.examinar. discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación discutiendo primero las contribuciones que.NORMATIVIDAD El Presupuesto de Egresos de la Federación está debidamente normado en las disposiciones legales.. a su juicio. al respecto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 74. a más tardar el 31 de diciembre de cada año. indica que el Ejecutivo federal hará llegar a la cámara la iniciativa de Ley 99 . para entrar en vigencia a partir del 1º.. deben decretarse para cubrirlos. la cual se aprueba primero para enviarla al senado.. fracción IV que: “Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: . de enero del año siguiente.1 El decreto de presupuesto se publica en el Diario Oficial de la Federación. En el tercer párrafo de la fracción se expresa que no podrá haber partidas secretas. manifiesta que para efectos de ampliación de plazo de la presentación de dichos instrumentos. que señala como facultad del Congreso la de imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. con ello se trata de evitar la imprevisión en el presupuesto y caracteriza la flexibilidad que está comprendida en el principio de universalidad. en caso de renovación del Ejecutivo. El séptimo párrafo de la fracción citada.2 En lo que respecta a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven. 100 . en su artículo 31 otorga a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. esta disposición tiene relación con el principio presupuestario de c l a r i d a d . el artículo 126 de la constitución establece que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior. hasta el 15 de diciembre. pueden efectuarse si una ley posterior lo determina. Otra disposición constitucional que trata del presupuesto. y en atención a las necesidades y políticas del desarrollo nacional. como atribuciones principales en materia de presupuesto y gasto público.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el 15 de noviembre del año anterior o. sólo se podrá efectuar cuando medie solicitud del Ejecutivo federal suficientemente justificada. las siguientes:3 Proyectar y calcular los egresos del gobierno federal y de la administración pública paraestatal. fracción VII. Esto se explica porque da margen a que se efectúen pagos que al no estar incluidos en el presupuesto. Por su parte. en el presupuesto. haciéndolos compatibles con la disponibilidad de recursos. es el artículo 73. así como de programación. En esta legislación se establecen de manera específica las atribuciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre la materia. así como las normas que deben observar las dependencias y entidades de la administración pública f e d e r a l . presupuestación. Contabilidad y Gasto Público Federal y su reglamento. El marco legal se complementa. previo a su expedición. Evaluar y autorizar los programas de inversión pública de las dependencias y entidades de la administración pública federal. con diversas disposiciones contenidas en las siguientes leyes y acuerdos: Ley General de Deuda Pública. Opinar. sobre los proyectos de normas y lineamientos en materia de adquisiciones. Vigilar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de planeación nacional. Otro instrumento importante —en materia de presupuesto y gasto público— lo constituye la Ley de Presupuesto. contabilidad y evaluación. junto con el del Departamento del Distrito Federal. servicios y ejecución de obras públicas de la administración pública federal. Ley de Adquisiciones y Obras Públicas. para renglones más específicos del Presupuesto de Egresos.NORMATIVIDAD. Formular la Cuenta Anual de la Hacienda Pública Federal. Ley Federal de Entidades Paraestatales y su regla101 . respectivamente. publicados por primera vez en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1976 y 18 de noviembre de 1981. Llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiere la vigilancia y evaluación del ejercicio del gasto público federal y de los presupuestos de egresos. y sus reformas. a la consideración del presidente de la República. arrendamientos y desincorporación de activos. PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN Formular el programa de gasto público federal y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación y presentarlos. Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y el Decreto Aprobatorio del Presupuesto de Egresos de la Federación.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO mento. que tiene lugar en un periodo determinado y cubre distintas etapas. tanto por las entidades globalizadoras como por las coordinadoras de sector y entidades coordinadas sectorialmente en la formulación del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. responsabilidades y actividades a realizar. Discusión y aprobación 3 . Contabilidad y control 5 . Ley de Planeación. así como los recursos que se requieren para alcanzarlos. ejecuta y controla a través de un proceso llamado ciclo presupuestario. Esta Secretaría contempla las etapas del proceso presupuestario como se observa enseguida:5 102 . a saber:4 1 . Formulación a) Programación b) Presentación 2 . Constituye la estrategia de acción del corto plazo que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público utiliza para definir competencias. Evaluación Por su parte la Secretaría de Hacienda y Crédito Público establece que el proceso de programación-presupuestación se constituye de etapas interrelacionadas que forman parte del proceso administrativo en los que se definen los objetivos y metas. PROCESO PROGRAMACIÓN-PRESUPUESTACIÓN El presupuesto fiscal se elabora. Ejecución 4 . PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN 1 . Por lo general. para quedar como sigue: 1 . en programación y formulación y se incluye la de discusión y aprobación. Programación Formulación Discusión y aprobación Ejecución Control Evaluación Análisis de cada una de las etapas del proceso. salud. Ésta da contenidos de corto plazo a las decisiones implícitas en un programa de largo a l i e n t o . Programación Al respecto. los volúmenes de inversión 103 . 2 . 6 . 3 . los programas de desarrollo económico. Formulación Ejecución Control Evaluación Con fines didácticos se desagrega la etapa de formulación. caminos. Martner expresa que en un sistema moderno. los niveles de consumo y su composición entre bienes y servicios. etcétera. Sin embargo. de puertos. comprenden varios años de ejecución. 4 . 5 . 2 .NORMATIVIDAD. la construcción de escuelas y hospitales. de educación. En ellos están determinados los volúmenes de inversión y su distribución por actividades económicas. la formulación del presupuesto se inicia con el proceso de programación presupuestaria. 3 . etcétera. 4 . Dentro de los programas de transporte de largo plazo. de nuevos puertos a construir. sectorial y de cada dependencia y entidad. las metas de largo plazo en metas inmediatas y define sus contenidos a través de programas de trabajo. con el propósito de definir cada uno de los componentes de la actividad gubernamental con el máximo de concreción. para lo cual se asignan recursos en función de las disponibilidades y nece104 .7 El documento resultante de la etapa de la programación es el Programa Operativo Anual (POA) a nivel macro. La programación presupuestaria traduce. es preciso concertar metas para un año en kilómetros de caminos pavimentados. los cuales se irán concretando mediante la programación económica y social. de nuevas pistas de aterrizaje y de adquisición de medios de transporte. tiempos. responsables. considerando las limitaciones y posibilidades reales de la economía nacional. ésta es la tarea de la programación presupuestaria. Se le puede definir como el instrumento que permite traducir los lineamientos generales de la planeación nacional del desarrollo económico y social del país.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO y de bienes y servicios de consumo que deben de ser producidos están naturalmente expresados en términos agregados o genéricos. etcétera. instrumentos de acción y recursos necesarios para el logro de los objetivos de largo y mediano plazo fijados en el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales.6 De acuerdo con el Glosario de Términos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. la programación es el proceso a través del cual se definen estructuras programáticas. en objetivos y metas concretas a desarrollar en el corto plazo (un año) definiendo responsables. metas. pues. Para llevarlos a la práctica debe entrarse en el minucioso detalle que requiere la puesta en marcha. temporalidad y espacialidad de acciones. de kilómetros de vías férreas instaladas. La programación presupuestaria se realiza anualmente. expresa las que se van a realizar para el año siguiente. Los instrumentos básicos para el desarrollo de los programas operativos anuales son las categorías y elementos programáticos de la Nueva Estructura Programática. En cuanto a los objetivos. Objetivos. 105 .8 En este contexto los programas operativos anuales se convierten en la herramienta de los ejecutores del gasto para establecer prioridades y así asignar recursos. se trata de indicar las acciones. comprende las estrategias de corto plazo y señalamientos para el mediano plazo. así como definir las metas globales en los aspectos centrales de la economía. Es recomendable que las asignaciones presupuestarias con mayor prioridad sean aquellas que se orienten a ampliar la cobertura de los servicios públicos. Ejercicio de programación-presupuestación en el nivel de la estructura programática. Política de ingreso-gasto. esto es. así como la identificación de los principales problemas. así como los indicadores estratégicos y sus metas respectivas del Sistema de Evaluación del Desempeño. Diagnóstico. El diagnóstico se refiere al año en curso y al precedente y comprende la evaluación de los alcances en los objetivos y metas previstos. I I I . que mejoren la calidad de estos servicios y/o que contribuyan a elevar la eficiencia de los recursos presupuestarios. metas y líneas de acción: estrategias de corto y mediano plazo.NORMATIVIDAD. El Programa Operativo Anual se constituye fundamentalmente de cuatro partes: I . implementada a partir de 1997. I V . PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN sidades contenidas en los balances de recursos humanos. materiales y financieros. I I . metas y líneas de acción. Al interior de la Subsecretaría de Egresos. b ) Envío de lineamientos básicos y metodología. de acuerdo a la legislación vigente y a las entidades federativas. El sustento jurídico de estas acciones se establece en los artículos 7. identificación y sistematización del contenido programático del proyecto de Presupuesto de Egresos. el uso de transferencias y las previsiones de gasto corriente y de capital. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la responsable de normar. 13 y 17 de la Ley de Presupuesto. con el fin de llevar a cabo la revisión. Ésta se realiza entre la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y las dependencias y entidades de la administración pública federal. La etapa de la programación comprende de marzo a septiembre de cada año e incluye las siguientes acciones: a ) Concertación de la estructura programática. Contabilidad y Gasto Público Federal. coordinar e integrar estos programas considerando la participación que corresponde a las dependencias y entidades del sector público. se distribuyen los lineamientos para la concertación de la Nueva Es106 . sector i a lei n s t i t u c i o n a l ) . La relación que debe guardar el presupuesto con los programas anuales está considerado en el artículo 7 y 27 de la Ley de Planeación.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Por lo que se refiere a la política de ingreso-gasto se especifican las acciones para aumentar los ingresos. según se trate de los programas operativos regionales. Respecto al ejercicio de programación-presupuestación se hace un ensayo con asignación de recursos en la apertura programática según el nivel que comprende cada programa operativo anual (macro. Los segundos. así como la metodología que las dependencias y entidades deberán observar en la elaboración de sus programas operativos anuales. en el Reglamento Interior así como lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales. las dependencias y entidades tomarán en cuenta lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. incluyen recomendaciones que se desprenden de las políticas. austeridad y disciplina presupuestaria. c ) Integración de grupos de trabajo. las cuales deberán observar estrictamente los lineamientos de racionalidad. Para llevar a cabo los trabajos detallados de formulación de programas y presupuestos. y ser realistas y susceptibles de realizarse en un entorno de disponibilidades financieras limitadas.NORMATIVIDAD. se ha creado la práctica administrativa de efectuar reuniones de trabajo entre el personal de la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de las dependencias y entidades de la administración pública federal. Para la concertación. pretende dar coherencia y uniformidad a la calidad y a la presentación de la información. Dicha concertación se deberá llevar a cabo al interior de las dependencias con la participación de todas las unidades responsables ejecutoras de gasto. así como las propuestas de gasto que hagan las dependencias y entidades de la administración pública federal. cuya prin107 . La metodología para la elaboración de los programas. Su concreción se deberá expresar por medio de las categorías programáticas. en los programas sectoriales y en los programas especiales correspondientes en vigor. estrategias y objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo. PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN tructura Programática. programas operativos anuales y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación en el ámbito del sector público.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO cipal función es garantizar la concordancia entre los programas de cada sector. hubo comités que podían formar parte de los anteriores o actuar por sí mismos. Estos comités iniciaron su funcionamiento en los trabajos del proce108 . la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. que otros programas pertenecientes a un sector diferente se cumplieran previa o simultáneamente. para asegurar la congruencia entre la planeación. Han existido Grupos Interinstitucionales de Programación y Presupuestación Sectorial (GIPPS) que constituyeron las relaciones entre las dependencias de apoyo global. sus respectivos proyectos de presupuesto y los lineamientos generales de los planes nacional y regional. y las entidades que conforman el sector cuyo programa de presupuesto se consideraba. la programación y la presupuestación. la extinta Secretaría de Programación y Presupuesto y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Además. Actualmente. requerían de acuerdos y compromisos mutuos que se obtenían en el seno de estos grupos. ejecución. los Comités Técnicos para la Instrumentación del Plan —conocidos por sus siglas como COTEIP— constituyen un mecanismo técnico administrativo de carácter interinstitucional que actúa dentro del proceso de planeación para coordinar de manera congruente las actividades de formulación. control y evaluación de los programas de mediano plazo. Una categoría de ellos eran los llamados Grupos de Acuerdos Programáticos (GAP) que se integraban por dos o más sectores administrativos. La razón de su existencia era que algunos programas tenían como condición para su ejecución. salud y otros. Estas decisiones interdependientes. Por ejemplo educación pública. Cada uno de los comités se integra por representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La racionalidad de su funcionamiento radica en la necesidad de definir el origen de los recursos que 109 .NORMATIVIDAD. surgida de los grupos de trabajo mencionados (grupos de programación y presupuesto. es uno de los comités más importantes del sector público. son amplias debido a la existencia de una mayor definición de tareas establecidas por la Ley de Planeación. y participan en el mismo las Secretarías de Hacienda y Crédito Público. etcétera). sus funciones. su creación data de los años setenta. con el objeto de adecuar los ordenamientos jurídico-administrativos con la operatividad. de las dependencias no coordinadoras y de las entidades de control presupuestario no sectorizado. Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo. se aprovecha la experiencia de varios años. Con los comités técnicos para la instrumentación del Plan. grupos interinstitucionales de programación y presupuestación sectorial. PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN so vigente a partir de la expedición del Plan Nacional de Desarrollo. Trabajo y Previsión Social y el gobernador del Banco de México. adscritos a las direcciones generales de Programación y Presupuesto Sectorial y Regional y de la Unidad de Política y Control Presupuestal. Estos comités responden al proceso de modernización que la administración pública lleva a cabo en materia de planeación-programación-presupuestación. grupos de acuerdos programáticos. La Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento. sin embargo. y por representantes de las coordinadoras de sector. Comercio y Fomento Industrial. la de la Contraloría y Desarrollo Administrativo. Programación. adscritos a las direcciones generales de Planeación. Presupuesto o áreas equivalentes. los coordinadores de cada sector deberán enviar sus propuestas de programas —para el ejercicio siguiente— a la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. tiene por objeto asegurar la coordinación. la comunicación y la efectividad de las acciones durante el proceso de planeación. Tales propuestas de programas deben ser formuladas de acuerdo a los lineamientos recibidos y conforme a la metodología indicada. se considera una instancia de coordinación y asesoría al Ejecutivo federal para la toma de decisiones en materia de ingreso y gasto público. Cuando los grupos de trabajo han quedado integrados. programación. d ) Propuestas de programas. control y evaluación de las asignaciones del gasto público. ¿cuántos recursos se necesitan? ¿de dónde provienen? ¿qué proporción tendrá su origen en recursos ordinarios o propios del gobierno? ¿qué proporción de ellos requerirá financiamiento por la vía del endeudamiento? ¿cómo distribuir los recursos crediticios disponibles entre las necesidades de financiamiento de todos los programas del sector público federal. Como se dijo anteriormente los programas de cada sector habrán de responder al Plan Nacional de Desarrollo y al Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo. El planteamiento muy simplificado sería el siguiente: definidos los objetivos y acciones que la administración requiere alcanzar para el próximo año. ejecución.9 Este mecanismo. La Subsecretaría de Egresos distribuye esas propuestas a las otras Subsecretarías de la Secretaría de Hacienda y Cré110 .FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO requiere cada programa y todos los programas en conjunto. presupuestación. mediante la aplicación de instrumentos. 111 .NORMATIVIDAD. de acuerdo con su naturaleza y cuantía que deben realizar el sector central y el sector paraestatal de control directo. contable y de política económica aprobado por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. los somete a acuerdos superiores y los transforma en compromisos definitivos. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público establece que esta etapa consiste en la interpretación proveniente de la planeación y la programación plasmada en el programa operativo anual para traducirse al proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Contabilidad y Gasto Público Federal. Formulación La etapa de la formulación dentro del proceso de programación presupuestaria representa la instancia terminal de la instrumentación del proceso de planeación que consiste en dar forma a los presupuestos del gobierno para que reflejen los planes y programas formulados. en los artículos 19. en el cual se consigna el gasto público. Esta misma dependencia expresa que el Presupuesto de Egresos de la Federación es el documento jurídico. El sustento jurídico de esta etapa se encuentra en la Ley de Presupuesto. en el desempeño de sus funciones en un ejercicio f i s c a l . PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN dito Público y juntas en grupo de trabajo realizan lo que han denominado “análisis de congruencia intra e intersectorial”. normas y procesos para la programación y presupuesto. Al mismo tiempo otro grupo lleva a cabo “la identificación de los puntos que requieren acuerdos programáticos”. a iniciativa del presidente de la República. 20 y 24. junto con la información que proveen en sus respectivos Programa Operativo Anual. Esta primera aproximación permite obtener una estimación del nivel agregado del gasto requerido. a un nivel similar al del año en curso. Y así. se realiza una estimación preliminar de los recursos de las dependencias y entidades para el ejercicio fiscal cuyo cálculo se da en dos niveles: en el primero. en la que las Direcciones Generales de Programación y Presupuesto Sectorial (DGPyP´s) junto con la Unidad de Servicio Civil.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Esta etapa se constituye de cuatro fases: 1 ) 2 ) 3 ) 4 ) Formulación del presupuesto preliminar Determinación de los rangos de gastos Elaboración del proyecto de presupuesto. preparar las alternativas de techos de gastos para elaborar el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Envío del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a la Cámara de Diputados. se calcula un nivel mínimo de recursos. La primera fase de esta acción se denomina presupuesto preliminar y transcurre al interior de la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. estiman los requerimientos mínimos de gasto para que las dependencias y entidades de la administración pública federal operen el siguiente ejercicio fiscal. se estiman los recursos que posibilitan la instrumentación de las estrategias sectoriales definidas en los POA´s. de acuerdo a las políticas de racionalidad. La segunda fase va en paralelo a la elaboración de los P O A’s y al interior de la Subsecretaría de Egresos (las direcciones generales de Programación y Presupuesto) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. austeridad y en un entorno de disponibilidades financieras limitadas y. 112 . en el segundo. Finalmente. Sirve de guía para que las dependencias y enti113 .NORMATIVIDAD. los regresan a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público procede a asignar los techos financieros sectoriales e institucionales a los que deben sujetarse las dependencias y entidades que conforman la administración pública federal para el siguient ee j e r c i c i of i s c a l . Con base en este dictamen. Con la determinación de los niveles de gasto y los lineamientos programáticos presupuestarios. sentando las bases para preparar con carácter definitivo el proyecto de Presupuesto de Egresos. mediante oficio firmado por el subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a través del cual se establece la interrelación entre variables de gasto público con las variables económicas. que se encarga de analizar y dictaminar su viabilidad a la luz del marco macroeconómico y de finanzas públicas elaborado por la Dirección General de Política de Ingresos. Esto se refiere a los siguientes documentos: Guión metodológico para la formulación de la exposición de motivos. Para el inicio de actividades en la tercera fase. es indispensable que las dependencias y entidades cuenten con los instrumentos metodológicos y normativos para la elaboración de los proyectos de presupuesto. Para lo cual la Secretaría de Hacienda y Crédito Público elabora una serie de documentos normativos e instrumentales que contienen los lineamientos y características que deben seguir para la elaboración del mismo. PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN Una vez que las dependencias y entidades han formulado sus POA´s. envío oficial de los lineamientos presupuestales programáticos a cada sector administrativo o entidad incorporada al presupuesto. concluye la etapa preliminar. FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO dades expresen las políticas y estrategias de gasto para el siguiente ejercicio. de los programas gubernamentales y el de las actividades a cargo de las dependencias y entidades del sector público. 114 . poderes. municipios y delegaciones del Distrito Federal. Conforme a los rangos de gasto. dependencias y entidades formulan e integran sus proyectos de Presupuesto y elaboran el POA definitivo. Funge como el instrumento estratégico de vinculación entre el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto de Egresos de la Federación porque facilita el costeo de las políticas públicas. concepto. las coordinadoras de sector. dependencias de la administración pública centralizada. Catálogo de Categorías Programáticas de la Administración Pública Federal. Para el apoyo de actividades sobre normatividad y metodología son asesoradas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Catálogo de ramos. así como la relación de unidades de medida del sector público. además de corregir y ajustar asignaciones y datos programáticos. lineamientos. la demanda de bienes y servicios de la administración pública f e d e r a l . dependencias y entidades de la administración pública federal. manuales y catálogos. en tanto que las coordinadoras de sector. Considerado como el elemento básico del proceso. catálogo de estados. Clasificador por objeto del gasto. sectores administrativos y entidades de la administración pública paraestatal. y partida. ya que contiene los formatos e instructivos que sirven de base y guía para la formulación e integración del Presupuesto de Egresos de la Federación. El cual contiene el universo vigente de ramos. Catálogo de unidades responsables. Identifica a través de los elementos presupuestarios capítulo. Manual de Programación y Presupuesto. supervisan la aplicación de la normatividad. órganos autónomos. El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación queda terminado para ser sometido a la aprobación del presidente de la República. octubre y. Termina así la tercera fase de la formulación del presupuesto. El periodo de negociación cubre agosto. el “Apéndice Estadístico” y el “Proyecto de Decreto Aprobatorio”. la Oficialía Mayor remite ejemplares suficientes del proyecto de Presupuesto de Egresos a la Comisión de Programación. Esta misma Secretaría en un solo documento incorpora a la presentación que requiere la Cámara de Diputados. así como los documentos: “Criterios Generales de Política Económica y Social”. se envía a la Cámara de Diputados. para que ellos tengan elementos fundados en sus cuestionamientos que planteen en la comparecencia que hace el secretario de Hacienda y Crédito Público. a más tardar el 15 de noviembre de cada año. PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN Una vez concluida la formulación del proyecto. en cuyo caso el plazo establecido es hasta el 15 de diciembre. validar e integrar el proyecto de Presupuesto de Egresos. Presupuesto y Cuenta Pública. junto con la de Ley de Ingresos. algunos días de noviembre. los tomos que contienen el proyecto de Presupuesto. En esta cuarta fase.NORMATIVIDAD. septiembre. a excepción de cuando se inicia el periodo presidencial. la “Exposición de Motivos”. misma que los da a conocer a los diputados integrantes de la Comisión. de acuerdo al artículo 74 de la constitución. al exponer el proyecto del Presupuesto de Egresos al pleno de la asamblea. el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. 115 . A su vez. En la Cámara de Diputados la documentación correspondiente es recibida en la Oficialía Mayor. la coordinadora de sector es responsable de la integración y validación sectorial para finalmente enviarlo a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que recibe para ajustar. corregir. a veces. tomando como eje central el gasto público. expone lo correspondiente a la de la Ley de Ingresos y a las reformas fiscales. lo que ocurre normalmente días después de la entrega de la documentación.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO La documentación que se somete a la consideración del Legislativo. ese mismo día. Presupuesto Analítico de Claves. Discusión y aprobación Una vez que la documentación relativa al Presupuesto de Egresos es recibida en la Oficialía Mayor de la Cámara de Diputados. En esa fecha expone su disertación fundamentando su presencia en la Cámara. Cabe mencionar que cuando el secretario de Hacienda hace la presentación del proyecto de Presupuesto de Egresos. Presupuesto de Egresos del Gobierno Federal. y se da lectura a la Exposición de Motivos del Presupuesto. al pleno de la asamblea de la Cámara de Diputados. siendo ésta una de las más interesantes del periodo de sesiones. los cuales son: Exposición de Motivos. Presupuesto y 116 . Estas sesiones son de trascendencia. que proceden de los diferentes partidos políticos presentados en la Cámara. en días inmediatos el secretario de Hacienda y Crédito Público hace la presentación del proyecto de Presupuesto. Presupuesto de Organismos y Empresas de Control Directo y Presupuesto de Organismos y Empresas de Control Indirecto. el estudio del presupuesto se continúa en la Comisión de Programación. ya que el tema fundamental es la política económica gubernamental. Una vez que concluye la comparecencia del secretario de Hacienda y Crédito Público. se integra por cinco tomos. en fecha subsiguiente se vuelve a presentar el secretario de Hacienda y Crédito Público para escuchar y dar respuesta a los diversos cuestionamientos que hacen los diputados. porque en forma simultánea hay que analizar. de un mes y medio. Los integrantes de la comisión realizan varias reuniones para analizar la información y revisar los papeles de trabajo que se han elaborado con el propósito de integrar el proyecto de dictamen. se publica en el Diario Oficial de la Federación en forma de decreto.NORMATIVIDAD. PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN Cuenta Pública que está integrada por diputados de los distintos partidos políticos representados en la Cámara. Una vez elaborado el dictamen se pasa a firma de los miembros de la comisión. para entrar en vigencia el día 1 de enero del año siguiente. resulta insuficiente para analizar uno de los instrumentos más importantes de política económica y de la gestión gubernamental. que se somete a consideración del pleno de la asamblea. a más tardar el día 31 de diciembre. Asimismo se requiere a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público información documental a satisfacción de los miembros de la comisión sobre los diversos asuntos relativos al presupuesto. así como de representantes de dependencias y entidades. así 117 . por lo general. en los últimos diez días de diciembre en un debate. y constituye una de las sesiones más relevantes del ejercicio cameral. el resultado del análisis es el proyecto de dictamen. El dictamen de la comisión es sometido al pleno de la asamblea. Una vez aprobado el Presupuesto de Egresos de la Federación. Como es de observarse. con el propósito de que los diputados miembros de la comisión planteen sus cuestionamientos y éstos sean debidamente aclarados. desde la presentación del proyecto de Presupuesto de Egresos hasta la publicación del decreto en el Diario Oficial. La mecánica de la elaboración de este documento observa el siguiente proceso: se efectúan reuniones con grupos de trabajo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. discutir y aprobar la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación. el plazo. que establecen facultades a los diputados para modificar el proyecto de Presupuesto de Egresos. para analizar y estudiar el proyecto de Presupuesto de Egresos. Asimismo. De igual modo. Cada entidad es responsable de ejercer su propio presupuesto de acuerdo con el calendario de gasto previamente autorizado y tomando en consideración la normatividad emitida por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. así como las propuestas de modificaciones que se hagan a dicho instrumento. de enero de cada año.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO como las diversas disposiciones fiscales que el Ejecutivo envía al Congreso para el trámite correspondiente. tomando como base la aplicación de la Ley de Presupuesto. Esta oficina. ini118 . adicionalmente se tienen otras iniciativas de leyes y reformas. a efecto de disponer de más tiempo para revisar tan importante documento. con anticipación a la fecha establecida. cuando comienza el nuevo ejercicio presupuestal y con vigencia al último día de diciembre. según lo establece el artículo 4 de la ley antes citada y el artículo 7 de la Ley de Planeación. las posibles modificaciones a la iniciativa de Ley de Ingresos. Se considera conveniente que la Cámara de Diputados cuente con el proyecto de Presupuesto de Egresos. y en su caso. en los artículos 21 y 22. también se encargaría de observar la viabilidad de dichas propuestas. Ejecución La ejecución del presupuesto se inicia a partir del 1º. amplio y altamente calificado. Para el ejercicio del presupuesto es de importancia primordial la corresponsabilidad en el gasto público que. la Cámara de Diputados debe disponer de un cuerpo técnico. tendría la responsabilidad de conocer la congruencia del presupuesto con el Plan Nacional de Desarrollo y con los programas de mediano plazo. Contabilidad y Gasto Público Federal. La corresponsabilidad en el ejercicio del gasto hace responsables a todos los que participan en el proceso presupuestario. garantizando el alcance de las metas establecidas. requerían las entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. ejercer y controlar sus propios presupuestos. La flexibilidad del gasto consiste en la autonomía de las dependencias y entidades públicas. Dar mayor claridad y precisión al manejo del gasto público. presupuesto. para retroalimentar el proceso de programaciónpresupuestación.NORMATIVIDAD. ejercicio y reporte de la Cuenta Pública en la aplicación del gasto. desde la planeación. Se considera importante para los ejecutores del gasto público que se conozca el entorno legal que nos marca el ámbito de competencia. para facilitar la evaluación de las acciones de gobierno y de los resultados alcanzados. consolidándose esta acción que forma parte de la reforma presupuestaria. se fue depurando y profundizando en los años subsiguientes. permitiendo que los ejecutores de gasto pudieran con oportunidad y eficacia realizar las acciones. PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN ciado en 1980. Los objetivos que inspiraron a la corresponsabilidad en el gasto público fueron: Racionalizar el proceso presupuestario. partiendo del conocimiento del marco general y de las atribuciones de cada 119 . programación. Diversos mecanismos permitieron el logro de tales objetivos: la flexibilidad en el manejo de recursos y la liberación (agilización) del ejercicio del gasto. para asignar y modificar su gasto en los conceptos y partidas específicas que consideren convenientes en el marco normativo establecido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La liberación en el ejercicio del gasto público se refiere a la eliminación total de los trámites administrativos que como una nueva autorización. por los manuales de Normas y de Procedimientos para el Ejercicio del Gasto en la Administración Pública Centralizada. eficacia y transparencia —para dar cumplimiento a las metas. el Manual de Normas y Procedimientos para el Ejercicio del Gasto. la introducción de indicadores de desempeño para elevar la calidad del gasto público. la conjunción de las operaciones de dependencias y entidades mediante el Sistema Integral de Administración Financiera Federal.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO dependencia señalados en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. A partir de 1988 y hasta 1997. que se hizo pertinente integrar en un solo instrumento (Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal) que regula el proceso presupuestario. Considerando que el ejercicio de los recursos públicos debe realizarse con eficiencia. el Manual de Corresponsabilidad en el Gasto Público Federal cambió en denominación y contenido. la Nueva Estructura Programática. programación y presupuesto desde una perspectiva estratégica e integral. optimización de las operaciones de tesorería y la concentración de la información presupuestaria. fue necesario adecuar el marco normativo presupuestario— conforme al Plan Nacional de Desarrollo. así como los procedimientos para la aplicación del presupuesto. a efecto de que las dependencias y entidades de la administración pública federal tengan una mayor claridad sobre las reglas a que habrán de sujetarse y así facilitar la ejecución de sus presupuestos bajo los siguientes criterios: Implantar un sistema de planeación. la desregulación de la normatividad presupuestaria. financiera y 120 . al Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo y al Programa de Modernización de la Administración Pública Federal— de tal forma. objetivos y disposiciones establecidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación— a partir del ejercicio fiscal de 1998. y eliminar la rigidez de la gestión presupuestaria. El primero. A la par. Contraloría y Desarrollo Administrativo y el Banco de México con la finalidad de unificar los requerimientos de información de la administración pública federal. sin perder con ello el seguimiento y control de los recursos públicos para alcanzar los resultados programados y proveer los bienes y servicios públicos de calidad que demanda la población. se debe avanzar en la simplificación de procedimientos y fortalecer la autogestión a cambio de compromisos de resultados. cuyo objetivo es operar el SII para que sean compatibles los requerimientos de información que deban rendir las dependencias. PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN contable en la administración pública federal. es un mecanismo utilizado por las secretarías de Hacienda y Crédito Público. La información comprendida en el SII. órganos desconcentrados. Evaluación de los Convenios de Balance de Operación Primario y Financiero. Control En esta etapa destaca el Sistema Integral de Información de los Ingresos y Gasto Público (SII) y el Sistema Integral de Control Presupuestal (SICP). debe coincidir con la que se presenta en los diversos foros como: reuniones del Comité Técnico de Apoyo a la Gestión.NORMATIVIDAD. y de esta forma manejar cifras homogéneas. a través de la suscripción de convenios o bases de desempeño. entidades paraestatales e intermediarios financieros y vigilar la operación del sistema mediante su seguimiento. los consejos de administración. órgano auxiliar de la Comisión Intersecretarial Gasto Financiamiento. 121 . los órganos de gobierno y comités de control y auditoría. en agosto de 1988 se crea el Comité Técnico de Información. Asimismo. controlar y dar seguimiento a los presupuestos que se autorizan a la administración pública centralizada. asimismo la información deberá presentarse en los plazos establecidos de conformidad con el decreto aprobatorio. el presupuesto y el ejercicio del gasto público. en el que las direcciones generales de Programación y Presupuesto tienen acceso directo al sistema con el fin de incorporar las afectaciones presupuestarias. deben presentar cifras confiables aun cuando las reportadas en una primera versión tengan un carácter preliminar. en materia de programación y presupuesto y de disponibilidades financieras será como máximo 15 días después de terminado el mes en curso. el mecanismo tiene normas y plazos establecidos que sujetan a las dependencias y entidades a cumplir con los requerimientos de información.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Además. la información debe reportarse a más tardar el 20 de abril del siguiente año. El segundo. La operación del SICP se da al interior de la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. En términos generales. del Presupuesto de Egresos de la Federación en el cual se establece que el plazo de entrega de la información. Este mecanismo está desarrollado en medios electrónicos en un ambiente de base de datos. de acuerdo a los estados financieros auditados. Y en lo que corresponde a las autorizaciones se darán conforme a las 122 . e incorpora las normas y procedimientos que rige la programación. el SICP. a los poderes Legislativo y Judicial y al Instituto Federal Electoral. ya que de lo contrario significa un atraso y automáticamente se elaborará oficio de apercibimiento correspondiente. del año que se trate. En el caso del cierre del ejercicio del año en curso. datos que deberán ser congruentes con la Cuenta de la Hacienda Pública Federal. es el instrumento que permite registrar. con base en las partidas autorizadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación. en los términos del artículo 74. establece que son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados “…revisar la 123 . presupuestal. programática y económica relativa a la gestión anual del gobierno.11 La Cuenta Pública Federal es elaborada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en su artículo 31.10 También se puede definir —según el Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal— como: un documento de carácter evaluatorio que contiene información contable. fracción IV. dentro de los primeros diez días de junio del año siguiente al que corresponde.NORMATIVIDAD. el artículo 74. Asimismo en el SICP se incorporan todas las modificaciones que se autorizan en la Unidad de Política y Control Presupuestal a nivel de clave presupuestaria. fracción IV. PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN atribuciones de la Unidad de Política y Control Presupuestal y de la Unidad de Servicio Civil. en su artículo 43. a través de la Comisión Permanente. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Evaluación El instrumento evaluatorio del ejercicio fiscal lo constituye la Cuenta Pública que es el informe que rinde anualmente el Poder Ejecutivo a la Cámara de Diputados para mostrar resultados de su gestión financiera y los alcances que la acción rectora del Estado ha tenido en el desarrollo económico y social del país. Por su parte. correspondiente al ejercicio fiscal inmediato anterior y que el Ejecutivo federal rinde a la Cámara de Diputados. Contabilidad y Gasto Público Federal. financiera. fracción XVIII y la Ley de Presupuesto. así como de la Cuenta Pública. En el seno de la Cámara de Diputados se producen tres importantes documentos evaluatorios: dos que son elaborados por la Contaduría Mayor de Hacienda. la Contaduría Mayor de Hacienda efectúa su revisión en dos etapas: primero elabora y rinde el Informe Previo a la Cámara de Diputados. “La Cuenta Pública del año anterior. se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley”. suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente. debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar las razones que lo motiven”. órgano técnico de la Cámara de Diputados que se denominan Informe Previo e Informe sobre el Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública. dentro de los diez primeros días del mes de junio”. a través de la Comisión de Vigilancia.. cuando medie solicitud del Ejecutivo.” que tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera. y después presenta el Informe de Resultados. Congreso de la Unión. Como se observó con anterioridad. 124 .. Presupuesto y Cuenta Pública. y el tercer documento denominado Dictamen de la Cuenta Pública. a efecto de que sea utilizado como insumo para elaborar el dictamen. “Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de la Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos. “Si del examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos. que a su vez lo remite a la Comisión de Programación. deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. que es elaborado por la Comisión de Programación. comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Cuenta Pública del año anterior. Presupuesto y Cuenta Pública. porque cuando la comisión recibe el Informe Previo. a efecto de que la utilidad del Informe Previo. efectúa reuniones con la Comisión de Programación. la información de dicho documento no se aprovecha en toda su magnitud. ésta ha avanzado considerablemente en la elaboración del dictamen. sea más relevante.NORMATIVIDAD. Por lo anterior. con fines de intercambio de punto de vista y con el propósito de la elaboración del dictamen que esta comisión realiza. El periodo de elaboración del Informe Previo comprende desde el 10 de junio hasta su entrega el 10 de noviembre de cada año. La Contaduría Mayor de Hacienda efectúa el análisis de la Cuenta Pública desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo con base en los c r i t e r i o ss i g u i e n t e s : Aspecto normativo y principios de contabilidad aplicados al sector gubernamental Gestión financiera y variaciones presupuestarias Alcance de objetivos y metas Transferencias y subsidios Respecto al tiempo de entrega del Informe Previo a la Comisión de Programación. en calidad del insumo. 125 . Presupuesto y Cuenta Pública. más información adicional que se solicita a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con fines aclaratorios. PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN El proceso que sigue el Informe Previo es el siguiente: Se elabora con base en las apreciaciones técnicas y el criterio profesional del personal de la Contaduría Mayor de Hacienda a partir de la información contenida en la Cuenta Pública. Presupuesto y Cuenta Pública. aunque se cumple con el plazo señalado por la ley. durante este lapso. sería conveniente que se adelantara la fecha de envío. que es el 10 de noviembre. de esta manera dicho informe tendría utilidad para retroalimentar el proceso de programación-presupuesto. sería positivo acortar el plazo de entrega señalado por la ley. mismo que tiene el siguiente procedimiento: una vez recibida la Cuenta Pública se procede a su análisis y. además. En este proceso intervienen las diversas áreas de la Contaduría Mayor de Hacienda y se recurre a investigar las distintas dependencias y entidades del sector público federal. en su caso.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO En lo que se refiere a la elaboración del Informe sobre el Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública. permitiendo incorporar. ya que comprende 20 meses después que ha concluido el ejercicio fiscal sujeto a revisión. en su caso. 126 . de sistemas. cerrándose el círculo del ciclo presupuestal. Por su parte. El Informe de Resultados se entrega en la Comisión de Vigilancia y ésta lo rinde a la Cámara de Diputados. se utiliza como documento de consulta por algunos diputados porque. se formulan las preguntas que se envían a los servidores públicos de la Dirección General de Contabilidad Gubernamental de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. se efectúan diversos tipos de auditorías como son: la de ingresos. entre otras. Con referencia a la entrega del Informe de Resultados. con el propósito de aclarar y ampliar información que forma parte de la Cuenta Pública. éste se basa en la información documental que soporta el contenido de las cuentas públicas y. por el tiempo transcurrido. financiera. ha disminuido su importancia. las medidas correctivas derivadas de las auditorías practicadas que ordena la Cámara de Diputados y la Contaduría Mayor de Hacienda. de obras y legal. dentro de los diez primeros días de septiembre del año siguiente a la recepción de la cuenta. elabora el dictamen de la Cuenta Pública. En consecuencia. la Comisión de Programación. Presupuesto y Cuenta Pública. se observa que el periodo de rendición es demasiado amplio. en este caso. Además de analizarse los sectores programáticos. forma parte de un Banco de Información. un apéndice estadístico con información complementaria de índole financiera y presupuestal. cuya consulta puede efectuarse a través de computadoras. Una vez aprobado el dictamen. Presupuesto y Cuenta Pública. alrededor de 14 horas. de la coordinadora sectorial correspondiente. Las reuniones de la Comisión de Programación. 127 . así como integrantes de otras comisiones que tienen relación con el sector sujeto a estudio. gasto. etcétera) efectuándose en promedio 14 sesiones que se desarrollan desde junio a octubre. Terminado el dictamen se presenta al pleno de la asamblea entre la segunda quincena de noviembre y los primeros días de diciembre. durante el periodo se elaboran los borradores del dictamen. El debate del dictamen de la Cuenta Pública es uno de los más importantes que se efectúa en la Cámara de Diputados. PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN Durante julio a octubre se llevan a cabo reuniones sectoriales a las que concurren por parte del Poder Ejecutivo servidores públicos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. que es publicado normalmente en el Diario Oficial de enero del año siguiente. por parte de la Cámara de Diputados concurren los miembros de la Comisión de Programación. tienen como propósito ampliar la información documental contenida en la Cuenta Pública. La Cuenta Pública se integra de un tomo de Resultados Generales. deuda.NORMATIVIDAD. así como de las entidades coordinadoras sujetas a análisis en dicha reunión. se efectúan sesiones que tratan del estudio de las políticas más importantes (ingreso. por lo que se refiere al detalle de la información para la evaluación y fiscalización de la gestión de cada dependencia y entidad. intervienen diputados representantes de los diversos partidos políticos. Asimismo se acompaña de información sobre el seguimiento a las recomendaciones del Poder Legislativo. denominándose reuniones de comisiones unidas. Presupuesto y Cuenta Pública. que la Comisión tendrá por concluido en la primera quincena de noviembre. se da a conocer mediante Decreto sobre la Revisión de la Cuenta Pública. Por modificaciones que introduce la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. tomo V 128 . La Cuenta Pública es por excelencia el instrumento de control y evaluación de la gestión gubernamental. presentados en el Informe Previo y en el Informe de Resultados. Por sugerencia de la Contaduría Mayor de Hacienda. tomo IIA volumen 1 y 2 Administración Pública Centralizada.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Las innovaciones en la Cuenta Pública se dan por tres motivos: Por recomendaciones del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo. así como en comunicaciones derivadas de auditorías específicas. pero por la naturaleza de su información se torna en un instrumento de gran relevancia política. Instituto Federal Electoral y Tribunales Administrativos. contenidas en los decretos relativos a la revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública. Es un documento eminentemente técnico. Por su significado puede contribuir al equilibrio de los poderes de la Unión. EL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 1999 que se somete a la consideración de la Cámara de Diputados. Por su contenido supera los demás instrumentos evaluatorios. se conforma con el tomo I. donde se tratan diversos ramos presupuestales. órgano técnico de la Cámara de Diputados. tomo III Presupuesto Analítico de Claves. que contiene Exposición de Motivos e Iniciativa de Decreto. tomo IIB Ramos Generales y tomo IIC Poderes. tomo IV Organismos y Empresas de Control Presupuestario Directo. Se compone de la Presentación. Proyecto General de Gasto que comprende proyectos de presupuesto del gasto programable directo del Poder Ejecutivo. Proyecto de Gasto no Programable (participaciones a las entidades federativas y los municipios. y del Instituto Federal Electoral. servicios personales del Ejecutivo federal. El tomo I Exposición de Motivos. Por medio de este documento se hace la presentación oficial del presupuesto a la Cámara de Diputados. Proyecto de Gasto Programable del Ejecutivo federal (fomento a la inversión y al crecimiento económico. y en la parte final del tomo I se tiene el proyecto de decreto aprobatorio del Presupuesto de Egresos de la Federación para 1999. impulso al bienestar social. de los subsidios y transferencias. y análisis general del gasto publico). define la política de gasto en el nivel sectorial y presenta la descripción y cuantificación de las funciones y subfunciones asignadas a cada una de las dependencias del 129 . El tomo II. Proyecto de Gasto Programable del Poder Legislativo y Judicial. costo financiero de la deuda pública presupuestaria y adeudos de ejercicios fiscales anteriores). fortalecimiento de la democracia del Estado de Derecho y de la soberanía nacional. que se tratará más adelante.NORMATIVIDAD. PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN Organismos y Empresas de Control Presupuestario Indirecto y Criterios Generales de Política Económica. en donde se define la estrategia de desarrollo global en que quedan inscritas las acciones de las dependencias y entidades de la administración pública federal. aportaciones federales a entidades federativas y municipios y resultado presupuestario del sector público. Consideraciones Generales (fuentes y usos de los recursos públicos 1999. y avances en el federalismo). se expresa la fundamentación de la política de gasto por la cual se pone a consideración de los legisladores el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. programas sectoriales. Este documento es la base para la calendarización y ejercicio del presupuesto anual. objetivos y líneas de acción para el año que se trate. permite conocer la distribución del presupuesto asignado a la entidad por capítulo de gasto conforme a su naturaleza económica y el Análisis Programático que describe la relación de las asignaciones presupuestarias con las categorías programáticas en el ámbito de función. conforme a su naturaleza económica. así como los responsables de su ejecución. con los elementos programáticos (universo de cobertura. subfunción. se incorpora un cuadro que contiene el resumen administrativo de ayudas. en el ámbito de Clave Presupuestaria y permite conocer detalladamente el gasto por concepto de servicios personales a nivel puesto —plaza o categoría— plazas del personal permanente y transitorios de las dependencias de la administración pública centralizada. 130 . e identifica el capítulo de gasto en el que se aplicarán. programa sectorial y actividad institucional. programas especiales y objetivos estratégicos respectivos. muestra la desagregación de las entidades del gobierno federal. asimismo. indicadores estratégicos y sus metas). subfunción. subsidios y transferencias. Resumen Programático-Económico-Financiero que expone los recursos asignados a cada una de las categorías programáticas de la entidad (función. El tomo III Presupuesto Analítico de Claves. programas especiales. actividades institucionales y proyectos) por unidad responsable. identifica a las unidades responsables del gasto y a las entidades beneficiarias de las transferencias. Presupuesto Económico. señalando sus objetivos y metas. en algunos casos incluye hasta la categoría de programa especial y de proyecto.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO gobierno federal. Cuando la dependencia destina transferencias. El contenido incluye: Estrategia Programática en el que se establece la relación de la misión de la entidad con los programas sectoriales. Cabe mencionar que una vez que el proyecto de decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación ha sido aprobado por la Cámara de Diputados. contiene 82 artículos distribuidos en 5 Títulos: 1) Asignaciones del Presupuesto de Egresos de 131 . para el año de que se trate. programas sectoriales y actividades institucionales y en determinados casos de programas especiales y proyecto de la entidad) de conformidad con los capítulos de la Clasificación por Objeto del Gasto en que se aplicarán. que se refiere a los recursos devengables asignados a cada categoría programática de la entidad (las funciones. subfunciones. Respecto al tomo V. PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN En el tomo IV referente a los Organismos y Empresas de Control Presupuestario Directo se incorpora para cada uno la Estrategia Programática Institucional que establece la relación entre la misión de la entidad y los programas sectoriales. en Flujo de Efectivo se despliega la fuente y uso de recursos autorizados de cada uno de los organismos y empresas de Control Presupuestario Indirecto. así como objetivos y líneas de acción. en términos de movimientos devengables (netos) y su comparación con los montos asignados a nivel de flujo de efectivo. haya aprobado la Cámara de Diputados. Con ello la Secretaría de Hacienda y Crédito Público emite los tomos sectoriales con las modificaciones que en su caso. Presupuesto Integral. programas especiales y objetivos estratégicos respectivos. cuadro de Flujo de Efectivo.NORMATIVIDAD. presenta la fuente y uso de recursos autorizados a la entidad. y por último el Resumen Programático-Económico Devengable. El decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999. Y se presenta los recursos asignados al Gasto no Programable. procede a su publicación en el Diario Oficial de la Federación. publicado en el Diario Oficial el 31 de diciembre de 1998. describe la fuente y uso de recursos autorizados de la entidad. A continuación se comentarán algunos de ellos: Título 1. y 5) De la Información. Evaluación y Control. Del Federalismo. 3) De la Ejecución y Control Presupuestario del Gasto Público. De las Asignaciones del Presupuesto de Egresos de la Federación. El artículo 1 establece que el ejercicio y control del gasto público federal y de las erogaciones del Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 1999. Los artículos 6 al 11 señalan las asignaciones previstas en el Presupuesto de Egresos de la siguiente manera: El artículo 6 se refiere al Presupuesto de Egresos del Poder Legislativo. El artículo 7 indica el Presupuesto de Egresos del Poder Judicial. El artículo 10 señala las erogaciones previstas para los ramos generales.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO la Federación. El artículo 11 se refiere al monto asignado a las entidades paraestatales de control presupuestario directo con recursos propios incluyendo las transferencias del gobierno federal. El artículo 9 especifica las erogaciones para la Presidencia de la República y las dependencias del Ejecutivo federal. Indica en el artículo 17 las erogaciones previstas para el Ramo General 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios en los diferentes fondos. El artículo 8 manifiesta las erogaciones previstas para el Instituto Feder a lE l e c t o r a l . 132 . se sujetarán a las disposiciones de este decreto y a las aplicables a la materia. 2) Del Federalismo. Título 2. 4) De la Disciplina Presupuestaria. 133 . El artículo 31. si del análisis del ejercicio de sus presupuestos y en el desarrollo de sus programas resulte que no cumplen con las metas de los programas aprobados o se detecten desviaciones en su ejecución y constituyan distracciones en los recursos asignados a los mismos. no deberán contraer compromisos que rebasen el monto de los presupuestos autorizados o acordar erogaciones que no permitan el cumplimiento de metas aprobadas para el año de 1999…” El artículo 26 y 28. En su caso. en las que las dependencias y entidades para ejercer dichos recursos es necesario que se encuentren previstos en sus respectivos presupuestos autorizados. y se cuente con la aprobación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. en el ejercicio de su presupuesto aprobado. serán directamente responsables de que se alcancen con oportunidad y eficiencia las metas y acciones previstas en sus respectivos programas. Al respecto. establece disposiciones sobre los recursos provenientes del crédito externo. Asimismo disponen que la ministración de fondos a las dependencias y entidades serán autorizadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN Título 3. no les remitan la cuenta comprobada a más tardar el día 15 del mes siguiente al del ejercicio de dichos recursos. así como en las demás disposiciones generales que al efecto emita la Secretaría. de acuerdo a los programas y montos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación. así como el reintegro de lo que se haya suministrado. podrá reservarse dicha autorización y solicitar a los coordinadores del sector la revocación de las autorizaciones que hayan otorgado a las entidades coordinadas. entre otros. De la Ejecución y Control Presupuestario del Gasto Público. en determinados casos como son: cuando no envíen la información que les sea requerida en relación con el ejercicio de sus programas y presupuestos. Asimismo. el artículo 22 señala: “Los titulares de las dependencias así como los órganos del gobierno y los directores generales o sus equivalentes de las entidades. conforme a lo dispuesto en el presente Decreto. establecen que las dependencias y entidades deberán ajustarse estrictamente a los calendarios de gasto que les apruebe la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. lo que motivará la inmediata suspensión de las subsecuentes ministraciones de fondos que por el mismo concepto se hubieran autorizado.NORMATIVIDAD. Por su parte el artículo 42. dentro de las Disposiciones de Racionalidad y Austeridad. ocupación de espacios físicos. teléfonos. Título 4. así como otros renglones de gasto corriente. las cuales se deberán someter a la consideración de los titulares y órganos de gobierno. Título 5. en virtud de que es la agrupación que facilita más 134 .FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO El artículo 38. la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.0%. Cabe citar que cuando la reducción de los ingresos presupuestarios sea superior en 10. así como normas que deberán observarse en los casos de ajustes y reducciones. informará de inmediato a la Cámara de Diputados lo correspondiente. deberán vigilar que las erogaciones de gasto corriente se apeguen a sus presupuestos aprobados. Evaluación y Control. el Ejecutivo por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. De la Disciplina Presupuestaria. En sus artículos 76 al 82 trata las disposiciones en materia de información en el que. agua potable. también se refieren al papel que desempeñan en el control y evaluación. cuando se presenten contingencias que repercutan en una disminución de los ingresos presupuestales. De la Información. combustibles. señala que: “Las oficialías mayores y sus equivalentes en las entidades. el Ejecutivo federal. deberán adoptar medidas para fomentar el ahorro por concepto de energía eléctrica. además de adoptar las medidas para el ajuste a que hubiera lugar. respectivamente. Estas medidas deberán promover la preservación y protección del medio ambiente y establecer a los responsables de su instrumentación”. ANÁLISIS DEL GASTO DEL GOBIERNO FEDERAL POR CAPÍTULOS Se elaboró un cuadro del gasto del gobierno federal por capítulos. Para ello. y la situación económica y las finanzas públicas del ejercicio. la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo y los órganos de control de las dependencias y entidades. inventarios. materiales de impresión y fotocopiado. prevé reducciones a los montos de los presupuestos aprobados. deberá reportar trimestralmente a la Cámara sobre la ejecución del presupuesto. año en que mejoraron los indicadores macroeconómicos. Lo que ha afectado a la demanda.4% en los mismos años. Ayudas.4% ocasionado principalmente por las participaciones a estados y municipios. En 1990 la participación fue de 37. ha descendido su participación de 19. Las erogaciones en materiales y suministros y servicios generales han bajado considerablemente de 1. PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN el análisis para un periodo largo. La disminución coadyuvó en la contracción del mercado al afectar la demanda interna.3% a 1.2% en 1970 a 6. para llegar en 1997 a 1. incidiendo en la producción nacional y en el mantenimiento de los bienes muebles e inmuebles propiedad del gobierno federal.3% en servicios generales. ya que otras clasificaciones han tenido variaciones significativas. derivados de la insuficiencia de ingresos propios y de incremento del servicio de la deuda. En 1990 tiene recuperación al alcanzar 12. esto se acentúa si se considera la baja del poder adquisitivo. 135 .9% en 1988. ello se explica por los ajustes presupuestales. comportamiento observado hasta 1998.5% en 1970 a 0. En 1990 tienden a su mejoría. Dentro de esta estructura porcentual se observa que en el capítulo de servicios personales.NORMATIVIDAD.1% en materiales y suministros y a 3.5% en 1988 y de 4.6% y tiende a la baja para llegar en 1997 a 8. estímulos fiscales y subsidios a través de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial y la Secretaría de Educación Pública. Ello obedece a la racionalidad de estos apoyos fiscales. presentando dificultades para su agrupamiento (cuadro 1).6%. así como en el monto de artículos y elementos de apoyo para el desempeño de las funciones. tendiente a disminuir. pero el bienestar no trasciende aún a toda la población. que se canalizan a las empresas propiedad del gobierno federal y a los sectores social y privado. subsidios y transferencias han observado un comportamiento errático. respectivamente. La participación de la inversión pública mediante los capítulos de bienes muebles e inmuebles.0%.6% a 1.1% y de 12. de 9. en 1997. lo anterior como resultado de renegociaciones. obras públicas e inversiones financieras de 1970 a 1988 ha descendido notoriamente. se separan y se tratan en capítulos aparte (8000).1% destacando las participaciones a estados y municipios. de Salud y de Agricultura. obras públicas observó una notable recuperación.4% en 1988. se le conoce con el nombre de “Participaciones de Ingresos Federales” con el 16.7% a 0. y como promotor del desarrollo.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO En 1995 fue de 50. disminuyendo la capitalización del país por parte del sector público.8 por ciento. los subsidios canalizados por las Secretarías de Educación Pública. respectivamente. 136 . el capítulo de deuda pública ha crecido notablemente de 17. y la Secretaría de Agricultura.2%. de Comunicaciones. Erogaciones extraordinarias. 1995 y 1997 revirtió su tendencia. las aportaciones para Educación Básica en los estados y los subsidios a través de la Secretaría de Educación Pública.8% en 1997. Por último. capítulo de escasa relevancia durante el periodo 1970 a 1995. porque de 1. Bienes muebles e inmuebles en 1990.2% llegó a 0. afectando el margen de maniobra del gobierno federal para atender las necesidades de la colectividad. en el cuadro citado. a partir de 1990 el capítulo de deuda pública se reduce considerablemente hasta llegar en 1997 a 23. Cabe citar que en ese año las participaciones de ingresos federales.4% en 1970 a 70. e inversiones financieras y otras erogaciones observó una tendencia al alza con 0. Lo anterior es resultado del incremento de la participación del capítulo de deuda pública. al llegar en 1997 a 4.5% tienen mayor incidencia las aportaciones para Educación Básica en los estados.2%.0%. Para 1997 con 41. 4 0 . 3 2 . 9 1 . 6 7000 Inversiones financie2 . 5 3 3 . 2 3 3 . 3 1 . 3 1 1 . 7 3 9 . 2 0 . 0 0 . 8 0 . 5 1 . 0 0 . 1 3 . 6 2 4 . 8 0 . 1 0 . 6 5 1 . 4 0 .0 100. 7 1 1 . 3 4 3 .0 100. 4 1 0 . 0 9000 Deuda pública 1 7 .0 100. 0 1 . 2 _ _ 0 . 2 0 . 8 0 . 0 6 . 1 0 . 2 4 3 . 0 0 . 0 3 . 4 1 8 . 6 1 3 . 1 En 1996 en el capítulo se incorporó “y otras erogaciones”. 5 0 . 5 0 .0 100. 8 8000 Participaciones de ingresos federales2 0 . 8 8 . 8 6 8 . se denomina al capítulo 8000 “Participaciones de ingresos federales”. subsidios y transferencias 4 3 .0 100. 0 6000 Obras públicas 9 . 0 8 . 4 3 7 . 6 0 . 1 4 1 . . 2 1 6 . 3 4 1 . 6 1 0 . 4 2 0 .0 100. 0 1 . 5 0 . 0 0 . 5 1 . 6 3 . 0 0 . 0 1 9 . 5 0 . 6 7 . 2 Durante el periodo 1970-1995 se denominó “erogaciones extraordinarias”. 1 4 4 . 6 0 . 0 0 . 7 1 . 2 2000 Materiales y suministros 0 . 1 3 7 . 0 3 9 . A partir de 1996. 2 0 . 1 1 . 2 0 . 7 4 . 0 4 . 6 1 . 4 137 Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público y Secretaría de Programación y Presupuesto. 6 0 . 2 4 . 9 100. 8 2 8 . 0 7 . 5 0 . 0 4 4 . 3 4 . 8 2 3 .CUADRO 1 Estructura porcentual del gasto del gobierno federal por capítulos 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1990 1995 1997 C o n c e p t o s : 1970 1975 1980 1981 1982 T o t a l e s : 1 6 . 9 4 . 4 4 2 . 4 5 0 . 7 ras y otras erogaciones1 1 1 4 . 1 1 . 9 1 . 1 4 . 8 1 . 8 0 .0 100. 6 0 . 2 0 .0 100. Cuentas de la Hacienda Pública Federal.0 100. 7 8 .0 1 2 . 5 5000 Bienes muebles e inmuebles 0 . 3 0 . 7 1 . 2 0 . 8 1 9 . 3 1 . 3 4000 Ayudas. 0 3 7 . 9 1 . 0 1 . 1 4 9 . 6 0 . 5 0 . 0 1 3 . 3 0 . 0 0 . 0 1 . 3 1 3 .0 100.0 100. 6 0 . 9 2 .0 100. 2 1 . 6 1000 Servicios personales 1 9 . 3 3000 Servicios generales 4 .0 100. 2 1 . 7 0 . 0 0 . 6 2 . 0 1 2 . 0 1 . 0 7 0 . 4 1 . 9 2 . . 276. 40. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública. 281. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.NOTAS 1 De la anualidad del presupuesto. obra citada. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. también hace referencia al artículo 127 Constitucional. Editorial Siglo XXI. Martner. Selección de las fracciones correspondientes. 1995. Gonzalo. artículo 73. obra citada. Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal. 280. obra citada. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 74 y 126. 40. Planificación y Presupuesto por Programas. Gonzalo. p. p. p. 139 2 3 4 5 6 7 8 . Subsecretaría de Egresos. p. Martner. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. p. 5. Qué es la Cuenta Pública. 117. noviembre 1979. Ignacio. obra citada. p. 1.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO 9 Pichardo Pagaza. Introducción a la administración pública de México. 140 . p. pp. 64-66. serie Organismos y Programas No. 10 Secretaría de Programación y Presupuesto. tomo 2. 1984. Editorial INAPCONACYT. 11 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. CAPÍTULO IV EL INGRESO PÚBLICO 141 . . El ingreso público se constituye de los recursos que recauda el sector central y de los que proceden del sector paraestatal. en un sentido más amplio y siguiendo el criterio de la Ley de Ingresos de la Federación. también pueden considerarse como tal los que tienen como origen el endeudamiento o empréstito. 143 . La evolución del ingreso público es concomitante con el desenvolvimiento del gasto público y esto es consecuente con el papel del Estado ante la sociedad. De manera que históricamente el origen y volumen de los ingresos públicos no siempre han sido los mismos. En la actualidad.DESCRIPCIÓN GENERAL DEL INGRESO PÚBLICO El ingreso público es de vital importancia para la gestión gubernamental al ser la fuente de recursos que va a financiar el gasto para la ejecución del plan y de los programas. las fuentes de ingresos se han diversificado y los volúmenes requeridos cada vez son mayores para poder enfrentar las crecientes demandas de la población y de esta manera el Estado pueda cumplir con sus responsabilidades de favorecer el desarrollo mediante la creación de obras de infraestructura y gastos en p o l í t i c as o c i a l . y de Ingresos por la Venta de Bienes y la Prestación de Servicios Públicos. aprovechamientos. la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público. el manejo de la política de ingresos públicos. como son las ventas por remate de activos físicos. que en esta materia se coordina con la Dirección General de Planeación Hacendaria. le corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. que trata la política fiscal y aduanera. Por su parte. los segundos. los ingresos ordinarios se dividen en ingresos corrientes e ingresos de capital. 144 . Coordinación General de Política de Ingresos y de Coordinación Fiscal dependiente de la Subsecretaría de Ingresos. tratan de ingresos que se reciben de manera irregular y que se identifican con el financiamiento. de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. el endeudamiento o el empréstito.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO En México. Los ingresos de capital son los que provienen de la realización del patrimonio estatal. Por su parte. Los ingresos corrientes comprenden aquéllos propios de la actividad estatal y se clasifican en ingresos tributarios e ingresos no tributarios. En los primeros se considera los que provienen de las fuentes normales del Estado. precios y tarifas son atribuciones que ejerce a través de las direcciones generales de Política de Ingresos por Impuestos y de Coordinación Fiscal. que son percibidos en forma regular y. diseña la política de crédito público mediante la Dirección General de Crédito Público. desde el punto de vista económico. lo referente a productos. CLASIFICACIÓN DEL INGRESO PÚBLICO Los ingresos se pueden clasificar en dos grandes grupos: ingresos propios u ordinarios e ingresos ajenos o extraordinarios. en virtud de su poder coactivo. fluye en un solo sentido. ya que en ellos existe la contraprestación. no recibe de inmediato un bien o un servicio. Según Eherberg:1 “Los impuestos son prestaciones. existe contraprestación. al efectuar el pago del impuesto.EL INGRESO PÚBLICO Los ingresos tributarios denominados también impuestos. en tales casos se citan los derechos. en ejercicio de un poder imperioso. 145 . se cubre un determinado pago y se recibe a cambio un bien o un servicio. e impuestos indirectos. al Estado y demás entidades de derechos público. hoy por lo regular en dinero. pueden también incluirse las contribuciones de mejoras. se dividen en impuestos directos o al ingreso. del individuo al Estado. Los ingresos no tributarios son aquellos que no tienen el carácter de coercitivos y. LOS IMPUESTOS Los impuestos se les conoce también con el nombre de tributos y tasas. además. productos y determinados aprovechamientos. El modelo del Código de Tributación para América Latina. Lo que significa que el individuo. exige con el objeto de obtener sus recursos para el cumplimiento de sus fines”. dice que: “Tributos son las prestaciones en dinero que el Estado. prestación unilateral y generalidad. en su artículo 13. son aquellos que tienen como características su coercitividad. y no tiene contraprestación directa. denominados también al consumo. De acuerdo con las definiciones anteriores las características de los impuestos son: a) Es una prestación en dinero o en especie. en forma y cuantía determinadas unilateralmente y sin contraprestación especial con el fin de satisfacer necesidades colectivas”. a las ventas o al gasto. por lo que la relación que se da. son bilaterales. que las mismas reclaman. es decir. ”2 Flores Zavala identifica al sujeto activo y al sujeto pasivo. cuota. Es de carácter coactivo. al respecto al artículo 12 del Código vigente hasta 1982 expresa que: “Sujeto pasivo de un crédito fiscal es la persona física o moral. El incumplimiento en el pago del impuesto. el impuesto lo fija únicamente el Estado atendiendo a determinadas reglas. las entidades locales y los municipios porque tienen el derecho de exigir el pago de los tributos. objeto. y la Federación. el Código Fiscal de la Federación cita al sujeto pasivo que también se le denomina causante o contribuyente. está obligada al pago de una prestación determinada al fisco federal. Respecto al sujeto. sólo se destina a un fin específico cuando la legislación tributaria así lo establece. tales como el sujeto. Elementos de los impuestos A continuación se citan los elementos fundamentales que forman parte de los impuestos. mexicana o extranjera que.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO b ) Se establece unilateralmente por el Estado. significa la violación a la ley. manifiesta que son sujetos pasivos la persona física o moral. c ) d) El destino de la prestación es para satisfacer necesidades colectivas. los estados y los municipios cuando su actividad no corresponde a sus funciones propias de derecho público. de acuerdo con las leyes. Es decir. se puede utilizar el poder coactivo del Estado para hacerlo. Al sujeto pasivo se le denomina causante o contribuyente. entre otros. La imposición es de aplicación general. si no se paga voluntariamente. fuente. denomina sujeto activo a la Federación. Todos los ingresos provenientes de impuestos sirven para financiar el gasto público. lo que significa desarrollar actividades 146 . 5 Objeto del impuesto es el hecho generador del crédito fiscal. las personas físicas y las morales que están obligadas a contribuir para los gastos públicos conforme a las leyes fiscales respectivas. excluye de este tratamiento a las entidades o agencias pertenecientes a dichos estados. incluyendo los que deriven de responsabilidades que el Estado tenga derecho a exigir de sus servidores públicos o de los particulares. vigente en 1999 establece que son sujetos del impuesto. Conviene establecer el significado de crédito fiscal. en su artículo primero expresa el carácter pasivo de la Federación (sector central y sector paraestatal federal) al quedar obligada a pagar contribuciones en caso de que las leyes lo señalen expresamente. Se ha expresado que el objeto normalmente da el nombre a la contribución respectiva. por lo que el sujeto pasivo es la persona que legalmente tiene la obligación de pagar el impuesto. el artículo 4 del Código Fiscal de la Federación d i c e : “Son créditos fiscales los que tenga derecho a percibir el Estado o sus organismos descentralizados que provengan de contribuciones.3 El Código Fiscal de la Federación vigente a partir de 1982. Hace la excepción en el caso de los estados extranjeros. así como aquellos a los que las leyes les den ese carácter y el Estado tenga derecho a percibir por cuenta a j e n a ” . sobre el particular. cuando existe reciprocidad.EL INGRESO PÚBLICO iguales en sus fines inmediatos al de los individuos particulares. que comúnmente se expresa en porcentaje. el que es pagado por unidad base. los cuales no están obligados a pagar impuestos. 147 . La cuota o tasa es el monto del impuesto.4 Por su parte el Código Fiscal de la Federación. de aprovechamientos o de sus accesorios. este tipo de cuota existe cuando se señala en la ley la cantidad exacta que debe pagarse por unidad tributaria. la riqueza. y los 148 . Cuota regresiva. el capital o el patrimonio y que afectan en forma directa al sujeto del impuesto por lo que es muy raro que se presente el fenómeno de la traslación. Base del impuesto es el monto sobre el cual se determina el impuesto. Fuente del impuesto lo constituye la cantidad de bienes o riqueza donde se obtiene lo necesario para pagar el impuesto. los primeros gravan todas las etapas del proceso compra-venta. que en el presente estudio se analizarán. mediante el mecanismo de los precios al consumidor final. los impuestos se dividen en directos e indirectos. Los impuestos indirectos son aquellos que recaen sobre los gastos de producción y consumo. Cuota proporcional. para un determinado objeto tributario o para un número de objetos que pertenecen a la misma categoría. los primeros son aquellos que gravan el ingreso. en este caso el impacto del impuesto y su incidencia son inseparables. Clasificación de los impuestos Existen varias clasificaciones de los impuestos. y se subdividen en multifásicos y monofásicos. Tarifa es la relación de unidades y de cuotas o tasas correspondientes. Cuota progresiva cuando se incrementa y la base también.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Las cuotas de los impuestos pueden ser de manera general de los siguientes tipos: cuota fija. es la que decrece cuando la base aumenta. de manera que se da en los casos de compra-venta y se trasladan. estos últimos también se les conoce como impuestos al gasto. Desde el punto de vista de la incidencia. cuando se señala un porcentaje fijo independientemente del valor de la base. con base en la incidencia que éstos tienen sobre las personas y según sus cuotas. se puede citar. se calcula la cuota que corresponde a cada unidad fiscal”.EL INGRESO PÚBLICO últimos sólo son afectados en una sola etapa del proceso. la cantidad que pretende obtenerse como rendimiento del impuesto.6 Principios de la imposición La estructura tributaria obedece a determinados principios.7 a) Principio de la capacidad de pago. De acuerdo con este principio los que poseen más ingreso y riqueza pagan mayor cantidad de impuesto. con el propósito de coadyuvar a igualar su distribución. son aquellas que para fijar “se determina en primer lugar. pero han caído en desuso. Los impuestos multifásicos se subdividen en impuestos sobre el valor total de las ventas y el impuesto al valor agregado. progresivas. además. El principio de la capacidad de pago consiste en disminuir la concentración del ingreso y de la riqueza. el impuesto sobre la renta y como impuestos indirectos se tiene al impuesto al valor agregado y al impuesto especial sobre producción y servicios. después se distribuye entre los sujetos. independientemente de los beneficios que reciba del gasto de estos fondos. que a su vez se subdividen en proporcionales. las cuotas de derrama. razón por la cual no se incluyen dentro de la clasificación. mismas que conceptualmente ya se vieron con anterioridad. teniendo en cuenta la base imponible y por último. Como ejemplo se puede citar en México el impuesto sobre la renta y las tasas establecidas en la adquisición de artículos de lujo o de consumo suntuario. Estas cuotas. y regresivas. Puede decirse que existen. según lo expresa Ernesto Flores Zavala. Desde el punto de vista de las cuotas se subdividen en cuotas fijas y cuotas porcentuales. con estos datos. ya que obedecen a estructuras y procedimientos impositivos poco desarrollados. Dentro de los impuestos directos en México. 149 . en virtud de que son los que más se encuentran en los sistemas impositivos. al respecto se analizarán los citados por Sommers. ya que la persona que ganó el dinero no está presente para objetar el impuesto. los depósitos bancarios que se han gravado algunas veces como un método para estimular el gasto. Establece que los impuestos pueden estar formulados con objeto de estimular la producción y el empleo sin tomar en cuenta consideraciones acerca de la capacidad de pago. que se rigen por gravar más cuando la fuente del ingreso no es la fuerza de trabajo. Principio del crédito por ingreso ganado. el beneficio o la forma en que se obtenga el ingreso.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO b ) Principio de beneficio. así como a los impuestos incorporados al precio. e ) Principio de la conveniencia. Sobre el particular. o de un precio. La idea de este principio es que aquellos que obtuvieron sus ingresos como resultado de su fuerza de trabajo. el autor citado. En virtud de que el principio del beneficio sólo puede ser distinguido con claridad cuando el rendimiento de un impuesto se destina a financiar un servicio concreto para el contribuyente. La determinación de los beneficios es difícil. Este principio establece que los individuos y los negocios pagan el impuesto de acuerdo con los beneficios que reciben de los gastos gubernamentales. En el caso de México se puede citar el impuesto sobre utilidades excedentes aplicado en 1972 y las diversas tarifas que contiene el impuesto sobre la renta. pone como ejemplo los impuestos sobre herencias. Sommers cita el impuesto sobre ganancias no distribuidas que fue establecido en Estado Unidos con objeto de estimular el consumo. sea un bien o un servicio. recibieran un tratamiento favorable con relación a aquellos que lo obtienen de otras fuentes. en el caso de una relación bilateral de pago y beneficio recibido. que él denomina impuestos ocultos. al forzar la distribución de las ganancias entre los accionistas. “lo que el público no conoce no le duele”. c ) d) Principio de la ocupación plena. se estaría hablando de un derecho. entre otros. intereses y herencias. por lo tanto. Como un 150 . como son los que provienen de dividendos. Al respecto. En este caso los impuestos se establecen con el fin de recaudar lo más posible con la menor dificultad. en virtud de que el comprador no identifica claramente el monto del impuesto y. ya que los ingresos provenientes de la imposición son de aplicación general. la política tributaria representa un papel importante porque se utiliza como instrumento para coadyuvar al cumplimiento de los objetivos que el Estado ha determinado. b ) El principio de equidad tiende a cumplir la función extrafiscal de los impuestos. en la práctica. el hecho de que se equilibre o no el presupuesto estará en función de los objetivos exigidos por otras políticas. En una economía en proceso de desarrollo. El sistema tributario será tanto más suficiente cuanto mayor generalidad tengan las bases y los demás elementos de los impuestos que los integran. Este criterio debe distinguirse de la regla clásica del equilibrio presupuestario ya que. La suficiencia debe entenderse no sólo referida a los gastos corrientes que ocasiona la prestación de los servicios. en tales condiciones los principios que deben servir de base a la estructura tributaria son:8 a) b ) c ) d) e ) Principio de suficiencia Principio de equidad Principio de flexibilidad Principio de conveniencia económica Principio de eficiencia en la administración a) El principio de suficiencia se refiere a que los impuestos. junto con otros ingresos ordinarios cumplan el objetivo de cubrir los gastos originados por la prestación de los servicios públicos.EL INGRESO PÚBLICO ejemplo de este principio se citan las bases especiales de tributación que se utilizaron en México hasta en 1989. sino también a los gastos de capital que sea necesario realizar. Por equidad horizontal se entiende el tratamiento igual a los sujetos que se encuentran en 151 . el Estado llevó a cabo estos convenios con los representantes de las organizaciones de las actividades productivas difíciles de captar. de contribuir a una redistribución de la renta y de la riqueza que sea más aceptable socialmente. La equidad presenta dos vertientes: la horizontal y la vertical. al aplicar el impuesto sobre la renta a grupos no organizados y que por la naturaleza de su actividad y la falta de elementos indispensables para cumplir sus obligaciones fiscales normales. como es el caso de los transportistas. Conviene agregar que las tasas elevadas pueden generar estímulos a la elusión y evasión. principalmente de las personas de mayores ingresos. sobre todo el popular. de manera que si éstos aumentan o disminuyen se incremente o reduzca la recaudación en igual o mayor proporción. También es conveniente que los impuestos no reduzcan innecesariamente el consumo.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO análoga situación. d) El principio de conveniencia económica significa que los impuestos deben establecerse considerando los efectos que tendrán sobre los incentivos a trabajar. con objeto de aligerar la carga fiscal de las actividades que desean fomentarse en especial. c ) El principio de flexibilidad se refiere a la capacidad del sistema tributario de captar las variedades de los ingresos de la comunidad. Esta progresividad también es un requisito indispensable para lograr el principio de equidad que se mencionó anteriormente. la equidad vertical exige el tratamiento adecuado de los sujetos en situación desigual. aplicar una tarifa progresiva en los impuestos al ingreso de las personas físicas y morales. En ocasiones conviene recurrir al subsidio y a la exención. sobre todo. Este principio tiende a lograr una asignación eficiente de los recursos. En cambio. ahorrar y emprender actividades que llevan implícitos riesgos y que sean necesarias para el progreso económico del país. debe evitarse una exagerada progresividad que lesione los incentivos económicos y que impida el establecimiento de nuevas fuentes de ocupación y de ingreso. Para lograr la flexibilidad necesaria es indispensable gravar los artículos que tienen una demanda con elevada elasticidad al ingreso y. que tengan igual capacidad de pago. e ) El principio de eficiencia en la administración significa que el manejo de los impuestos por parte de la autoridad fiscal ha de lograr 152 . invertir. Como los impuestos en sí significan una sustracción en la corriente del producto y del ingreso nacionales. por lo que en este caso la actuación del sistema tributario puede ser discriminatoria (no general) con el fin de restablecer las condiciones de neutralidad. al tener acceso a instrumentos financieros para eludir de manera efectiva el pago de los impuestos. o si se prefiere. lo que provoca que se descuiden aspectos importantes de la administración tributaria. entre otros factores. el sujeto del impuesto y los efectos económicos corresponden a la forma en que el tributo afecta a la economía. o sea. al consumo. existe demasiada preocupación por el “qué hacer” y muy poca atención al “cómo hacer”. Por lo general. al trabajo. a la inversión. Incidencia y efectos económicos de los impuestos De acuerdo con Sommers. al ahorro. al respecto señala que la incidencia se da cuando se determina en quién descansa el pago del impuesto. así como el que los impuestos se extiendan a todos los sujetos pasivos. Esta situación excluye a las personas que actúan como retenedores. y se evite la defraudación.EL INGRESO PÚBLICO los objetivos buscados. es decir. su papel consiste en entregar al Estado el impuesto pagado por el causante. La estructura impositiva debe permitir una administración razonablemente eficaz. la mejor de las leyes puede desvirtuarse y producir un efecto totalmente contrario al que se persigue. tal es el caso de la 153 . con una mínima utilización de recursos en su cumplimiento y su cobro.9 Impacto. que señala quiénes son sujetos del impuesto. se relaciona con el causante. porque al ser aplicada. También la sencillez del sistema es de gran importancia. cuando se establece un impuesto hay que tener clara la distinción entre la incidencia y sus efectos económicos. traslación e incidencia Se puede definir el impacto de un impuesto como el punto donde la ley impone la exacción. De manera que el criterio válido para la determinación del impacto debe encontrarse en la ley fiscal misma. en este caso es el vendedor el que traslada el impuesto hacia delante. se puede explicar que se efectúa por medio de un cambio en los precios. por lo que el mecanismo lo lleva a cabo el comprador.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO retención al efectuarse una compra-venta por parte del vendedor en la aplicación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) o de los impuestos especiales sobre la producción y servicios o en el caso del patrón que retiene el impuesto sobre la renta al cubrir el pago de la fuerza de trabajo. como lo expresa Groves. Por su parte. parcial o totalmente. Efectos económicos de los impuestos La imposición significa una traslación de ingresos del contribuyente al gobierno. o bien.12 La incidencia de un impuesto es el último lugar donde descansa el impuesto.10 El impuesto puede ser trasladado una o varias veces. tal es el caso del IVA que se aplica en la compra y venta y que finalmente recae en el comprador final.11 Protraslación es la traslación del impuesto que se hace al cobrar más por los bienes y servicios. La traslación de un impuesto es el proceso por medio del cual se forza a otra persona a pagarlo. sin que exista una contraprestación 154 . se retrotraslada un impuesto cuando se paga menos por los bienes y servicios. Se pueden distinguir dos direcciones de la traslación: protraslación (hacia delante) y retrotraslación (hacia atrás). la retrotraslación se da cuando existe una reducción del precio de la materia prima adquirida por quien la transforma. o de los bancos que retienen el impuesto sobre la renta al cubrir los intereses de los inversionistas. o bien. lo que significa que se efectúa después que han sido consideradas todas las posibilidades de t r a s l a c i ó n . más los otros ingresos ordinarios. con lo que se afecta a las inversiones que contienen cierto riesgo. Es por ello que. por lo que afecta su nivel de ingreso y volumen de riqueza. al captar las empresas menos ingresos por sus transacciones. y que. entre otros. pugna por la no concentración del ingreso y no afecta sensiblemente el consumo. que va a incidir en mayor o menor grado en el ahorro. a efecto de que al recaudarse se cubra el principio de suficiencia. como el impuesto sobre los sueldos y salarios.EL INGRESO PÚBLICO directa. que los impuestos. ahorrar. en cuanto al consumo. referente a que los impuestos deben establecerse considerando los efectos que tendrán sobre los incentivos a trabajar. a la vez. al existir menos ventas. los impuestos indirectos afectan más sensiblemente al poder de compras que los 155 . implica una reducción al ingreso del trabajador que se refleja en disminución de la demanda. por lo que a continuación se hacen algunos señalamientos generales. los impuestos sobre los ingresos de la empresa cuando son altos afectan negativamente la producción y deseo de invertir. disminuye los ahorros. consumo e inversión dependiendo del tipo de impuesto y del nivel de ingreso del contribuyente. Por su parte los impuestos indirectos o al gasto expresado. en términos generales reducen el consumo. disponibilidad al consumo. invertir. los impuestos directos o al ingreso. el impuesto sobre los rendimientos en títulos de valor coadyuva a aumentar la tasa de interés y disminuye la compra de dichos títulos de valor. la formación de capital. incidiendo en reducción de capital. y afecta los ingresos de las clases sociales. al diseñar el sistema tributario se deben observar los principios de la imposición. así como la producción. El efecto económico inmediato de los impuestos directos e indirectos es de naturaleza distinta. sean de un monto que permita cubrir los gastos de los bienes y servicios públicos. En resumen. se considere el principio de conveniencia económica. Es por ello que la imposición representa un papel muy importante en el estímulo o desestímulo de actividades productivas dependiendo del tratamiento fiscal a que esté sujeto. productos y aprovechamientos. Esta descripción varía cuando se trata de diversos niveles de ingresos. como la exención del pago del impuesto. Los aprovechamientos también se encuentran definidos en el artículo señalado en el párrafo anterior. los derechos. excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando. se trate de contraprestaciones que no se encuentran previstas en la Ley Federal de Derechos.13 Cuando sean organismos descentralizados los que proporcionen la seguridad social.. El Código Fiscal de la Federación define a los derechos como: “. entre otros.. así como el uso.las contribuciones establecidas en la Ley por el uso o aprovechamiento de bienes de dominio público de la Nación. necesidades a satisfacer. LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS En México se citan como ingresos no tributarios. Los productos se definen en el mismo Código. tipo de productos.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO directos. naturaleza del mercado. especificando que son los ingresos que percibe el Estado por funciones de 156 . También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado”. en su artículo 3 señalando que son las contraprestaciones que recibe el Estado en sus funciones de derecho privado. aprovechamiento o enajenación de bienes de dominio privado. así como tratamientos diferenciales. en este último caso. así como por percibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público. las contribuciones tendrán la naturaleza de aportaciones de seguridad social. La política de precios y tarifas. 157 . intereses cobrados a clientes. ingresos diversos. y la segunda a través del pago de los impuestos al gobierno federal. constituyen una fuente importante de financiamiento del gasto público. Estos ingresos. entre otros. rendimiento por inversiones temporales y de cartera y arrendamiento de bienes muebles y equipo. ya que se ha instrumentado de manera que trate de cubrir los costos de los bienes y servicios producidos. De esta manera se han ajustado en forma gradual. Subsidios y transferencias para gasto corriente o de capital otorgados por el gobierno federal y de endeudamiento.EL INGRESO PÚBLICO derecho público distintos de las contribuciones. a excepción de aquellos que tienen una definida y trascendente función social en beneficio de los grupos de bajos ingresos. Una descripción amplia de los ingresos no tributarios se observará en el capítulo siguiente. en las finanzas públicas participan cuando menos de dos maneras: la primera al cubrir los gastos de las entidades que los generan. como son: productos financieros. PRECIOS Y TARIFAS DEL SECTOR PÚBLICO Los ingresos percibidos de precios y tarifas por la venta de bienes y servicios producidos por organismos y empresas propiedad del gobierno federal. de los ingresos derivados de financiamiento y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal. a partir de 1983 ha registrado gran dinamismo. para sanear las finanzas de las entidades a efecto de que sean más autosuficientes y dependan cada vez menos de las transferencias del gobierno federal y del endeudamiento. Las entidades perciben sus ingresos principalmente de las siguientes fuentes: venta de bienes y servicios. y de operaciones ajenas.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Cabe citar que los ingresos de los institutos de Seguridad Social provienen de las aportaciones o cuotas. 158 . como son: retenciones de impuestos. según los establece la ley. Existen también ingresos de capital derivados de la venta de activos físicos o financieros. cuotas provenientes del fondo de ahorro y depósitos en garantía. La captación de estos recursos se registra en ingresos por cuenta de terceros y recuperables. Ernesto. Código Fiscal de la Federación. Código Fiscal de la Federación. p. pp. Harold M. 1944. capítulo IV. 53.A. S. Elementos de Finanzas Públicas Mexicanas..NOTAS 1 Eherberg. 112. Ernesto. Finanzas públicas e ingreso nacional. Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1981 y reformas. Fondo de Cultura Económica. Diario Oficial de la Federación del 30 de diciembre de 1966. Boesler. 159. artículo 1. 2 3 4 5 6 7 159 159 . Obra citada.A. Principios de Hacienda. Elemento de finanzas públicas. 1985.. Editorial Porrúa.A.. p. Flores Zavala.. 152-157. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. p. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. S. Editorial Porrúa. Flores Zavala. Editorial Gustavo Gili S. Sommers. 1985. p. Río de Janeiro.. 168. p. Código Fiscal de la Federación.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO 8 Sevilla Segura. Harold M. 161. Finanzas públicas e ingreso nacional. EIAP 1976. Harold M.. Editorial Trillas. Editorial Trillas. 9 10 Groves. Harold M. 12 Groves. 162. Finanzas públicas. 13 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Fundación Getulio Vargas. 1965. Brasil. Sommers. 172. Apuntes de teoría general de la imposición. Finanzas públicas e ingreso nacional. José Víctor. fracción IV. artículo 2. 1965. Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1981 y reformas. Fondo de Cultura Económica. p. Finanzas públicas. 160 . Harold. p. Fondo de Cultura Económica. 11 Sommers.. CAPÍTULO V DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS 161 . . enumera en el artículo 1.DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS La Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999. éste no fue de carácter permanente. los impuestos y la estimación de los montos correspondientes que se espera recaudar durante este año. que estableció el gravamen conocido como impuesto del centenario. En México su antecedente más remoto es la ley del 20 de junio de 1921. El pago del impuesto se efectuó a través de estampillas de “centenario”. pagadero por una sola vez. La base del impuesto fueron los ingresos o ganancias correspondientes a agosto de 1921. Las distintas 163 . de la profesión laboral. a continuación se describirán los principales impuestos citados. Ley del Impuesto Sobre la Renta El Impuesto Sobre la Renta (ISR) es un impuesto al ingreso por lo que no es transferible. sus características y su evolución. sino transitorio. sino de tributación directa. del trabajo a sueldo o salario. gravó los ingresos del comercio o de la industria. sobre de la colocación de dineros y valores. ya que sólo tuvo un mes de vigencia. Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR) del 31 de diciembre de 1941. agrupó las distintas actividades gravables en 7 cédulas a saber: comercio. 31 de julio de 1931. Ley del Impuesto Sobre Ausentismo. imposición de capitales. honorarios. 14 de febrero de 1934. según los renglones que constituyen el ingreso en cada caso. 29 de agosto de 1946. Su vigencia fue hasta diciembre de 1941. por haber sido de carácter permanente. y Ley del Impuesto Sobre la Renta sobre el Superprovecho. Para adecuar a las necesidades la Ley del Impuesto Sobre la Renta del 18 de marzo de 1925.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO actividades que fueron gravadas. 27 de diciembre de 1939. “cedular” a la tasa del gravamen. Durante este lapso se publicaron otras leyes relativas como son: Ley del Impuesto Extraordinario sobre Ingresos. emolumentos y utilidades de las sociedades y empresas. asimismo se implantaron sanciones y la prescripción para el cobro de impuestos y multas por parte del Estado en un lapso de cinco años. Esta última fue de carácter cedular. las denominó esta ley. Esta ley también agrupó en cédulas a los diver164 . Ley del Impuesto Sobre Exportación de Capitales. La ley del 21 de febrero de 1924. sueldos y honorarios de profesionistas. contempló dos reglamentos: el del 22 de abril de 1925. Su pago se efectuó en estampillas y se estableció la obligación de formular declaraciones de ingresos en formatos aprobados por la secretaría. dándose la oportunidad de presentar reclamaciones en casos de inconformidad contra los dictámenes. se denominó Ley para la recaudación de los impuestos establecidos en la Ley de Ingresos vigente sobre sueldos. también se fijó la obligación de retener y enterar el impuesto a los asalariados. agricultura. se les llamó “categorías”. explotación del subsuelo o concesiones otorgadas por el Estado. y el del 18 de febrero de 1935. Esta disposición define la implantación del impuesto en México. salarios. industria. se dividió en 9 cédulas. Esta nueva ley agrupa las disposiciones por materias y deja atrás el régimen cedular. a saber: comercio. agricultura. la de ingresos acumulados. que contiene disposiciones preliminares. oficio. arrendamiento de negociaciones comerciales. sueldos y honorarios a quienes ejerciten una profesión. Esta ley es de 4 títulos a saber: título primero. arrendamiento. las normas de carácter reglamentario contenidas en la ley pasaron a formar parte del reglamento. y la complementaria del 11% sobre percepciones por concepto de remuneraciones al trabajo personal. la estructura de la ley contempla tasas complementarias. título segundo. La LISR del 30 de diciembre de 1964 estuvo en vigor hasta el 31 de diciembre de 1980. industria. artesanos y artistas. Explotación de concesiones otorgadas por el gobierno federal a estados y municipios. regalías. intereses. a su vez. Del mismo modo. industriales. así se constituyeron 6: comercio. Ley del 30 de diciembre de 1953.DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS sos tipos de contribuyentes. enajenación de concesiones y regalías relacionadas con éstos. agrícolas. premios. al impuesto al in165 . con una estructura similar a la de 1924. cuando excedan en determinada cantidad en un año de calendario. durante su vigencia se publicó la disposición sobre la tasa complementaria sobre utilidades brutas extraordinarias el 30 de diciembre de 1976. la de utilidades excedentes. subarrendamiento y regalías entre particulares. El establecimiento de esta ley es importante ya que se le incorporan todos los preceptos de carácter normativo que en forma indebida se encontraban en el reglamento. ganancias distribuibles. remuneración al trabajo personal. agricultura. derogada el 1 de enero de 1979. explotación de juegos de azar. deporte o espectáculo. y otras actividades similares. honorarios de profesionales. ganadería y pesca. propicia un régimen global en los ingresos de las personas físicas. imposición de capitales. industria. grava los que se deriven de actividades comerciales. etcétera. El título segundo. agrícolas. el domicilio. establece que cuando perciban productos o rendimientos de capital. trata del objeto. que en la ley anterior comprendían las cédulas primera. el impuesto sobre productos y rendimientos del capital y el impuesto al ingreso global de las personas físicas. objeto. impuesto al ingreso global de las empresas. del trabajo o de la combinación de ambos. nueve sobre los distintos tipos de ingresos. industriales. causarán impuestos sobre las mismas bases. título tercero. en cada caso señala el sujeto. ganaderas o de pesca. en especie o crédito que modifiquen el patrimonio del contribuyente proviniendo del producto o rendimiento del capital. segunda y tercera. que introduce modificaciones sustanciales al título tercero que trata del ingreso de las personas físicas. El título primero. al impuesto al ingreso global de las personas físicas. También señala los impuestos. las exenciones. a saber: un capítulo de disposiciones generales. comprendiendo 12 capítulos en lugar de 3. deducciones. tasas y tarifas contenidas en la ley. las declaraciones y la forma de pago. Establece 2 grupos de causantes: mayores y menores. El título cuarto que trata del impuesto al ingreso de las asociaciones y sociedades civiles.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO greso global de las empresas. señalando el tratamiento a cada uno de ellos. Una reforma importante a la ley fue la contenida en el Diario Oficial del 29 de diciembre de 1978. base gravable. especificando que el impuesto grava los ingresos en efectivo. El título tercero se refiere al ingreso de las personas físicas y se constituye en tres capítulos: el impuesto al producto del trabajo. tarifa. y título cuarto referente al impuesto al ingreso de las asociaciones y sociedades c i v i l e s . disposiciones preliminares. uno que se 166 . momento en que se percibe el ingreso. el de establecimiento permanente. pagos provisionales. Para 1991. la ley se integra con 7 capítulos vigentes. con ingresos provenientes de riqueza ubicada en territorio nacional De los estímulos fiscales Esta ley derogó la del ISR del 30 de diciembre de 1964. I V . sociedades mercantiles. V I . contratos de obra. I I I . enajenación o prestación de servicios. V . en su sección I se refiere a las deducciones en general. determinación de la ganancia por enajenación de acciones. presentación obligatoria de la declaración. acciones y accionistas. de los ingresos. El capítulo II. que a continuación se desglosan: Título I disposiciones generales: contiene entre otros conceptos el de sujetos del impuesto. enajenación de terrenos. ingresos atribuibles al establecimiento permanente. La LISR publicada en el Diario Oficial del 30 de diciembre de 1980 comprende 6 títulos. ganancias de capital. de las deducciones. Disposiciones generales De las sociedades mercantiles De las personas morales con fines no lucrativos De las personas físicas De los rendimientos en el extranjero. indemnizaciones. a los conceptos que no se consideran ingreso. y la Ley Federal del Impuesto Sobre Loterías. I I I .DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS refiere a los requisitos de las deducciones y el último que trata de la declaración anual. intereses y fideicomisos. Título II de las personas morales: en sus disposiciones generales trata del cálculo del impuesto. Sorteos y Juegos Permitidos del 30 de diciembre de 1947. dividendos percibidos. establecimiento que no se considera permanente. establecimiento de extranjeros. de las instituciones de 167 . En su capítulo I. la sección II del costo (derogada) y la sección III de las inversiones. declaraciones en periodo de liquidación. ejercicio de liquidación. El capítulo II-A. Rifas. a saber: . se refiere a los ingresos acumulables. entre otros. entre otros. de las obligaciones de las personas morales y el capítulo VI. comprende. y autotransporte. de las sociedades mercantiles controladoras. fue modificado mediante el Diario Oficial del 26 de diciembre de 1990. de las pérdidas. de los ingresos por enajenación de bienes. el tratamiento a determinados ingresos y los ingresos excedentes. las sociedades de inversión y las personas morales no contribuyentes. de los ingresos por adquisición de bienes. entre otras. Capítulo V. el capítulo VII. toca su definición y tratamiento. en donde se adiciona la sección II en 1990. así se tiene el capítulo I. de los ingresos por honorarios y en general por la prestación de un servicio personal independiente. el capítulo VI. Título III de las personas morales con fines no lucrativos y de las sociedades de inversión comunes y de renta fija: contenido en la ley de 1990. En sus 12 capítulos trata de los diversos ingresos y la aplicación del impuesto. de los ingresos por salarios y en general por la prestación de un servicio personal subordinado. el capítulo III. silvicultura. el capítulo II. pesca.1 Título IV de las personas físicas: en las disposiciones generales. entre otras. las sociedades cooperativas. y es de aplicación obligatoria en agricultura. El capítulo III. a las personas morales con fines no lucrativos.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO crédito. así como sindicatos. Título II-A del régimen simplificado de las personas morales: este título se incorporó para 1991. de los ingresos por actividades empresariales. el capítulo V. comprende. se refiere al concepto y los diversos tipos de pérdidas y su tratamiento. ganadería. de los ingresos por dividendos y en general 168 . se modificó en disposición publicada en el Diario Oficial del 28 de diciembre de 1989. que contiene reglas para la aplicación del régimen simplificado para las personas que dejaron de participar al régimen de causantes menores y de bases especiales de tributación. se refiere a los sujetos del impuesto. de seguros y de fianzas. obreros y partidos políticos. denominándose ahora de las personas morales no contribuyentes. el capítulo IV. las personas morales distintas de las comprendidas a las sociedades mercantiles y su tratamiento. a las sociedades y asociaciones civiles. El capítulo IV. de las facultades de las autoridades fiscales. de los almacenes generales de depósito y de las sociedades de inversión de capitales. de los ingresos por arrendamiento y en general por otorgar el uso o goce temporal de inmuebles. se permitió la deducción inmediata de las inversiones o la deducción actualizada en la depreciación normal. el capítulo X. el capítulo VIII. de los demás ingresos que obtengan las personas físicas. para los casos de extemporaneidad en el pago de impuestos. Se menciona que hasta 1990. Título VIII del mecanismo de transición del impuesto sobre la renta a las actividades empresariales: este título se creó con el artículo tercero del decreto que reforma. lo cual trajo consigo que muchas empresas o sociedades se declararon con pérdida fiscal o con saldos a favor. el capítulo IX. el capítulo XI. Cabe observar que. de los requisitos de las deducciones y el capítulo XII. de la declaración anual. se eliminaron las bases especiales de tributación (1990) y se delimitó el régimen de 169 . al 31 de diciembre de 1990. al ampliar el margen de deducciones tanto en pagos provisionales como en la declaración anual. la imposición a sociedades mercantiles favoreció ampliamente la inversión en los ejercicios de 1987 y 1988. es cuando se introduce la actualización de contribuciones y multas a favor del fisco. Asimismo para hacer más equitativo el sistema tributario.DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS por las ganancias distribuidas por sociedades mercantiles. Título VII del sistema tradicional del impuesto sobre la renta a las actividades empresariales: fue derogado en disposición publicada en el Diario Oficial del 31 de diciembre de 1988. publicada en el Diario Oficial del 31 de diciembre de 1989. de los ingresos por obtención de premios. En los años subsecuentes las reformas fueron tendientes a delimitar las deducciones procurando incrementar el ingreso gravable. Título VI de los estímulos fiscales: se refiere a las disposiciones que sobre la materia ha establecido la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales de la LISR. Título V de los residentes en el extranjero con ingresos provenientes de fuentes de riqueza ubicada en territorio nacional. ya que por citar un caso. cuya vigencia parcial está contemplada del 1 de enero de 1989. de los ingresos por intereses. asimismo se regulan los gastos e inversiones en los comedores de las empresas.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO contribuyentes menores. son con el objeto de perfeccionar la estructura de este gravamen. que gozarán del subsidio que prevé el artículo 80-A. fortalecer las disposiciones relativas al control del cumplimiento de las obligaciones y adoptar las medidas convenientes para la incorporación de México en el contexto internacional. sólo será deducible cuando se refiera a viáticos. las reformas más relevantes son las siguientes: Fecha límite de pagos provisionales el día 17 del mes del calendario en que se deba efectuar el pago respectivo. con el propósito de reducir el impuesto a su cargo. En tal sentido. creándose la sección II del régimen simplificado a las actividades empresariales. El uso o goce temporal de automóviles. Con relación a personas físicas destaca en 1991. 170 . Se permite la deducción de recargos causados por contribuciones no cubiertas en tiempo. hasta por un monto de un salario mínimo general diario de la zona económica del contribuyente. Reconocimiento en la legislación fiscal mexicana de la figura de la escisión y en particular en la LISR aparece la disposición para la determinación de los pagos provisionales de las sociedades escindidas y señala que se deberá tomar el coeficiente de utilidad que venía utilizando la sociedad esciendente en el momento de la escisión. por cada trabajador que haga uso de los mismos y por cada día en que se preste el servicio. Se limitan los gastos destinados al hospedaje cuando se eroguen en el extranjero. Las reformas más importantes a la LISR en el ejercicio fiscal de 1992. Solamente serán deducibles los gastos e inversiones en flotillas de automóviles utilitarios cumpliendo con los requisitos establecidos en el artículo 46-II de la LISR. que significa en tratamiento individual de no acumulación a la utilidad empresarial y de la aplicación de una tasa fija del 35% en lugar de la tarifa. 171 . a elevar la recaudación y a simplificar la aplicación de las disposiciones impositivas. Se establece la base fija para aquellas personas físicas residentes en el extranjero que presten en el país servicios personales independientes. Deducción anual por depreciación del 20% para activos fijos destinados a restaurantes y de un 100% para máquinas de comprobación fiscal. tanto en pagos provisionales como en la declaración anual. ha estado orientada a consolidar el proceso de estabilización y cambio estructural. Se da una deducción personal. la Competitividad y el Empleo. parte fundamental de la política económica. promover la conservación del medio ambiente y distribuir en forma equitativa la carga fiscal a favor de los trabajadores de menores ingresos. Se delimita el capital afecto a las actividades empresariales de las personas físicas y se crea la cuenta de utilidades fiscales (CUFEN). a fortalecer las finanzas públicas. Las iniciativas enviadas por el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo buscan estimular una mayor inversión. relativa al transporte escolar cuando sea legalmente obligatorio. mejorar la competitividad de las empresas. Las actividades empresariales de las personas físicas se modifican en el tratamiento de la utilidad fiscal y en la determinación del impuesto.DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS La participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas será deducible en la parte que resulte de restar a la misma las deducciones relacionadas con la prestación de servicios personales subordinados que hayan sido ingresos del trabajador por el que no se pagó impuesto en los términos de la LISR en el ejercicio en que se pague. La política tributaria. A partir de estas reformas (1994) se establecen las Reducciones Impositivas acordadas en el Pacto para la Estabilidad. a combatir la evasión y elusión fiscales. Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales. La exposición de motivos para el ejercicio fiscal de 1995 señala que la iniciativa busca mejorar la capacidad adquisidora de los trabajadores con bajos ingresos. no se somete a consideración del Congreso de la Unión. Las reformas más importantes en el ejercicio fiscal de 1994 son las siguientes: Reducción de la tasa del ISR del 35 al 34% para las personas morales y físicas con actividades empresariales. Modificación del mecanismo del crédito fiscal para los asalariados. para el ejercicio fiscal de 1994. permitiendo con esta medida dar permanencia y estabilidad a las disposiciones fiscales aplicables a los contribuyentes. para aquellas realizadas a partir del 1 del octubre de 1993. Para impulsar la pequeña y mediana empresa. que consiste en sustituir el crédito fiscal equivalente al 10% del salario mínimo por una tabla de créditos fiscales expresados en montos dependiendo del ingreso del trabajador. alentar el crecimiento económico y generar los empleos que la población demanda. Lo anterior significa que. Entre las principales reformas a la LISR tenemos las siguientes: Actualización semestral de cantidades que se encuentran contenidos en la LISR en lugar de hacerlo trimestralmente. no hay miscelánea fiscal. Incremento de la tasa anual de depreciación de 20 a 25% para inversiones en vehículos. También se incrementa del 35 al 50% para instalaciones y equipo destinado a controlar la contaminación y a las inversiones en equipo destinado a la conversión de combustible pesado a gas natural.4 millones de nuevos pesos a 4 millones de nuevos pesos.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Cabe señalar que por segundo año consecutivo. se amplía el límite para efectuar pagos provisionales trimestrales de 2. la iniciativa de Ley que Reforma. 172 . 5 . Alentar la actividad económica y promover las exportaciones.DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS Se amplía de 10 al 15% la deducción por depreciación de activos intangibles.9 millones de nuevos pesos y el número de trabajadores no sea superior a 170. Impulsar un nuevo federalismo fiscal. Avanzar en la simplificación fiscal y administrativa. Se reforma el artículo 62 de la LISR con nuevos porcentajes en el caso de la determinación presuntiva de la utilidad fiscal. 2 . el valor de sus activos no exceda de 7. se incluye también a los servicios personales independientes. Otorgar mayor seguridad jurídica a los contribuyentes. 173 . y de 50 al 100% en el caso de equipo destinado a la conversión al consumo de gas natural y equipo para prevenir y controlar la contaminación ambiental. 3 . se analizan las siguientes disposiciones fiscales: Artículo 51. de acuerdo a los objetivos que busca cumplir: 1 . se presentan en 5 grandes grupos. deducción inmediata. activos hasta 14 millones pesos. Se incluye la posibilidad de aplicar deducción inmediata a inversiones nuevas contenidos en la LISR en zonas restringidas como son el Distrito Federal. Modernizar la administración tributaria Por lo que se refiere a la LISR. Guadalajara y Monterrey podrán aplicar la deducción inmediata siempre que cumplan con los siguientes requisitos: ingresos hasta 7 millones de pesos. 4 . Las propuestas de reforma fiscal para el ejercicio de 1996. siempre y cuando las personas morales o las personas físicas con actividades empresariales que en el ejercicio inmediato anterior no hayan excedido sus ingresos de 4 millones de nuevos pesos. Las empresas de mediana capacidad administrativa que se ubican en las zonas de influencia del Distrito Federal. Guadalajara y Monterrey. Artículo 19 y 19 A. congruentes con las nuevas prácticas y los tratados para evitar la doble tributación vigente en el país. Se establece pena por delitos relacionados con la presentación de declaraciones informativas sobre inversiones realizadas. el crecimiento económico sostenido sólo es posible cuando se procuran. La exposición de motivos para el año fiscal de 1997 señala que como quedó plasmado en el Plan Nacional de Desarrollo 1995–2000.2 millones). enajenación de acciones. Se cambia la forma de determinar el costo fiscal de las acciones considerando ahora a la cuenta de utilidad fiscal neta ya que ésta ya incorpora los conceptos que se incluían en su cálculo anteriormente. Artículo 55. Establecer la obligación de reportar toda inversión en los países mencionados. se proponen algunas modificaciones que aclaran su aplicación. directa o indirec174 . se incrementaron los umbrales de ingresos (5. La ley establece un supuesto normativo que pretende gravar los ingresos de los tiempos compartidos sobre inmuebles ubicados en territorio nacional. las utilidades de empresas situadas en dichos países. Hacer acumulables para los accionistas o beneficiarios residentes en México. amortización de pérdidas fiscales. Las principales modificaciones a las disposiciones de la LISR. son los que a continuación se mencionan: En el régimen de consolidación fiscal.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Como se puede apreciar.2 millones) y activos (10. Se autoriza la amortización de pérdidas fiscales hasta en 10 ejercicios sin restricción alguna. Incorporar la lista de las jurisdicciones que se consideran de baja imposición fiscal. alcanzan y preservan los equilibrios macroeconómicos fundamentales. las principales adecuaciones son las siguientes: Acreditamiento de impuestos. Créditos respaldados.DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS tamente en los llamados paraísos fiscales (jurisdicción de baja imposic i ó nf i s c a l ) . 175 . Operaciones financieras derivadas. Medidas que inciden en un ambiente de mayor seguridad jurídica para los contribuyentes. Adecuaciones complementarias. Tratándose de créditos garantizados únicamente se considerarán como tales aquellos cuya garantía consista en efectivo o depósito de efectivo del acreditado o de una parte relacionada. La información de los mismos tendrá únicamente efectos fisc a l e s . Se modifica el concepto de fuente de riqueza en territorio nacional para el caso de operaciones financieras derivadas y se incrementa la tasa del impuesto aplicable a residentes extranjeros que residan en una jurisdicción de baja imposición fiscal. Le otorga seguridad jurídica a los contribuyentes que estén obligados a presentar declaraciones informativas. Por lo que se refiere a la LISR. Jurisdicciones de baja imposición fiscal. Medidas para promover el ahorro a largo plazo. Para el ejercicio fiscal de 1998. que será acreditable para dicho residente mexicano. las propuestas del ejecutivo se pueden reunir en las siguientes: Medidas para simplificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales. Se establece un procedimiento para determinar la proporción del impuesto pagado en el extranjero por sociedades que reporten dividendos a residentes en territorio nacional. Medidas para combatir la informalidad y la evasión fiscal. 5% de los ingresos brutos del contribuyente. disminuido de tres salarios mínimos y es para personas físicas con actividades empresar i a l e s . Modificación al régimen de consolidación para eliminar prácticas de e l u s i ó nf i s c a l . Se establece procedimiento a través del cual las aportaciones voluntarias a las cuentas individuales constituidas en los términos de las leyes de seguridad social sean deducibles para los patrones. Régimen de consolidación fiscal. Principales adecuaciones a la lisr para el ejercicio fiscal de 1999. Se permite su deducibilidad. Este régimen consiste en la realización de pagos semestrales y trimestrales de un impuesto equivalente al 2. Reducción de la tasa impositiva para reinversión de utilidades. Retención a ingresos por intereses. En este sentido. Gravamen sobre utilidades o dividendos distribuidos a personas físicas mediante retención del 5% piramidado. Régimen de pequeños contribuyentes. Enajenación de acciones. se establecerá que los contribuyentes lleven una cuenta de capital de aportación por cada socio o accionista. Se faculta a la autoridad para que pueda realizar una determinación preventiva de precios en la enajenación de acciones.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Promoción del ahorro a largo plazo. Son acumulables cuando se cobren o 176 . Cuenta de capital de aportación individualizada. Momento de acumulación de ingresos tratándose del otorgamiento del uso o goce temporal de bienes. 24% sobre los primeros 10 puntos. Tasa máxima del ISR de personas físicas 40 por ciento. Anticipos a proveedores. El título II de las personas morales. Capítulo II. lo que ocurra primero. Se refiere a los ingresos de las personas físicas y se dividen en 10 capítulos: Capítulo I. así como al autotransporte terrestre de carga o pasajeros. En éste se encuentran las disposiciones relativas a aquellas personas morales que por sus características específicas no pagarán este impuesto. Se refiere a las que se dediquen exclusivamente a actividades agrícolas. El título III de las personas morales no contribuyentes. los organismos descentralizados que realicen preponderantemente actividades empresariales. se aplica de acuerdo al artículo 5 de la propia ley a las siguientes entidades: sociedades mercantiles. El título IV de las personas físicas. 177 . y las sociedades y asociaciones civiles. De los ingresos por honorarios y en general por la prestación de un servicio personal independiente. ganaderas. o bien cuando se expida el comprobante. El título II A del régimen simplificado de las personas morales. pesqueras o silvícolas. 6 de los cuales se encuentran vigentes. La LISR en 1999. las instituciones de crédito. El título I está destinado a disposiciones generales que se aplican a toda la ley. se encuentra dividida en 8 títulos. salvo casos especiales. el 7 está derogado y el título 8 está vigente. De los ingresos por salarios y en general por la prestación de un servicio personal subordinado.DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS sean elegibles las contraprestaciones a favor de quien efectúe dicho otorgamiento. excepto aquellas que tengan el carácter de controladoras o controladas en los términos del capítulo IV del título II de esta ley. Cabe aclarar que algunas sociedades y asociaciones civiles aquí aparecen. este capítulo contiene tres secciones: Sección I. De los ingresos por adquisición de bienes. De los ingresos por la obtención de premios. Capítulo VII. Del régimen simplificado a las actividades emp r e s a r i a l e s . De los ingresos por arrendamiento y en general por otorgar el uso o goce temporal de inmuebles. Sección III. Capítulo IV. Capítulo VI. Del régimen general a las actividades empresariales. Capítulo IX. Existen otros dos capítulos: el XI de los requisitos de las deducciones y el capítulo XII de la declaración anual. Capítulo VIII. De los ingresos por enajenación de bienes. Capítulo X. De los ingresos por intereses. El Título VI de los estímulos fiscales. De los ingresos por actividades empresariales. De los demás ingresos que obtengan las person a sf í s i c a s . De los ingresos por dividendos y en general por las ganancias distribuidas por personas morales. Del régimen de pequeños contribuyentes.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Capítulo III. Sección II. 178 . Capítulo V. El Título V de los residentes en el extranjero con ingresos provenientes de fuente de riqueza ubicada en territorio nacional. el subsiguiente y el de liquidación. Para 1990 las modificaciones que se dieron fueron con el objeto de facilitar a los contribuyentes su aplicación.DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS Ley del Impuesto al Activo Esta ley se creó mediante disposición publicada en el Diario Oficial de fecha 31 de diciembre de 1989. El impuesto se creó con el propósito de complementar el impuesto sobre la renta. y la tasa aplicable es del 2% del activo. Además. Por último. cualquiera que sea su ubicación.2 Para 1991 se amplía la base de contribuyentes comprendiendo a los residentes en el extranjero por los inventarios que mantengan en territorio nacional. No son deducibles las deudas contratadas con el sistema financiero o con su intermediación. el cual se define de acuerdo al artículo 2 de la Ley. con el nombre de Ley del Impuesto al Activo de las Empresas. No pagarán el Impuesto al Activo quienes no sean contribuyentes del ISR. a la base se le deduce el valor de las deudas contratadas con empresas residentes en el país o con establecimientos permanentes ubicados en México de residentes en el extranjero. así como las empresas que componen el sistema financiero. y en 1990 el mecanismo es de ISR.3 179 . el objeto es el activo que tengan. también se incluyó la opción para determinar el impuesto considerando los activos y deudas correspondientes al penúltimo ejercicio. sobre el Impuesto al Activo. las personas físicas que realicen actividades empresariales y las personas morales. se le denomina Ley del Impuesto al Activo. a partir del 1 de enero de 1990. no se cubrirá por el periodo preoperativo ni por los ejercicios de inicio de actividades. también se cambió la mecánica del acreditamiento ya que en 1989 se acreditaba el Impuesto al Activo contra el ISR. Son sujetos. así se tiene que se precisó el procedimiento para determinar el valor promedio de las deudas. cuando dicha utilización sea sin fines de lucro y únicamente para los socios o miembros y aquellas que se destinan a la enseñanza siempre y cuando quienes la importen cuenten con autorización o reconocimiento oficial. Se exenta de este impuesto a aquellos bienes inmuebles que sean objeto de contratos de arrendamiento prorrogados por disposición legal. únicamente cuando se trate del primer y último ejercicio de utilización. 180 . Por lo que se refiere a escisión de sociedades. son las siguientes: Para calcular el valor de activos fijos. el impuesto se deberá pagar incluso en el ejercicio de inicio de actividades y el siguiente. Por lo que se refiere a terrenos se aclara que debe considerarse el número de meses en los que el bien haya sido propiedad del contribuyente. También se precisa que si se toma la opción de calcular el impuesto actualizado.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO En ese mismo año se le da la opción a las personas morales de comparar el pago provisional de Impuesto al Activo e I S R y enterar el que resulte más alto. los que sean destinados a actividades deportivas. gastos y cargos diferidos. se establece el procedimiento para calcular el monto de los pagos provisionales y el cálculo del impuesto. Las reformas más importantes a esta Ley por el ejercicio fiscal de 1992. Cuando la actividad preponderante consista en el otorgamiento del uso o goce temporal de bienes de activo. el del penúltimo ejercicio inmediato anterior. se precisa que se considerará el número de meses en los que el bien haya sido utilizado. se deberá seguir pagando en esa forma por los ejercicios subsecuentes. considerando el que resulte de actualizar el que le hubiera correspondido a la esciendente en el penúltimo ejercicio inmediato anterior. 181 . Modificaciones para el ejercicio fiscal de 1997: Para dar mayor certidumbre del impuesto al activo. operó como impuesto sobre las transacciones que funcionaban por medio de la adhesión de estampillas a las facturas o comprobantes de la operación compraventa. las personas que otorguen el uso o goce de bienes a contribuyentes del mismo. Las disposiciones fiscales más importantes en el ejercicio fiscal de 1994. se precisa que estén sujetos al pago de este impuesto.DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS El supuesto de la escisión no da derecho a la exención durante el periodo preoperativo. se enumeran a continuación: Se propone aumentar de 5 a 10 años la recuperación del Impuesto al Activo vía devolución y según artículo 9 de la Ley. pasa del 2 al 1. Posteriormente la Ley del Impuesto del Timbre que estuvo vigente de 1835 a 1947. únicamente por aquellos que sean utilizados en el desarrollo de actividades empresariales. es decir. que tuvieron vigencia durante la época colonial y la etapa independiente. el fiduciario o el asociante efectuarán los pagos provisionales. En el caso de fideicomisos y de asociación en participación cuando a través de los mismos se realicen actividades empresariales. el ejercicio de iniciación de actividades y el siguiente. Impuesto al Valor Agregado Los impuestos a las ventas o transacciones. al gasto e indirectos se empezaron a utilizar en México de manera incipiente a través de las cédulas reales y papel sellado.8 por ciento. En el ejercicio fiscal de 1995. se realizaron las siguientes modificaciones: Reducción de la tasa de impuesto en un 10%. La característica esencial de este impuesto es que gira sobre el importe total de las ventas en cada etapa del proceso productivo. en 1974 se incorporan las tasas del 5%. Chile y Argentina en 1975. Holanda y Noruega en 1969. esta forma de imposición que es acumulativa. se puede señalar que en 1952 en el artículo 9 de la Ley Federal sobre Ingresos Mercantiles se incorporó 182 . se le denomina en forma de cascada. En México. además. posteriormente en 1971 se le incorpora la tasa especial de 10%. 15% y 30% para automóviles y. Perú en 1976. Brasil y Dinamarca en 1967. Marruecos en 1962. que contemplaba artículos exentos considerados de consumo popular. sino de impuestos especiales sobre las ventas. Colombia en 1974. Costa de Marfil en 1960. en 1973 se adopta la tasa del 4% que sustituye a la del 3%. aplicable a productos no necesarios.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO A partir de 1948. La diversidad de tasas hace que se pueda calificar el impuesto no como general en las ventas. Austria y Reino Unido en 1973. Bélgica en 1971. entre otros. Este impuesto contempló en su inicio una sola tasa del 3% sobre el importe de la enajenación. la Ley del Impuesto del Timbre e Impuestos Estatales al Comercio y a la Industria son sustituidos por el Impuesto Federal Sobre Ingresos Mercantiles. otorgar facilidades administrativas a los causantes en el pago del impuesto e incrementar la recaudación. con el objeto de facilitar su administración. existiendo la tasa general de 4%. El IVA ya tenía vigencia en varios países: Francia en 1954. España en 1979. Alemania en 1968. Uruguay. La diferenciación en tasas que fueron incorporadas en forma gradual se debió fundamentalmente al tipo del bien o servicio objeto de compra-venta. Senegal en 1966. para 1978. El impuesto dejó de aplicarse a partir de su sustitución por el Impuesto al Valor Agregado (IVA) que empezó a tener aplicación en 1980. se incluye la tasa del 7 por ciento. El valor agregado en su concepto económico que por definición es igual al valor (precio) de todos los bienes producidos en un país en un periodo dado. también se puede determinar el valor por este método. En el ámbito empresarial este concepto representa la adición de valor que sufren los bienes por la actividad de esa unidad económica y que es igual a la suma de los pagos por sueldos y salarios. se hizo un intento en 1969. como materias primas y bienes intermedios destinados a producir otras mercancías. pese a su generalidad. intereses y utilidades. hasta el consumidor final. mismas que tienen como destino. El valor agregado es igual al valor de la producción de todas las empresas. en un esquema simplificado. de ahí que la aplicación de un impuesto sobre el valor agregado. no produzca efectos acumulativos. descontada toda la producción ya contabilizada. al establecer la causación del ISR entre el precio de compra y el precio de venta.DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS un principio del sistema de impuesto tipo valor agregado. Antes de la implantación del IVA. dando por resultado una carga igual en función del precio de los artículos. Es obvio decir que la suma del valor agregado generado por cada una de las empresas. el consumo o la inversión. en los años 1973 y 1976 se ponen nuevamente en marcha los estudios para implantar el IVA. enviándose un proyecto de Ley de Impuesto al Valor al Congreso de la Unión pero no fue aceptado. y se integra por los aumentos de precio que sufren en cada etapa de su ciclo productivo. forma el valor agregado de toda la economía. independientemente del número de etapas en que se geste su valor. Finalmente en 1978 es aprobado por el Congreso de la Unión para entrar en vigencia a partir de 1980. Para una empresa. deduciendo del valor de la producción o 183 . Esta forma resulta de aplicar la tasa correspondiente al valor total de las ventas y. producen efectos diferentes en la economía y tiene sus ventajas y desventajas administrativas. tipo ingreso. Estos procedimientos. en principio. Una vez determinada la base del impuesto en el método de sustracción. es decir. cuando sólo se permite deducir la depreciación de los bienes. la obligación fiscal puede calcularse aplicándose la tasa al resultado de la sustracción. o sobre la base financiera.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO ventas. el impuesto que corresponda de aplicar la tasa a las compras. El sistema que más se ha adoptado en el mundo es el impuesto tipo consumo y es el que México incorporó. cuando las mercancías o servicios que se deducen son los que físicamente se incorporan en la producción de los bienes que se producen o se venden en un periodo dado. Este último método puede ser: sobre base efectiva. 184 . el impuesto puede ser: tipo producto. cuando se deducen las mercancías o servicios adquiridos en el mismo lapso al que corresponde la producción o las ventas. o por el método de impuesto contra impuesto. ventas menos compras. no encadena las operaciones de los mismos como el de impuesto contra impuesto. Por último. sirven para conocer el método de determinación de la base imponible y se les conoce como métodos de adición y de sustracción. de deducir el resultado. o tipo consumo. cuando se deduce por completo el valor de la inversión. dependiendo del tratamiento que se le dé a la inversión. método que se conoce como base contra base. cuando no se permite deducir ningún cargo por este concepto. Estos procedimientos para determinar la base y calcular el impuesto. el de los bienes o servicios que adquiere para su producción. Si bien el sistema base contra base es más sencillo al contribuyente. con independencia del periodo en que efectivamente se usen. Enajenen bienes Presten servicios independientes Otorguen el uso o goce temporal de bienes Importen bienes o servicios”. capítulo VII. realicen actos o actividades siguientes: Actividades que se gravan: . capítulo VI. del uso o goce temporal de bienes. de las facultades de las autoridades. capítulo V. en territorio nacional. El artículo 1 establece el objeto y el sujeto del impuesto que al respecto dice: “Están obligados al pago del Impuesto al Valor Agregado establecido en esta ley. disposiciones generales. a continuación se citan algunos artículos. I I I . y capítulo IX. 185 . de la obligación de los contribuyentes. capítulo VIII. tiende a la neutralidad al disminuir el efecto de las diversas etapas o fases del proceso antes señalado. capítulo II. el IVA se aplica solamente sobre el valor que se le incorpora al producto en cada etapa del proceso producción-consumo. capítulo III. capítulo IV. de la enajenación. de la prestación de servicios. Para ilustrar mejor la Ley del Impuesto al Valor Agregado.DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS En conclusión. de la importación de bienes o servicios. por lo que es indirecto. I V . I I I . de carácter general que grava todas las etapas. las personas físicas y las morales que. de la exportación de bienes o servicios. Las características generales del IVA en México son: un impuesto a las ventas. desalienta y dificulta la evasión. no es acumulativo en virtud de que incluye únicamente el valor que se le incorpora en cada fase del proceso producción-consumo. entre otras. de las participaciones a las entidades federativas. excluyendo de esta forma la reiteración de los gravámenes sobre los mismos valores. La Ley del Impuesto al Valor Agregado se constituye de nueve capítulos a saber: capítulo I. por último en el Diario Oficial del 21 de noviembre del mismo año. esta disposición es de carácter temporal. la prestación de algunos servicios independientes. para calcular el IVA por la enajenación e importación de productos destinados a la alimentación y medicinas de patente. se exime parcialmente del pago de IVA de manera que las tasas de 15% y 20% se reducen al 10%. la tasa del 6% aplicable a determinadas actividades que se realizan en las franjas fronterizas y zonas libres. la tasa del 15%. Reforma y Adiciona Diversas Disposiciones Fiscales para 1989 y 1990. El impuesto al valor agregado en ningún caso se considerará que forma parte de dichos valores”. así como medicinas y algunos bienes.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO La base y las cuotas se encuentran establecidas en los artículos 1 y 2 que expresan: Artículo 1. estableciendo en forma definitiva la tasa del 10 por ciento. “El Impuesto se calculará aplicando a los valores que señala esta ley. mediante decreto se reforma la Ley del Impuesto al Valor Agregado. a las personas que 186 . La traslación. En el artículo 2 se señalan tasas del 0%. 15 y 25 establecen exenciones en la enajenación de algunos bienes. Los artículos 9. que es la característica principal de los impuestos indirectos se observa en el artículo 1 que dice: “el contribuyente trasladará dicho impuesto. para determinados bienes y servicios que se consideren básicos y los que sirven de apoyo a la actividad agropecuaria. y el uso o goce temporal de ciertos bienes. en forma expresa y por separado. además. en determinados servicios y ciertas importaciones. todos ellos considerados productos no necesarios. Por lo que se observa que la base lo constituye el valor de cada bien y servicio. Cabe citar que mediante la Ley que Establece. En el decreto. y la cuota que señala corresponde a la tasa general. se aplica esta cuota cuando se efectúan actos o actividades de enajenación e importación de algunos bienes y la prestación parcial de servicios independientes en las franjas fronterizas o zonas libres. publicado en el Diario Oficial de la Federación del 10 de noviembre de 1991. la tasa del 20% por la enajenación e importación de determinados bienes. en sus artículos 13 y 18 establece la tasa del 0%. 4 . 1 4 . Ley federal del impuesto sobre portes y pasajes. Decreto relativo al impuesto del 10% sobre las entradas brutas de l o sf e r r o c a r r i l e s . o reciban los servicios. 8 . 1 6 . 1 1 . Ley del impuesto sobre despepite de algodón en rama. 3 . Ley del impuesto sobre el consumo de gasolina. Ley del impuesto sobre compraventa de primera mano de alfombras. Ley del impuesto a la producción del cemento. xilol y naftas de alquitrán de hulla. cintas. 2 2 . 1 2 . Ley del impuesto sobre llantas y cámaras de hule. 9 . Ley del impuesto sobre la explotación forestal. 187 1 3 . aspiradoras y pulidoras. Ley de impuesto y derechos a la explotación pesquera. Ley del impuesto a las empresas que explotan estaciones de radio o televisión. 7 . Ley del impuesto sobre reventas de aceites y grasas lubricantes. discos. toluol. 5 . 1 5 . 1 0 . Decreto que establece un impuesto sobre uso de aguas de propiedad nacional en la producción de fuerza motriz. Ley de impuestos de migración. Ley de compraventa de primera mano de artículos de vidrio y c r i s t a l . 2 . Ley del impuesto sobre aguamiel y productos de su fermentación. 1 8 . se simplifica la legislación fiscal al abrogarse las leyes y decretos siguientes: 1 . Ley del impuesto sobre vehículos propulsados por motores de tipo diesel y por motores acondicionados para uso de gas licuado de petróleo. Ley del impuesto sobre compraventa de primera mano de artículos electrónicos. 6 . Ley federal del impuesto sobre ingresos mercantiles. 2 0 . Ley del impuesto sobre cerillos y fósforos.4 Con la puesta en vigor de la Ley del Impuesto al Valor Agregado. Ley del impuesto sobre automóviles y camiones ensamblados. .DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS adquieran los bienes. Decreto por el cual se fija el impuesto que causarán el benzol. los usen o gocen temporalmente. Ley del impuesto sobre producción e introducción de energía eléctrica. 1 7 . tapetes y tapices. 2 1 . Se entenderá por traslado del impuesto al cobro o cargo que el contribuyente debe hacer a dichas personas de un monto equivalente al impuesto establecido en esta ley” . 1 9 . esto con el fin de estimular a las pequeñas actividades productivas. que estableció un impuesto sobre compra-venta de primera mano de artículos de vidrio o cristal. del 20 de junio de 1944. 2 7 . 2 9 . Decreto que establece un impuesto especial sobre consumo de algodón despepitado. reforma y adiciona disposiciones relativas a diversos impuestos del 28 de diciembre de 1967. Artículo 7 de la ley que establece. b ) Sobre compra-venta de primera mano de cacao que se produzca en territorio nacional respectivamente. Ley de impuestos al petróleo y sus derivados. 3 0 . 2 5 . Además. siempre que en el año anterior. para que se le aplique la tasa cero por ciento. Decreto que grava con un 15% los productos obtenidos por la refinación de petróleo extranjero. 2 6 . Ley del impuesto sobre el consumo de energía eléctrica.5 Principales modificaciones para el ejercicio fiscal de 1994: Se incluye la exportación de servicios personales independientes que se aprovechen totalmente en el extranjero por residentes en el extranjero. al entrar en vigor la Ley del Impuesto al Valor Agregado. c ) Impuesto sobre compra-venta de primera mano de ixtle de lechuguilla y palma que se produzca en territorio nacional. Ley del impuesto sobre fondos petroleros. Ley que reforma la del impuesto sobre productos del petróleo y sus derivados. 2 4 . a través de la adición del artículo 2-D se exenta de pagar este impuesto por la enajenación de bienes o prestación de servicios al público en general. quedaron derogadas las disposiciones siguientes: a) Los impuestos sobre las erogaciones por remuneración al trabajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de un patrón. Ley del impuesto sobre la sal del 30 de diciembre de 1938 y la ley del impuesto sobre la sal del 20 de febrero de 1946. así como el que adquieran los industriales a partir del 1 de septiembre del presente año. 188 . En 1991. los ingresos no hubieran excedido de 300 millones de pesos y los activos no superen de 15 veces el salario mínimo general del área geográfica. 2 8 .FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO 2 3 . Reformas realizadas para el ejercicio fiscal de 1995: Se considera en tasa del 0% a los invernaderos hidropónicos.DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS Se agrega la fracción VII del artículo 25 para considerar que el oro con un contenido mínimo del 80% de dicho material. Para el año de 1997: Se permite el acreditamiento del 100% de IVA pagado en la adquisición de bienes de inversión en los que se admite la deducción inmediata. 189 . despepite de algodón en rama. La región fronteriza seguirá considerando que se presta el 25% del servicio en territorio nacional. para considerarlos exentos. Las reformas para el ejercicio de 1998 se traduce en las siguientes: Exención del pago del IVA a los intereses que provengan de créditos con garantía fiduciaria que tengan como fin la adquisición. Se precisa que en caso de inicio de actividades se deberán efectuar pagos provisionales trimestrales. se encuentra exento cuando este metal es importado. se pagará el IVA por los actos que se realicen que no den lugar al pago de derechos federales. en forma congruente a como se realiza con créditos hipotecarios. En los intereses moratorios. Por lo que se refiere al agua. sacrificio de ganado y aves y a los reaseguros. Las reformas del IVA para 1996 son las siguientes: Gravamen de los intereses de los créditos al consumo y de tarjetas de crédito y sólo los intereses reales de dichos créditos. ampliación o reparación de inmuebles destinados a casa habitación. Se incluye en la fracción IV del artículo 15 a las instituciones educativas de nivel preescolar. sólo si éste se efectúa en regiones ubicadas en la franja fronteriza de 20 kilómetros del país. el IVA cambia el momento de su causación hasta que se cobren y su acreditamiento hasta que se paguen. mediación. agencia. en el valor total de los actos que el contribuyente realice en el ejercicio. publicada en el Diario Oficial el 30 de diciembre de 1980. puros y otros tabacos labrados y petrolíferos.6 Esta ley ha observado reformas fiscales desde su implantación hasta 1999. con motivo de enajenación de determinados bienes. Reformas para el ejercicio fiscal de 1992: se adecuan algunas tasas para el cálculo de este impuesto. Se adecuan las disposiciones para que el IVA acreditable se determine exclusivamente con base en la proporción que represente el valor de los actos grabados con este impuesto. enseguida se citan algunas modificaciones de carácter general. Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios La Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios. en vigor a partir del 1 de enero de 1981. vinos de mesa. en su caso en la importación de los siguientes bienes: cerveza. sidras y rompopes.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO En las enajenaciones a plazos. representación. comisión. 190 . consignación y distribución. Para el ejercicio fiscal de 1999 se hicieron las siguientes reformas: Retención del IVA por parte de las personas morales en los siguientes casos: que adquieran desperdicios industrializables de personas físicas y de servicios personales independientes o usen o gocen temporalmente bienes de personas físicas. reduciendo el monto de las mismas. alcohol. Asimismo trata la imposición. cigarros populares sin filtro. correduría. gas avión. tabacos labrados. de manera que algunos impuestos se han reagrupado y otros han cambiado de denominación. comprende disposiciones impositivas en la enajenación o. el impuesto que corresponda a los intereses se podrá diferir al mes en que estos sean exigibles. cigarros. aguardiente y bebidas alcohólicas. Para 1989 y 1990 se incrementó la tasa al 122 por ciento. envasado o fabricado que se deberá llevar a partir de marzo del presente año. El sujeto lo constituyen las personas físicas y morales que efectúan las citadas actividades.7 El objeto del gravamen es la venta de gasolina. A partir del 1 de octubre de 1993. La tasa es del 110% sobre el valor de la operación que constituye la base gravable. se establece la obligación de que el traslado expreso y por separado del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios correspondiente a la operación de que se trate. fue publicada en el Diario Oficial el día 30 de diciembre de 1980. Se destacan nuevas obligaciones como la relativa al control físico del volumen producido. Respecto a 1998.DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS Para 1997. se establece como requisito para exportar bienes a la tasa del 0% en el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios el estar inscritos en el padrón sectorial de exportadores. en 1960 la tasa observada era del 50%. únicamente se pueda efectuar cuando el solicitante acredite que es contribuyente de este impuesto por el bien o servicio por el que se le trasladó el impuesto. con vigencia a partir del 1 de enero de 1981. las personas que adquieran diesel industrial o marino para su consumo final pueden acreditar el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios que Petróleos Mexicanos y 191 . Para cumplir con la expedición de comprobantes fiscales. Gasolina y diesel El antecedente del impuesto se encuentra en el de petrolíferos que sustituyó a la Ley del Impuesto sobre Venta de Gasolina. por lo que se tiene claramente definido el objetivo recaudatorio de este impuesto. se aplican las siguientes modificaciones: el acreditamiento del impuesto especial sobre producción y servicios se puede efectuar sólo con respecto al impuesto que corresponda a bienes de la misma c l a s e . Alcohol. diesel industrial y diesel marino.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO sus organismos subsidiarios hayan causado por la enajenación de estos combustibles. quinados. El sujeto lo constituyen las personas físicas y las morales que realizan las actividades señaladas. Bebidas alcohólicas El impuesto tiene como precedentes inmediatos. El primero se estableció mediante reforma a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios. Alcohol. Su antecedente inmediato es la Ley Federal de Impuesto a la Industria de Azúcar. generosos y vermuts y. así como los vinos generosos denominados aromatizados. Petróleos Mexicanos deberá desglosar en forma expresa y por separado en la factura que expida. Aguardiente y Envasamiento de Bebidas Alcohólicas. publicado en el Diario Oficial del 30 de diciembre de 1980. Aguardiente y Envasamiento de Bebidas Alcohólicas. En 1989 aumentó la tasa al 95 por ciento. 192 . aguardiente y bebidas alcohólicas. el impuesto sobre la enajenación de vinos de mesa. el impuesto especial sobre producción y servicios en la enajenación de diesel industrial o marino. El segundo se estableció mediante la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios. así como sus concentrados. Se establece un nuevo mecanismo para el cálculo de la tasa de las gasolinas y diesel y define los conceptos de gas natural. fecha en que quedó abrogada la Ley Federal de Impuestos a la Industria de Azúcar. también el impuesto sobre enajenación de alcohol. publicado en el Diario Oficial del 30 de diciembre de 1980. en vigor a partir del 1 de enero de 1981. sidras y rompopes. La tasa de impuesto es del 15% sobre el precio pactado que constituye la base gravable. en que se aplicó parcialmente y fue de vigencia total desde el 1 de enero de 1982. en vigor a partir del 1 de enero de 1981. Están exentos de este impuesto el aguamiel y productos derivados de su fermentación. En 1989 se incrementó la tasa del impuesto al 50%. de C. así como el alcohol desnaturalizado y las operaciones que incluyan el alcohol y que realizan Azúcar. mismo que consiste en precintar los envases o recipientes que contengan dichas bebidas. De ambos antecedentes se origina el Impuesto sobre Bebidas Alcohólicas observando en su evolución diversas reformas. Se exenta del pago de este impuesto a la enajenación de bebidas alcohólicas al público en general. cuando se realice al copeo y se consuma en el lugar o establecimiento en que se enajenen. así como sus concentrados. 193 . Se establece la obligación de adherir marbetes a los envases que contengan bebidas alcohólicas. envasadores o importadores de bebidas alcohólicas. no comprendidas en el impuesto de vinos de mesa. se establece un mecanismo semejante a la adhesión de marbetes. Para 1992 se deroga la exención al alcohol desnaturalizado y en su lugar se establece un mecanismo de acreditamiento de este impuesto. La tasa impositiva es del 40% sobre el valor de la enajenación.V. S. Para 1997 respecto de los productores. que siguió vigente hasta 1990. Respecto al alcohol desnaturalizado que se enajene al público en general para fines antisépticos y germicidas se aplicará la tasa del 0 por ciento. de las cuales se citan algunas de las más relevantes.A. En 1995 se reestructura el cálculo del impuesto en materia de bebidas alcohólicas con graduación mayor de 55° GL y al alcohol.DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS Es objeto del impuesto la enajenación e importación del alcohol aguardiente y bebidas alcohólicas. la primera enajenación de aguardiente regional inclusive cuando ésta se efectúa al público en general. así como la enajenación de cerveza al público en general. El sujeto es la persona física o moral que efectúa los actos antes citados. Cerveza y bebidas refrescantes Tiene su antecedente en el impuesto sobre la enajenación de cerveza. su aplicación fue en dos etapas. se inscribieran en un padrón de contribuyentes de bebidas alcohólicas. vigencia parcial de la ley en 1981 y vigencia total a partir del 1 de enero de 1982 en que se abrogó la Ley del Impuesto sobre Producción y Consumo de Cerveza.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Se establece en 1998 la obligación de registrar el equipo de destilación y los reportes de la producción obtenida y del inventario existente al inicio de la operación de destilación. 60% en bebidas alcohólicas con una graduación de más de 20° GL. 30% con graduación alcohólica de más de 13. Cabe citar que la reforma con vigencia del 1 de enero de 1989. alcohol y alcohol desnaturalizado. así como sus concentrados.5° y hasta 20° GL. se simplifica su aplicación. en su caso. Los fabricantes. El sujeto son las personas físicas y las morales que realicen dichos actos. envasadores e importadores de bebidas alcohólicas.5° GL. hasta quedar sólo ésta en 1982. Con la vigencia del impuesto a partir de 1982. Se establecen las tasas del impuesto que se ubican en 25% con una graduación alcohólica de hasta 13.5% sobre la base gravable. así como sus concentrados. El objeto del impuesto es la enajenación o. en la importación de cerveza. ya que con la ley anterior existía una cuota específica y otra ad valorem. Para el ejercicio de 1999 se dispone que la utilización del marbete o precinto según sea el caso. alcohol y alcohol desnaturalizado y también la tasa de 60% para bebidas alcohólicas en una graduación de más de 55° GL. La tasa del impuesto es del 21. a partir de 1978 se fue reduciendo la cuota específica y aumentando su tasa ad valorem. que lo constituye el valor de la enajenación o importación. productores. se aplicará de manera generalizada. aumentó la tasa al 25% misma que continúa vigente a 1991. 194 . así como puros y otros tabacos elaborados. Para 1989 y 1990 la tasa se incrementó a 160 y 25% respectivamente.DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS Una adecuación muy importante es la de considerar a las bebidas refrescantes de baja graduación. El impuesto vigente fue publicado en la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios. que lo constituye el precio pactado. Tabacos labrados Tiene su antecedente en el Impuesto sobre la Enajenación e Importación de Tabacos Labrados que sustituyó a la Ley del Impuesto sobre Tabacos Labrados vigente del 1 de enero de 1962 al 31 de diciembre de 1980. con vigencia del 1 de enero de 1981. de manera que a partir de 1998 se incluyen éstas dentro del impuesto. La tasa para cigarros es de 139.3% y para los populares y los demás el 20. La existencia de dos tasas coadyuva a la administración del impuesto. que significa una ventaja con relación a la legislación anterior que contemplaba tasas progresivas. Para 1999 la tasa del impuesto se ubica en 25% para bebidas refrescantes y cerveza con una graduación de hasta 6° GL. denominándose Cerveza y Bebidas Refrescantes. El objeto del gravamen es la enajenación e importación de cigarros y cigarros populares sin filtro. en que se precisa que la tasa impositiva aplicable a la cerveza y bebidas refrescantes con una graduación mayor hasta 6° GL deberá ser la que corresponda a bebidas alcohólicas de acuerdo a su graduación. según el precio de fábrica para los artículos producidos en el país. y para los importados el valor que se tomaba como base era el mismo que se incluía para calcular el impuesto 195 .9% sobre la base gravable. Es sujeto de impuesto la persona física o moral que realiza dichas actividades. en el Diario Oficial del 30 de diciembre de 1980. sumándole a este último los cargos por derechos. fletes. del 28 de diciembre de 1962. En el caso de vehículos destinados al transporte de más de 10 pasajeros el importe será la cantidad que resulte de aplicar el 1. El tratamiento es diferente para vehículos que no son del año modelo de aplicación de la ley. le corresponde la tasa de 20. y de más de 175 millones el 8%) por el valor total del vehículo. publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de diciembre de 1980. Es objeto del impuesto la tenencia o uso de vehículos y son sujetos las personas físicas y las morales que caen en la situación descrita anteriormente. Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos. Para automóviles. Esta disposición abroga la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Automóviles. el 2%. Para ese año en cigarros populares sin filtro. de más de 100 millones a 175 millones el 5%.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO general de importación. misma que sigue vigente en 1999.8 196 . en vigencia a partir del 1 de enero de 1963. seguros y otros gastos de importación. Sobre las tasas. omnibuses. el impuesto será la cantidad que resulte de aplicar la tasa que comprenda. La denominación de tabacos labrados se establece a partir de 1992 y se destaca que en 1995 se fija la tasa del 85% del impuesto a la enajenación e importación de cigarros. camiones y tractores no agrícolas tipo quinta rueda.25% al valor total de vehículo. así como puros y otros tabacos labrados cuyo precio al público no exceda la cantidad que establezca el Congreso de la Unión.9 por ciento. según el precio del vehículo (hasta de 100 millones. en vigor a partir del 1 de enero de 1981. podría argumentarse que es menos equitativa que la ley anterior por la reducción en las mismas. el impuesto se pagará a más tardar dentro de los 15 días siguientes a la fecha en que esto se realice. las plantas ensambladores. rentistas. En el caso de las personas físicas o morales que enajenan vehículos nuevos o importados al público. los automóviles. embarcaciones. calcularán y enterarán el impuesto en las oficinas autorizadas a más tardar en los 15 días siguientes a aquél en el que se adquirió el vehículo. transportes de limpia. modelo anterior en 10 años o más. servicios foráneos y las ambulancias dependientes de cualquiera de esas entidades o de instituciones de beneficencia autorizados por las leyes de la materia y los vehículos destinados a los cuerpos de bomberos. los que sean de propiedad de inmigrantes o inmigrados. los vehículos de la Federación. tabla de oleaje con motor y motocicleta. los que tengan para su venta los fabricantes. El impuesto se pagará por año de calendario durante los 3 primeros meses. los importados temporalmente en los términos de la legislación aduanera. veleros. las reformas para el ejercicio de 1992 son: 197 . los asigne a su servicio o al de sus funcionarios o empleados. estados. exclusivamente. siempre que carezcan de placas de circulación. Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos. cuando se adquieran vehículos nuevos o importados después de los 3 primeros meses del año de calendario. pipas de agua.DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS No pagarán el impuesto: los del año. Esta ley también contempla las disposiciones aplicables a las aeronaves. esquí acuático motorizado. sus distribuidores y los comerciantes en el ramo de vehículos. municipios y Distrito Federal que sean utilizados para la prestación de un servicio público de rescate y patrullas. motocicleta acuática. que estén al servicio de cuerpos diplomáticos y consulares extranjeros acreditados ante nuestro país. Las principales reformas para el ejercicio de 1997. Reformas para el ejercicio de 1995: Cuando se trate de vehículos del año. independientemente del periodo del año en que se adquieran. Se deroga el ajuste para las cuotas que se establece en esta Ley. Se incluye el factor de ajuste aplicable a la cuota de tenencia para los vehículos destinados al transporte de más de 10 pasajeros o con un peso de 4 o más toneladas para el transporte de efectos. se citan a continuac i ó n : Se ajusta la aplicación de las tasas. pagando el impuesto correspondiente conforme a la tasa vigente para dicho año. Las principales reformas para el ejercicio de 1998 son las que a continuación se mencionan: El impuesto correspondiente a los automóviles nuevos se determinará considerando sólo el periodo que abarca desde el mes de adquisición hasta diciembre del año en que se adquieran. 198 . modelo posterior al del año calendario. se deberá comprobar el pago del impuesto respectivo. Se precisa que cuando se adquieran vehículos nuevos deberá pagarse el impuesto en los 15 días siguientes a su adquisición. para adecuarse a la estructura de la producción de automóviles en el país. Para expedir el certificado de matrícula de las aeronaves. se regula dicha situación. por ello. dicho factor corresponde al peso bruto vehicular. no forma parte de la base gravable.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Se elimina la exención a los vehículos con más de 10 años de antigüedad con la finalidad de que los gobiernos de los estados puedan cobrar este gravamen. El blindado de los automóviles no se considera como equipo opcional o de lujo y. DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS Nuevas tasas para el fomento de actividades. Los automóviles a que se refiere esta Ley son los de transporte hasta de 10 pasajeros. asimismo causan impuesto la importación en definitiva al país de automóviles que correspondan al año modelo en que se efectúe la importación. El objeto del impuesto es la enajenación de automóviles nuevos de producción nacional que hagan los fabricantes o ensambladores. 199 . manteniendo la congruencia con el impuesto a pagar con el resto del parque vehicular. en vigor a partir del 1 de enero de 1980. Se entiende por automóvil nuevo el que se enajena por primera vez al consumidor o al distribuidor. El antecedente inmediato del pago de este impuesto con sus diversas tasas se encuentra en la abrogada Ley Federal del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles. se precisa que se deberá excluir de la base gravable a los intereses derivados del crédito. Para calcular el impuesto a pagar cuando se da de alta un vehículo adquirido a crédito. o a los 7 años modelo inmediato a los anteriores. al respecto se reducen en 50% las que se aplican a los vehículos destinados al transporte de carga y pasajeros. Los sujetos del impuesto son las personas físicas y morales que efectúen dichas operaciones. así como los remolques y semirremolques tipo vivienda. Las reformas para el ejercicio de 1999 son las siguientes: Se introduce una disposición transitoria que establece una mecánica que permite modificar la categoría para el pago de este impuesto. Impuesto sobre automóviles nuevos Esta ley fue publicada en el Diario Oficial del 31 de diciembre de 1979. los camiones con capacidad de carga hasta de 3 mil 100 kilogramos incluyendo los tipo panel. para vehículos año modelo 1996 y 1997. se actualizarán el día 15 de cada mes con el factor que se obtenga de dividir el índice nacional de precios al consumidor del mes inmediato 200 .00 35’490. 0 1 25’350. a excepción del IVA. se le aplicará la siguiente tarifa: TARIFA Límite i n f e r i o r M$N 0 .00 porcentaje para aplicarse sobre e ll í m i t ei n f e r i o r 2 5 1 0 15 17 Si el precio del automóvil es superior a $70’000.500.000. Las cantidades que forman los tramos de la tarifa de este artículo.000.00 30’420.00. Tratándose de importación.000.01 Límite superior M$N 25’350.01 451’630.00 2’788. en el caso de los automóviles nacionales se considerará el precio de fábrica de la unidad austera.00 45’630. el impuesto se calculará sobre el valor que se considere para efectos del impuesto general de importación.01 30’420.000.00 760. el precio de enajenación del automóvil de que se trate.000. 0 0 507. que constituye la base gravable. la cantidad que resulta de aplicar el 7% sobre la diferencia entre el precio de la unidad y $70’000.000.01 35’490.500.000.000. Del precio no se disminuirá el monto de descuentos. así como los remolques y semirremolques tipo vivienda.000.000.00 se reducirá del monto del impuesto determinado.000.00 1’267. adicionado con el monto de este último impuesto y de los demás que se tengan que pagar con motivo de la importación. Tratándose de automóviles y camiones con capacidad hasta de 10 pasajeros.00 En adelante Cuota superior M$N 0 . o rebajas ni bonificaciones.500. excluyendo el equipo opcional común o de lujo.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Las tasas que se aplican son diferenciales dependiendo del valor de la transacción comercial. Cuando se enajenen o importen automóviles en la franja fronteriza de 20 kilómetros. paralela a la línea divisoria internacional del norte del país. mediante declaración que presentará en las oficinas autorizadas dentro de los 15 días siguientes al de la enajenación. los automóviles de que se trata quedarán sujetos a las mismas restricciones que sean aplicables a los vehículos importados en franquicia. la tasa del 5 por ciento. pagará la diferencia de impuesto que resulte a su cargo. se considerará enajenación en las zonas fronterizas libres a que se refiere esta 201 . Para los efectos de este artículo. Si dentro de los 2 años contados a partir de la fecha de adquisición. y en la zona fronteriza sur colindante con Belice. o en las zonas libres de Baja California y parcial de Sonora y Baja California Sur.DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS anterior. al precio de enajenación del automóvil de que se trate se le aplicará la tarifa antes señalada. a aquél en que se efectúa la actualización entre el mencionado índice correspondiente al penúltimo mes inmediato anterior a esa fecha. conforme a lo establecido en los párrafos precedentes. destinados a permanecer definitivamente en las franjas fronterizas y zonas libres del país. Tendrá responsabilidad solidaria en el pago de la diferencia a que se refiere este párrafo. En el término de los 2 años citados. Tratándose de camiones con capacidad de carga hasta de 3 mil 100 kilogramos incluyendo los de tipo panel. El impuesto que resulte en ningún caso será mayor al 8% del precio mencionado. En ningún caso se exigirá fianza para circular fuera de las franjas o zonas a que se refiere esta fracción y no tendrá restricción alguna para que los estados expidan placas sin la mención fronteriza. el tenedor o propietario del vehículo. el adquiriente cambia de residencia o enajena el vehículo a una persona no residente en las franjas o zonas a que se refiere esta fracción. con capacidad máxima de 3 pasajeros. salvo lo previsto en el párrafo siguiente. como las entidades federativas lo solicitaron. En el proyecto de ley que establece. se armoniza la base y tasa del impuesto nacional. podría provocar una competencia fiscal entre entidades limítrofes. e importación a las citadas franjas y zonas cuando el importador reside en ellas y el automóvil sea utilizado o enajenado en las mismas.9 Corresponde al ejercicio 1995 ampliar de 7 a 10 años el pago por el cual se causa el gravamen por la importación definitiva de automóviles a fin de hacerlo congruente con el caso del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos. en los últimos años. adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales en los artículos transitorios. Cabe citar que para 1991 se introduce en la tarifa la cuota fija y se conserva el porcentaje. mismas que podrán conservar los ingresos correspondientes a este tributo. Lo anterior en consideración a que la aplicación en el ámbito local de este impuesto no garantiza uniformidad en el nacional. Para ello. cuando en ellas se hace la entrega de material del automóvil y el enajenante y el adquiriente residan en dichas franjas o zonas. En consideración a lo señalado. 202 . La ley contempla la exención en el pago del impuesto cuando los automóviles se exporten con carácter definitivo en los términos de la legislación aduanera. el Ejecutivo Federal ha puesto. A petición de las entidades federativas se restablece la Ley Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos en 1997. lo que afectaría gravemente la recaudación en algunas de ellas y eventualmente conduciría a la desaparición de esta fuente de ingreso. reforma.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO fracción. el restablecimiento del impuesto en el ámbito federal se hace manteniendo la administración en manos de las entidades. a consideración de la Cámara de Diputados la disminución de las tasas que señala la ley. Para 1996 se elimina la exclusividad de la Federación para establecer el impuesto federal sobre automóviles nuevos. así como la entrada de productos extranjeros. ya que al ser retrotrasladables al vendedor. para la promoción de las 203 . desalentando la demanda. con objeto de restablecer paulatinamente su aplicación. consistente en permitir una reducción en el impuesto en un 60 y 30% respectivamente. desalienta la producción y su venta al exterior. constituye un sobreprecio a los bienes. en lugar de ser transferidos a los compradores del exterior. Los Impuestos al Comercio Exterior no tienen un fin exclusivamente fiscal. el proteccionista y el desarrollo económico. por ejemplo. Los impuestos a las exportaciones tienen el mismo efecto que un gravamen al ingreso. Impuestos al comercio exterior Los Impuestos al Comercio Exterior gravan salidas de productos de producción nacional hacia el extranjero. En términos generales se puede considerar como propósitos extrafiscales: el bienestar económico. En cambio. La imposición a la exportación se utiliza como instrumento de estímulo a la salida de productos nacionales al exterior. ya que es probable que se retrotrasladen incidiendo en los exportadores. los impuestos a la importación se han comprendido dentro del grupo de la imposición indirecta o al gasto porque son trasladables a través del precio al consumidor final.DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS Se establecerá a través de disposiciones transitorias un estímulo fiscal para los años 1997 y 1998. Por otro lado si se pacta que el comprador los absorba. un gravamen alto a los bienes se traduce en reducción de sus volúmenes exportados. sino obedecen a propósitos extrafiscales de acuerdo a la política de comercio exterior de cada país. A los primeros se les denomina Impuestos a la Exportación y a los segundos a la Importación. De ahí que. FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO exportaciones. aun cuando las transacciones comerciales con el exterior siempre han sido una fuente importante de recursos fiscales. medida que comprende la reducción de los niveles arancelarios. La normatividad de los Impuestos a la Importación y Exportación está sujeta a la política de comercio exterior. contribuyen a proteger la producción nacional de esos mismos bienes. Las leyes vigentes de los impuestos generales de importación y exportación. Por su parte los impuestos a las importaciones. el gravamen deba establecerse a un nivel adecuado. que significa disminución en las tasas ad valorem y además se ha llevado a cabo el aumento de las fracciones liberadas. 204 . en los últimos años se ha dado la eliminación de los permisos previos de importación y la reestructuración arancelaria. independientemente de otras medidas de política económica que conduzcan al fin propuesto. además de su papel de contribuir a la recaudación mediante un arancel alto a determinados productos. con la consecuente disminución de las controladas. y exponer al aparato productivo nacional en forma gradual a la competencia internacional. fueron aprobadas por el Poder Legislativo en diciembre de 1987 y publicadas en el Diario Oficial el 8 y 12 de febrero de 1988. tal como se aprecia actualmente con los ingresos derivados de la exportación de petróleo. Con relación a lo anterior. la cual ha variado sustancialmente. mediante la apertura de la economía al comercio e x t e r i o r . En estos impuestos los propósitos extrafiscales están presentes. se ha cambiado al objetivo de fomentar la eficiencia y competitividad de la planta productiva nacional. Al respecto se tiene que del enfoque tradicional de sustitución de importaciones para favorecer el proceso de industrialización con un alto nivel de proteccionismo. con la finalidad de que los productos nacionales tengan una mayor competitividad en el exterior. Se reforma la Ley Aduanera para precios que tratándose de mercancías que se destinen al régimen de depósito fiscal será necesario cumplir en la aduana de despacho con las restricciones o regulaciones no arancelarias aplicables a las importaciones definitivas.DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS Con la entrada en vigor el 1 de enero de 1994 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte se hacen importantes reformas mediante el decreto que Reforma. se permite que esta obligación se efectúe durante el tiempo que estas mercancías se encuentren en depósito en la aduana. Por lo que se refiere a cuotas compensatorias se aprueba que las disposiciones aplicables a la causación y pago de contribuciones se apliquen en forma supletoria a las cuotas compensatorias. así como el impuesto adicional de 10% en exportaciones por vía postal. y de 2% en las demás exportaciones. Para cumplir con la obligación de etiquetado. marcado y colocación de leyenda de información comercial de las mercancías a importar. Se derogan de la Ley Aduanera los impuestos al comercio exterior adicional de 3% para petróleo crudo. Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales Relacionadas con el Comercio y las Transacciones Internacionales. Las reformas fiscales para el ejercicio 1994 son las que a continuación se citan: Se modifica la base gravable del Impuesto General de Importación de Libre a Bordo (FOB) a corto-seguro-flete (CIF) con la finalidad de adecuarlo al código de valoración del acuerdo general sobre aranceles aduaneros y comercio que México ha suscrito. con el propósito de adecuar la legislación aduanera con los países que integran el tratado de libre comercio. gas natural y sus derivados. 205 . son las siguientes: La Ley Aduanera tiene como objetivos primordiales otorgar mayor seguridad jurídica. Se precisa que si dentro del plazo de 4 meses no es notificada la resolución correspondiente. productos y aprovechamientos. También. lo constituyen los derechos. Los importadores y exportadores que realicen sus operaciones por medio de empresas de mensajería. en materia de consultas sobre clasificación arancelaria. A continuación se mencionan algunas de sus características relevantes: 206 .FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Las principales reformas para el ejercicio fiscal de 1997. se entenderá que la fracción arancelaria señalada como aplicable es la correcta. se precisa que es el Código Fiscal de la Federación el ordenamiento legal de derecho supletorio en la aplicación de las disposiciones contenidas en la Ley Aduanera. se incorpora a la legislación aduanera algunos conceptos que aparecían mediante reglas de carácter general para mayor seguridad jurídica de los particulares importadores y exportadores. se señalan la no deducibilidad de aquellos pedimentos que utilicen el procedimiento simplificado autorizado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. se establece en la Ley Aduanera que las mercancías no pasarán a propiedad del fisco federal hasta que no se haya notificado el acuerdo administrativo correspondiente. DESCRIPCIÓN DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS Los ingresos no tributarios que establece la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 1999. Al respecto se exponen los siguientes fundamentos. pugnar una mayor simplificación administrativa. acuerdos. aportaciones a seguridad social y contribuciones de mejoras. Se infiere de la legislación que los derechos son ingresos tributarios. publicada en el Diario Oficial del 31 de diciembre de 1981.DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS Derechos La Ley Federal de Derechos. tal como lo señala el Código Fiscal de la Federación. De esta manera se logró significativamente. las demás no fueron incorporadas a esta disposición debido a las siguientes razones: eliminación de derechos considerados de baja recaudación para el gobierno federal. ordenar y sistematizar los diversos conceptos de derecho. sin embargo. reglamentos y oficios circulares que contemplan cuotas sobre derechos. deja sin efecto alrededor de 250 disposiciones administrativas que comprendían decretos. por parte del Estado de proporcionarlos. en tal sentido se agrupan en el mismo rubro que contiene a los impuestos. se puede señalar que los tres fundamentos mencionados anteriormente no son privativos de 207 . evitar la inclusión de derechos que tuvieran como finalidad el control o fomento de una actividad. que son los mismos que corresponden a todo tributo: se establece por medio de ley. fracción IV de la Constitución Política de la República. que lo recaudado se destine a sufragar los gastos públicos y que se respete el espíritu del principio de proporcionalidad y equidad a que se refiere el artículo 31. los derechos pasan a convertirse en contribuciones. por lo que se puede inferir que pasa a formar parte de los ingresos tributarios del gobierno federal. Cabe citar que con la publicación de la Ley. vigente a partir del 1 de enero de 1982. quedando reducidos a 68 en la Ley Federal de Derechos. la exclusión de ciertos servicios por ser considerados como obligación. los derechos continúan clasificándose en el grupo de los ingresos no tributarios. De acuerdo con el derecho positivo mexicano el Estado tiene doble personalidad. el cual se ordena en capítulos de acuerdo a las diversas secretarías de Estado que prestan servicios por los cuales se efectúan los cobros correspondientes. el lugar y la época de pago de los derechos. Esta situación debería estudiarse y determinarse ya que en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1998.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO los impuestos o tributos y que.10 Cada año los derechos más importantes se actualizan en la Ley que modifica Diversas Leyes Fiscales y otros Ordenamientos Federales. Productos Los productos son las contraprestaciones por los servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho privado. El primer título comprende los derechos por la prestación de servicios en sus funciones de derecho público. la forma. además. los cuales se organizan en capítulos atendiendo a los diferentes rubros que comprenden los bienes nacionales. es decir. párrafo cuarto. desde este punto de vista se afirma que corresponde al grupo de los ingresos no tributarios. en unos casos puede obrar 208 . en los que se fija el monto. hay que considerar la contraprestación que se da cuando se cobran los derechos. El título segundo se refiere al uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la nación que están especificados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 27. así como por el uso. aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado. quinto y octavo y artículo 42 fracción IV. La Ley es un conjunto de disposiciones generales donde se expresan lineamientos aplicables a los dos títulos de la misma. En consecuencia. ejecuta actos civiles fundados en derechos del propio Estado vinculados a sus intereses particulares. por ejemplo. realizar funciones de derecho privado. al igual que los individuos particulares. los derivados del uso. así como elaborar los proyectos de disposiciones que los establezcan o den las bases para fijarlos.DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS como autoridad haciendo uso de su soberanía. y en otros. considerando para el establecimiento de las mismas. el patrimonio nacional se compone de bienes del dominio público de la Federación. y bienes del dominio privado. la autoridad competente para el establecimiento de los productos es la Subsecretaría de Ingresos de la propia Secretaría. cita como productos los ingresos que correspondan a funciones de derecho público. el costo de los bienes o servicios prestados y un margen razonable de utilidad. A mayor abundamiento. toda vez que dentro de sus funciones tiene la de formular la política en materia de productos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal. aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio 209 . cabe señalar que cuando el acto realizado por el Estado no constituye una orden y la relación jurídica que entraña ese acto sea de naturaleza civil. es la citada Subsecretaría de Ingresos quien autoriza las cuotas de los productos solicitados por las diversas dependencias. cabe mencionar que en los términos de la Ley General de Bienes Nacionales. aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado. con la participación de las dependencias que correspondan. En relación con el uso. Ahora bien. En este último caso. La Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999. cuando celebra contratos. dicho acto será de derecho privado. estableciéndose en el artículo 3 del citado ordenamiento cuáles son los bienes considerados como de dominio privado. conforme al Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. electrificación. cooperación de los gobiernos de estados y municipios y de particulares. entre otros. no es clara la forma de calcular rezagos sobre aprovechamientos en caso de mora. para alcantarillado. caminos y líneas telegráficas. créditos y bonos. las de las reservas nacionales forestales y las aportaciones al Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y Agropecuarias. Aprovechamientos Los aprovechamientos también se especifican en la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999. arrendamiento de tierras. indemnizaciones. telefónicas y para otras obras públicas. locales y construcciones. de Pronósticos Deportivos para la Asistencia Pública y otros. el Código Fiscal de la Federación permite actualizar el monto de los aprovechamientos. las utilidades de organismos descentralizados y empresas de participación estatal. estatales y municipales. enajenación de bienes sean éstos muebles o inmuebles. las aportaciones de contratistas de obras públicas y los ingresos destinados al Fondo para el Desarrollo Forestal que provienen de las aportaciones que efectúen los gobiernos del Distrito Federal. reintegros. Asimismo se relacionan las recuperaciones de capital. municipios y particulares para el servicio del sistema escolar federalizado. . y se citan de entre ellos a las multas. aportaciones de los estados. sociales y las particulares. los intereses de valores. 5% de días de cama a cargo de establecimientos particulares para internamiento de enfermos y otros destinados a la Secretaría de Salud. A partir de 1998. Sin embargo. de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública.privado: explotación de tierras y aguas. los organismos y entidades públicas. Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales y que reforma otras leyes federales. abril de 1990. Unidad de Comunicación Social. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Ley del Impuesto al Valor Agregado. Diario Oficial de la Federación del 26 de diciembre de 1990 y varios años. 211 2 3 4 . Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales y que reforma otras leyes federales. Secretaría de Hacienda y Crédito Público.NOTAS 1 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Ley que Establece. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Ley que Establece. Ley del Impuesto al Activo. abril de 1990. Unidad de Comunicación Social. Diario Oficial de la Federación del 26 de diciembre de 1990 y varios años. abril de 1990. Unidad de Comunicación Social. Ley del Impuesto Sobre la Renta. Obras citadas. Unidad de Comunicación Social. Ley que Establece. 212 . Ley de Ingresos de la Federación e Imposición Indirecta.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO 5 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales y que reforma otras leyes federales. Obras citadas. Unidad de Comunicación Social. Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1981 y reformas. abril de 1990. Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales y que reforma otras leyes federales. Diario Oficial de la Federación del 26 de diciembre de 1990 y varios años. 6 7 8 9 10 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales y que reforma otras leyes federales. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Diario Oficial de la Federación del 26 de diciembre de 1990 y varios años. Ley que Establece. Ley que Establece. Ley de Ingresos de la Federación e Imposición Indirecta. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Ley Federal de Derechos. Diario Oficial de la Federación del 26 de diciembre de 1990 y varios años. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. abril de 1990. CAPÍTULO VI NORMATIVIDAD DEL INGRESO PÚBLICO 213 . . El artículo 73.. el artículo 31. faculta al Congreso de la Unión:“Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto”. fracción IV señala lo siguiente: “Son obligaciones de los mexicanos: contribuir para los gastos públicos. Respecto al Presupuesto de Egresos. así de la Federación como del Estado y municipios en el que residan. inciso H que dice: “La formación de las Leyes o Decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras. su aprobación. con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos. de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”. de acuerdo con el artículo 72. fracción VII. las que tienen la facultad de decretar las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto de gastos.DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece claramente la base sobre el cual el Estado tiene la facultad de recaudar.. De manera que en el caso de los ingresos se observa que son las dos cámaras. Al respecto. es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados.. contribuciones. todos los cuales deberán discutirse pri215 . intermediación y servicios financieros. debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.” Fracción XVII: “Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación y sobre postas y correos.”. además de la fracción VII que ya se mencionó. el artículo 73 que se refiere a las facultades del Congreso de la Unión. a su juicio... en su segundo párrafo. cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara. lo señala el artículo y fracción antes citados. primero en la Cámara de Diputados. se citan las siguientes: Fracción X: “Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos.. para después pasar a la Cámara de Senadores. Esta disposición es congruente con el artículo 74. comercio.. otras fracciones relacionadas con los impuestos. entre ellas.. que establece que se presentarán a más tardar el 15 de noviembre o hasta el 15 de diciembre. En materia tributaria. modifica en su caso. para establecer el Banco de Emisión Único. industria cinematográfica. discutiendo primero las contribuciones que. la Ley de Ingresos se discute. examinar discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación. juegos con apuestas y sorteos. o de la Comisión Permanente. y se aprueba. El séptimo párrafo expresa que: sólo no se podrá cumplir el plazo de presentación de la iniciativa de la Ley de Ingresos. minería. 216 . Los plazos de entrega de la iniciativa de Ley de Ingresos. deben decretarse para cubrirlos. Por lo anterior.. debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho a informar de las razones que lo motiven. cuando inicie su encargo el presidente de la República. energía eléctrica y nuclear. a la Cámara de Diputados. contiene. fracción IV que señala: “Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO mero en la Cámara de Diputados”. para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal”. Cabe citar que este artículo. segundo. estas disposiciones dan base legal para el cobro de algunos aprovechamientos. c) gasolina y otros productos derivados de petróleo. especiales sobre: a) energía eléctrica. otorgadas por el Ejecutivo federal.. de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. Los artículos constitucionales 20. La constitución también señala que algunos impuestos son privativos de la Federación. por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas. al respecto el artículo 73 fracción XXIX-A en sus diversos incisos da facultades al Congreso de la Unión para establecer contribuciones. sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación. establece la base para el cobro de derechos.NORMATIVIDAD DEL INGRESO PÚBLICO Fracción XIX: “Para fijar las reglas a que deben sujetarse la ocupación y enajenación de terrenos baldíos y el precio de éstos”. y quinto. b) producción y consumo de tabacos labrados. sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros..así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación y los Estados y los municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público”. tercero. primero. El artículo 27 constitucional establece en el párrafo sexto que la explotación y el uso de los recursos naturales y bienes propiedad de la nación. sobre comercio exterior. cuarto. y que la explotación. sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27. Fracción XXV: “. el cual es inalienable e imprescriptible. no se podrá realizar sino mediante concesiones. d) cerillos 217 . son de su dominio. 21 y 22 establecen las facultades de la autoridad judicial para imponer multas en determinados casos de delitos. el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata. .. VI. estampillas ni papel sellado. a ninguna mercancía nacional o extranjera. emitir papel moneda. el acopio o la venta del tabaco en rama en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice”.”1 218 . VII. ni la salida de él. gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros. También el artículo 117 constitucional trata sobre materia impositiva expresando que: “Los Estados no pueden en ningún caso: III. expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o. la fracción I del artículo 118 dice respecto a los estados: “Tampoco pueden sin consentimiento del Congreso de la Unión: establecer derechos de tonelaje. Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales. requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía. ni otro alguno de puertos. o que pasen de tránsito por el territorio nacional.. gravar la producción. ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones”. en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica. requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras.. Finalmente.. en la proporción que la ley secundaria federal determine. prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio. gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio. ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad o ya entren producciones semejantes de distinta procedencia. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los municipios. acuñar moneda. En relación con los impuestos al comercio exterior el artículo 131 de la constitución establece: “Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten. y IX. g) producción y consumo de cerveza.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO y fósforos. IV. con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales. f) explotación forestal. e) aguamiel y productos de su fermentación. V. Respecto de los impuestos establece en su fracción I: “Son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentren en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las señaladas en las fracciones II.NORMATIVIDAD DEL INGRESO PÚBLICO CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN El Código Fiscal de la Federación señala en su artículo 2 que las “contribuciones se clasifican en impuestos. Respecto a los aprovechamientos el artículo 3 indica que son: “Los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones. de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal”. aportaciones de seguridad social. La fracción III con respecto a la contribución de mejoras. excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando en este último caso. así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público. contribuciones de mejoras y derechos”. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado”. se trata de contraprestaciones que no se encuentran previstas en la Ley Federal de Derechos. La fracción IV expresa que:“Derechos son las contribuciones establecidas en Ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación.2 La fracción II indica que:“Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la Ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado”. III y IV de este artículo”. manifiesta que son: “las establecidas en Ley a cargo de las personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas”. 219 . Al respecto. ELABORACIÓN Y APROBACIÓN DE LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN La Ley de Ingresos de la Federación es el catálogo de ingresos públicos contributivos y no contributivos. el Ejecutivo federal deberá hacer llegar la iniciativa al Congreso. El ejercicio a que se sujeta y durante el cual está vigente la misma. Conviene expresar que la recaudación proveniente de todos los ingresos de la Federación. Ley General de Deuda Pública. en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. cuantificándolos en porcentaje aproximado de lo que se programa percibir en un ejercicio f i s c a l . aun cuando se destinen a un fin específico. a más tardar el 15 de noviembre o hasta el 15 de diciembre cuando inicie su encargo. en términos del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. la Cámara de Diputados es la Cámara de origen para discutir la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación. se hará por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o por las oficinas que dicha Secretaría autorice. que la Federación establece en la Ley. especificando que son: “Las contraprestaciones por los servicios que preste el Estado en sus funciones de derecho privado así como por el uso.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO El citado artículo también señala lo que se entiende por productos. es del 1 de enero al 31 de diciembre de cada año. aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado”. y demás disposiciones relativas. De conformidad con la fracción IV del precepto citado. El proceso hacendario para elaborar y aprobar la Ley de Ingresos tiene su fundamento legal en la constitución. 220 . en el Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. según lo establece el artículo 4 del Código Fiscal. podrá autorizar al Ejecutivo Federal a ejercer o autorizar montos adicionales de financiamiento cuando. cuando medie solicitud del Ejecutivo debidamente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente. a informar de las razones que lo motiven. especialmente se estudia la legislación tributaria con el propósito de mejorar la recaudación. establece que a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público le corresponde el despacho de diversos asuntos. Por su parte el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. a juicio del propio Ejecutivo. debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente. al someter al Congreso de la Unión las iniciativas correspondientes a la ley de Ingresos y al Presupuesto de Egresos de la Federación.NORMATIVIDAD DEL INGRESO PÚBLICO Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la Iniciativa de la Ley de Ingresos. El Congreso de la Unión al aprobar la Ley de Ingresos. entre ellos el de estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y de las leyes de Ingresos de la Federación y del Departamento del Dist r i t oF e d e r a l . para el financiamiento del presupuesto federal del ejercicio fiscal correspondiente. se presenten circunstancias económicas extraordinarias que así lo exijan. proporcionando los elementos de juicio suficientes para fundamentar su propuesta. Cuando el Ejecutivo Federal haga uso de esta autorización informará de inmediato al Congreso”. En esta primera etapa intervienen tres dependencias de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Durante los primeros 7 meses del año se realizan estudios de política fiscal que conciernen a diferentes leyes tributarias y a su adecuación a las condiciones cambiantes de la economía durante el ejercicio fiscal de que se trata. relativo a la programación de la deuda pública. con periodicidad anual a efecto de ubicar la procedencia de los recursos que van a financiar el presupuesto de egresos. establece que: “El Ejecutivo Federal. deberá proponer los montos de endeudamiento neto necesario. mismas que a continuación se citan: 221 . En cuanto a la Ley General de Deuda Pública el artículo 10 del título III. Cabe citar que el proceso de preparación de leyes fiscales y sus modificaciones es cíclico y regular. tanto interno como externo. y en lo relativo a derechos. fracción I del Reglamento Interior. con base en las estadísticas 222 . en las materias de su competencia. la fracción III establece que compete a la Procuraduría Fiscal de la Federación apoyar al secretario en la verificación de los proyectos a que se refiere la fracción II anterior. La Procuraduría Fiscal de la Federación de acuerdo con el artículo 10. evaluar el efecto recaudatorio de las reformas que en materia fiscal se propongan. asimismo realizar estudios comparados de los sistemas hacendarios de otros países para apoyar la modernización hacendaria. acuerdos y órdenes que el secretario proponga al presidente de la República y de las demás disposiciones de observancia general en las materias competencia de la Secretaría. en congruencia con la política hacendaria y la política económica y social del país. incluyendo la de estímulos fiscales para el desarrollo de la economía nacional. la autorización del programa financiero de las entidades paraestatales incluidas en la Ley de Ingresos de la Federación. de acuerdo con el artículo 39. así como de otras entidades públicas. Además. Además. del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. en coordinación con otras unidades administrativas competentes de la Secretaría y del Servicio de Administración Tributaria. productos y aprovechamientos. dice que compete al Procurador Fiscal de la Federación. formular la documentación relativa a los proyectos de iniciativas de leyes o decretos y los proyectos de reglamentos. fracción I del Reglamento Interior de la Secretaría. decretos. La segunda etapa se inicia en agosto donde se llevan a cabo las estimaciones de ingresos del gobierno federal. establece que compete a dicha Dirección estudiar y formular la política impositiva. fracción II. la faculta a estudiar y formular las asignaciones sectoriales de financiamiento de las dependencias y entidades de la administración pública federal en lo concerniente a precios y tarifas. interviniendo en las negociaciones respectivas.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO La Dirección General de Política de Ingresos por Impuestos y de Coordinación Fiscal. La Dirección General de Política de Ingresos por la Venta de Bienes y Prestación de Servicios según el artículo 49. y en su caso. así como preparar los proyectos de convenciones sobre asuntos hacendarios y fiscales de carácter internacional. a efecto de que en ellos exista congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo y sus programas. básicamente corresponde a la Dirección General de Crédito Público obedecer a las orientaciones de política financiera y crediticia del gobierno federal. las fuentes.NORMATIVIDAD DEL INGRESO PÚBLICO históricas disponibles a la fecha y una metodología de cálculo impuesto por impuesto. Dicha estimación se hace para cada uno de los renglones de ingreso. considerando el monto de los ingresos y de los gastos previstos a través de las estimaciones presentadas por las diferentes dependencias encargadas de las mismas. montos y objetivos de los programas financieros de las entidades paraestatales. las metas de recaudación. Al respecto intervienen dos dependencias de la Secretaría. como son: La Dirección General de Planeación Hacendaria que en el artículo 16. dispone que le corresponde a dicha Dirección estudiar y analizar el comportamiento de la economía nacional con el propósito de identificar problemas y proponer alternativas de política impositiva. estimar. entre otras competencias: “proponer. las fracciones V. VI y IX del Reglamento Interior. A esta misma Dirección General en el artículo 17. fracción IV. establece que le compete entre otras activi- 223 . en relación con los programas a que se refiere la fracción II de este artículo (participar en la formulación del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo y del Programa Operativo Anual de Financiamiento de la Administración Pública Federal) en las materias de su competencia. para aprobación superior. Por lo que se refiere a la estimación del cálculo del monto del endeudamiento. artículo 39. fracción VIII. Las estimaciones se calculan siempre con posibles reformas a la legislación fiscal y sin ellas. determina que corresponde a dicha Dirección General. del Reglamento Interior. incluidas en la Ley de Ingresos de la Federación en coordinación con las unidades administrativas de la Secretaría y otras autoridades competentes”. presupuestar y evaluar el comportamiento de la recaudación de los ingresos de la administración pública federal centralizada y paraestatal y de los estímulos fiscales. con la participación de las unidades administrativas competentes. La Dirección General de Política de Ingresos por Impuestos y de Coordinación Fiscal en el citado Reglamento. las asignaciones sectoriales de financiamiento y lo concerniente al crédito público. El presidente de la República por conducto del Secretario de Hacienda y Crédito Público. presenta la iniciativa de Ley de Ingresos y reformas fiscales ante la Cámara de Diputados. atendiendo a los criterios que en materia de política fiscal tracen las autoridades hacendarias.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO dades. dicha iniciativa se acompaña del documento Criterios Generales de Política Económica. la autorización y registro. La Procuraduría Fiscal de la Federación es la encargada de revisar dicho material y verificar su correcta fundamentación jurídica. del programa financiero de las entidades paraestatales incluidas en la Ley de Ingresos de la Federación. asimismo pone a consideración superior las asignaciones presupuestales en materia de deuda pública. en la parte referente a la suscripción de créditos. en coordinación con la Dirección General de Planeación Hacendaria. que se explicó al tratar el Presupuesto de Egresos de la Federación. de modificaciones fiscales. La tercera etapa comprende octubre y noviembre. 224 . en este periodo se realizan la integración de las iniciativas de leyes. y en su caso. se lleva a cabo en el seno de la Comisión de Gasto-Financiamiento. a más tardar el 15 de noviembre o hasta el 15 de diciembre cuando haya cambio de administración federal. así como la discusión y aprobación de la Ley de Ingresos por las dos cámaras y se origina cuando la documentación relativa es recibida en la Cámara de Diputados a través de la Oficialía Mayor. e incluye la Exposición de Motivos que sustentan las propuestas de la Ley. Parte del proceso anterior. para su envío al Congreso. tal como lo señala el artículo 10. que es el órgano de coordinación entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo. que a su vez lo envía a la Comisión de Hacienda y Crédito Público para elaborar el dictamen relativo. La cuarta etapa es la comparecencia del secretario de Hacienda y Crédito Público. proponer. fracción II del Reglamento Interior de la Secretaría. para aprobación superior. junto con las estimaciones de ingresos y endeudamiento interno y externo. ya que durante el mismo periodo hay que examinar sobre la misma materia. Dicha oficina sería la misma que se propuso para analizar el proyecto de Presupuesto de Egresos. por lo que se considera de utilidad se envíe la iniciativa con más anticipación al Congreso. con la finalidad de analizar la iniciativa recibida y aglutinar las distintas opiniones de los diputados a efecto de integrar el dictamen correspondiente. Para tal efecto lleva a cabo reuniones de trabajo tanto con servidores públicos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. También se requiere de una oficina técnica que analice las proposiciones de modificaciones a la Ley de Ingresos que haya lugar cuando se afecte el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. el proyecto del decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación.NORMATIVIDAD DEL INGRESO PÚBLICO En días posteriores. Es conveniente expresar que el tiempo para el análisis de la iniciativa de la Ley de Ingresos y demás propuestas fiscales es escaso. como con los integrantes de la propia comisión. En fecha posterior. Finalmente se envía a la Cámara de Senadores para su discusión y aprobación. 225 . Una vez aprobado el dictamen por la mayoría de los miembros de la Comisión. ya sea en carácter de preliminar o regularizable con el propósito de empezar los estudios técnicos correspondientes. se presenta el titular de Hacienda y Crédito Público para contestar las preguntas que formulan los diputados de los diversos partidos políticos representados en la Cámara. es sometido al pleno de la Asamblea para pasarlo al senado. se presenta ante el pleno de la Asamblea el secretario de Hacienda y Crédito Público para fundamentar y explicar la Iniciativa de la Ley de Ingresos y de reformas fiscales. así como las diversas iniciativas y reformas de leyes. de manera que se publique en el Diario Oficial de la Federación a más tardar el 31 de diciembre de cada año. La Comisión de Hacienda tiene como responsabilidad elaborar el dictamen relativo. 1 B . Impuesto sobre Producción y Servicios 1 0 . Impuesto al Activo 0 . 4 4 . por fracciones de ley y en el caso de los impuestos y otros ingresos. se hace referencia a nivel del inciso y subinciso. 3 7 . 6 5 . Impuesto al Comercio Exterior 2 . Impuesto sobre la Renta 2 0 . la Ley de Ingresos contempla 46 artículos. 4 C . se hace la comparación sobre el total. Concepto Participación Porcentual I IMPUESTOS 5 1 . 7 3 . Impuesto sobre Automóviles Nuevos 0 . 7 226 . Cervezas y bebidas refrescantes 0 . Impuesto al Valor Agregado 1 4 . Bebidas alcohólicas 0 . A efecto de tener mejor ilustración del volumen de ingresos y su origen. 4 2 . 7 B ) A la exportación 2 . 7 A ) A la importación 2 . considerado en términos porcentuales. 7 A . Gasolina y diesel 9 . Impuesto a los Rendimientos Petroleros ___ 9 . A continuación se explicarán los más importantes. 0 1 . Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos 0 . 8 6 . Tabacos labrados.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO ESTRUCTURA DE LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN Para el año 1999. 6 D.3 El artículo 1 contiene un señalamiento de los ingresos provenientes de los conceptos y cantidades estimadas que enseguida se señalan. Impuesto sobre servicios expresamente declarados de interés público por ley. en los que intervengan empresas concesionarias de bienes del dominio directo de la nación ___ 8 . 0 . sobre los ingresos percibidos por la Federación en el ejercicio fiscal de 1999. a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.0 El mismo artículo establece que el Ejecutivo federal. por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. APORTACIONES DE SOCIAL Participación Porcentual 0 .Accesorios I I . OTROS INGRESOS 1 . trimestralmente. 0 ___ 8 . APROVECHAMIENTOS V I I I . 8 1 9 . ejercer y autorizar créditos. informará al Congreso de la Unión. PRODUCTOS V I I . 8 6 . 1 DE FINAN- I X . CONTRIBUCIONES NO COMPRENDIDAS EN LAS FRACCIONES PRECEDENTES CAUSADAS EN EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES PENDIENTES DE LIQUIDACIÓN O DE PAGO 6 . El artículo 2 autoriza al Ejecutivo federal. 4 1 9 . para contratar. incluso mediante la emisión de valores. De organismos descentralizados 2 . DERECHOS V . empréstitos y otras formas del ejercicio del crédito público. 9 SEGURIDAD I I I . CONTRIBUCIONES DE MEJORAS I V . en relación con las estimaciones que se señalen en este a r t í c u l o . 9 V I . dentro de los 45 días siguientes al trimestre vencido.INGRESOS DERIVADOS CIAMIENTOS ___ 0 .NORMATIVIDAD DEL INGRESO PÚBLICO (Continuación) Concepto 1 0 . Financiamiento de organismos descentralizados y empresas de participación e s t a t a l T o t a l 7 . De empresas de participación estatal 3 . 4 ___ ___ _____ 100. en los términos de la Ley General de 227 . La disposición que se menciona tiene su fundamento legal en la Ley General de Deuda Pública. Dispone que el Ejecutivo federal respecto de estas facultades. Del mismo modo podrá contratar endeudamiento interno adicional al autorizado. dará cuenta trimestralmente al Congreso de la Unión. el Ejecutivo federal podrá emitir deuda interna adicional hasta por el equivalente en moneda nacional de esa diferencia. para contratar créditos o emitir valores en el exterior con el objeto de canjear o refinanciar el endeudamiento externo. fracción VIII de la constitución. siempre que los recursos obtenidos se destinen íntegramente a la disminución de la deuda pública externa. Lo mismo se aplica a los pasivos contingentes que se hubieran asumido con la garantía del gobierno federal. para canje o refinanciamiento de obligaciones del Erario Federal. por un monto de endeudamiento neto externo que no exceda de 5 mil millones de dólares de los Estados Unidos de América. por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. En caso de que el endeudamiento neto externo sea inferior al autorizado. artículo 9. se autoriza al Ejecutivo federal un monto de endeudamiento neto interno hasta por 95 mil millones de pesos. dentro de los 45 días siguientes al trimestre vencido. También se autoriza al Ejecutivo federal. de los empréstitos contratados durante 1999 en términos de lo dispuesto en el artículo 73.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Deuda Pública. 228 . puesta en vigor a partir del 1 de enero de 1977. En esta disposición también se autoriza al Distrito Federal a contratar y ejercer créditos por un endeudamiento neto de mil 700 millones de pesos. De igual forma. durante el ejercicio. Este artículo cita la obligación del Ejecutivo de informar al Congreso de la Unión a más tardar el último día de marzo del 2000. especificando las características de las operaciones realizadas. para emitir valores en moneda nacional o contratar créditos. diesel y gas natural para combustión automotriz). Los enteros que hace Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios son: Derecho sobre la extracción de petróleo crudo. 229 . de acuerdo con las disposiciones que los establecen y con las reglas que al efecto expida la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. de disminuir el costo de la recaudación. Derecho adicional sobre extracción de petróleo.NORMATIVIDAD DEL INGRESO PÚBLICO El artículo 4 se refiere a que Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios estarán obligados al pago de contribuciones y sus accesorios. Derecho sobre hidrocarburos. Impuesto a los rendimientos petroleros. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público está facultada para variar el monto de los pagos provisionales. Impuesto al Valor Agregado. Se establece en el artículo 5 que se autoriza a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que durante 1999. diarios y semanales. en cuanto a la periodicidad de sus pagos. de productos y de aprovechamientos. Contribuciones causadas por la importación de mercancías. gas natural y sus derivados). tanto a los impuestos como a los derechos y aprovechamientos. julio y octubre de 1999 y enero de 2000. Derechos y aprovechamientos sobre rendimientos excedentes. en la que informará sobre los pagos por contribuciones y los accesorios a su cargo o a cargo de sus organismos subsidiarios. El tratamiento diferencial a Petróleos Mexicanos. Por su parte el organismo presentará una declaración a la Secretaría de Hacienda en abril. Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (gasolina. Derecho Extraordinario sobre la extracción de petróleo crudo. Impuestos a la exportación (por petróleo crudo. obedece fundamentalmente al importante aporte que hace a la recaudación y respecto a incluir en este artículo. efectuados en el trimestre anterior. se explica por el principio impositivo de eficiencia en la administración que trata. en este caso. cuando existan modificaciones en los ingresos de Petróleos Mexicanos o de sus organismos subsidiarios que así lo ameriten. mismas que se señalan en la Ley de Ingresos. excepto el Impuesto Sobre la Renta. FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO mediante disposiciones de carácter general. evitando que se dejen de pagar los impuestos generados por dichas operaciones. y deberán reflejarse. para comprobar dichas adquisiciones ellos mismos. y para autorizar a los contribuyentes que por las características de su actividad adquieran bienes sin comprobantes. No se concentrarán en la Tesorería de la Federación los ingresos provenientes de las aportaciones a seguridad social 230 . durante el ejercicio fiscal. tanto en los registros de la propia Tesorería como en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal. Dicha tasa podrá reducirse según el comportamiento del Índice Nacional de Precios al Consumidor y la tasa de interés bancaria y de equilibrio. El artículo 6 faculta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que en los casos de prórroga para el pago de créditos fiscales se causarán recargos al 2. pueda otorgar facilidades administrativas para el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes que tributen o hayan tributado conforme al Régimen Simplificado de la Ley del Impuesto Sobre la Renta. así como el destino de dichos ingresos y el artículo 11 se refiere al tratamiento de ingresos por productos. Lo anterior está relacionado con el principio de eficiencia en la administración. para ello la Secretaría de Hacienda y Crédito Público realizará los cálculos y publicará la tasa de recargos vigente cada mes en el Diario Oficial de la Federación. Los artículos 9 y 10 tratan de las reglas para el cobro por el uso o aprovechamiento de bienes del dominio público o por la prestación de servicios en el ejercicio de las funciones de derecho público por los que no se establecen derechos. La Secretaría queda autorizada para expedir reglas que faciliten el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes cuyas actividades no persiguen fines de lucro. cualquiera que sea su forma y naturaleza.0% mensual sobre saldos insolutos. Indica el artículo 12 que los ingresos que se recauden por los diversos conceptos que establece esta Ley se concentrarán en la Tesorería de la Federación. Tampoco se concentrarán en la Tesorería de la Federación los ingresos provenientes de las aportaciones y de los abonos retenidos a trabajadores por patrones para el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. El artículo 13 expresa que salvo lo establecido en el artículo precedente.NORMATIVIDAD DEL INGRESO PÚBLICO destinadas al Instituto Mexicano del Seguro Social. al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y al Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Mexicanas. Contabilidad y Gasto Público Federal y del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999. La Ley de Ingresos faculta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para cancelar por incosteabilidad los créditos cuyo importe al 30 de junio de 1998. Los artículos 15 y 17 se refieren a los requisitos para la aplicación por parte del Secretaría de Hacienda y Crédito Público. se aplicará el régimen establecido en esta Ley y en las demás leyes de carácter fiscal a los ingresos que por cualquier concepto reciban las entidades de la administración pública paraestatal federal que estén sujetas a control presupuestario en los términos de la Ley de Presupuesto. hubiera sido inferior o igual al equivalente en moneda nacional a 2 500 unidades de inversión. de los estímulos fiscales y subsidios. Quedan sin efectos los convenios en los que se permita que dependencias o entidades de la administración pública federal no concentren en la Tesorería de la Federación las contribuciones o aprovechamientos que cobren. La cancelación de dichos créditos por única vez libera al contribuyente de su pago (artículo 14). los que podrán ser recaudados por las oficinas de los propios institutos y por las instituciones de crédito que autorice la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. debiendo cumplirse con los requisitos contables establecidos y reflejarse en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal. En el caso de que los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal del gobierno federal. 231 . a reducir el endeudamiento neto del organismo o empresa de que se trate. posteriormente a partir de 1980 tiende a descender hasta llegar a 22. empieza a recuperarse al llegar a 27. El artículo 22 establece que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá condonar total o parcialmente recargos de créditos fiscales derivados de contribuciones. por el crecimiento económico del país.4 232 . aportó el 25. por las reformas fiscales que se efectuaron para ampliar la base gravable y facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales. (Artículo 16). respectivamente. Análisis de los ingresos ordinarios del gobierno federal En el cuadro 1 se observa que predominan los ingresos corrientes dentro del total y que la aportación que hacen los ingresos de capital no es significativa.1%. en 1995 y 1997 contribuye con el 25. prioritariamente. y las acciones realizadas en materia de control y fiscalización.4% que se explica para los ingresos tributarios en general.0% y en 1970 a 45. En 1990 participa con el 29.1% en 1987 y.9%. al respecto en este artículo cita los requisitos que deberán cumplirse para recibir el citado tratamiento.5%. los recursos así obtenidos serán aplicados. En los ingresos tributarios se destaca la importancia del Impuesto Sobre la Renta que en 1950. en 1988.7%. debido a la elasticidad del ingreso de los impuestos.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO incrementen sus ingresos como consecuencia de aumentos en la productividad o modificación en sus precios y tarifas. para ascender en 1960 a 34.5 y 26. o a los programas a que se refiere el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999. Es conveniente citar que el comportamiento está estrechamente relacionado con la participación que hacen los ingresos procedentes del petróleo y sus derivados. 2%. posteriormente al separarse. El Impuesto a la Importación ha tenido una disminución considerable en la participación de los ingresos. se han llevado a cabo el proceso de desgravación arancelaria y el aumento de las fracciones liberadas. para luego descender sin llegar a los niveles de los años en que estuvo vigente el Impuesto sobre Ingresos Mercantiles. 1960 y 1970. su aportación no tiene cambios significativos.8%. a partir de 1982 asciende a 11. El Impuesto a la Exportación tuvo importancia en la década de los años cincuenta. 233 . 13.2% y en 1997 disminuye su participación con 15.3%. sin embargo en 1980 llega al 21.1% a 5.2 por ciento. para luego descender y aportar en 1997 el 2. hecho que refleja su comportamiento en la recaudación. Con el Tratado de Libre Comercio su recaudación sigue conservándose baja. En 1990 se observa un repunte con el 18. En los últimos años.8%. como instrumentos de política de comercio exterior. sino también a fines extrafiscales.6%. El descenso se explica principalmente por la aportación de Petróleos Mexicanos a la recaudación. no obedecen únicamente a fines fiscales. Cabe citar que los impuestos de Importación y Exportación. en 1984 llega a 13. que a partir de 1980 fue sustituido por el Impuesto al Valor Agregado durante 1950. El comportamiento del Impuesto sobre Producción y Servicios de 1950 a 1981 fue con tendencia a la baja. dejó de ser significativa la recaudación del Impuesto a la Exportación.NORMATIVIDAD DEL INGRESO PÚBLICO El Impuesto sobre Ingresos Mercantiles. perdiéndola a partir de 1960. ya que se adoptó la política de acudir en menor medida a los aranceles y utilizar las restricciones directas a las importaciones a través de las cuotas y permisos previos. los impuestos por hidrocarburos. En 1980 y 1981 su participación es considerable. con fines de análisis. debido a que contabilizó los impuestos por exportación de petróleo que constituyeron alrededor del 98%. 3 1 . 4——. 0 1 . 4 0 . 0 1 . 3 2 3 . 5 9 6 . 6 2 .— — 1 . 8 0 . 6 9 .0 100. 9 2 8 . 6 3 . 1 2 7 . 3 1 8 .0 100.0 100. 1 2 3 . 4 5 1 . 6 1 2 . 0 0 . 7 9 4 . 8 3 3 .0 100. 9 0 . 8 4 0 . 2 1 . 9 6 3 .0 100.1 1 0 . 3 6 . 2 5 . 1 2 6 . 1 2 5 . 2 9 8 . 4 3 4 . 3 1 2 . 7 3 0 . 9 9 9 . 0 1 7 . 1 4 7 . 6 1 2 .— — — — Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 3 2 2 . 5 4 . 8 1 3 . 6 9 9 . 1 2 . 1 5 . 6 1 4 . 0 Ingresos mercantiles Impuesto al Valor Agregado. 0 6 . 7 1 4 . 4 1 0 . 8 2 1 . 3 5 3 . 3 6 . 1——4 . 2 9 9 . 8 2 . Ingresos tributarios 8 2 . 5 5 . 4 9 9 . 5 5 . 0 Exportación 1 5 . 2 2 . 8 0 . 7 0 . 1 1 4 . 3 1 1 .0 100. 4 5 1 . 8 5 5 .0 I. 8 0 . 9 0 . 5 4 .0 100. Ingresos corrientes 9 9 . 1 9 4 . 5 1 2 . 0 4 . 3 4 . 2 9 9 . 6 5 5 . 0 . 1 9 . 2 1 5 . 4 2 9 . 3 1 6 . 4 2 5 . Secretaría de Programación y Presupuesto. 8 1 6 . 2 7 .0 100. 2 7 . 1 1 . 2 5 . 6 II. 5 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1990 1995 1997 234 1 2 . 3 1 . 8 3 5 .0 100. 1 1 6 .0 100. 6 8 8 . 5 3 6 . 6 2 1 . 6 3 4 . 6 9 8 . 3 2 .0 100. 2 0 . 7 7 . 0 Producción y s e r v i c i o s 1 3 . 6 3 5 . 5 Otros impuestos 4 . 9 1 . 5 1 5 .0 100. 9 2 . 3 0 . 8 4 . 9 5 . 3 3 5 . 6 3 . 9 A. 0 4 5 . 1 — — — — 1 . 1 0 . 2 Pemex ——- — — ——. . 2 9 9 . 5 3 . 4 6 . 2 0 . 7 8 5 . Varios años. 7 FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO C o n c e p t o s : 1950 1960 T o t a l e s : 100. 2 B. 2 1 4 . 1 1 3 . 6 9 . 8 3 . 2 9 9 . 0 1 . 0 9 9 . Cuentas de la Hacienda Pública Federal. 0 1 8 . 2 1 6 . 2 1 5 .0 100. 5 6 0 . 2 1 2 . 9 2 9 . 1 1 1 . 7 4 2 . 1 5 2 . 1 3 4 . 1 7 . Ingresos no t r i b u t a r i o s 1 7 . 5 0 . 6 3 0 . 5 — — 3 . Ingresos de capital.CUADRO 1 Estructura porcentual de los ingresos ordinarios del gobierno federal 1970 9 7 . 9 5 7 . 9 1 . 2 Renta 2 5 . 5 1 . 8 9 8 . 4 8 . 3 9 9 . 2 3 . 8 1 0 . 1 2 3 . 5 Importación 1 4 . 1 El Impuesto sobre Ingresos Mercantiles fue sustituido a partir de 1980 por el Impuesto al Valor Agregado. 8 1 1 . 2 2 1 .0 100. 5 1 0 . Posteriormente su contribución se afecta por la participación de los ingresos provenientes de Petróleos Mexicanos. En 1990. esto se explica por la actualización de la normatividad que los regula. observando una tendencia ascendente hasta 1987. al respecto en el último año llega 35. ha tenido papel relevante en el financiamiento del gasto público. Ello obedece a la baja de los volúmenes de petróleo exportados y a la contención de los precios del mercado internacional. se observa un repunte con el 4.1 por ciento. al año siguiente disminuye en alrededor del 10%. En 1995 y 1997 incrementan su participación en los ingresos ordinarios.0% y en 1997 disminuye siendo de 3. 235 . para recuperarla a partir de 1982. Los ingresos no tributarios. en los primeros años del periodo que se analiza.NORMATIVIDAD DEL INGRESO PÚBLICO El rubro de otros impuestos ha perdido transcendencia en el monto de los ingresos ordinarios hasta 1980. fueron disminuyendo en importancia.6 por ciento. siendo en 1997 de 9. así como a la mejoría en la recaudación de los ingresos tributarios. La contribución de los impuestos provenientes de las actividades de Petróleos Mexicanos.7 por ciento. . 3 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Secretaría de Programación y Presupuesto. 237 . 21. 117. Código Fiscal de la Federación.NOTAS 1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1998. 27. Artículos 20. 4 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1981 y reformas. Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1999. Varios años. 2 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 22. Cuentas de la Hacienda Pública Federal. 73. 72. 118 y 131. . CAPÍTULO VII DEUDA PÚBLICA . . UNAM. La autora agradece el poyo de José Martín Guerra en la elaboración de la presente investigación. todos ellos miembros del proyecto. estos años se caracterizan por la transferencia negativa de recursos financieros al exterior. inflación e hiperinflación. etcétera. la deuda del sector público ha registrado una importante disminución como proporción del Producto Interno Bruto (PIB) sin embargo. con tasas negativas de crecimiento. recesión. durante el largo periodo de 1982-1989.POR ALICIA GIRÓN GONZÁLEZ* El endeudamiento ha sido una alternativa de financiamiento al desarrollo económico desde la década de los cuarenta hasta finales de los setenta. becario de Licenciatura en Economía de la Facultad de Economía y de Roberto Soto. Sin embargo. baja real de los salarios. financiado por la Dirección General de Asuntos del Personal Académico (DGAPA). becario de la Maestría en Economía Financiera de la Escuela Nacional de Estudios Profesionales Aragón. así como de Martín Peña. se convirtió en una variable que ha ocasionado el desbordamiento de un círculo pernicioso. la política monetaria ocasionó el aumento de la deuda externa del siste* Directora del Instituto de investigaciones Económicas de la UNAM y responsable del proyecto de investigación “Presente y Futuro de los Servicios Financieros”. Se ha utilizado en México como palanca prioritaria en el desenvolvimiento de la economía. desinversión. desempleo. Posteriormente. . la crisis de los tesobonos. el de los ochenta es un periodo de alternativas y soluciones presentadas por la política económica del Estado para enfrentar el servicio de la deuda externa y resolver su pago. En total la deuda externa asciende a 156 664. durante 1983 y 1994. b) reducir el valor de la deuda histórica acumulada hasta diciembre de 1988. Las décadas de los ochenta y de los noventa definen un periodo caracterizado por la ausencia de desarrollo y crecimiento económico sostenidos. la del sector público a 91 955. por concepto del servicio de la deuda. la de los bancos a 15 880 millones de dólares. En particular. por más de 197 000 millones de dólares.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO ma bancario público y privado que dio origen a la crisis financiera de diciembre de 1994. Para finales del siglo XX la deuda del sector privado asciende a 42 859. c) asegurar la obtención de recursos frescos durante un horizonte suficientemente largo para evitar la incertidumbre que provocan las negociaciones anuales.4 millones de dólares. el cambio estructural de la economía inicialmente para satisfacer las demandas del mercado interno. ahora buscan promover la exportación de bienes al mercado internacional para obtener las divisas necesarias para el pago del servicio de la deuda. y la del Banco de México a 5969. así como la proporción que ésta representa tanto en el PIB como en las exportaciones.1 Haber destinado dicha cantidad disminuyendo el gasto y la inversión del sector público contrajo la economía en el marco de un proceso de políticas económicas de ajuste que han conducido a una situación 242 . lo es también de procesos de transferencia real de recursos. Por otra parte.6 millones de dólares.9 millones de dólares. No obstante. y d) disminuir el valor real de la deuda.3 millones de dólares. a finales de 1989 se plantea un camino diferente: a) abatir la transferencia neta de recursos al exterior para que la economía pueda crecer en forma sostenida. creó expectativas macroeconómicas que permitieron la entrada de capitales y a la vez la liberalización de la cuenta de capital de la balanza de pagos. Si bien factores externos.DEUDA PÚBLICA social y política preocupante para el Estado y la sociedad entera. ocasionó una retirada paulatina de capitales que difícilmente pudieron seguir alimentando la economía mexicana durante el siguiente año. Sin dejar de lado la preocupación por la integración de un mercado común y el crecimiento de la economía de 1990-1994 con base en el ahorro externo. de febrero a noviembre de 1994. a finales de la década de los ochenta se retornó a la búsqueda de una política fiscal más agresiva. De esta forma. disminuyendo y amortizando grandes cantidades durante este periodo. El resultado fue la renegociación de la deuda externa de México en el marco del Plan Brady con el apoyo de la gran banca privada y de los organismos financieros internacionales. fundamentalmente. La deuda interna logra. las empresas del sector privado. los llamados tesobonos (Bonos de Tesorería de la Federación). Debido al mal manejo de una política de endeudamiento externo sin el apoyo de los recursos internos y a la falta de un adecuado presupuesto de divisas. en torno a la creación de un bloque económico de América del Norte. propició que el sustento del crecimiento fuera determinado por el movimiento de capitales internacionales. La búsqueda de nuevas opciones de financiamiento. acompañada de un incremento sustancial de la deuda interna para satisfacer los requerimientos financieros del Estado. así como la reorientación de los sectores productivos a los empresarios. tanto internas como a través de operaciones en el mercado de valores acompañada de una liberalización financiera y comercial. Mas la deuda externa del sector público que logró mejorar el perfil de crecimiento. las empresas bancarias y el sector público por medio de su deuda interna. La necesidad de seguir sosteniendo un déficit en cuenta corriente y de 243 . como la disminución de los flujos de capital en escala internacional a raíz del aumento de las tasas de interés de Estados Unidos desde finales de 1993. un incremento inusitado en valores indizados al dólar. la contratación de nueva deuda externa la realizaron. también puede ser un factor de desfinanciamiento y de obstaculización al crecimiento. todo lo cual propició la devaluación de finales de diciembre y una de las peores crisis económicas en la historia del México independiente.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO dinamizar la economía nacional hizo que el gobierno elevara la contratación de capitales por medio de los tesobonos. Pero.. al orientar grandes cantidades de ingresos de un país al pago del servicio de su deuda externa.el crédito público es así la confianza o solvencia de que goza un Estado u otra corporación de derecho público en cuanto al cumpli244 .. la venta de dichos activos por medio del Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB). Para algunos: “. CONCEPTO Y ORÍGENES DE LA DEUDA PÚBLICA Destacados autores han definido la deuda pública de diferentes maneras. A ello se aunaron el deterioro social y político. Por ello. según cifras del Informe Mackey. es imposible abstraerse del significado que tuvo el costo de la crisis bancaria durante 1995 y la alternativa del rescate denominado Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA) y. El costo del rescate. fue de 60 000 millones de dólares. es de gran relevancia el estudio de la deuda externa y las definiciones que se puedan obtener ya que es un instrumento complementario del ahorro interno de un país y puede ser la llave del dinamismo económico que se oriente a las actividades productivas. Aunque el objetivo de este capítulo es el estudio de la deuda externa del sector público. la disminución de la confianza y el aumento del riesgo por la alta volatilidad e incertidumbre de los mercados financieros. por último. pero si se suman los intereses asciende a cerca de 105 000 millones de dólares para finales de 1999. . por recursos monetarios. puede ser privado y público. adeudos por obras públicas. un acto de confianza. sean subdesarrollados o desarrollados. sueldos no pagados a empleados públicos. El crédito vía el Estado se utilizará para lograr un desarrollo adecuado de la economía. se refiere a promesas de pago con las que se comercia entre particulares. como las deudas de guerra —impuestos por un vencedor—.el crédito. 245 . siendo el crédito público aquel en que interviene el Estado. La deuda pasará a ser un instrumento de recirculación del capital en escala internacional que abre un nuevo paso a los cambios estructurales de los países y de la misma teoría de las finanzas públicas. enmarcando a la deuda como un acto de gobierno de las finanzas gubernamentales. el primer caso. en su libro Finanzas Públicas e Ingreso Nacional. sitúa a la deuda pública como el medio del que se sirve el gobierno para preveernos de dinero que en otra forma no tendríamos. que entrega instrumentos de pago futuro a inversionistas de todo tipo. y que existe otro tipo de endeudamiento gubernamental que no lo es. y otros tipos de obligaciones del Estado que carecen del acto voluntario de entregar recursos por parte del prestamista y recibir una promesa de pago. o indemnizaciones de cualquier tipo. emisiones de papel moneda con circulación compulsoria.3 Sommers. tanto institucionales como individuales.2 Otros coinciden al señalar que “.4 El concepto de deuda pública se amplía en la medida en que los países se van haciendo cada vez más interdependientes y se crean —en la posguerra— las instituciones financieras multilaterales y se fortalecen los grandes bancos transnacionales..DEUDA PÚBLICA miento de los compromisos pecuniarios por ellos contraídos”. pensiones de retiro y cualesquiera otras operaciones financieras que no tengan los elementos esenciales del crédito: recursos y voluntad de entregarlos a cambio de un instrumento crediticio”. Aquí cabría considerar que el crédito público es deuda pública. obligaciones de deudas forzadas. como por ejemplo. La deuda externa vendría a ser aquel capital disponible que es necesario valorizar e invertir en países de alta rentabilidad. será a raíz de la crisis petrolera y por la necesidad de recircular los llamados petrodólares que México aumentará la contratación de sus empréstitos con la banca internacional. En la historia moderna del país. la deuda externa se ha utilizado como un mecanismo de financiamiento del desarrollo del capitalismo. Durante la Revolución y el periodo de interguerras se suspendieron los préstamos y se renegociaron las deudas del movimiento armado. 246 . entre las que se encuentra el Banco de Exportación e Importación de Estados Unidos. Para 1982. Grandes vías de comunicación se hicieron gracias al crédito externo. cerca del 90% de la deuda estaba contratada con dichos bancos. Desde el inicio del siglo XIX los primeros empréstitos otorgados por Inglaterra sirvieron al Estado para facilitar los servicios de la ciudad y después para construir la infraestructura ferroviaria. La fricción ocasionada por el pago de los créditos contratados con España. México recibe sus primeros préstamos de estas instituciones y así empieza a participar en el sistema financiero internacional constituido en Bretton Woods. Sin embargo. Es a partir de 1940 que México contrata préstamos con las instituciones de crédito internacionales.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO El origen de la deuda externa de México es tan antiguo como el nacimiento del Estado nacional. Una vez desatada la crisis financiera de 1982. Los bancos privados transnacionales otorgaron préstamos crecientes a México a partir de mediados de los sesenta. la deuda externa recobró importancia en el establecimiento del capitalismo mexicano. En el porfiriato. la deuda contraída a causa de la nacionalización de la industria petrolera y las deudas no pagadas. Francia e Inglaterra provocó que Francia invadiera México durante el gobierno de Benito Juárez. Una vez terminada la segunda guerra mundial y al crearse los organismos multilaterales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. se establecerán diferentes modalidades. 6 247 . La estrategia.000 millones de dólares incluyendo la anterior renegociación y los nuevos créditos otorgados a México durante dichos años.DEUDA PÚBLICA Para hacer frente al pago de su deuda. para hacer frente a la crisis de liquidez de México en 1982-1988 se caracterizó. El resultado sería buscar nuevas formas de extinción de la deuda. de la deuda con la banca privada internacional. 3 800 millones de dólares otorgados en 1984 y 1 800 millones contratados con el Club de París. por un monto de 23 150 millones de dólares se recalendarizó el plazo a 8 años. manifestado en las elecciones del 6 de julio de 1988. en tres ocasiones durante dicho periodo. México inició conjuntamente con el Fondo Monetario Internacional. La tercera renegociación fue por un monto de 75 250 millones de dólares. En segundo lugar. la sociedad mexicana experimentó un deterioro de su bienestar económico. Con la primera. 9 500 millones de la deuda privada. un crédito de 5 000 millones de dólares concedido en 1983. asimismo. por los acuerdos de estabilización para el periodo 1983-1985 y el acuerdo stand by para el lapso comprendido entre junio de 1986 y el transcurso de 1987. efectuada en 1985. de política económica. durante el periodo se destinó puntualmente la cantidad de 51 000 millones de dólares por concepto del servicio (amortizaciones e intereses) de la deuda externa. el monto fue de 48. incluyendo la renegociación anterior. por la renegociación. El plazo fue de 20 años. acordándose un plazo de 14 años para pagar y 7 años de gracia. en primer lugar. en 1988 se instrumentó el primer Pacto de Solidaridad Económica.5 En tercer lugar. con 7 años de gracia. En la segunda. Con dicha política. con un periodo de gracia de 4. realizada en 1983. firmado por el gobierno mexicano con el Fondo Monetario Internacional. un plan de ajuste con tres renegociaciones y de ayuda con créditos frescos. la comunidad financiera internacional configuró un paquete de rescate financiero anunciado por el presidente William Clinton. una vez saneado el perfil del endeudamiento en el marco del Plan Brady y de las expectativas del Tratado de Libre Comercio. incluyendo líneas de crédito de alrededor de 50 759 millones de dólares. la incertidumbre y dificultad para hacer frente a las obligaciones de corto plazo. La negociación del paquete de rescate y la necesidad de estabilizar los mercados financieros.7 Panorama que al final de dicho año cambia de manera opuesta. el 31 de enero de 1995. así como el riesgo de desplegar una crisis financiera de alcance global. Así. en un contexto de inestabilidad de los mercados financieros. México vuelve a captar grandes cantidades en el mercado internacional. De ser un país de alto riesgo. 10 000 millones de dólares del Banco de Pagos Internacionales y 3 000 millones de dólares de la banca privada internacional. significó para la economía mexicana el replanteamiento de las metas macroeconómicas y de los objetivos de recu248 . constituido por un crédito del gobierno de Estados Unidos de 20 000 millones de dólares (provenientes del Fondo de Estabilización Cambiaria) a un plazo de entre 3 y 10 años.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Posteriormente. La inestabilidad de los mercados financieros. Cabe mencionar que durante 1995 la disposición neta fue de sólo 23 253 millones de dólares de la línea de crédito original. Un crédito contingente de 17 759 millones de dólares del Fondo Monetario Internacional.8 constituyeron referentes de consideración para promover una estrategia de rescate financiero que significó el hacer frente a las obligaciones de corto plazo provenientes de los vencimientos de tesobonos y de los certificados de depósito de la banca comercial mexicana. llega a captar cerca del 10% de los flujos de capitales privados netos de todas las economías emergentes durante 1994. corporativos e hipotecarios) y los niveles de capitalización. el sobreendeudamiento de empresas y particulares frente a la banca comercial y la deuda externa de ésta. una política monetaria restrictiva cuyo principal instrumento es la contención del crédito interno. significó 1% y 9. el ambiente de volatilidad financiera.2 por ciento. el incremento en los márgenes de intermediación. amén de la intervención gerencial de algunos bancos. Para el tercer trimestre de 1995 la caída del PIB fue de 8. el entorno recesivo. tan solo en el primero y segundo trimestres de 1995 la caída en el PIB durante todo 1995. lo cual resulta en una contracción real de 5. por ejemplo. En efecto. lo cual prefigura un descenso anual promedio de 6.4% el primer semestre. Así por ejemplo. lo cual acelera el deterioro de los activos bancarios.1%. Cremi. el repunte inflacionario. la falta de liquidez.6% en el segundo trimestre. alianzas estratégicas y fusiones. como opción para enfrentarse a las condiciones de la nueva competencia y las necesidades de recapitalización. Obrero. al ubicarse en un saldo negativo de 1 192 millones de dólares y uno positivo de 441 millones de dólares. Respecto a los saldos en la balanza de pagos. así como las dificultades para constituir reservas preventi249 . la cuenta corriente observa una reducción significativa. en el sector de la construcción la caída fue de 23. caracterizado por el ingreso y la ampliación de la presencia de filiales de intermediarios extranjeros. Banpaís. respectivamente. Así también. al someter a ésta a un programa de ajuste severo. constituyen los factores que explican la grave crisis bancaria que se precipita después de la devaluación de diciembre. el rasgo es la ampliación de la competencia entre intermediarios y un proceso generalizado de racionalización del sistema. Interestatal y Banorte) cuyos quebrantos involucran una cantidad aproximada de 14 600 millones de nuevos pesos (cerca de 2 000 millones de dólares). para el primero y segundo trimestre de 1995.9 La cuenta de capital observa un superávit acumulado de 13 912 millones de dólares en 1995 y de 1 719 millones de dólares en el primer semestre de 1996. El crecimiento de la cartera vencida de los bancos comerciales. ubicando el saldo al primer semestre en 751 millones de dólares.DEUDA PÚBLICA peración de la economía. Por otra parte.8%. En este marco de crisis.10 de la cartera crediticia (créditos al consumo. hasta el tercer trimestre de 1995 la intervención abarca a seis bancos (Unión. los vencimientos de tesobonos. de los vencimientos de tesobonos y la recuperación de las reservas internacionales del nivel. Así.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO vas y los problemas de capitalización. El FOBAPROA se constituye como una ventanilla de créditos para que los bancos con problemas en su posición financiera puedan solventar sus obligaciones financieras de corto plazo. así como del Programa de Capitalización Temporal (PROCAPTE). La liquidación. muestran un crecimiento cerca de 14699 millones de dólares. 250 . Sin embargo. En efecto. orientado a la atención de los bancos con problemas temporales de capitalización (índices inferiores al 8% de sus activos en riesgo) su objetivo ha sido garantizar su solvencia. lo cual se explica —en parte— por el uso de las líneas de crédito provenientes del paquete de emergencia. ello significó sustituir deuda pública interna por deuda pública externa. obligó a la intervención del gobierno a partir de la constitución del Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA).11 Por cuanto al PROCAPTE. en tanto que el nivel de reservas que al cierre de 1994 eran de 6 148 millones de dólares y en enero de 3 483 millones de dólares. esta última durante 1995 muestra un incremento de 15 087.9 millones de dólares. del grueso. al cierre del tercer trimestre el saldo de tesobonos fue de 2566 millones de dólares. a finales del tercer trimestre. del cierre de 1994 a septiembre de 1995. Inicialmente el programa de emergencia como respuesta al problema de vencimiento de las obligaciones de corto plazo fue sustituir éstas por obligaciones de mayor plazo. para hacer frente a los vencimientos de tesobonos y la recuperación de las reservas internacionales. que para 1995 se calculaban en alrededor de 29 206 millones de dólares. En este esquema los bancos se obligan a entregar al FOBAPROA obligaciones subordinadas convertibles y no convertibles. significa un monto de 35 191 millones de dólares. la entrada y salida de grandes flujos de capital a las economías emergentes.5 millones de dólares. asiática. Las estimaciones oficiales del servicio de la deuda externa. caracterizado por la bursatilización de la deuda externa. que por su monto y por el perfil de vencimientos. rusa y brasileña plantean paradigmas dignos de estudio ante la volatilidad y riesgo que presentan las economías emergentes cuya dependencia del exterior no promueve una globalización incluyente. significan una cantidad de 89 633 millones de dólares. Las crisis financieras mexicana. por el mantenimiento de una estrategia de financiamiento de creciente dependencia de recursos externos. En este contexto la posibilidad de avanzar en una trayectoria de recuperación económica sostenida se torna prácticamente imposible. Sólo los intereses de la deuda externa total por año representan dos veces el valor total de las exportaciones petroleras. así como por los intereses que se pagan y la forma en que se redocumentan y. la cual ronda los 173 000 millones de dólares. cierres.DEUDA PÚBLICA Las erogaciones de la deuda externa de México. Según se puede observar en el cuadro 6 y gráfica 5 el servicio de la deuda externa pública durante el periodo 1989-1995 representa alrededor de 156 655. calificada como la primera crisis financiera del siglo XXI. se constituyen en uno de los graves obstáculos para la recuperación económica. quebrantos. fusiones y megafusiones de bancos y rigidez en 251 . Se podría avanzar en el delineamiento de un nuevo periodo a partir de la crisis financiera mexicana de 1994-1995. en particular. cifra cercana al monto total de la deuda externa (incluyendo pública y privada) al primer semestre de 1996. según cifras oficiales. para el periodo 1996-2000. procesos de desregulación y liberalización financiera.12 La deuda externa pública se torna un análisis complejo dada la innovación financiera y la bursatilización de la misma desde el inicio de los noventa. esta deuda va a ser reestructurada varias veces hasta disminuir en más de la tercera parte para finales de la década de los ochenta. deuda pasiva. Y. Es decir. La primera en relación con la contratación de la deuda externa por el tipo de acreedor. Por el plazo de vencimiento. 2) deuda reproductora. 252 . consolidando el proceso de trasnacionalización bancaria.13 En este apartado haremos dos observaciones con referencia a la deuda externa del sector público. Estos préstamos sindicados se obtenían en el mercado internacional de capitales con un banco líder y varios bancos que operaban en el mercado de los eurodólares. Por el tipo de acreedor externo en deuda contratada con organismos financieros internacionales multilaterales o bilaterales y bancos privados o transnacionales. por su efecto en la actividad económica. la sindicalización de bancos privados transnacionales se conjuntaron hasta antes de 1982 para otorgar cuantiosos créditos a nuestro país. deuda activa.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO las políticas macroeconómicas donde el equilibrio de las finanzas y el control de la inflación van a imperar. Ambas para el periodo 1980-1998. en tres tipos: 1) deuda lastre. se clasifica en corto y largo plazos. según su origen. Algunos autores señalan la forma de emisión en tituladas y no tituladas. Si bien en 1982 el 90% de la deuda externa de México se había contratado con dichos bancos. La segunda en relación con el plazo de su contratación. En el cuadro 1 y en la gráfica 1 se observa que para 1984 la deuda externa del sector público en su mayoría está contratada a través de préstamos sindicados que corresponden a la deuda no reestructurada. en externa e interna. deuda de “peso muerto“ y 3) deuda autoliquidable y deuda no autoliquidable. CLASIFICACIÓN DE ACUERDO CON LA CONTRATACIÓN Para su claro entendimiento la deuda pública se clasifica. 7 14.2 Ofis 1/ 5.213.7 17.5 3.0 3.500.5 118.7 17.9 23.1 Total 58.770.9 1.4 5.004.865.940.4 42.0 0.020.089.512.2 9.8 24.284.0 27.8 5.685.429.6 9.9 5.8 5.5 2.0 4.4 33.187.5 91.419.7 6.0 16.4 1.4 4.649.9 Bonos de reprivatización 0.1 */ Cifras sujetas a revisiones por cambios y adecuaciones metodológicas.366.7 4.0 0.8 14.7 6.983.6 35.2 17.709.6 10.3 Bilaterales1/ 7.583.9 38.0 0.500.677.874.8 29.747.6 4.6 35.5 2.5 0.9 1.1 9.410.4 10.0 109.2 15.470.0 14.335.5 Deuda reestructurada 0.0 1.2 132.7 23.8 16.188.9 0.841.2 76.644.503.671.406.792.4 4.9 28.9 Bonos públicos 35.076.0 0.987.447.0 0.755.107.7 5.7 10.3 79.0 77.518.782.0 0.0 0.6 4.4 (Cifras a fin de periodo en millones de dólares*) 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 88.099.0 0.289.0 0.762.4 4.5 7.9 31.6 15.348.0 12.635.0 55.2 11.8 80.4 17.135.7 24.7 6.9 10.0 167.919.728.945.0 45.9 14.3 6.685.1 0.059.316.321.4 1.0 0.377.0 0.0 0.156.5 15.3 Fondo de estabilización 0.5 28.0 0.0 92.591.7 1.9 85.125.055.684.793.586.2 78.845.948.0 0.0 0.209.3 10.970.4 0.0 0.032.7 1982 1983 1984 1985 1986 1998 1999 jun-99 92.350.8 7.2 5.3 4.989.241.003.340.631.592.559.740.936.0 0.020.593.220.933.249.886.2 62.4 5.378.5 2.764.473.0 14.9 14.0 52.7 98.6 46.379.184.7 12.0 0.225.9 34.051.005.041.0 Base de dinero 1990-1992 0.1 26. 1/ Incluye créditos tradicionales y garantías destinadas para apoyar el colateral de los Bonos del Paquete Financiero.8 8.4 23.426.003.9 16.432. 253 .629.CUADRO 1 Saldos de la deuda pública externa Clasificada por fuentes de financiamiento 1987 81.401.4 247.3 0.1 6.0 0.080.142.0 0.663.0 16.1 91.435.273. 1989-1992 Fuente: Elaborado por SHCP.9 72.5 3.1 75.8 15.5 3.1 3.0 Proveedores 128.5 48.5 3.5 2.0 0.398.1 7.0 109.2 0.440.2 81.879.6 110.7 337.7 7.6 15.8 100.584.435.0 0.8 28.0 0.6 48.0 4.0 8.0 3.0 89.0 0.275.151.7 8.7 28.5 3.978.6 217.0 4.1 3.0 69.063.913.294.3 4.2 69.1 104.3 1.8 75.0 23.0 0.0 18.327.556.702.908.623.818.0 No reestructurada 10. el Eximbank y la AID cobrarían fuerza a raíz de la crisis mexicana. la participación de sus créditos estará condicionada al programa de ajuste del Fondo Monetario Internacional en el cambio estructural perseguido en México. duplicarán su participación en México.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO GRÁFICA 1 Deuda pública externa 1982-1999* Millones de dól 120. Los organismos multilaterales. En efecto. se dice 254 .000 60. la participación de los organismos financieros internacionales en el total de la deuda externa fue muy importante para nuestro país de 1940 hasta 1965. como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.000 20. Por otro lado. cuando empiezan a perder fuerza frente a los bancos privados. siendo su característica la condicionalidad.000 0 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 Deuda externa pública totalTOTAL DEUDA EXTERNA PÚBLICA BILATERALES B i l a t e r a l e s RES TRUCTURADA Restructurada NO RES TRUCTURADA No restructurada * Para 1999 los valores corresponden al primer semestre.000 80. el Banco Interamericano de Desarrollo. Los organismos financieros internacionales como el Banco Mundial. Es decir.000 100.000 40. La condicionalidad es una política económica que los países con problemas de balanza de pagos deben aplicar como medida de ajuste”. verbigracia.14 Los organismos bilaterales como el Eximbank. Uno de los detonantes significativos de la crisis financiera de agosto de 1982 y diciembre de 1994 han sido las obligaciones de corto plazo. en tanto que a principios de 1995 las obligaciones externas derivadas de los títulos de deuda pública externa (tesobonos) representaban más de 29 000 millones de dólares. que la contratación de los créditos establecidos permanezcan a largo plazo para evitar pagos cuantiosos. como estrategia de política de deuda externa del sector público se ha perseguido. la venta de bienes de capital y la supervisión de los préstamos por parte de Estados Unidos y México. De ahí las sucesivas renegociaciones. serán claves en el otorgamiento de préstamos. el cual ha participado activamente en los últimos años en México. cuya participación de Estados Unidos (100%) irá ligada a proyectos prioritarios del gobierno federal. Con relación a los plazos. 255 .DEUDA PÚBLICA que: “los países que no acepten los lineamientos de política económica derivados de la condicionalidad no reciben los recursos financieros que requieren para hacer frente a su situación crítica de liquidez. en 1982 había más de 20 000 millones de dólares a corto plazo. durante la década de los ochenta para modificar el perfil de vencimientos de la deuda externa (véase cuadro 2 y gráfica 2). Entre otros organismos bilaterales se encuentran el Eximbank de Japón. a partir de 1983. 5 7 . 1 9 6 . 3 9 4 .2 62.2% Corto Plazo 1 .260.4% 99.9 80.8 81.080.4% 95.2 78. 0 4 .206.6% 0.3% 15. 7 7 7 .0 % 95. 5 % 4.6% 92.874.956.9 779.8% 15. 3 5 3 .5% 2.6% 1.8 75.1 1 .0% 99.7 87.7% 84.8 52. 3 9 7 .897.501.753.5 454.000 Millones de dóla 100.5 1 .5 Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.000 60.4 79.350.755.059.0 42.9 72.000 80.5 76.288.3 78.284.377.626.812.000 40.778.8% 1. 7 2 7 .6% 5.5 72.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO CUADRO 2 Deuda pública externa por plazo.1% 5.2 92.9 624.4 93. 5 4 .2 69.8% 95.987.4% 94.223.614.434.0 77.7 52.003.2% 98.3 75. 3 2 5 .7 49.321.5% 97.435.7 98.000 20. 4 6 6 .9% 0.000 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 Largo Plazo Corto Plazo Total 256 .6% 0.7% 1.770.9% 95.4% 7.260.994. 4 4 .9 9 .4 85.0% 0.933.0 73.406.4 71.6% 79.1% 99.3 79.082.6% 92.2% 4. 1980 .8 80.2 76.5 88.9 81.322. 5 383.1% 4. 0 6 .293.960.8 100.8% T o t a l 33.9% 94. 3 3 .845. 4 9 0 .548.8 74.737.4% 20.1 75.1998 (Millones de dólares) Largo Plazo 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 32. GRÁFICA 2 Deuda pública externa por plazo de vencimiento 120. 2 4 6 .294.4% 99.4% 7.7 68.4% 98.2% 84.3 93. 8 10. 1 5 6 . 9 9 1 .556.6 58. 1 560.6% 4. 0 6 0 . 3 4 .5 84. 0 1 . 5 9 .747.3% 99. Entre los principales instrumentos de endeudamiento interno que utiliza el gobierno federal se encuentran los Certificados de la Tesorería de la Federación (CETES) Bonos del Desarrollo del Gobierno Federal. Por otra parte. En primer lugar. en la emisión de estos instrumentos. Parece que la tónica seguida fue reestructurar la llamada “vieja deuda“ y el otorgamiento de nuevos créditos mediante acuerdos con el Fondo Monetario Internacional y los organismos financieros internacionales. la deuda externa tuvo un crecimiento cuantioso. ocasionando un fenómeno hiperinflacionario que no se detuvo hasta 1988. particularmente entre 1980 y 1982. particularmente tesobonos.DEUDA PÚBLICA EVOLUCIÓN Al observar la evolución que ha caracterizado a la deuda externa como variable dinamizadora del crecimiento económico.15 En segundo lugar. se constituyeron en el detonante y expresión de la crisis financiera. podemos obtener varias conclusiones. que desde diciembre de 1994 vuelve a 257 .4 millones de pesos cobró desde 1985 un papel activo como mecanismo de financiamiento para el gobierno federal. Entre 1986 y 1987 se triplicó. Pagaré de la Tesorería de la Federación. el crecimiento entre 1987 y 1989 fue del doble y la tendencia sería a mantenerla estable con la reforma del sistema financiero nacional (véase el cuadro 3 y la gráfica 3). Bonos Ajustables del Gobierno Federal y tesobonos. entre otros. si tomamos en cuenta la deuda del sector privado que en 1982 ascendía a más de 23 000 millones de dólares. El crecimiento y perfil de vencimientos. la deuda interna que en 1980 representaba 678. Así. las cifras del endeudamiento externo tienden a estancarse a medida que disminuye el otorgamiento de créditos de la comunidad internacional. Varios números.436 100.059 77.718 5. 1980-1998 Años 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Deuda externa (Millones de dólares) 33.351 81.295 Deuda interna (Millones de pesos) 678 1.188 149. Varios números.600 10.653 130.232 343.407 179.756 61. 258 .FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO vivir la economía mexicana (véase cuadros 4 y 5.080 75.378 72.947 137.770 79.556 108.099 122.600 123.934 98. Presidencia de la República.040 259.813 52.961 58.988 75.041 2. La Economía Mexicana en Cifras.755 78. CUADRO 3 Deuda externa e interna del sector público.407 81.300 163.556 69. Informe Presidencial.285 88.455 164.017 Fuente: Nacional Financiera. gráficas 4 y5 ) .747 85.768 2.874 62.003 76.530 23.321 92. 000 100.000 20.000 40. entre ellas —según el Fondo Monetario Internacional— limitar el endeudamiento a 3 000 millones de dólares anuales mientras estuviese vigente el plan de estabilización.000 350. La ley era el reflejo de la continuidad de la política de endeudamiento en el marco de las políticas económicas: sustitución de importaciones.000 150.000 200.000 60.000 100.000 0 Deu da Interna Deu da Externa NORMATIVIDAD Es a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a la que compete contratar o negociar el crédito público externo.000 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 250.000 Millones de dól 80.000 50.16 Ley General de Deuda Pública La Ley General de Deuda Pública entró en vigor el 1 de enero de 1977. desarrollo compartido y alianza para la producción. apartado VIII del capítulo VI del Reglamento Interior de dicha Secretaría se hace referencia a la Ley General de Deuda Pública. Por lo tanto en el artículo 38.000 . Presentaba una rela259 Millones de pe 300. Fue planteada dentro de una serie de medidas de reajuste económico.000 400.DEUDA PÚBLICA GRÁFICA 3 Deuda pública externa e interna 120. 2 10.5 2.4 1.0 10.6 Deuda neta/PIB 22.0 0.307.359.5 130.9 62.1 4.4 13.555.9 314.0 192.239. 1/ Incluye los saldos acreedores de la Cuenta General y el Fondo de Contingencia.187.5 11.653.157.0 0.1 130.4 9.221.7 6.2 6.2 -12.7 22.8 3.8 -2.2 0.683.160.963.6 SIEFORES Otros 60.1 21.822.3 178.8 23.065.468.682.334.300.860.2 15.0 0.5 23.2 1.8 1.751.0 11.7 165.0 0.0 2.4 5.2 70.0 0.1 13.2 6.5 CUADRO 4 Saldos de la deuda interna del Gobierno Federal 1982-1999 1982 1983 1984 1985 1986 Deuda neta 2.0 322.829.3 8.848.4 39.5 22.364.0 -13.960.9 0.727.639.7 Deuda bruta/PIB 22.2 15.6 17.0 123.1 11.9 847.772. .7 0.1 1.6 SAR 2/ 0.842.2 0.475.9 -14.0 0.0 8.162.7 7.8 11.4 43.9 147.1 1.835.6 17.7 132.7 4.098.958.267.625.947.2 43.7 16. 2/ Sistema de Ahorro para el Retiro.0 221.0 155.591.7 1998 1999 jun-99 343.8 122.767.040.455.8 382.1 0.978.7 20.504.9 2.7 0.6 8.1 0.0 0.231.600.4 133.0 0.3 3.107.564.2 49.5 108.256.5 10.4 128.609.755.0 Deuda bruta 2.947.630.0 0.0 0.4 5.017.6 17.5 735.7 13.5 318.122.6 20.3 155.2 24.6 43.335.7 Bonos 606.707.718.9 Valores Gubernamentales 393.6 13.9 6.2 24.0 137.430.655.024.885.0 9.379.978.930.4 442.013.853.107.943.3 7.5 108.2 -24.8 23.3 4.7 Activos financieros 1/ 0.0 0.6 1997 259.772.9 25.4 137.767.0 -292.5 11.4 -10.0 112.4 156.183.307.709.3 361.555.0 16.0 9.769.243.4 159.1 0.0 0.3 11.1 4.9 6.314.5 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 179.478.8 273.1 0.8 -35.0 0.423.229.9 15.0 0.8 13.6 167.0 8.0 0.093.5 23.0 -81.5 25.1 9.5 -9.7 13.718.0 0.0 Saneamiento Financiero 3/ 1.1 1.3 164.417.9 163.3 34.1 7.0 0.0 -14.999.0 61.953.8 27.600.0 134.260 (Cifras a fin de periodo en millones de pesos*) 1987 61.755.507.735.507.9 378.8 3.406.456.1 9.0 0.169.7 2.0 739.1 0. FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO 3/ Deuda asumida por el gobierno federal.1 2.0 10.7 */ Cifras sujetas a revisiones por cambios y adecuaciones metodológicas.965.6 17.668.9 149.3 9.325.0 15.2 2.4 15.594.1 9.0 0.0 0.606.335. tendía a garantizar las ganancias de las inversiones.000 300. al mismo tiempo que la paz social y la solvencia del país.DEUDA PÚBLICA GRÁFICA 4 Deuda interna neta del Gobierno Federal 1982-1998 450.000 200. Fue un instrumento indispensable en el ámbito de una política económica.000 0 Deuda interna neta DEUDA INTERNA NETA Valores gubernamentales VALORES GUBERNAMENTALES Deuda neta /PIB DEUDA NETA/PIB ción de continuidad del proceso de acumulación por la vía capitalista y dependiente del exterior.18 En el artículo segundo se define la constitución de la deuda pública por las obligaciones de pasivos. En la exposición de motivos que acompañó al texto de la ley se manifestaba: “.000 30 25 20 15 10 5 0 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Millones de pe 400.17 Por otro lado. que obliga al Estado a plantear. sujeta a las pautas fijadas por el Fondo Monetario Internacional en beneficio de la iniciativa privada nacional y del capital extranjero. la aplicación nacional del crédito que se requiere”.000 100.000 350.la política de endeudamiento público adquiere una relevancia primordial en el manejo de las alianzas nacionales.000 250. directos o contingentes derivados de financiamiento y a cargo de las 261 Porcentaj .000 50.. en forma cada día más cuidadosa..000 150. “De fundamental importancia es que el servicio de la deuda pública se mantenga siempre dentro de la capacidad de pago del sector público y del país en su conjunto”. 0 0.166.0 0.0 0.1 26.0 0.287.6 130.0 0.157.0 AJUSTABONOS 0.0 0.960.0 0.5 32.876.9 0.177.0 177.0 0.6 29.4 94.8 861.0 89.1 573.0 0.999.0 64.0 0.2 63.039.1 0.0 2.740.853.5 735.6 0.0 0.0 112.0 0.0 0.334.5 735.2 56.661.0 0.9 PAGAFES 0.817.958.0 0.7 3.TOTAL 7.084.0 0.0 BONDES 0.2 0.267.3 0.107.107.3 10.4 CETES 393.822.0 144.9 1.0 0.136.7 .7 0.013.0 0. FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Fuente: Elaboración con base en la SHCP.0 739.284.430.2 35.7 37.5 0.0 54.5 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 221.0 0.624.1 43.1 0.472.152.479.284.4 147.9 495.389.0 0.4 156.5 41.0 540.3 69.0 0.6 671.822.0 0.0 15.175.562.4 38.0 0.0 914.468.2 16.4 75.217.2 0.6 27.0 0.0 143.338.8 0.0 739.0 8.940.968.5 57.339.0 TESOBONOS 0.885.7 132.0 OTROS 0.569.625.6 40.0 0.0 0.0 UDIBONOS 0.4 128.504.0 67.1 57.0 10.301.0 25.0 0.2 0.0 */ Cifras sujetas a revisiones por cambios y adecuaciones metodológicas.520.5 0.943.665.2 0.8 2.717.0 0.3 53.3 0.586.531.0 91.189.0 0.6 91.4 69.0 155.0 81.1 2.0 41.0 1982 1983 1984 1985 393.0 0.6 266.9 0.822.1 2.0 0.560.0 1998 322.0 5.6 167.5 0.1998 (Cifras a fin de periodo en millones de pesos*) 1986 8.8 2.0 0.631.0 0.0 0.290. 262 CUADRO 5 Saldos de los valores gubernamentales 1982 .6 35.1 0.0 0.242.104.2 0.0 45.4 29.1 44.8 104.0 0.6 660.0 0. Las empresas de participación estatal mayoritaria. El Ejecutivo Federal y sus dependencias. Los organismos descentralizados. empréstitos derivados de la emisión de títulos. Los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o alguna de las entidades mencionadas en las fracciones II al V. se señalaban el papel de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en cuanto a la ejecución de la ley.000 100. IV.000 50. en tanto vigilante de la capacidad de pago y de su debido cumplimento. las nacionales de seguros y de fianzas. GRÁFICA 5 Saldos de valores gubernamentales 1982-1998 350.000 250. El artículo tercero y del capítulo II al VII.000 150. II.DEUDA PÚBLICA siguientes entidades: I. establecía la programación de la deuda pública y la contratación de los préstamos por parte del gobierno federal. adquisición de bienes. III. la aprobación de los créditos y el cuidado de dichos recursos. Es digno mencionar el artículo cuarto del capítulo II. los pasivos contingentes de ambos y la celebración del acto jurídico análogo a ello. El Departamento del Distrito Federal. Las instituciones y organizaciones auxiliares nacionales de crédito. V. VI.000 0 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 TOTAL CETES BONDES TESOBONOS El mismo artículo se refiere al financiamiento: la contratación de créditos al interior o fuera del país. que dice: 263 .000 200. además.000 Millones de pe 300. Bank of Tokyo. se contrataron dos préstamos sindicados cuyo monto fue de 1 200 millones de dólares. Bank of Montreal. & Co. Banco de Londres y México. A. uno por 500 millones de dólares (dado por la Societé Genérale) y otro por 600 millones 264 . a dos meses de la devaluación del peso mexicano y para finalizar el sexenio. En 1979. A. Canadian Imp.Corresponde al Ejecutivo Federal.20 De esta forma. & S...... S.. Bank of Montreal... emitir valores y contratar empréstitos para fines de inversión pública productiva. Ltd. Banco Internacional Mexicano. DaihichiKangyo Bank LTD. Amsterdam Rotterdam-Bank NT. y Bancomer. México ha usado crecientemente créditos contratados en este mercado para refinanciar sus adeudos externos. En 1976. Ltd. obtener fondos y pagar deudas por vencer. Chase Manhattan Ltd. First Boston (Europe. de México) y otros por 300 millones de dólares (en su mayoría de bancos alemanes). y Chase Manhattan Bank. Bank of Commerce. además. Banco Nacional de México. A. Group y diez más). para canje o refinanciamiento de obligaciones del erario federal o con propósitos de regulación monetaria”. A. dado por mitades a un plazo de 5 a 7 años (los bancos fueron Algensen Bank Neederland NV. Bankers Trust Int. En enero de 1974 destaca el préstamo por 500 millones de dólares (contratado con Kuhn Lab. Ltd. Finance LTD). el monto de los préstamos que bajo el nombre “Estados Unidos Mexicanos” publica el Borrowing in International Markets del Banco Mundial. Bank of Nova Scotia Int. ascendió a 9 790 millones de dólares en el periodo 1973-1982. S. European Banking LTD.19 Este artículo es el de mayor trascendencia dado que el refinanciamiento fue su actividad prioritaria. Bank Nationale de Paris.. Bank of Nova Scotia Int. A. Al contratar nuevos préstamos. S. Fuji Int.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO “. y una sobretasa de 1. En la medida en que los bancos extranjeros prestan sin exigir la contrapartida de proyectos específicos. Chemical Bank Citicorp Int.. el Estado ha mantenido su imagen de solvencia en el exterior.75 sobre Libor (con los siguientes bancos: Abu Dhabi Investment Co. por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. hay dos préstamos. S. En noviembre de 1977 se registra un préstamo por 1 200 millones de dólares a un plazo de 7 años. al inicio de los ochenta. Citicorp Int. Nat. ANÁLISIS DE LOS EFECTOS DE LA DEUDA La deuda externa se ha constituido en una variable fundamental en el financiamiento del desarrollo de tipo capitalista 265 ..21 El capítulo VII de la Ley hacía referencia a la creación de la Comisión Asesora de Financiamientos Externos. de Nacional Financiera. Su propósito fue favorecer a la administración pública. y veinte más). del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos. Ltd.. del Banco Nacional del Crédito Rural. órgano consultivo y asesor en materia de endeudamiento. Chase Merchant Banking Group. asegurar la solvencia y rentabilidad de las inversiones en el país en relación con el campo exterior y legislar jurídicamente sobre la necesidad del endeudamiento. Morgan Guaranty Trust Col.. y de Financiera Nacional Azucarera. del Banco de México. Se contrataron 3 630 millones de dólares entre 1981 y 1982. El punto de la Ley General de Deuda Pública correspondiente a la “renegociación” de los adeudos adquirió importancia creciente a medida que el servicio de la deuda se hizo más oneroso y el coeficiente del servicio rebasó el 80%.DEUDA PÚBLICA de dólares (de Westdeutsche Landesbank Girozentrale: Bank. La Ley de Deuda Pública vino a enriquecer el acervo mexicano en materia de derecho. of Tokyo Ltd. que la preside. Group. integrada por representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Royal Bank of Canada London Ltd. Westminster Bank Group. Canadian Import Bank of Commerce Int.. Lloyds Bank Int. de la Sociedad Mexicana de Crédito Industrial. alcanzar mayor concentración en las decisiones de créditos por parte del Ejecutivo. del Banco Nacional de Comercio Exterior. pero haberla utilizado para pagar gastos corrientes del gobierno federal ocasionó que no fuera de pronta recuperación el pago por sí mismo. el llamado “milagro mexicano”. objeto de definición de la política económica nacional. La incertidumbre recurrente. Además. al final de cada sexenio. el endeudamiento externo no fue utilizado de manera coherente en el marco de una política económica cuyos objetivos debieron privilegiar el desarrollo y el crecimiento sano del país. Si a ello sumamos la caída del precio del petróleo y el aumento de la tasa de interés en el ámbito internacional. a partir de dicho momento. con un entorno internacional desfavorable para México. política y social. precipitó la llamada “crisis de liquidez”. En México formó parte del complemento del ahorro interno que el Estado ha utilizado para financiar el desenvolvimiento de la economía de los cuarenta hasta la crisis financiera de 1982. a principios de la década de los ochenta. La crisis de liquidez o crisis de endeudamiento sería. como factores externos. el endeudamiento desempeñó un papel fundamental en el crecimiento del país: de tasas del 4 y 5% del PIB se pasó a 7 y 8% durante el auge petrolero. La deuda externa fue un mecanismo de crecimiento. convergiendo en cada coyuntura. de 1954 a 1976. en agosto de 1982 y la “crisis de los tesobonos” de diciembre de 1994. hasta etapas que permitieron el boom petrolero pero que también provocaron la crisis más grave de nuestra historia.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO en países subdesarrollados como los de América Latina. en estos años. el mercado de capitales se contrajo severamente. Se propició que el endeudamiento financiara una política cambiaria en beneficio de sectores económicos vinculados a actividades especulativas y los grupos de más altos ingresos. Pasando de etapas de estabilización económica. Superar el pago de la deuda externa 266 . la de 1994-1995. durante el periodo estabilizador. En este periodo hubo tres renegociaciones cuyo objetivo primordial fue posponer el pago del principal y de los intereses. Si se observan las diferentes alternativas de política económica para enfrentar la insolvencia del pago de la deuda externa po267 . con un deterioro económico. la problemática económico-política del último año del sexenio 1988-1994 induce a un acelerado endeudamiento externo para no incurrir en una devaluación del tipo de cambio y afectar las posiciones políticas del grupo gobernante. Aunado a ello. político y social. serían de 1982 a 1988 los lineamientos a seguir. cuyo ajuste estructural ha incidido en el país. cuando empieza a subir en el mercado y origina una retirada paulatina de los capitales en los mercados emergentes. Es cierto que en el marco de las expectativas de la firma del Tratado de Libre Comercio y después de haber renegociado en el marco del Plan Brady. los capitales fluyeron gracias a la caída de la tasa de interés en Estados Unidos. Los acuerdos firmados por México y el Fondo Monetario Internacional. En el acuerdo firmado por México y el FMI en abril de 1989 se vislumbraba la disminución de la deuda externa total. ésta desempeñó un papel prioritario desde finales de 1993 hasta mediados de 1995. conjuntamente con las renegociaciones de la deuda externa.DEUDA PÚBLICA propició una severa política de ajuste acompañada de programas económicos recesivos. FORMAS DE EXTINCIÓN: LA DÉCADA DE LOS OCHENTA Sin lugar a dudas la deuda externa a lo largo de su historia ha representado diferentes alternativas tanto para el pago del servicio de su deuda externa como para evitar crisis estructurales económicas de mayor profundidad. Casualmente. Una vez expuestas por el presidente de la República en esa fecha. el crecimiento y la modernidad del país. El segundo paso fue la Carta de Intención. cuya participación es indispensable en todos los paquetes de salvamento. 268 . Japón accedió a efectuar préstamos y otros países mostraron disponibilidad para hacerlo. las premisas de la necesaria reducción del débito se realizaron entrevistas del secretario de Hacienda mexicano con los principales bancos acreedores de los países que conforman el Grupo de los Siete. político y social son los que definen la estrategia alternativa tomando en cuenta la disposición de los organismos financieros internacionales: Fondo Monetario Internacional. siempre y cuando se firmara una Carta de Intención. con el componente de la reducción del servicio de la deuda externa y la íntima relación de ésta con el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994. Para entender el proceso de la renegociación del débito mexicano es importante sintetizar las distintas facetas que se dan a partir del 1 de diciembre de 1988. así como los entornos económico.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO dríamos adelantar la siguiente conclusión. Banco de Pagos Internacionales y la Reserva Federal de Estados Unidos. Los préstamos otorgados por el Banco Mundial y el Club de París fueron etapas preestablecidas antes del acuerdo con la banca comercial durante 1989. desde que John Reed había anunciado que los bancos dejarían de prestar para realizar ahorros sustanciales y enfrentar las pérdidas. pues se hablaba desde principios de 1988 de la necesidad de reducir el principal de los préstamos. No cabe duda que los acontecimientos de Venezuela apresuraron el Plan Brady. El momento coyuntural nacional e internacional. donde especificaban conjuntamente la necesidad de la reducción para lograr la estabilidad. 773 millones de dólares. El acuerdo también asegura financiamiento irrestricto para las importaciones que México realice de los países miembros del Club de París.el financiamiento de proyectos de inversión por un monto total de 1 960 millones de dólares.DEUDA PÚBLICA El Acuerdo con el Banco Mundial consistió en lo siguiente: “. se dio como sigue: “Para 1989.22 En el Acuerdo con el Club de París. incluyen el 90% de los intereses por vencer entre el 10 de abril de 1990 y el 31 de marzo de 1991 y el 25 de mayo de 1992. para 1990. 519 millones de dólares. integrados por tres préstamos de 500 millones de dólares cada uno... Los recursos.23 La cifra de alivio final que se logró en materia de reducción de transferencia con este acuerdo. México logró un acuerdo multianual que abarca 2 600 millones de dólares. el cual se calcula en un mínimo de 2 000 millones de dólares anuales durante los próximos seis años”. de reestructuración industrial y de desarrollo forestal en los estados de Durango y Chihuahua. El acuerdo con el comité asesor de la banca comercial fue anunciado por el presidente como la solución al crecimiento 269 . Asimismo. que representan los vencimientos de capital a pagarse del 10 de junio de 1989 hasta el 31 de marzo de 1992. y el 100% de los intereses a pagarse entre el 10 de junio de 1989 y el 31 de marzo de 1990. paraestatal.24 En el marco de la asamblea de gobernadores se especificaron los proyectos de desarrollo hidroeléctrico. Dentro de este paquete. mientras que el préstamo de 460 millones de dólares será destinado para ampliar la capacidad de generación de energía eléctrica. y otro préstamo por 460 millones de dólares. Una porción de esos recursos se utilizará para apoyar los esquemas de reducción de deuda con la banca comercial”. financiero y comercial. los tres préstamos de 500 millones de dólares serán dirigidos a apoyar el cambio estructural en los sectores industrial. para colateralizar la emisión de bonos que reduzcan la deuda. el presidente informó a los mexicanos el resultado del acuerdo de renegociación el 23 de julio de 1989. la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. se lograra una reducción del 35% del principal. presentó la hoja de términos. el presidente informó: “.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO del país. Dicho acuerdo. Recibirá dinero fresco y de reducción del principal de la deuda entre 2 000 y 3 000 270 . cuya modalidad es la reducción del principal de los intereses. sobre la base de 3 mil millones de dólares de deuda externa que el gobierno mexicano tiene con los bancos comerciales del mundo.25 Tomando en cuenta las tres opciones de reducción del principal e intereses acompañados de nuevos créditos. acompañada de nuevos créditos. donde especificaba lo siguiente: México aportará 7 000 millones de dólares de sus propios recursos y de recursos provenientes del Fondo Monetario Internacional. el Banco Mundial y del Banco de Importaciones y Exportaciones de Japón. el mensaje del Ejecutivo de la Nación por los medios de comunicación. enunciados en el inciso anterior y después de varios encuentros entre los negociadores mexicanos y los representantes de la banca acreedora.. Una vez llevados a cabo todos los pasos requeridos en el marco de la estrategia del FMI y del Plan Brady.. es el primero en su tipo. En el marco del discurso. procuró terminar con uno de los puntos débiles que marcaban inestabilidad a su Plan Nacional de Desarrollo y a las frecuentes amenazas de caer en el proceso inflacionario y perder lo ganado con el Pacto.el arreglo significa que. haciendo mención al menú de opciones presentado por México a los bancos acreedores. Así. o un abatimiento de alrededor del 40% de la tasa de interés”. 26 Mientras se definían los términos por los cuales optaría la banca acreedora (difícil de convencer) la banca internacional y Estados Unidos optaron por otorgar un préstamo puente de 2 000 millones de dólares para dar confiabilidad al gobierno ante la sociedad civil. Los bancos intercambiarán sus préstamos a mediano y largo plazo por bonos a 30 años emitidos por el gobierno de México hasta en 10 diferentes divisas. con 7 más de gracia y estarán sujetos a un interés correspondiente a 13/16 puntos porcentuales sobre Libor. Las etapas señaladas sólo serían medidas para reducir el sobreendeudamiento. Del total del principal y parte del pago de intereses. Los nuevos créditos serán pagaderos a 15 años. permitió dar confiabilidad a un plan de ajuste estructural cuyo objetivo ha sido.DEUDA PÚBLICA millones de dólares anuales. Los bancos acreedores que prefieran optar por proveer recursos frescos. pero no la solución al débito externo ni a los problemas de la economía mexicana. el principal será colateral en su totalidad y a su madurez por una emisión de obligaciones del Departamento del Tesoro de Estados Unidos que emitirá los llamados “bonos cero”. acompañada de nuevos créditos. El programa incluye el intercambio de deuda por capital (swaps) a mil millones de dólares anuales. lograr la integración de México a Estados Unidos. utilizando el 35% de descuento.25 por ciento negociada anteriormente. el descuento tendrá una tasa flotante de interés equivalente a 13/16 de un punto porcentual sobre la tasa interbancaria de Londres (Libor) y los bonos de reducción de principal estarán sujetos a la tasa fija de 6. El 40% de los recursos frescos será puesto a disposición de México en un primer desembolso. Una vez intercambiada la “vieja deuda” por bonos nuevos. comprometerán un equivalente a 25% de la exposición crediticia en México a corto y mediano plazo que no sea intercambiado por bonos de reducción de servicio del principal de la deuda. 271 . será garantizado por el fondo de 7 000 millones de dólares descrito anteriormente. el último de los cuales se producirá en 1992.27 Haber sintetizado las diferentes fases de la renegociación con disminución del principal e intereses. desde el inicio. 3 millones de dólares.99 millones de dólares (676. La reducción por concepto de intereses es de 676. b ) El 47% restante del total de 48 044 millones de dólares correspondió a la opción de reducir y estabilizar las tasas de interés.43 millones de dólares.29 millones de dólares.09 millones de dólares. Ese porcentaje corresponde a la cantidad de 19 698.485 millones de ahorro neto por concepto de intereses en 1990.8121 sumarán 565.32 millones de dólares se dará 720.81. De la primera opción se pagarán intereses por 1 256.43). La suma de los intereses será de 3304. Es decir.31). 360.66 millones en 1990. 272 .37 y de la segunda se pagarán intereses por 1 411. de 22 580.68 millones de dólares la tasa de interés pasó de 9. Como conclusión se puede afirmar que. De la tercera opción se pagarán intereses por 636. la quita de capital a la deuda histórica es de 6 894. 1 932.04 millones.33 en 1992.28 millones de dólares a una tasa de 9.71 millones de dólares. De 5 765. Esto es la cantidad de 1 441.28 millones de dólares se otorgará el 25% a México. La diferencia da un total de 12 803. Esto corresponde a un ahorro por intereses de 7 056. resultado del acuerdo de renegociación más los intereses a pagar por más de 4 mil millones de dólares que causa la deuda que no está en manos de la banca internacional y que no se renegoció. Los intereses del total de 5 765.72 millones de dólares cuya tasa anual de mercado por concepto de intereses será de 9.3 en 1991 y 360.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO El Acuerdo de Renegociación en el marco del Plan Brady tuvo por objeto disminuir la deuda histórica de 48044 millones de dólares de la siguiente manera: a) El 41% de los bancos acreedores de México optó por la reducción del 35% del total. Durante 1990 habrá una disminución de 2 221.87-1 256.56 más 804.8125 a 6.56 millones de dólares (es decir. c ) El 12% de los bancos optó por el otorgamiento de dinero nuevo.5 millones de dólares durante 5 años.25%. Por ahorro de intereses de la primera y segunda opciones son 1 480. de los cuales se reduce un 35% y corresponde a 6 894.3 millones de dólares. De este fondo 3 500 millones de dólares sirven para garantizar los Bonos Cupón Cero a 30 años para pagar el principal. La suma del fondo de garantías es de 7 mil millones de dólares. Nacerá la llamada “ingeniería financiera” para la reestructuración de pasivos y el saneamiento de las finanzas corporativas del gobierno federal. La reducción total de la deuda fue de 20 500 millones de dólares. México participa con 1 300 millones de sus reservas y el resto es otorgado por Japón. en un periodo de tres años y medio y un descuento superior al 35% logrado en el Paquete Financiero 1989-1992. con el propósito de estimular la inversión nacional y extranjera y lograr una reducción adicional del saldo de la deuda pública externa con la banca comercial por 3 500 millones de dólares de valor nominal.3 millones de dólares. Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.25).28 Así. Con esta reestructuración se creó un fondo de garantías cuyo objeto es pagar los intereses de la deuda existente por 18 meses y garantizar el pago del capital adeudado mediante la compra de bonos cupón cero del Tesoro de Estados Unidos.29 273 . Se establece el Programa de Intercambio de deuda pública externa por capital.DEUDA PÚBLICA Del dinero nuevo a distribuir se pagará a 7 años de gracia y un plazo de 15 años. Reducción por swaps. La vuelta al financiamiento multilateral y bilateral será la tónica de los nuevos créditos proporcionados a México. Reducción de las tasas de interés que según el gobierno mexicano será de 7 056 millones de dólares entre 1990 y 1994. Es decir. venta de paraestatales y cambios en el valor del dinero por cerca de 6 000 millones de dólares. la “vieja deuda” disminuye junto con el total de la deuda externa del sector público para dar pie a nuevas formas de financiamiento vía el ahorro interno. esto se explica por la reducción del principal de la primera opción por 6 894. 7 206 millones de dólares (5 765 por 1. desendeudamiento de empresas públicas. el mercado de dinero y el mercado bursátil. propician nuevamente una crisis financiera de mayor profundidad y alcance que la de 1982. b) la disminución del costo financiero. un promedio de 25.4% respectivamente. La deuda del sector privado. durante el lapso que va del segundo semestre de 1989 a la crisis financiera de fines de 1994 se caracteriza por el retorno a los mercados internacionales de capital.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO EL PERIODO DE LOS NOVENTA La negociación de la deuda externa en el contexto del Plan Brady significó para México el reingreso a los mercados internacionales de capital mediante la emisión de documentos privados y públicos. Verbigracia. junto con la de la banca comercial y la banca de desarrollo. para atraer la inversión extranjera y con ello lograr.6). Así.3 y 65. la recuperación económica con estabilidad de precios. así como la incorporación de la economía mexicana al bloque del norte (con Estados Unidos y Canadá) constituyendo rasgos esenciales. por la vía del financiamiento externo.30 La política de endeudamiento externo de estos años se enmarca en: a) la diversificación de las fuentes de financiamiento. entre 1989 y 1994 el superávit acumulado de la cuenta de capital de la balanza de pagos asciende a cerca de 105 000 millones de dólares. y c) el aprovechamiento del descuento al que se cotizaba la deuda mexicana en los mercados secundarios.4% respecto al PIB. en la estrategia de financiamiento. se pretendía reducir el nivel de endeudamiento (respecto al PIB) así como la modificación de la estructura de ésta (con relación a los plazos de vencimiento) para reducir su servicio (véase cuadro 7. Por ejemplo. así como la deuda interna del sector público. En tales condiciones. 274 . para alcanzar durante el periodo 1990-1998. lo cual expresa la creciente afluencia de recursos externos hacia México. en 1986 y 1987 la deuda externa pública respecto al PIB era de 69. 8 80.845.294.006.6 18.3 6.260.5 87.1 Deuda pública externa 81.350.003.0 20.8 21.897.5 Corto plazo 7.777.2 62.5 92.8 32.9 Largo plazo 49.4 21.3 18.1 89.4 85.080.5 454.362.8 35.4 7.7 26.5 76.059.156. 275 .434.2 76.9 Porcentajes del PIB: Deuda pública externa 69.316.5 4.0 bruta 46.8 Corto plazo 9.0 1.8 Largo plazo 39.8 27.2 24.060.0 70.626.4 4.6 2.0 18.956.223.994.492.3 0.293.8 neta 58.2 0.4 86.3 69.082.933.284.1 39.9 624.3 3.325.1 81.2 35.737.3 1.3 6.6 82.8 81.0 77.080.3 98.5 4.889.4 24.556.556.9 779.0 4.3 18.5 0.1 19.7 68.843.1 76.0 46.6 25.4 42.2 69.3 1.9 0.181.874.7 4.9 90.377.987.0 73.353.4 81.7 79.6 17.1 21.295.9 72.727.1 35.1 19.4 0. Fuente: Elaboración con base en la SHCP.2 69.6 68.5 9.466.778.3 1.4 20.2 47.614.5 1.260.0 1.0 47.755.1 26.3 75.288.5 93.5 91.5 72.2 62.9 72.406.7 25.3 68.6 39.3 68 1.377.770.397.873.2 36.2 79.548.746.9 560.3 65.8 74.196.435.501.9 bruta 58.1 1.713.2 35.991.394.246.0 1.6 2.747.406.6 28.2 33.5 65.4 41.2 75.0 88.3 17.CUADRO 6 Saldos de la deuda pública externa por plazos 1982-1999 (Cifras a fin de periodo en millones de dólares*) 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 jun-99 1982 1983 1984 1985 1986 Deuda pública externa 81.3 0.3 0.6 39.8 100.3 78.3 */ Cifras sujetas a revisiones por cambios y adecuaciones metodológicas.5 383.874.222.9 22.0 80.9 16.1 75.3 Deuda pública externa neta 69.2 19.2 47.060.321.4 65 41.7 52.055.8 75.5 93.003.2 84.4 42.0 29.9 28.4 71.4 41.2 78.1 75.6 26.3 79.350.4 0. 6 millones de dólares en junio de 1999. a 15 880 millones de dólares en 1999. a 42 859. para el mismo periodo la deuda correspondiente a los sectores privado y bancario crecieron significativamente. 276 . En particular: a) el endeudamiento público interno y externo. b) el endeudamiento privado externo. Particularmente. desde su gestión. ante la crisis manifestada desde fines de 1994. y c) los problemas de endeudamiento de consumidores y empresas con la banca comercial local. en tanto que para 1999 representan el 37. a 155 764. impidiendo con ello el crecimiento económico sostenido. La crisis financiera actual se presenta. Es decir. ésta pasó de 13 425 millones de dólares en 1990. privado y bancario. que incluye a los sectores público. en lo fundamental. además de la deuda contratada por el Banco de México con el Fondo Monetario Internacional.5 por ciento. de la banca comercial y de grandes conglomerados.6 millones de dólares en 1990. la deuda externa total bruta.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO El entorno en que se dan los cambios financieros de la deuda externa de México va acompañado de las transformaciones en el perfil y la organización de la producción. como una crisis de endeudamiento. la deuda correspondiente al sector privado y bancario representaban en 1990 el 21% de la deuda externa total. al pasar el sector privado de 9 039.2 millones de dólares en 1990. así como de la actividad económica en general. Sin embargo. Según se observa en el cuadro 7 y en la gráfica 6. pasó de 106 743. la estrategia de deuda externa evidencia la imposibilidad de mantener la estrategia de deuda pública y de financiamiento externo con programas de ajuste recurrentes. desenvolvimiento y sus efectos.3 millones de dólares en 1999. Por tanto. Respecto a la deuda del sector bancario. la crisis financiera corresponde a las nuevas modalidades del endeudamiento y las innovaciones financieras en un mercado emergente. 821.80 25.226.0 15.743.8 4.0 15.435.976.7 155.30 n d 2.500. No disponible.2 17.4 40.755.860.0 Sistema bancario 13.6 148.6 55.542 10.0 23.0 18.9 90.8 Sector público3 48.1 157.4 35.514.0 Banco de México2 6.5 151.3 79.346.40 42.762. 0 3.80 42.840. Fuente: Presidencia de la República.4 51.3 19.4 4.0 3 9.0 33.0 nd 3.0 82.8 Sector público 77.427.7 98.278.1 89.321.2 nd 3.3 6 .3 13.819.6 45.178.0 Banco de México2 6.860.2 130.411.0 16.987. 0 49.425.8 23.2 26.2 16.2 13.518. 957.933.0 20.2 16.278.2 23.728.4 92.795.8 nd 1.0 25.2 3 .226.5 0 8.958.235.180.6 23.713.911. .3 69.213.3 79.889.185. 2 Se refiere a los pasivos del Banco de México con el Fondo Monetario Internacional 3 Incluye operaciones de carácter revolvente 277 4 Se refiere a las amortizaciones de pasivos del Banco de México con el Fondo Monetario Internacional.2 27.5 8.8 45.7 25.770.929.840.345.383.843.524.155.0 25.381.150.806.427.80 externa 50.549.3 68.501.10 12.323.0 8.0 5.456.0 5.911.139.7 35.859.055.528.518.1 75.2 44.8 19.035.1 43.9 1993 1994 1995 1996 1997 1998 160.821.282.0 20.2 13.1 76.454.365.271.756.0 Sistema bancario 13.816.5 78.880 5.060.235.0 Sistema bancario nd Banco de México4 - nd.969.880 5.2 17. 295.035.03 9 .8 139.222.284.4 108.423 81.795.016.5 18.463.087.948.094.8 Sector privado nd - 2.4 85.60 91.90 1990 1991 Deuda externa total 106.379 .027.165.3 6 .6 26.75 9 .0 19.5 88.6 12.0 25.0 2 2.756.071.411.669.5 0 8. IV Informe de Gobierno.969.0 9.325.379 .1 28.6 165.125.645. 957.0 nd nd nd 8.0 13.859.762.616.2 26.441.0 23.75 9 .2 10.0 18.295.0 8.399.0 Amortización de la deuda 23.3 19.0 Deuda externa neta total 99.1 160.6 26.087.323.006.180.747.5 n d 1.0 25.764.958.094.0 9.678.948.819.282.8 100.2 68.5 131.923.316.6 Sector privado 9 . 9 1999 155.035.4 3. 1998.2 20.2 105. 9 150.923. 1 Cifras al mes de junio.4 3.90 146.CUADRO 7 Deuda externa total y amortizaciones 1990-1999 1 (Saldos al final del periodo en millones de dólares*) 1992 116.5 18.317.746.257.6 14.6 12.5 43.30 15.3 15.6 Sector público 70.30 15.294.2 117.362.126.8 121.009.8 Sector privado 9.2 15.425.817. FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO GRÁFICA 6 Deuda externa total por sectores 1990-1998* millones de dólares 175,000 150,000 125,000 100,000 75,000 50,000 25,000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 SECTOR Sector PÚBLICO público BANCO BancoDE de MÉXICO México SECTOR Sector PRIVADO privado DEUDA EXTERNA Deuda externa TOTAL total SISTEMA Sistema BANCAR bancario * Los valores para 1998 son hasta el mes de junio. Cabe añadir, además, que existe un descenso relativo de la deuda pública externa, que representaba en 1990 el 72.9% y en 1998 representa el 58.4% como proporción de la deuda externa total. En sus orígenes, la crisis financiera se manifiesta a lo largo de 1994 por: el problema de la deuda interna, expresada en las obligaciones derivadas de los vencimientos por la emisión creciente de tesobonos en 1994; el deterioro de la balanza de pagos, expresada en el crecimiento de déficit en cuenta corriente; la caída de los flujos externos representados en la cuenta de capital, así como el descenso de las reservas internacionales. Todo esto en un ambiente de deterioro creciente de la vida política y social del país.31 Los tesobonos, pasaron de cerca de 5 900 millones de dólares en febrero de 1994, a 43.4 millones de dólares en noviembre del mismo año, lo cual representa un incremento en la participación relativa de éstos en la emisión de valores gubernamentales; pues en febrero representaban el 9.8% respecto a la emisión total de valores, y en noviembre representaban 56.7%. Como primer efecto de la devaluación y la problemática financiera precipitada por la modificación 278 DEUDA PÚBLICA de la política cambiaria, el 20 de diciembre y el retiro del mercado cambiario el 22 del Banco Central,32 se propició que a fines de diciembre de 1994 los tesobonos representaran 66% del total de la deuda interna.33 Con reservas internacionales de 6 148 millones de dólares al cierre de 1994 y —en su nivel más bajo— en enero de 1995 de 3 483 millones de dólares; con un perfil de vencimientos de tesobonos de 29 206 millones de dólares para 1995, particularmente con tenedores extranjeros. La precipitación de la crisis —expresada por la devaluación y modificación de la política cambiaria— se presentaría al momento en que la política monetaria perdiera eficacia y la estructura, montos y perfil de vencimientos de los instrumentos indizados al tipo de cambio (tesobonos) tornaran explosivo el problema de la deuda interna. Así, ante la turbulencia de los mercados financieros y los riesgos de insolvencia, la especificidad de la gestión de la crisis financiera constituye recurrir a una estrategia de deuda pública externa que se plantea los objetivos de renovar y extender los vencimientos de las obligaciones de corto plazo; principalmente las denominadas en moneda extranjera, y recuperar el acceso a los mercados internacionales de c a p i t a l . Se dice que “la gestión de la deuda en 1995 tiene dos objetivos principales: reducir el volumen de los tesobonos y extender la madurez promedio de la deuda”.34 En efecto, se puede afirmar que uno de los elementos fundamentales, en el origen de la crisis, se encuentra en la modificación de la estructura de la deuda interna del sector público, así como en la estrategia de financiamiento interno —mediante emisión creciente de obligaciones de corto plazo— particularmente en 1994; lo cual fundamenta la mala gestión interna, ante las modificaciones en el contexto externo. 279 FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO La crisis mexicana caracterizada por la “crisis de los tesobonos” o “crisis de la deuda interna”, acompañada de una “crisis de las carteras vencidas” de las empresas, la banca comercial y la banca de desarrollo, ambas se suman a las crisis de los ochenta: deuda externa, crisis bancaria, crisis de bolsa, inestabilidad cambiaria, etc., las cuales expresan parte de los reacomodos del sistema financiero nacional, en el marco de los cambios en los mercados internacionales de capital.35 La inestabilidad de los mercados financieros, la incertidumbre y la dificultad para hacer frente a las obligaciones de corto plazo, así como el riesgo de desplegar una crisis financiera de alcance global,36 constituyen, referentes de consideración para promover una estrategia de rescate financiero, que significara hacer frente a las obligaciones de corto plazo provenientes de los vencimientos de tesobonos y de los Certificados de Depósito de la banca comercial mexicana. La negociación del paquete de rescate y la necesidad de estabilizar los mercados financieros significó para la economía mexicana un replanteamiento de las metas macroeconómicas y objetivos de recuperación económica, al someter a ésta a un programa de ajuste severo. En efecto, tan solo en 1995 la caída en el PIB significó 6.2%, resultado de una contracción significativa del consumo y la inversión. En lo que se refiere a los saldos en la balanza de pagos, la cuenta corriente observa una reducción significativa, al ubicarse en un saldo negativo de 1 600 de millones de dólares en 1995 respecto a los 29 700 millones de dólares en 1994. Por otra parte, el ambiente de volatilidad financiera e inestabilidad acentuada durante la crisis asiática de 1998, el entorno recesivo y presiones sobre el mercado petrolero, amén de una política monetaria restrictiva cuyo principal instru280 DEUDA PÚBLICA mento es la contención del crédito interno, la falta de liquidez, los amplios márgenes de intermediación, el sobreendeudamiento de empresas y particulares frente a la banca comercial y la deuda externa de ésta, constituyen factores que explican las dificultades de hoy para consolidar la estabilización y generar las condiciones de crecimiento económico de largo plazo sin las crisis recurrentes de fin de sexenio. Inicialmente el programa de emergencia como respuesta al problema de vencimiento de las obligaciones de corto plazo, fue para sustituir éstas por obligaciones de largo plazo, es decir, sustituir deuda pública interna por deuda pública externa. Así, la deuda pública externa durante el primer semestre de 1995 muestra un incremento de 8 100.5 millones de dólares, lo cual se explica —en parte— por el uso de las líneas de crédito provenientes del paquete de emergencia, para hacer frente a los vencimientos de tesobonos y la recuperación de las reservas internacionales. En cuanto a la deuda externa mexicana, que por su monto y por el perfil de vencimientos, los intereses que se pagan y la forma en que se vuelve a redocumentar y, en particular, el mantenimiento de una estrategia de financiamiento de creciente dependencia de recursos externos, ésta se constituye en uno de los graves obstáculos para la recuperación económica. El servicio de la deuda externa pública en el periodo 1989-1994 y el primer semestre de 1995, representan alrededor de 144 622.5 millones de dólares, cifra cercana al monto total de la deuda externa (incluyendo pública y privada) al primer semestre de 1998, la cual ronda los 154159 millones de dólares (véase gráfica 7) 281 FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO GRÁFICA 7 Deuda externa total 160,000 Deuda externa Total 154,159 Deuda de la Banca Comercial 47,831 millones de dólares 140,000 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0 Otros créditos 97,360 1/ Sector público 78,599 Sector privado 18,761 FMI 8,968 2/ *Los valores corresponden al mes de junio de 1998. 1/ Incluye al sector público y al sector privado. 2/ Se refiere a la deuda del Banco de México con el FMI. Para el periodo 1998-2012, las estimaciones oficiales de amortizaciones correspondientes a la deuda pública externa significan una cantidad de 49 624 millones de dólares, en tanto que al sector privado corresponden 18 510 millones de dólares para el mismo periodo. La carga de la deuda externa privada, de la banca comercial y de los grandes consorcios industriales, parecen configurar uno de los factores de la inestabilidad financiera de los recientes y próximos años. En este contexto la posibilidad de recuperación económica con crecimiento económico de largo plazo se torna una realidad improbable (véase cuadro 8 y gráfica 8). El Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB) es un organismo descentralizado de la administración pública federal que garantiza los depósitos bancarios de dinero, así como los préstamos y créditos a cargo de las instituciones (pagando el saldo de las obligaciones, hasta por una cantidad equivalente a 400 UDIS por persona, cualquiera que sea el número y clase de dichas obligaciones a su favor y a cargo de una misma institución). Sin embargo, quedan excluidos de la citada protección las obligaciones a favor de las entidades financieras; las obligaciones a favor de cual282 CUADRO 8 Programa de amortización de la deuda total 1998-2012 (Millones de dólares) Al 30 de junio de 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Otros años 1998 1998 1999 2000 Total deuda 8,332 11,291 6,166 7,832 3,274 2,689 5,122 2,700 1,668 561 285 518 46,112 externa (A+B+C) 154,159 22,056 22,506 13,050 A) Deuda de la 1,686 2,265 875 1,129 315 214 121 3 2 2 2 2 17,995 Banca Comercial 47,831 10,032 9,708 3,482 B) Otros créditos 4,318 2,276 2,430 921 1,930 504 120 6,570 4,369 4,774 2,455 2,354 3,644 1,358 97,360 10,980 7,836 6,682 6,594 9,000 5,290 6,704 2,959 2,474 5,002 2,697 2,461 236 559 553 6 559 553 6 282 252 30 516 136 380 28,117 28,117 0 Sector público 78,599 7,425 5,175 4,585 Sector privado 18,761 3,555 2,661 2,097 C) FMI 1/ 5 2 26 0 0 0 8,968 1,044 4,962 2,885 0 0 0 0 0 0 0 0 1/ Tipo de cambio US$/DEG al 30 de junio = 1.3315 Fuente: SHCP, Mexican Economic and Financial Statistics Data Book, 1998. 283 FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO GRÁFICA 8 Programa de amortización de la deuda externa total 1998-2012 millones de dólares 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0 Deuda externa total 108,050 Deuda de la Banca Comercial 29,838 Otros créditos 68,134 Sector público 49,624 Sector privado 18,510 FMI 8.968 2/ 1/ 1/ Incluye al sector público y al sector privado. 2/ Se refiere a la deuda del Banco de México con el FMI. quier sociedad que forme parte del grupo financiero al cual pertenezca la institución de banca múltiple; los pasivos documentados en títulos negociables, así como los títulos emitidos al portador; las obligaciones o depósitos a favor de accionistas, miembros del consejo de administración y funcionarios de los dos primeros niveles jerárquicos de la institución de que se trate, así como apoderados generales con facultades de administración y gerentes generales; las operaciones que no se hayan sujetado a disposiciones legales, reglamentarias, administrativas o a las sanas prácticas y usos bancarios, en la que exista mala fe y las relacionadas con operaciones de lavado de dinero. Por su parte, las instituciones deberán cubrir al IPAB las cuotas ordinarias y extraordinarias que la Junta de Gobierno de éste establezca (el IPAB prevé recabar 1 500 millones de pesos trimestrales por las cuotas de los bancos, de los cuales unos 4 500 millones de pesos se destinarán al saneamiento de la banca). Estableciéndose que las cuotas ordinarias no podrán ser menores del 4 al millar y las extraordinarias no podrán exceder, en un año, del 3 al millar, sobre el importe al que asciendan las operaciones pasivas de las instituciones. 284 DEUDA PÚBLICA El IPAB podrá otorgar apoyos financieros tendientes a proveer la liquidez o el saneamiento de alguna institución. Tales apoyos podrán otorgarse mediante la suscripción de acciones y obligaciones subordinadas, asunción de las obligaciones, otorgamiento de créditos o la adquisición de bienes de propiedad de las instituciones. Sin embargo, el costo de rescate bancario según Standard & Poors, lo estima en cerca de 800 000 millones de pesos, equivalente a 81 632 millones de dólares; 20% del PIB; 34 veces el monto del “blindaje”; casi el total de la deuda neta externa; 2.26 veces la deuda interna neta del país. La cifra representa también 100% del crédito vigente de la banca, 78% del presupuesto del gobierno para este año. El monto incluye el costo de los rescates de Bancrecer, Serfín, Atlántico, Promex e Inverlat. CONCLUSIONES Las propuestas recurrentes de salida de las crisis financieras, presentadas a lo largo de los últimos 25 años, por medio de renegociaciones sucesivas y contratación de nuevos créditos, más para cumplir con obligaciones que para incrementar la inversión productiva, derivando en un mayor endeudamiento externo, parecen no ser la mejor opción para configurar condiciones de recuperación económica y de crecimiento sostenido con estabilidad de precios. En los ochenta la alternativa para la deuda externa mexicana fueron las tres renegociaciones hasta finiquitar el problema con el Plan Brady al inicio de los noventa; en la crisis financiera 1994-1995 el préstamo del Fondo Monetario Internacional con apoyo de la Reserva Federal sirvió para rescatar los bancos y mejorar paulatinamente el costo del rescate, sin embargo, el problema financiero siguió presente ante el proceso de la entrada y salida de capi285 FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO tales que dependen de la política monetaria de Estados Unidos. Para finalizar el sexenio 1994-2000 se planteó el blindaje financiero37 como una opción viable; no obstante, la solución a la crisis bancaria no ha sido la más viable y en el marco de un proceso de mercados financieros integrados es difícil evitar nuevas devaluaciones y crisis financieras con costos sociales altos. En el horizonte mediato parece vislumbrarse la necesidad de configurar una política económica que exponga como prioridad el crecimiento económico de largo plazo, que no pase por programas de ajuste del tipo de los que se han impulsado durante los últimos años. Los procesos de renegociación y el aparente éxito en el regreso al mercado internacional de capitales, después de la crisis de 1994 y los “blindajes“ financieros recientes, así como el refinanciamiento de la deuda pública, tanto externa como interna, no han dado una solución definitiva a la carga que representa, para una economía dependiente de los flujos externos de capital, hacer frente a sus compromisos de pago con el exterior. Es prioritario, que el modelo de política económica no base sus expectativas en el ahorro externo, símbolo de volatilidad y riesgo en muchas economías subdesarrolladas. 286 NOTAS 1 2 Banco de México, Informe Anual 1989, México, 1990, p. 81. Carvallo Sergio, Finanzas públicas, Editorial Universitaria, Santiago de Chile, 1971. Retchkiman Kirk Benjamín, Teoría de las finanzas públicas, tomo I, Universidad Nacional Autónoma de México, 1987. Sommers Harold M., Finanzas públicas e ingreso nacional, Fondo de Cultura Económica, 3a. edición, México, 1970. p. 592. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Deuda Externa Pública Mexicana, Fondo de Cultura Económica, México, 1988. Girón Alicia, Momento Económico núm. 44, Solución, renegociación o confrontación. (La deuda externa en México), Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, marzo-abril 1989, pp. 5-6. 3 4 5 6 287 287 FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO 7 Girón Alicia, Nuevas Modalidades de Financiamiento y Riesgo Financiero, Comercio Exterior, Banco Nacional de Comercio Exterior, SNC, volumen 45, núm.12, México, diciembre de 1995. A decir del director gerente del FMI, M. Camdessus, la crisis financiera mexicana constituye la primera crisis del siglo XXI que involucra a un país en desarrollo y que pone en riesgo sistémico al conjunto del sistema financiero internacional. Véase, Boletín del FMI, 27 de febrero de 1995. Estos saldos son extremadamente inferiores a los mostrados en años atrás. Verbigracia en 1994, los saldos negativos en la cuenta corriente son de 6 852 millones de dólares y 7 367 millones de dólares para el primer y segundo trimestres, respectivamente. 8 9 10 Girón Alicia, Calidad de activos de la banca comercial del bloque de América del Norte, en Antonio Gutiérrez P. y Celso Garrido N, Transiciones financieras y TLC. Canadá, México y EEUU, Ariel-Economía, México, 1994. pp. 195-212. En este material se hace referencia al debilitamiento de la calidad de los activos y más préstamos incobrables, a medida que la desaceleración de la economía mexicana se hacía persistente. 11 Al cierre de junio de 1995 los recursos comprometidos con la banca comercial, bajo el esquema del FOBAPROA representaban 21 478 millones de nuevos pesos y 1 517 millones de dólares. 12 Girón Alicia, Innovación financiera y deuda externa en la globalización de la economía mundial: Principales dimen288 El Mercado de Valores. año XXXVI. 1031. 13. Crisis y Ajuste. 255. 21 De 1982 a 1990 se realizaron cuatro renegociaciones públicas. C. 19 Obra citada. 16 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 52. 1992. 25-29.NOTAS siones en el umbral del siglo XXI. 1984. 225. El programa de ajuste en México: su lógica e impacto. obra citada. núm. EC-181 Suplementos. 10 de enero de 1977. UAM-Azcapotzalco. núm. 13 Retchkiman. Fondo de Cultura Económica. p. p. 18 Nacional Financiera. Soledad Loaeza y Nora Lustig (comp. desde 1977 y hasta antes de la 289 . 17 de enero de 1989. Diario Oficial de la Federación. 2. núm. 19821990. D. 14 C. Ley General de Deuda Pública. México. 17 Nacional Financiera. La política de deuda externa de México. pp. Leriche y E. en Carlos Bazdresch. Quintana. pp. varios números. volumen V. 291-322. 20 Documents of the borrowing in international capital markets. Iniciativa de Ley de Deuda Pública.) México Auge. Washington. Nisso Bucay. 27 de diciembre de 1976. Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. México. p. México. Sin embargo. 1999. p. Colección Jesús Silva Herzog. Miguel Ángel Porrúa. año XXXVII. 15 Gurría José A. El Mercado de Valores. 65. 23 Obra citada. 253-293. núm. 81. Véase S. 26 Excélsior. 1995. El Mercado de Valores. Enero de 1990. J. p. 4 de febrero de 1990. efectos y políticas. 24 Obra citada. 4 septiembre de 1989. 1989. Palacio Nacional. en Ricardo Ffrench y Stephany Griffith-Jones. 22 Agenda de México. Fuentes. 27 Obra citada. 8. pp. Fondo de Cultura Económica. 28 Presidencia de la República. Las nuevas corrientes financieras hacia la América Latina. 29 Nacional Financiera. México. Información básica sobre México. fue muy común que se contrataran préstamos a bajo interés para pagar préstamos anteriores.C. México. La sobreliquidez del sistema permitió el manejo de dinero barato. 24 de julio de 1989. 30 Gurría Treviño. 290 . Venta de dinero. Gwynne. 25 Excélsior. Ángel. Editorial Edivisión. Imperativo Social (Discursos pronunciados en ocasión de la firma del contrato del paquete financiero) Dirección General de Comunicación Social. Reanudar el Crecimiento.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO crisis. 15 de abril de 1990. 264. El caso de México. Corrientes de capital. Lecturas núm. (compiladores). Momento Económico. Prospects. 36 A decir del director gerente del FMI M. 37 El blindaje financiero tiene como propósito evitar “episodios traumáticos“ de cambio sexenal. la caída en las reservas fue de 4 000 millones de dólares. la crisis financiera mexicana constituye la primera crisis del siglo XXI que involucra a un país en desarrollo y que pone en riesgo sistémico al conjunto del sistema financiero internacional. 1995. Estudios Económicos de la OCDE 1994-1995.NOTAS 31 Una exposición detallada de los antecedentes mediatos de la crisis financiera. 33 Véase Evolution of the mexican peso crisis. Roy. C. José Martín. 13-66. el cual equivale 291 . pp. Stephany (compiladores) et al. La reanudación de las corrientes privadas de capital hacia la América Latina: El papel de los inversionistas norteamericanos. 55. Washington. 53-69. noviembre de 1995. núm. 27 de febrero de 1995. 35 Culpeper. se tiene en Girón. Del “nuevo” endeudamiento al programa de emergencia. 32 Tan solo entre el 20 y el 21 de diciembre de 1994. marzoabril. Ricardo y Griffith-Jones. en el marco de una economía global. IIEC-UNAM. and Policy Issues. p. D. Developments. 78. Alicia y Guerra.. pp. México.. en International Capital Markets. México. August 1995. 34 Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico. Camdessus. Boletín del FMI. FMI. México. en French-Davis. de 6 800 millones de dólares. Sumando un total de 23 700 millones de dólares. 292 . de parte de Estados Unidos y Canadá. México tendrá acceso a un fondo de 16 900 millones de dólares de organismos financieros internacionales y a una lista de crédito para casos de crisis. Por medio del programa. entre 12 y 15 años.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO a ganar una posición cómoda para el pago de obligaciones externas de los sectores privado y público en el 2000 y 2001.8% con vencimiento a 4 años. La línea de crédito contratada con el FMI ofrece recursos a una tasa anual de 3. en tanto que el Banco de México e Interamericano de Desarrollo está ligeramente por abajo de 7% y éstos son préstamos de largo plazo. CAPÍTULO VIII FINANZAS LOCALES 293 . . el federalismo es un sistema dinámico que tiene ciertos elementos esenciales. Obviamente. lo que determina la necesidad de que la autonomía de los diferentes ámbitos de gobierno esté protegida constitucionalmente. coordinados e independientes.POR MARCELA ASTUDILLO MOYA* INTRODUCCIÓN El estudio de las finanzas locales en México debe considerar en primer término el significado del federalismo. una de esas competencias es la de proporcionar los ingresos necesarios para financiar los gastos que originan las funciones a su cargo. tanto el gobierno federal como los gobiernos estatales estén. entre los cuales se pue* Investigadora titular del Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM. Kenneth Wheare definió el federalismo como el método para que. estados y municipios. 295 . pues la organización federal determina la necesidad de una distribución de competencias entre los tres ámbitos gubernamentales que la conforman: federación. cada uno dentro de su esfera. dando a cada uno un campo explícito de responsabilidad y autoridad. Desde un punto de vista político. únicamente deben permanecer centralizadas aquellas atribuciones que garanticen la unidad del Estado. que también es la beneficiaria de los servicios públicos. generándose una serie de problemas como son: a) La imposición múltiple. es muy probable que la suma dé lugar a una imposición excesiva para el contribuyente. Además. Por relación descentralizada se entiende a la delegación de funciones en órganos que guardan personalidad propia y autónoma. instituciones gubernamentales independientes. obligando al causante a enfrentarse a una gran diversidad de leyes y procedimientos fiscales. al tener que presentar dos declaraciones y someterse a dos procesos de comprobación paralelos. La descentralización. cada unidad gubernamental tiene facultades para determinar su nivel de gasto y para establecer sus propias disposiciones en materia tributaria. en los países con constituciones federales. lo cual hace mucho más difícil lograr una estructura adecuada de las finanzas públicas. ya que cada uno de los niveles gubernamentales tiene como base de su ingreso a la misma población. llega a ser la prueba de la existencia del federalismo. sistema para la resolución de los conflictos de competencias y descentralización. que puede darse tanto porque los tributos correspondientes a los diversos ámbitos de gobierno recaigan sobre la misma fuente. cuando cada jurisdicción determina su tasa independientemente de las otras. como porque unidades del mismo nivel gubernamental graven con sus impuestos bienes o actividades fuera de sus fronteras.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO den mencionar: constitución escrita y rígida. es tan importante que se ha dicho. no sujetos a la jerarquía de la autoridad central.1 LA PROBLEMÁTICA FISCAL EN UN ESTADO FEDERAL Como se señaló anteriormente. 296 . densidad de población. Otra peculiaridad del sistema federal. La dimensión desigual de las localidades da lugar a diferencias en la capacidad de administración tributaria entre las localidades y. Es un hecho. así. etcétera— como en su nivel de desarrollo. porque la capacidad recaudatoria de los impuestos varía. Falta de correlación entre las funciones asignadas y su capacidad para financiarlas. o sea. gastos públicos y empréstitos— dejando a la hacienda local ingresos raquíticos por la absorción del gobierno federal de las mejores fuentes. producirá una duplicación del costo de la administración tributaria. es posible que una zona con escasa población pueda administrar fácilmente un impuesto predial. ambas situaciones inciden de una manera muy importante en la problemática de la hacienda local. lo que da lugar a uno de los problemas fundamentales de la división de actividades y recursos entre los distintos ámbitos gubernamentales. y los que sirven para lograr el empleo adecuado de los impuestos por los diferentes planos gubernamentales. Por otro lado. sobre todo en los países subdesarrollados. por ejemplo. que las diversas localidades componentes de un país difieran enormemente tanto en su tamaño —superficie. originada básicamente porque hay una diferencia sustancial entre los criterios que determinan la división óptima de funciones y por tanto de gastos. la falta de correspondencia entre las funciones asignadas a cada ámbito y las fuentes de recursos para cada uno. resultará muy difícil que pueda manejar un gravamen al ingreso personal. es casi imposible evitar cierta duplicación administrativa porque desde el punto de vista de la Nación como un todo.FINANZAS LOCALES b ) c ) con consecuencias económicas muy serias. y no necesariamente coinciden las necesidades de la localidad con la productividad de los impuestos que tiene capacidad para administrar. que podría calificarse como tendencia general. 297 . en las diversas unidades a un mismo nivel. Todo lo cual deriva en una mayor desigualdad. pero a su vez. es la enorme preponderancia del gobierno federal en el campo fiscal —imposición. Preponderancia del gobierno federal en el campo fiscal. entre estados y municipios. o bien. Reflexiones de esta índole han llevado a numerosos autores —A.2 cualquiera de las dos opciones tenderán a acentuar las desigualdades regionales. Gerloff y otros— a señalar la necesidad de que el gobierno federal subvencione a otros ámbitos gubernamentales.4 d) Posibilidad de que los diferentes ámbitos gubernamentales tomen medidas opuestas de política fiscal. pero cobrando impuestos más altos. en relación con las necesidades de recursos para satisfacer sus requerimientos. tal como lo señala J. que es la independencia de los estados”. sobre todo si se toma en cuenta que precisamente en las regiones atrasadas necesitan más recursos para solventar la demanda de gastos sociales. la disyuntiva es proporcionar el mismo nivel de servicios que las zonas desarrolladas. las zonas más pobres tendrán mayores dificultades para cubrir la demanda de los servicios públicos.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Asimismo la heterogeneidad en la tasa de desarrollo de las diferentes regiones puede originar consecuencias muy negativas por la distribución desigual de la capacidad tributaria. Prest. J. Due3 la imposición excesiva con relación a los beneficios. pero el problema radica en que los subsidios son “la puerta por donde se escapa la cualidad intrínseca del federalismo. W. A todo esto habría que agregar dos elementos más. Due. incidirá en una concentración de las empresas en las localidades más desarrolladas —búsqueda de mayores beneficios en relación con la carga fiscal—. disminuir la calidad de los servicios para tener la misma carga impositiva que en las localidades económicamente más poderosas. tanto en la Federación como en las entidades federativas. Otro de los problemas que se generan en los estados federales al hacer uso. El otro aspecto se refiere a la imposibilidad de cumplir con el elemental principio tributario de dar igual tratamiento a quienes están en condiciones similares. de la capacidad que tie298 . Por cierto. puede ocurrir en una situación inflacionaria que mientras el gobierno federal tenga implementada una política de austeridad en el gasto. Todas estas dificultades que surgen de la división de las actividades gubernamentales. entre varios ámbitos de gobierno dan lugar a uno de los problemas de mayor importancia en un país federal: las relaciones fiscales intergubernamentales. 299 . si se refiere a las interrelaciones que surgen entre las haciendas de los distintos niveles gubernamentales —federación. o “efecto perversidad” para W. cuando se trata de las relaciones entre haciendas de un mismo nivel —estados o municipios entre sí—. Por ejemplo. estas relaciones abarcan dos campos: a) Vertical. Due lo ha llamado “caprichosa política fiscal”. estados y municipios—. constituye el campo de estudio del federalismo fiscal que es sólo una parte de la problemática de la hacienda local. b ) Horizontal. las entidades federativas incrementen sus programas de obras públicas. Es conveniente aclarar que el análisis de estas interrelaciones entre las haciendas locales. Oates. y la relación horizontal se orienta básicamente a evitar el desplazamiento de riqueza de las zonas pobres a las más ricas. La relación fiscal vertical está relacionada con la satisfacción de los requerimientos de los servicios públicos de todos los habitantes de la Nación. cuyos efectos se contrarresten mutuamente. A este problema J.FINANZAS LOCALES nen para manejar su propia política fiscal. es la posibilidad de poner en práctica medidas opuestas. la cual además abarca las cuestiones internas de las haciendas. o sea que cada una de las haciendas locales debe tener un programa de servicios públicos que responda a sus propias 300 . obviamente. en primer término. a ella obedece su estructura fiscal. Los principios de las haciendas locales Es oportuno hacer referencia en primer término a aquellos principios en los que debería basarse la hacienda local. ya que ambos son parte de un todo. cuyo contenido. el de la diversidad. entre esos principios destaca. De esta manera. se tiene en cuenta que la estructura fiscal de un país determinado es el resultado de su historia política y social y. el problema se enfocará a cómo deberían ser estas relaciones en un país f e d e r a l . de modo que en el espacio nacional existen diferentes centros de decisión en materia de gastos y de ingresos públicos. si el problema es cómo instrumentar la política fiscal de una hacienda estatal. por lo tanto. es necesario determinar los criterios que deben estar presentes para instrumentar la política fiscal de las unidades estatales de gobierno. es necesario resolver los problemas de las relaciones fiscales intergubernamentales planteados en el apartado anterior. deberá involucrar no sólo a la forma de obtener recursos sino también a los gastos. para después examinar los criterios adecuados en las relaciones que se establezcan entre los diversos ámbitos de gobierno. Ante esta situación.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO LA HACIENDA LOCAL EN UN ESTADO FEDERAL Se ha visto que un estado federal implica la división de actividades entre varios ámbitos gubernamentales. Desde luego que para dar respuesta a esta cuestión. Para Richard Musgrave y Mitchell Polinsky. y que debe tomarse en cuenta para estructurar la hacienda local. es que se pierde de vista el costo real de los servicios públicos. a corto o a largo plazo. el nivel de ingreso de la población y el esfuerzo fiscal real de la jurisdicción. es la racionalidad en la toma de decisiones públicas. una correcta selección de los programas más convenientes. 301 . composición —considerando las corrientes migratorias— y su probable evolución. una carga financiera que deberá cubrirse— lo que propiciará que los residentes traten de obtener la mayor cantidad de servicios públicos que sea posible y no se preocupen por comparar beneficios con costos para lograr. Precisamente. recurrir a estos medios de financiamiento puede representar menor costo real —aunque para toda la nación será. es que su estructura tributaria no haga aumentar innecesariamente al gasto público. Reconocer la realidad social y económica de una comunidad significa valorar factores tales como el número de habitantes. debe ser eficiente. Se trata de lograr equidad entre la carga impositiva y los beneficios recibidos. Otro factor que debe ponderarse en una hacienda estatal. Para una localidad. Otro aspecto tan importante como los anteriores. uno de los problemas que suele presentarse en una federación cuando existen subvenciones para los niveles locales de gobierno. lo cual se logra cuando los costos de administración e inspección tributaria requieren una cantidad mínima de recursos. En otros términos.FINANZAS LOCALES necesidades. porque no hay una correlación directa entre los impuestos y los beneficios que se reciben. Todos estos elementos hacen inoperante someter a un modelo uniforme a todas las haciendas estatales. lo cual presupone el pleno conocimiento de la incidencia del sistema tributario y del programa de gasto público. por esta vía. es el mismo caso cuando el financiamiento se hace con base en deuda pública. Pero las opiniones divergen en cuanto a los criterios más convenientes para efectuar la división del gasto entre la federación y los estados. que en la distribución de funciones deberían tomarse en cuenta. a las cuales hay que adaptar la distribución de los ingresos. queda el planteamiento sobre cómo debe integrarse ésta con el sistema fiscal del plano federal de gobierno. saber cuál nivel gubernamental la resolvería. Posteriormente se consideró. además de los aspectos políticos. la centralización por parte del gobierno federal. prácticamente significaría la destrucción de la autonomía local. la solución de este problema dependerá de la idea que se tenga acerca de la necesidad de conservar la autonomía financiera del ámbito estatal de gobierno. primero habrá que resolver el problema del gasto público. Distribución del gasto público Existe un consenso absoluto entre los tratadistas acerca de la forma de abordar este tema. criterios económicos y administrativos. En un tiempo se dijo que las funciones públicas debían distribuirse de tal forma que cada ámbito gubernamental cumpliera satisfactoriamente las necesidades de igual urgencia. es decir. sobre todo.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Los principios anteriores nos sirven para estructurar la hacienda local. 302 . debe empezarse por delimitar las funciones de cada nivel de gobierno. Al respecto la opinión también es unánime: debe descentralizarse5 porque lo importante para los ciudadanos es poder decidir sobre los servicios que los diferentes niveles gubernamentales les pueden prestar. pero. En el fondo. El obstáculo para la observancia de este principio estuvo en la subjetividad para medir la “urgencia” de una función determinada y. es el de la eficacia administrativa.FINANZAS LOCALES De acuerdo con A. por el tipo de factores a considerar: costo del 303 . alumbrado público. En realidad. Al contrario. entonces deberá desarrollarse por los gobiernos estatales. cuando se requieran de este tipo. el de la necesidad de uniformar políticas. sólo el nivel federal podrá realizar obras de tales dimensiones. en los casos de las obras de electrificación. si no hay necesidad de unificar patrones. Los gobiernos estatales. por ejemplo: el comercio exterior. por ejemplo. siempre que no se interfiera con los intereses de la sociedad en su conjunto. Cuando se requiere gran flexibilidad de maniobras. J. Otro factor que influye en la distribución de funciones entre niveles gubernamentales. como es el caso de colocación de drenaje. es el de la rentabilidad económica. se dice que debe dividirse el gasto según los deseos de las personas directamente afectadas. el problema de la descentralización del gasto es muy complejo. una de las normas para dividir el gasto entre las dos esferas de acción. por su contacto directo con la población permiten a las autoridades conocer las circunstancias y necesidades en los casos particulares y están en mejores condiciones de proveer ciertos bienes y servicios públicos que demandan los residentes l o c a l e s . Prest. en estos casos la actividad debe desarrollarse por el gobierno federal. la pavimentación de calles. por ejemplo. y otras actividades que son de interés solamente local. Due añade a los criterios anteriores. porque la resolución que se tome en una zona afectará a las otras. Desde un punto de vista político. Las economías de escala pueden limitar la competencia de las autoridades locales. y de esta manera se evitan las graves consecuencias de la burocratización. construcción de presas y aeropuertos. debe estar a cargo de los gobiernos estatales. Es conveniente aclarar que para calificar a un impuesto como propio o autónomo. en fin. el objeto. las diferencias en ingresos de los pobladores y de las regiones. drenaje y licencias. b) ingresos patrimoniales. interdependencia entre las diferentes localidades. del número de habitantes. se afirma que lo más conveniente para la hacienda local es financiar sus actividades con recursos propios. la base y el tipo impositivo. esto quiere decir que un impuesto fijado por el gobierno federal. podrá decirse 304 . esto implicaría recurrir esencialmente a lo siguiente: a) impuestos locales o propios —los gravámenes establecidos y usufructuados por la entidad federativa de acuerdo con los preceptos constitucionales— o bien. del tamaño de la jurisdicción. aunque la totalidad de su recaudación sea para la entidad federativa. desde un punto de vista político. para los gobiernos estatales tienen relativamente poca importancia los ingresos patrimoniales. derivados de activos financieros y físicos de propiedad pública. Por el contrario. es preciso que cada ámbito gubernamental pueda decidir independientemente de los otros niveles. Distribución del ingreso público Por lo que toca a los ingresos. que incluyen pagos por rentas y plusvalía. si el Estado decide libremente los tipos de impuesto que se aplicarán en su territorio.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO servicio en función de su naturaleza. entradas de las empresas estatales y derechos o pagos que se exigen por la prestación de servicios públicos como agua. no podrá considerarse autónomo. por lo general. aunque en mayor medida a los impuestos locales. una serie de aspectos que han hecho de esta cuestión un problema de coordinación entre el gobierno federal y los estatales. debido a que. cuando su sistema impositivo obedezca a normas establecidas por la hacienda central. Finalmente. producto y administración del impuesto: un nivel de gobierno tendrá la soberanía de objeto cuando la legislación lo faculte para gravar alguna situación o hecho jurídico —por ejemplo. la soberanía sobre las sumas recaudadas corresponde a quienes reciben los rendimientos originados por el gravamen. volviendo a los problemas que puede generar un sistema de ingresos basado en impuestos propios. todo indica que los gravámenes más productivos son mejor manejados por el gobierno federal. Ayudan a ubicar estos conceptos las “tres soberanías” propuestas por W. la soberanía administrativa la tendrá el ámbito de gobierno que se responsabilice de recaudar y controlar el impuesto. y en este caso las opciones estarán representadas por algún tipo 305 . por lo que las haciendas estatales difícilmente pueden cubrir sus necesidades estableciendo su propio ordenamiento fiscal. Neumark6 que se basan en la distinción del objeto. Por otra parte. Es bastante común que los recursos provenientes de ciertos impuestos sean repartidos entre varios planos de gobierno. a pesar de que su recaudación esté encomendada al gobierno federal. la traslación de domino o la venta de bienes—. aunque el producto y la administración de los impuestos estén en manos de aquellos niveles hacendarios. Ahora bien. Podrá decirse que la autonomía fiscal de las haciendas estatales es ficción. Gerloff y F. el ingreso. la riqueza. también en este caso puede quedar separada de cualquiera de las otras dos soberanías y además dividida entre varias jurisdicciones políticas. destacan graves dificultades para lograr una eficiente administración tributaria y además ciertos efectos económicos adversos. entonces el problema es encontrar otras alternativas para obtener los ingresos públicos en el ámbito local.FINANZAS LOCALES que se trata de un ingreso autónomo. la totalidad de los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y. Se tomará el esquema de Luis del Arco y Luis de Félix. la base. Sistema de separación La división o separación de fuentes es una forma de relación fiscal interjurisdiccional. juegan un papel muy importante los ingresos provenientes de la hacienda federal. pero en cualquiera de los casos es conveniente subrayar. que se trata de ingresos no autónomos o sea. de esta 306 . que por lo general es el federal. de impuestos en los que el objeto. En este último puede darse una extensa gama de situaciones. que ambos niveles tendrán que recurrir a un solo conjunto de figuras impositivas. lo cual significa. que consiste esencialmente en el reparto de los diferentes impuestos entre el gobierno federal y las entidades federativas. o bien la tasa. Cada corporación se procura. por lo que necesariamente se establecerá una serie de relaciones entre los impuestos federales y los estatales. el de separación y el concurrente. de acuerdo con su posición.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO de participación en los ingresos centrales o de subvenciones de la hacienda central. SISTEMAS DE RELACIONES IMPOSITIVAS INTERGUBERNAMENTALES En la obtención de los recursos que requieren las diferentes unidades de gobierno.7 quienes consideran la existencia de dos sistemas básicos de distribución de ingresos entre el gobierno federal y las entidades federativas. A estas relaciones y a su clasificación se han referido numerosos autores. tiene su origen en un nivel distinto de hacienda. en última instancia. existe un conjunto definido y determinado de figuras impositivas. de muy diversas 307 . No será practicable si los ingresos que produce son insuficientes para cubrir las necesidades del nivel gubernamental de que se trata. porque lo hará dependiente del sistema impositivo total. Sistema concurrente La alternativa a la separación de fuentes impositivas es permitir que tanto la Federación como los estados miembros utilicen las mismas figuras tributarias. a su vez. señalados en el apartado anterior. igual que en el caso de la separación. Fundamentalmente. que son utilizadas por ambos niveles. Cualquiera de las dos situaciones tienen altas probabilidades de ocurrir. Sin embargo. Es decir. como tampoco será útil si recauda más de los ingresos necesarios. el sistema de separación no es una solución a los problemas fundamentales de las relaciones fiscales.FINANZAS LOCALES manera. cada unidad gubernamental tendrá sus propias fuentes de ingresos que no podrán utilizar otros niveles de gobierno. Esto puede hacerlo. sobre todo en los países subdesarrollados donde existen grandes diferencias de riqueza e ingreso entre las diferentes regiones del país. los argumentos a favor de la separación giran en torno a aspectos administrativos y políticos. una vez efectuada la división de fuentes tributarias. además. Este sistema evita el derroche y la duplicación administrativa que genera la superposición de gravámenes y. Por otra parte. permite cierto grado de protección de las haciendas estatales ante la tendencia expansiva de los poderes federales. para los contribuyentes tiene la ventaja de que atenúa el riesgo de cargas tributarias excesivas. en el cual debe computarse todo el tiempo que ocuparon los empleados encargados de la recaudación. no importando que el mismo impuesto se exija por el otro nivel.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO formas que no son excluyentes. sino que normalmente se presentan sistemas de relaciones fiscales intergubernamentales que combinan diferentes opciones. puede ser con absoluta independencia. independientemente de los otros. pues permite la disminución del costo de la recaudación del impuesto. el país en su conjunto tendrá una estructura impositiva menos eficaz que en el caso contrario. así como el personal de las empresas y de los individuos que efectuaron el pago de los impuestos. Es en este campo donde se observan las mayores ventajas de la coordinación frente a los otros sistemas. Sin coordinación Si cada ámbito de gobierno establece y regula sus propios impuestos. Por lo tanto. hacia la coordinación impositiva Federación-estados. La utilización conjunta de las fuentes impositivas por los dos niveles. se posibilita tanto para la autoridad receptora como para los contribuyentes. o bien de forma coordinada. un ahorro en dinero y molestias. Además. la cual seguramente dará lugar al empleo múltiple de cientos de gravámenes por diversas jurisdicciones. se producirá una situación que denominan los tratadistas de “jungla fiscal”. cuando se trata de numero308 . situación que obedece a que. De forma coordinada En los últimos tiempos ha habido una tendencia en muchos países. por este mecanismo. es la necesidad. Pero. Entre otros. Evitar a los contribuyentes que paguen más de un impuesto sobre una misma fuente de ingresos o tipo de propiedad.FINANZAS LOCALES sos gravámenes. son los casos de los impuestos compartidos del sistema de recargos. sino que varía en función de los objetivos que pretenda alcanzar el país que los establezca. pueden servir para cumplir con algunos de los siguientes objetivos:9 1 ) Impedir que uno de los niveles gubernamentales interfiera en la estructura fiscal del otro. 2 ) 3 ) Independientemente de los objetivos que se persigan. Desde luego. también existen fuertes obstáculos a cualquier progreso importante en el sentido de la coordinación. c ) Imposición única. uno de ellos se refiere a las grandes divergencias en las estructuras fiscales de los estados. entre los que destacan el sistema de deducciones y los créditos de impuesto a compensaciones. de tal manera que el sistema impositivo no afecte en forma negativa esta actividad. debe 309 . no existe un solo sistema de coordinación. En cualquier caso. para que un sistema de coordinación sea adecuado. de reconocer la autonomía local. se pueden citar tres grupos:8 a) Impuestos independientes con regulación uniforme. por medio de la asignación de fuentes de ingresos definidas para cada nivel. Otro problema que en ocasiones se constituye en una barrera insuperable. que con mucha dificultad pueden ser superadas. Gravar equivalentemente la actividad económica. por razones constitucionales o de otro tipo. resulta un elemento importante del costo de recaudación. la impresión de declaraciones y el llenado de formas. b ) Impuestos relacionados. para la existencia de un estado federal. de la participación en los impuestos y de los subsidios. Con esta disposición. es necesario evitar que el sistema fiscal coordinado interfiera al libre movimiento de artículos y servicios a través del país. el estudio ha sido normativo. fracción VII).FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO tenerse en cuenta en su estructuración que la eficiencia administrativa de las diversas jurisdicciones políticas en la recaudación fiscal varía según el tipo de impuesto. REPARTO CONSTITUCIONAL EN MÉXICO En los apartados anteriores. aquí. En este sentido. además. 310 . la Federación lo mismo puede establecer un gravamen a las ventas que al patrimonio. desde un punto de vista fundamentalmente teórico. Facultades de la Federación La delimitación formal de las competencias de la Federación y los estados se efectúa por la constitución federal. Por último. u otro cualquiera que considere necesario para cubrir sus gastos. Los poderes impositivos gubernamentales que se distinguen son: a ) La Federación tiene competencia fiscal ilimitada al establecer que el Congreso tiene facultad para imponer las contribuciones necesarias a fin de cubrir los gastos públicos (artículo 73. los gravámenes que utilice cada nivel deben ser perfectamente adaptables a su propia economía. se deplazará el centro de atención hacia la manera en que efectivamente están repartidas en México las distintas figuras tributarias entre los niveles de hacienda. se ha planteado el problema de la distribución de ingresos entre la Federación y los estados miembros. Producción y consumo de tabacos labrados. Aguamiel y productos de su fermentación. fracción XXIX). Explotación forestal. confiere competencia al Congreso para legislar en toda la república sobre: 311 . – Servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación. la constitución señala que las legislaturas locales fijarán el porcentaje de participación que corresponda a los municipios (artículo 73. Gasolina y otros productos derivados del petróleo. – El aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4 y 5 del artículo 27.10 – Instituciones de crédito y sociedades de seguros. puede establecer contribuciones especiales sob r e : – – – – – – – Energía eléctrica. la Federación tiene poderes fiscales implícitos. En el caso del impuesto sobre energía eléctrica. los estados recibirán participación. Asimismo.FINANZAS LOCALES b ) La Federación tiene poderes enumerados. c ) Para algunos juristas. Cerillos y fósforos. Del rendimiento de estas contribuciones especiales. y Producción y consumo de cerveza. es decir. puede establecer gravámenes en forma exclusiva a las siguientes fuentes: – Comercio exterior. cuando la constitución en su artículo 73 fracción X. comercio y juego con apuestas y sorteos. ya que los restantes están enumerados también en la fracción XXIX del artículo 73. aunque no se señale así expresamente. 312 . Minería. sorteos y juegos permitidos. A partir de 1941 se empezó a cobrar derechos de supervisión cinematográfica. rifas. Por lo que respecta a la industria cinematográfica. en los hechos. siendo una de las fuentes más productivas de los impuestos federales.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO – – – – – – – Hidrocarburos.11 sin embargo. El impuesto al comercio se ha utilizado concurrentemente por la federación y los estados. En esta discusión debe tenerse en cuenta que el problema se presenta en tres renglones: industria cinematográfica. Industria cinematográfica. Servicios de banca y crédito. al tener la Federación competencia legislativa exclusiva. o bien concurrentemente con los estados. Energía eléctrica y nuclear. es el de loterías. durante los últimos sesenta años la Federación no ha gravado esta fuente. Estos tratadistas argumentan que. Independientemente de las argumentaciones jurídicas. ninguno de estos impuestos es utilizado exclusivamente por los estados. que están a discusión. también la tiene tributaria. Comercio. para otros autores esta fracción otorga facultades legislativas únicamente en su aspecto sustantivo pero no en materia tributaria. como los impuestos se establecen a través de leyes. sino que la Federación los grava en forma exclusiva. cuyo monto de lo recaudado ha sido mínimo. El último de los impuestos señalados. con poca importancia desde el punto de vista del monto de lo recaudado. Juego con apuestas y sorteos. Asimismo. que no les estén prohibidas expresamente. están reservadas a los estados las facultades que no están concedidas expresamente a los funcionarios federales. cuando se haga a través de aduanas locales. – La circulación y el consumo de efectos nacionales o extranjeros. fracciones IV. los cuales. las fracciones III y VII del artículo 117. o exija documentación que acompañe a la mercancía en s ut r á n s i t o . el peaje y la alcabala. V y VI.FINANZAS LOCALES Facultades de los estados d ) Los estados tienen poderes reservados. De acuerdo con el artículo 124. gozan de competencia tributaria en todas aquellas materias que la constitución no haya entregado al gobierno federal o bien. – La entrada y salida de su territorio de mercancía nacional o extranjera. es decir. – Tener leyes fiscales que importen diferencias o requisitos por razones de procedencia de la mercancía. e ) Los estados tienen prohibido. requiera inspección o registro de bultos. es decir. imponer gravámenes sobre las siguient e sf u e n t e s : – El tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio. por interpretación se entendió podrían ser usados por la Federación para recaudar impuestos. Esta prohibición no se hace extensiva a la 313 . según el artículo 117. con la que se busca evitar restricciones al comercio. prohíben a los estados: – Emitir estampillas y papel sellado. fracción I). Parte de esta problemática se ilustra con las cifras del cuadro 1. el acopio o la venta del tabaco en rama debe gravarse por los estados. ya que jamás ha existido la autorización del Congreso para que sea utilizada por estado alguno. la carencia de ingresos propios de los estados. han significado durante los últimos 65 314 . como es el caso de la abrogada Ley del Impuesto sobre Aguamiel y Productos de su Fermentación. este sistema constitucional ha favorecido por una parte. RESULTADOS DEL REPARTO CONSTITUCIONAL DE LAS FUENTES TRIBUTARIAS En los hechos. por otra. la cual en ciertos impuestos establece tarifas diferenciales según la procedencia. prácticamente se trata de una fuente exclusiva de la Federación. lograr uniformidad en el cobro del gravamen. ni imponer gravámenes o derechos sobre importaciones o exportaciones. según algunos tratadistas. sin el consentimiento expreso del Congreso de la Unión (artículo 118. ni otro alguno de puertos. en el cual se observan los impuestos que por una u otra razón son administrados y controlados exclusivamente por la Federación. En este supuesto. Con esto se pretendía. la imposición múltiple y.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Federación. fracción IX). en los casos siguientes: – La producción. – Los estados no pueden establecer derechos de tonelaje. en la forma y con las cuotas que autorice el Congreso de la Unión (artículo 117. f ) Los estados tienen facultades impositivas controladas por el órgano legislativo federal. CUADRO 1 Contribución de los impuestos correspondientes a la Federación al total de los ingresos tributarios (porcentajes) Sexenios 1953-1958 Concepto – Impuestos exclusivos por disposición const i t u c i o n a l . UNAM. 1988-1994: Elaboración de la autora.6% y en el de 1988-1994 fue de 39. Instituto de Investigaciones Económicas. pues los gravámenes que en la actualidad son más productivos. México. 8 Fuente: Retchkiman.Impuestos exclusivos según interpretación . pero esto no ha representado para los gobiernos locales la posibilidad de financiarse con impuestos propios. Astudillo Marcela y otros. 8 1 4 . 9 1 . 6 1 0 . que en el sexenio 19881994.1% de los ingresos impositivos federales. 1983. 1 1 6 . constituyó en promedio el 43. “Evolución de los Ingresos de la Federación 1929-1980”. 3 6 5 . 5 9 .8%) han perdido capacidad recaudatoria..5%). Tal es el caso del impuesto sobre la renta. 9 9 1 . K. A partir de los 50 (en el periodo 1953-1958 significaron el 65. 2 1 1 .FINANZAS LOCALES años una proporción importante de los ingresos federales (en el sexenio 1929-1934 representaron el 91. bajo la jurisdicción de aquélla.Impuestos con participación por disposición constitucional T o t a l 1929-1934 1988-1994 7 4 . 3 1 2 . Benjamín. son utilizados en forma concurrente por la Federación y los estados. 7 3 9 . 315 . quedando el control y administración de estas exacciones. 7 4 5 . se han efectuado tres tipos: las convenciones nacionales fiscales —realizadas en los años de 1925. Por esto. de 1948. destacan: la Ley que Regula el Pago de Participaciones en Ingresos Federales a las Entidades Federativas. que permitiera un modelo fiscal estructurado de tal manera que dejara de representar un problema al desarrollo del comercio y de la industria. 1933 y 1947— las convenciones nacionales de causantes —de 1947. 1948 y 1950— y las reuniones anuales de tesoreros —efectuadas desde 1973— a partir de 1979 se denominaron reuniones nacionales de funcionarios fiscales. tuviera la productividad máxima posible. La Ley de Coordinación Fiscal de 1980.12 316 . a su vez. surgió una diversidad de sistemas de gravámenes que obstaculizó al crecimiento económico del país. durante muchas décadas se ha planteado a través de diversos mecanismos. Por lo que respecta a los ordenamientos legales. los cuales pueden dividirse en las reuniones nacionales de funcionarios o causantes y los ordenamientos legales. la Ley de Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados de 1953. la necesidad de un sistema de relaciones impositivas intergubernamentales. o representantes de contribuyentes de ciertas organizaciones nacionales. En los eventos nacionales participan funcionarios responsables de cuestiones fiscales en los diversos ámbitos de gobierno. Los mecanismos utilizados han sido de diversa índole. y. y.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO LA SOLUCIÓN AL PROBLEMA DE LA LIMITACIÓN DE CAMPOS IMPOSITIVOS Ante la carencia de una delimitación constitucional de competencias impositivas entre la Federación y los estados. el problema del reparto desigual de las participaciones continúa. al igual que los otros mecanismos. con lo cual se agiliza en cierta manera la determinación del monto y la entrega de las participaciones correspondientes a los estados. 317 . sin embargo. pues hasta 1987 se habían suspendido 364 impuestos locales y 32 federales. Con esta disposición. opta por un sistema de relaciones impositivas intergubernamentales basado en la imposición única a cargo de la Federación. por otra parte. distribuir entre ellos dichas participaciones. se determina el monto de las participaciones con base en el total de los ingresos tributarios de la Federación. se toman como participables a todos los impuestos federales. Así. de los diversos gravámenes y en general se simplifica al régimen tributario mexicano. El objeto de esta ley se expresa en el artículo primero. y no como ocurría anteriormente porque sólo se consideraban algunos impuestos. por primera vez. municipios y Distrito Federal. los diferentes procedimientos de participación se reúnen en uno. constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento”. en los términos siguientes: “Coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los estados. denominado Sistema Nacional de Coordinación. pues de acuerdo con el cuadro 2 en 1996. fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales. establecer la participación que corresponde a sus haciendas públicas en los ingresos federales.FINANZAS LOCALES Ley de Coordinación Fiscal de 1980 Este ordenamiento. y. a partir de 1980. Prácticamente es la respuesta al problema del reparto desigual de las participaciones. Este sistema de coordinación se fundamenta en la entrega de participaciones condicionadas a que los estados suspendan o eliminen determinados impuestos. no pueden afectarse a fines especiales. mientras que los restantes 27 estados obtuvieron el 56. el 20% de las participaciones federales que obtengan. las participaciones tienen las siguientes características: son inembargables. ni están sujetas a retención —excepto para el pago de deuda contraída por las entidades y que estén registradas en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público— y. México. que los estados pueden o no adherirse al Sistema Nacional de Coordinación. Jalisco y Tabasco—. la Federación derogó varios de dichos impuestos con lo que los estados no coordinados prácticamente no recibirán ingresos por tal concepto. del artículo 73 constitucional. De acuerdo con esta ley.68%. los estados no podrán otorgar estímulos en relación con este tipo de ingresos. pero resulta que al entrar en vigor el Impuesto al Valor Agregado. Veracruz.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO cinco entidades recibieron el 43. Colima. en este último caso seguirán percibiendo las participaciones en los impuestos especiales consignados en el inciso 5 de la fracción XXIX. La ley señala en su artículo 10. Nayarit Quintana Roo y Tlaxcala— les correspondió el 4. Además. 318 . a cinco estados —Baja California Sur.32% del total de las participaciones —Distrito Federal. De éstos.02 por ciento. como mínimo. los estados contraen la obligación de entregar a sus municipios. con lo cual se suprime la relación directa entre la Federación y los municipios. 8 1 0 . 319 .44 7 . 6 1 0 . Geografía e Informática. pesca y alimentos básicos. En la práctica. por la suspensión de impuestos estatales. 9 0 5 . 8 7 1 . 3 2 4 . Los convenios celebrados con los estados productores de petróleo tienen un anexo más para que las participaciones estén en proporción a la producción de este energético en cada estado. entre ellas destaca el acuerdo para tomar 1979 como año base para calcular los porcentajes de participaciones federales a las entidades federativas. 0 2 Fuente: Instituto Nacional de Estadística.FINANZAS LOCALES CUADRO 2 Entidades destacadas según el monto de las participaciones obtenidas 1996 (porcentajes) Cinco estados con mayor asignación Distrito Federal México Veracruz J a l i s c o Tabasco T o t a l 13. Finanzas Públicas Estatales y Municipales. 0 3 4 . La adhesión de los estados al Sistema Nacional de Coordinación. con lo que se hacen las adaptaciones necesarias en la administración tributaria. mediante estos anexos se acuerdan situaciones específicas. aprobados por la legislatura correspondiente. Así.32 Cinco estados con menor asignación Baja California Sur Colima N a y a r it Quintana Roo Tlaxcala T o t a l 0 . 7 0 0 . 7 4 43. deberá hacerse por medio de convenios con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. en otro anexo los estados aceptan abstenerse de gravar las actividades agropecuarias. estos convenios incluyeron varios anexos —hasta cinco con algunos estados— referentes a diversas materias.92 11. cuando se celebraron los convenios para la administración y cobro del impuesto sobre ingresos mercantiles. la recaudación de los impuestos federales puede hacerse por la propia Secretaría de Hacienda o por los estados. “la Secretaría de Hacienda y Crédito Público conservará la facultad de fijar a las entidades los criterios generales de interpretación y de aplicación de las disposiciones fiscales y de las reglas de colaboración administrativa que señalen los convenios y acuerdos respectivos”.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Por lo que respecta a la colaboración administrativa de los estados con la Federación. recaudación. Por otra parte. estableciendo tres: a ) La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales b ) La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales c ) El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales es una nueva denominación de las Reuniones Nacionales de Tesoreros Estatales y Funcionarios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Al igual que éstas. y para administrar el impuesto al ingreso global de las empresas a cargo de los causantes menores. Otro de los objetivos de esta Ley es constituir los organismos en materia de coordinación fiscal. el estado se convierte en un agente recaudador del gobierno federal. se integra por el secretario 320 . fiscalización y en general de administración de impuestos federales. prácticamente se continúa con la tendencia registrada desde 1973. De acuerdo con lo anterior. en este último caso. En la Ley de Coordinación se contempla la realización por parte del estado de las funciones de Registro Federal de Contribuyentes. la entidad concentrará los fondos directamente en dicha Secretaría y rendirá cuenta pormenorizada de la recaudación. conservó sus funciones de estudio. del 29 de diciembre de 1948. 3B y 4. Este organismo. Está integrado por un director general. 3A. también creado con anterioridad. se transformó de una asociación civil en un organismo público con personalidad jurídica y patrimonio propios. asesoría y capacitación. y conservó sus funciones. la asamblea general —formada por la reunión nacional de funcionarios fiscales— y el consejo directivo —funge como tal la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales—. continuó integrada de la misma manera. únicamente se les adicionó la de vigilar la formación e incremento de los dos fondos de participaciones creados por esta ley. que definen los impuestos y derechos involucrados. artículos 2. Las modificaciones a la Ley de Coordinación Fiscal durante el periodo 1980-1999 prácticamente se refirieron al capítulo primero. mecanis321 . 2A. con la Ley de Coordinación. la mayoría de sus facultades está encaminada a la organización y funcionamiento de los organismos encargados de la coordinación fiscal mencionados en el párrafo anterior. Por lo que respecta a la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales no registró cambios. Con el ordenamiento que se comenta quedaron abrogadas la Ley que Regula el Pago de Participaciones en Ingresos Federales a las Entidades Federativas. 1973. y la Ley de Coordinación Fiscal entre la Federación y los estados del 28 de diciembre de 1953. 3. Creada por las reuniones nacionales de tesoreros estatales. porcentajes. su distribución entre los estados y las liquidaciones anuales formuladas por la secretaría del ramo.FINANZAS LOCALES de Hacienda y por el titular del órgano hacendario de cada entidad. la Ley que Otorga Compensaciones Adicionales a los estados que celebren Convenios de Coordinación en Materia del Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles del 28 de diciembre de 1953. El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas. Integración de los fondos La ley original establece dos fondos: uno. que se constituye con el 13. El primero se caracteriza porque se constituye con base en un porcentaje fijo. El otro fondo es el Financiero Complementario de Participaciones. Durante los últimos 18 años. así como la conformación de los fondos y reservas. podía aumentar o disminuir. Esta evolución es un reflejo de la negociación entre los estados y la Federación para lograr un reparto equilibrado de los recursos fiscales. la recaudación en 1978 de los gravámenes locales o municipales que las entidades convengan en derogar o dejar en suspenso al adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO mos y reglas mediante las cuales se determina la distribución de los recursos fiscales entre los estados. pueden distinguirse dos tipos de integración del Fondo General de Participaciones.0% del total de los ingresos impositivos anuales de la Federación13 más el porcentaje que represente. el General de Participaciones. Estas modificaciones pueden estudiarse tanto desde el punto de vista de la integración de los fondos como de su distribución.37% del total anual de los ingresos impositivos de la Federación. integrado con el 0. cada uno de los cuales ha variado en función del por ciento que lo conforma. La diferencia principal entre estas dos formas de integración está en que de la segunda manera. y el segundo por contener un elemento dinámico y un porcentaje fijo. problema que constituye una de las fallas más importantes del sistema de participaciones. en dichos ingresos. dependiendo del comportamiento que tuviera 322 . el porcentaje de los ingresos totales anuales o recaudación federal participable. c ) El Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y sobre Automóviles Nuevos de los estados que tengan convenio de colaboración administrativa en esta materia. d ) La parte de la recaudación del Impuesto especial sobre Producción y Servicios en que participen las entidades federativas (20% de la recaudación proveniente de la cerveza y bebidas alcohólicas y 8% de lo recaudado por tabacos labrados). que ha sido el más importante y decisivo. f ) El excedente de los ingresos que obtenga la federación por aplicar una tasa superior al 15% a los ingresos por la obtención de premios a que se refieren los artículos 130 y 158 de la Ley del Impuesto sobre la Renta.FINANZAS LOCALES el elemento dinámico. en comparación con dichos ingresos. No se incluirán en la recaudación federal participable:14 a ) Los derechos adicionales o extraordinarios sobre la extracción de petróleo. el por ciento de distribución de tal recaudación era un valor constante. Además de este fondo. que se refiere a la tasa de crecimiento del IVA. b ) Los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa. 323 . así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería. e ) La recaudación proveniente de contribuyentes pequeños que los estados incorporen al Registro Federal de Contribuyentes. disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos”. como resultado de actos de verificación de las autoridades municipales. Para el año 1999. desde que entró en vigor la Ley de Coordinación. en el artículo 2 se establece que este fondo se integrará con el 20% de la recaudación federal participable. constituida “por todos los impuestos. mientras que de la primera forma. 5% de la recaudación federal participable. El Fondo Financiero Complementario mencionado anteriormente. del cual:16 1 . en 1987 se le vinculó con los ingresos totales anuales. Se integró con recursos provenientes del Impuesto general de Exportación de Petróleo Crudo y Gas Natural y sus Derivados. Desaparece en 1990. 324 . constituyéndose con el 0. El Fondo de Fomento Municipal surge en 1981.8% para formar el Fondo de Fomento Municipal (para todos los estados).FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO han existido también otros fondos y conceptos por los cuales los estados reciben participaciones. y del 70% restante únicamente participan los que se encuentran coordinados en materia de derechos con la Federación. al integrarse al Fondo General de Participaciones. con lo cual se buscaba favorecer a los estados más débiles desde el punto de vista económico. se adiciona a esta cantidad un 3% del Fondo General de Participaciones con cargo a las entidades. más otra cantidad igual con cargo a la Federación.15 Dada la inestabilidad de los precios de este energético en el mercado internacional. En 1999 corresponde a los municipios el 1% de la recaudación federal participable. El 0. de la cual el 30% se destina a todos los estados. A partir de 1984. se asignaba entre los estados en proporción inversa a los recursos que recibían del Fondo General y al gasto corriente en educación primaria y secundaria y en función directa de la cantidad de población de cada entidad.42% de ésta. o sea con la recaudación federal participable que obtiene la Federación.56% se destina así: a ) El 16. con ello se pretendía beneficiar a los estados de menor desarrollo relativo. Desde 1981 hasta 1989 este Fondo se conforma con el 0. que fue el segundo más importante. les corresponderá el 3. lo cual demuestra que a pesar de las modificaciones. siempre que las entidades se comprometan a adoptar los lineamientos básicos de la legislación federal en cuanto a bases.3% de los ingresos ordinarios del gobierno federal.136% de la recaudación federal participable en los municipios que tengan aduanas fronterizas o marítimas y las entidades correspondientes que hayan celebrado convenio con la Federación para el control y vigilancia de las mercancías extranjeras de paso por las aduanas. en la práctica la situación no varió significativamente. a partir de 1991 los estados reciben el 100% de la recaudación que obtengan por concepto del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos.9% (en 1980) y el 17. Esta parte se creó en 1994.FINANZAS LOCALES b ) El 83. a los municipios colindantes con las fronteras o litorales por los que se realice la exportación de estos productos. Por lo que respecta al Fondo Financiero Complementario.17 Estos recursos constituyen el Fondo para la Vigilancia del Comercio Exterior. Además perciben el 0.2% sólo para las entidades coordinadas en derechos. excluyendo el derecho extraordinario sobre el mismo.44% restante es sólo para las entidades coordinadas en derechos y se distribuye conforme a los resultados de su participación en el programa de reordenamiento del comercio urbano.17% del derecho adicional sobre la extracción de petróleo. Como se observa en el cuadro 3 durante el periodo de 1980-1996 las participaciones federales representaron entre el 15. Además. desgravaciones y tasas. 2 . formando el Fondo para el Reordenamiento del Comercio Urbano. Adicionalmente. El 0. tuvo una influencia 325 . 5 * Incluye: Comercio exterior. 9 2 . 1 1 . 1 0 .0 3 . 3 2 .8 1 7 . 7 4 . Finanzas Públicas Estatales y Municipales. 3 2 . hasta desaparecer como tal en 1990. 3 4 . 2 9 9 . 6 1 6 . Geografía e Informática. 1 3 .1 1 5 . 5 1 2 . 9 2 . 5 0 . su reparto se determinó hasta 1990 conforme a las siguientes reglas: 326 . 1 3 . 9 3 . 2 6 . 0 1 7 . 7 1985 112. CUADRO 3 Integración de las participaciones (Miles de millones de pesos de 1980) Conceptos Fondo general de participaciones Fondo financiero complementario Fondo de fomento municipal Fondo para la reordenación del comercio urbano Tenencia Incentivos económicos Otros* Totales Porcentajes Participaciones pagadas/ingresos ordinarios del gobierno f e d e r a l Participaciones pagadas/PIB 1980 8 4 . Fuente: Instituto Nacional de Estadística. 8 1 7 . 6 156.9 1 . extracción de petróleo y fiscalización conjunta.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO decisiva de 1980 a 1985. Distribución de los fondos Así como desde 1980 han evolucionado las estructuras de los fondos. año en que empezó a disminuir. En cuanto al Fondo General de Participaciones. también la forma de distribución ha presentado enormes variaciones. 9 170.7 3 . 9 1996 146. 7 138. 1 3 . 4 1990 142.5 8 . Además recibirá. para permitir que algunas entidades alcanzaran mayores participaciones a expensas de los montos percibidos por aquellas entidades con altas participaciones por habitante.17% en proporción directa al número de habitantes que tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate. Este dato se tomará de la última información oficial del Instituto Nacional de Estadística. el fondo se divide en tres partes:18 a ) El 45. 3 .17% en los términos del artículo 3 de la Ley de Coordinación Fiscal (en este artículo se señala que en la fórmula para calcular el coeficiente de distribución de esta parte del fondo deben tomarse como base las con327 . Geografía e Informática (INEGI) dada a conocer al inicio de cada ejercicio. A partir de 1991 se plantea la necesidad de que los datos poblacionales sirvan como criterio para la distribución de una mayor parte del fondo general. Según este criterio no se toman en cuenta factores sociales de la población. b ) El 45. 2 . La entidad recibirá anualmente hasta una cantidad igual a la suma que le hubiere correspondido en el año inmed i a t oa n t e r i o r .FINANZAS LOCALES 1 . Para adecuar la nueva fórmula de distribución de participaciones a las necesidades de los estados y a las opiniones vertidas por las entidades federativas. Se deduce el 3% del correspondiente al Fondo Financiero Complementario de Participaciones. sobre el incremento anual del Fondo General. el monto que resulte de aplicar el coeficiente que se obtenga de acuerdo con los cálculos porcentuales basados en la recaudación federal recabada en cada estado y el total de los ingresos tributarios de la federación. El cambio se dio a partir de 1991. con respecto al total. actualmente se toma a la población como elemento de distribución de las participaciones entre las entidades federativas. La adición del tercer elemento del fondo tiene el mismo espíritu y sigue la misma mecánica de distribución del extinto Fondo Financiero Complementario. un menor coeficiente para los estados que no superen la media nacional. sobre tenencia o uso de vehículos y especiales sobre producción y servicios. En cuanto al Fondo de Fomento Municipal. aguas envasadas y petrolíferos). c ) El 9.66% restante se distribuirá en proporción inversa a las participaciones por habitante que tenga cada entidad de la suma de la primera y segunda partes del fondo. Con esta fórmula se intenta favorecer la asignación de recursos hacia los estados en donde se origina la recaudación. el coeficiente de distribución es afectado cada año por los crecimientos relativos. Con esto se intenta proporcionar más recursos financieros a los estados menos favorecidos. por ende. Como se observa. de la recaudación por concepto de impuesto predial y derechos de agua de cada entidad. tales como bebidas alcohólicas. quedando los impuestos federales sobre automóviles nuevos. se eliminan como tales el impuesto predial y los derechos de agua. hasta 1990 su distribución también siguió la mecánica de distribución del Fondo Financiero Complementario. así. ello significa más recursos para las entidades que tengan una recaudación de asignables por arriba de la media y.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO tribuciones asignables de cada entidad federativa. En 1998 se crean el Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación y el capítulo V de la Ley de Coordinación 328 . Otros mecanismos de financiamiento del gasto de los estados No obstante que la puesta en vigor de esta Ley ha incrementado los montos de los ingresos que la Federación canaliza por el sistema de coordinación hacia los estados —lo cual ha sido en detrimento de las áreas impositivas locales— siguen resultando insuficientes para la atención de las necesidades estatales de servicios públicos.FINANZAS LOCALES Fiscal. que se distribuye para erogaciones de: Asistencia Social Infraestructura Educativa Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública Estos recursos que reciben los estados son transferencias condicionadas que están sujetas a la supervisión del gobierno federal. por lo que la Federación continúa otorgando recursos a los estados por muy diversos 329 . que se distribuye en: Fondo para la Infraestructura Social Estatal Fondo para la Infraestructura Social Municipal Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal Fondo de Aportaciones Múltiples. Este Ramo en un principio contaba con cinco fondos. los estados no pueden decidir sobre su magnitud ni destino. en 1999 se amplían a siete: • • • • • • • • • • • Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. agua potable y alcantarillado. aprovechamientos. el programa de atención a zonas marginadas y los programas estatales de inversión orientados básicamente a la educación primaria y media básica. lo que no sucede con los medios provenientes del programa de inversión pública federal normal. Es importante hacer notar que a esta última forma de transferir recursos. sí permiten cierta ingerencia de los ejecutivos estatales en la programación de sus acciones y. para beneficiarse de la ayuda federal. como son los convenios únicos de Coordinación. ahora de Desarrollo Social. utilizados desde 1977. en los cuales los estados únicamente son receptores pasivos. Se han incorporado a estos convenios. en 1996 los estados recibieron en inversión pública federal. salud. ya que. transportes. 330 . en la administración de los recursos. una cantidad muy similar de lo que obtuvieron en ingresos por concepto de impuestos. si bien tienen el inconveniente de que no toman en cuenta la capacidad económica de los estados. derechos. Desde otro punto de vista. Este tipo de convenios que originan erogaciones tanto de la Federación como de los estados donde se ejecutan las obras. éstos pueden eliminar gastos destinados a otros servicios públicos más importantes. con el objeto de que éstos realicen las obras de infraestructura que pueden ser llevadas a cabo con más eficiencia por los organismos locales. el programa integral para el desarrollo rural. en algunos casos. entre otros. deuda y participaciones. eliminándose la autonomía fiscal estatal. es considerada en la técnica fiscal como una subvención que tiene el grave inconveniente de hacer depender a los estados de las decisiones unilaterales del gobierno federal. para efectuar transferencias de recursos humanos y financieros de la Federación a los estados. instalaciones deportivas y cárceles. vivienda popular.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO medios. productos. 8 100. que tienen la característica de ser ingresos propiamente locales. 2 ) Deuda pública.9 por ciento. 9 1 .0 11. 331 .7%.4 por ciento. 3 1 .9 3 .0 1980 11. 6 8 . 4 1 . 1 15. en realidad se trata de un tipo de ingreso que posteriormente tendrá que ser cubierto ya sea con ingresos locales o bien con participaciones.5 100.1 6 .9 34. durante el periodo de 1976 a 1996 han perdido importancia. Geografía e Informática.2%. l976-1996. CUADRO 4 Ingresos estatales (porcentajes) Concepto Impuestos Derechos Productos Aprovechamientos Deuda pública P a r t i c i p a c i o n e s Transferencias T o t a l 1976 34. 9 47. y en 1996 el 8.FINANZAS LOCALES PRINCIPALES RENGLONES DE INGRESOS Y EGRESOS ESTATALES Los ingresos estatales básicamente pueden clasificarse en tres grupos: 1 ) Los impuestos. mientras que en 1996 fue únicamente el 8.0 Fuente: Instituto Nacional de Estadística. productos y aprovechamientos.0 1996 2 . Finanzas Públicas Estatales y Municipales.7 56. 3 15. como se observa en el cuadro 4. en 1980 el 11. en 1976 fue el 7. 6 1 . 2 3 6 . ya que en 1976 representaron el 56.7%. derechos.1 7 . 6 2 . 1 100. a lo largo del periodo de estudio ha variado poco su participación en el total de ingresos. 1 3 . 6 5 . 3 29. así en 1976 representaron el 36.9%. hay diferencias significativas entre los estados. De 1980 a 1996. 9 3 . 3 0 . como ya se dijo. 9 7 . 4 ) Transferencias. en 1996.1% del total de los ingresos estatales y. mientras que Nayarit tuvo un decremento de 18. son recursos provenientes de la Federación que reciben los gobiernos estatales. 0 3 . 7 5 .7%. son ingresos que la Federación entrega a los estados de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal. 7 0 . 2 3 .6%.2 por ciento. el crecimiento anual de las participaciones ha sido en promedio de 3. el que registró mayor incremento fue Hidalgo con 29. su importancia se incrementó al entrar en vigor la mencionada Ley. 9 3 . los cuales únicamente los administran ya que tienen que destinarse a los conceptos previamente aprobados por la Federación.6 . el 47.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO 3 ) Participaciones. 3 6 . Según el cuadro 5. CUADRO 5 Crecimiento promedio anual de las participaciones 1980-1996 (porcentajes) Entidad Aguascalientes B a j aC a l i f o r n i a B a j aC a l i f o r n i aS u r Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua D i s t r i t oF e d e r a l Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo 332 Incremento 25. 3 1 0 .9 10. 40. 3 13. 2 15. 7 Fuente: Instituto Nacional de Estadística. Los egresos estatales. 4 2 . 3 2 . de seguridad. Ejecutivo y Judicial. durante los años de 1976.1 7 . 1980 y 1996 respectivamente. Geografía e Informática. previsión social y registro público. 9 1 8 .CUADRO 5 (continuación) Entidad J a l i s c o México Michoacán Morelos N a y a r i t Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí S i n a l o a Sonora Tabasco Tamaulipas T l a x c a l a Veracruz Yucatán Zacatecas Nacional Incremento 3 . 2 9 . salud y educación pública. su participación dentro del total de egresos ha sido de 49. 2 4 . actividades culturales.6 10. 333 . 5 7 .4 4 . 8 3 . Finanzas Públicas Estatales y Municipales. 3 3 . tal como se constata en el cuadro 6 se clasifican en cuatro grupos: 1 ) Gastos administrativos.0 18.5% y 45. 5 8 . 2 9 .0%. 2 3 . que incluyen los gastos de los poderes Legislativo.9%. 1976-1996.4%.0 1996 45.4 Transferencias 26. 1980 y 1996 respectivamente.4 11.2% en los años de 1976.5 32. y en 1996 el 32.1 25. escuelas.0 Gastos administrativos 49. etcétera.1%. Finanzas Públicas Estatales y Municipales. .2 ) Obras públicas y fomento.2 100. seguros y donaciones. que fue del 7.2 Deuda pública 7 . CUADRO 6 Egresos estatales (porcentajes) Concepto 1976 1980 40.2% de los egresos estatales. este gasto se destina a la construcción de edificios.5 por ciento. Geografía e Informática. 4 ) Deuda pública. 4 T o t a l 100. entre otros. y en 1996 el 10.0 Obras públicas y fomento 17.0 Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas. irrigación. 3 ) Transferencias. en 1980 el 25. caminos.4 por ciento. 6 100. en 1976 representó el 26.8%. su importancia ha fluctuado.6% y 11. 9.8 9 .9 10. hospitales. se tratan de subsidios a municipios y a instituciones privadas y particulares.5 24. así como pensiones. ya que en 1976 significó el 17. la importancia de los egresos por este concepto ha tenido una tendencia ligeramente ascendente durante el periodo de estudio.4% del total de egresos. en 1980 el 24. 1976. p. pp. Gerloff. El Ateneo 1971. tomo 1. 302. Arco. Secretaría de la Presidencia. Benjamín. tal como señala R. p.NOTAS 1 Serra Rojas. 76. Dirección General de Estudios Administrativos. Tratado de finanzas. Editorial El Ateneo. UNAM. 462. 397 y 398. W. y Luis de Félix. que no hay descentralización del gasto cuando los gobiernos locales actúan únicamente como agentes del gasto federal. Finanzas públicas. Los propósitos de la desconcentración administrativa. y F. Relaciones entre los sistemas fiscales existentes en un estado federal. Andrés. p. 1988. 1980. Neumark. Luis del. Debe entenderse. Ambas opciones estimulan la evasión fiscal. Análisis económico de los impuestos. Musgrave. en El Trimes335 2 3 4 5 6 7 . John. Retchkiman. tomo II. Due. situación que puede hacer inoperante a cualquier sistema tributario. piedras preciosas. 12 Un estudio detallado de cada uno de estos mecanismos se encuentra en Marcela Astudillo. México. salinas. Finanzas públicas mexicanas. correspondientes a los municipios que hubieran hecho o se hagan cargo de los servi336 . tales como metales. 8 Astudillo.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO tre Fiscal año 3. S. Marcela. 1979. Finanzas públicas e ingreso nacional. las de las lagunas y esteros. Así también están incluidas las aguas de los mares territoriales. México. sal de gema. 515. UNAM. Ernesto. Fondo de Cultura Económica. las de los ríos. petróleo. Instituto de Investigaciones Económicas. 11 Flores. de todos los minerales o sustancias que constituyen depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos. México. 9 10 Se refiere a los recursos naturales de la plataforma continental y de los zócalos submarinos de las islas. las de los lagos interiores. Harold. siempre que estén situadas en líneas divisorias de dos o más entidades o entre la república y un país vecino. la distribución de los ingresos públicos entre la federación y los estados. 1980. 217. p.A. 1989. metaloides. Editorial Porrúa. abril-junio de 1982. 13. núm. En los últimos tres casos. líquido y gaseoso. 80. Jalisco. Sommers.. p. Guadalajara. p. las aguas marinas interiores. obra citada. todos los carburos de hidrógeno sólido. 13 No se incluyen en los fondos las participaciones sobre los impuestos adicionales de 3% sobre importaciones y 2% sobre exportaciones. en su caso. 337 .NOTAS cios prestados por las Juntas Federales de Mejoras Materiales. fracción III de la Ley de Coordinación F i s c a l . 18 Cfr. las participaciones las continuará pagando directamente la Federación. 16 Cfr. En este caso. 15 Con el 95% del derecho adicional sobre hidrocarburos y. artículo 2 de la Ley de Coordinación Fiscal. fracción 1 de la Ley de Coordinación F i s c a l . del impuesto adicional del 3% sobre el impuesto general de exportación de petróleo crudo y gas natural y sus derivados. artículo 2-A. 14 Cfr. 17 Cfr. artículo 2-A. artículo 2 de la Ley de Coordinación Fiscal. . CAPÍTULO IX ADMINISTRACIÓN FISCAL . . En el capítulo cuarto se señaló. por medio del cual se crea la Secretaría de Estado y del Despacho de Hacienda. A continuación se van a describir los antecedentes históricos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.1 El día 8 de noviembre de 1821 se expide el Reglamento Provisional para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretarías de Estado y del Despacho Universal. ya que de su estado depende en cierta medida el volumen de los ingresos que se recaudan y su costo. En 1824. expidiendo para ello el 16 de noviembre del mismo año. con una mínima utilización de recursos. el Decreto para el Arreglo de la Administra341 . el de la eficiencia en la administración que implica que la estructura impositiva y sus órganos administrativos ligados a la recaudación deben coadyuvar. dentro de los principios tributarios. el Congreso Constituyente otorgó a la Hacienda Pública el tratamiento adecuado a su importancia. aun cuando desde el 25 de octubre de 1821 existía la Junta de Crédito Público. procurando disminuir la evasión y elusión fiscales.IMPORTANCIA Y EVOLUCIÓN La administración fiscal referida a la recaudación. dependencia del Ejecutivo federal. a una captación suficiente de ingresos. las relativas a la administración fiscal. es de suma importancia. que tiene entre sus atribuciones. se creó el Departamento de Impresión de Sellos. Al transformarse nuestro país en una República central se expidió el 7 de octubre de 1935. la colecturía de rentas de loterías y la oficina provisional de rezagos. Contaduría Mayor. que quedaban desde ese momento sujetos a la administración y vigilancia de la Secretaría de Hacienda. Tesorería General de la Federación. teniendo como función principal examinar los presupuestos y la memoria que debería presentar anualmente la S e c r e t a r í a . Para el despacho de las nuevas funciones atribuidas. antecedentes de la Contaduría Mayor de la Federación. Las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843. le denomina por vez primera Secretaría de Hacienda y Crédito Público. se conforman los siguientes departamentos: Departamento de Cuenta y Razón. creada con el propósito de reunir en una dependencia todos los elementos que hicieron posible conocer el estado verdadero de las rentas y gastos de la administración. antecedente de la actual Dirección General de Talleres de Impresión de Estampillas y Valores. 342 . En 1857.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO ción de la Hacienda Pública. encargada de la formulación de las cuentas del Ejército y la Marina. le dan el carácter de Ministerio de Hacienda. y el Decreto del 12 de mayo de 1853. un reglamento que precisó la forma en que se manejarían las rentas de los estados. de inspeccionar las casas de moneda y dirigir la administración general de correos. en el que se centralizó en la Secretaría de Hacienda la facultad de administrar todas las rentas pertenecientes a la Nación. Comisaría Central de Guerra y Marina. órgano de control que estuvo bajo la inspección de la Cámara de Diputados. promulgada el 31 de diciembre de 1917. la administración principal de rentas del Distrito. El 23 de mayo de 1910. se creó la Dirección de Contabilidad y Glosa. la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ve incrementadas sus atribuciones en lo relativo a comercio. por lo que se denomina Secretaría de Hacienda Crédito Público y Comercio. glosa y contabilidad de las cuentas que le rindiesen sobre el manejo de los fondos. sale de su ámbito de competencia el sistema de correos y se rescinde el contrato de arrendamiento de la Casa de Moneda a particulares. Asimismo se transfiere de la Secretaría lo relativo a comercio. con el propósito fundamental de integrar la Cuenta General de Hacienda Pública. las jefaturas de Hacienda. dependieran única y exclusivamente en todo lo económico. mediante la reforma al Reglamento Interior de la Secretaría. la Dirección General de Contribuciones. asignándosele las funciones de registro. La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado. en 1871. se faculta al entonces Departamento de Crédito y Comercio. pasando a formar parte de la nueva Secretaría de Comercio. se dispone que las aduanas marítimas y fronterizas. asumiendo las funciones que venía desempeñando la Dirección de Contabilidad y Glosa. directivo y administrativo de esa Secretaría.ADMINISTRACIÓN FISCAL El 6 de agosto de 1867. En 1913. Al expedirse la Ley del Impuesto de Timbre. la Administración General de Correos y la Casa de Moneda y Ensaye. con lo que la acuñación de moneda queda a cargo del gobierno. herencia colonial. El 13 de mayo de 1891. para el manejo del crédito público. estableció la creación del Departamento de Contraloría. asimismo. se creó la Administración General de este Gravamen. 343 . con lo que se abandonó el sistema de papel sellado. constituyéndose el antecedente de la actual Dirección General de Crédito Público. Con las reformas a la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado del 7 de diciembre de 1946. anteriormente competencia de la Secretaría de Hacienda. a las secretarías de la Presidencia y Patrimonio Nacional. pasa a formar parte de las atribuciones de la Secretaría de Programación y Presupuesto creada a partir del 1 de enero de 1997. actualmente el más importante gravamen del sistema impositivo mexicano. las funciones de control y regulación relativas a bienes nacionales y contratos de obras públicas pasando éstas a la Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa. El 1 de enero de 1934. se expidió la Ley del Centenario. Con la publicación de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. El 1 de septiembre de 1925 se fundó el Banco de México. se tomó la decisión de nacionalizar el servicio público de banca y crédito.A.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO En 1921. respectivamente. en virtud de las cuales son transferidas las funciones relativas a inversiones y control de organismos descentralizados y empresas de participación estatal.. El 1 de septiembre de 1982. retirando la concesión a 344 . un año más tarde se creó la Dirección General de Vigilancia de Fondos y Valores. se decretó la creación de la Dirección General de Egresos. indicándose que las atribuciones y facultades para la autorización de egresos concedidos a la Tesorería de la Federación quedarían a cargo de esa Dirección. mediante decreto publicado en el Diario Oficial. el 29 de diciembre de 1976 la presupuestación del gasto corriente e inversiones. En 1958 se efectuaron nuevamente reformas a la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado. antecedente que dio origen en 1924 al Impuesto Sobre la Renta. con el propósito de terminar con la anarquía reinante en nuestro país con respecto a la emisión de billetes. quedaron fuera del ámbito de competencia de la Secretaría. como banco central. S. por lo que las direcciones Generales del Registro Federal de Vehículos y la del Resguardo Aduanal fueron fusionadas con la Dirección General de Aduanas. En julio de 1985. a fin de ejercer la aplicación de las leyes fiscales cuando los particulares se beneficien sin derecho de un subsidio o estímulo fiscal. 345 . A efecto de cumplir congruentemente con estos ordenamientos la Secretaría se reestructuró creándose la Subsecretaría de la Banca Nacional y la Unidad Técnica de Precios y Tarifas de la administración pública federal. mediante decreto por el que se reforma y adiciona la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. la administración pública federal. por conducto de la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento. se deja sin efecto la coordinación en esta materia de la representación del Departamento del Distrito Federal. se le confieren a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público atribuciones para administrar la aplicación de los estímulos fiscales en los casos en que no competan a otra Secretaría de Estado. facultándosele además para realizar la verificación del cumplimiento de las obligaciones de los beneficiarios. El 30 de diciembre de 1983.ADMINISTRACIÓN FISCAL los empresarios privados y haciéndose cargo de la prestación del servicio. con motivo de las medidas de racionalización en el gasto público. Igualmente en lo relativo a representar el interés de la Federación en controversias fiscales. en las que se confieren a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público nuevas atribuciones derivadas de la nacionalización bancaria y en materia de precios. tarifas y estímulos fiscales. El 29 de diciembre de 1982. ordenadas por el titular del Ejecutivo federal. se realizan reformas y adiciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. en su artículo 31. la Secretaría se reestructuró organizacionalmente suprimiéndose la Subsecretaría de Inspección Fiscal. fracciones IV y XIV. En agosto de ese mismo año. como parte del proceso descentralizador-desconcentrador de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. A consecuencia de esta medida. se adoptó la decisión de fusionar la Subsecretaría de la Banca Nacional con la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público. y la desaparición de la Dirección General de Política Bancaria. y de Seguros y Valores quedaron bajo la adscripción de la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público. y para continuar con las medidas permanentes de racionalización de las estructuras y la organización administrativa del sector público. mientras que la Unidad Técnica de Precios y Tarifas se transfirió a la Subsecretaría de Ingresos. con lo cual se contribuye a ser más eficiente el aparato administrativo destinado a la función de regulación del servicio público de banca y crédito. Esta reubicación se realizó considerando la naturaleza de sus funciones. Por otra parte. a Dirección de Área. se constituyó en organismo público descentralizado la Casa de Moneda de México.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Dentro de esta racionalización. publicado en la misma fe346 . puesto que las demandas de sus servicios se asocian en gran medida con la actividad aduanera. la Dirección de Laboratorio Central dependiente de la Dirección General de Servicios y Recursos Materiales. y por iniciativa de la ley publicada en el Diario Oficial el 20 de enero. las direcciones Generales de Banca Múltiple. se incluyó también la disminución del nivel jerárquico de la Dirección General de Laboratorio Central. De acuerdo con el Reglamento Interior publicado en el Diario Oficial el 22 de marzo de 1988 se establece la estructura de la Secretaría y en el acuerdo por el que se adscriben orgánicamente las unidades administrativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. cambió su adscripción a la Dirección General de Aduanas. de Banca de Desarrollo. Para el año 1986. de manera que de la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público se desincorporan las direcciones Generales de Promoción Fiscal y de Asuntos Financieros Internacionales para depender. de la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público. de Crédito Público. la Tesorería de la Federación y la Contraloría Interna. de Recaudación. las coordinaciones de Administración Fiscal. se tiene que de la oficina del secretario dependen las direcciones Generales de Comunicación Social y de Aduanas. de la Subse347 . en función de la importancia que adquiere el manejo de financiamiento externo y su amortización. la Unidad Técnica de Precios y Tarifas de la Administración Pública.2 Por su parte de la Subsecretaría de Ingresos dependen las direcciones Generales de Política de Ingresos. y la segunda. de Auditoría y Revisión Fiscal. la Procuraduría Fiscal de la Federación. de Servicios y Asistencia al Contribuyente. de Promoción Fiscal. en esa fecha se publicó el acuerdo por el que se adscriben orgánicamente las unidades administrativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. de Banca Múltiple. de la Subsecretaría de Ingresos. de Banca de Desarrollo. Asimismo forman parte de la Secretaría. y las administraciones fiscales federales. En el área de la Oficialía Mayor se ubican las unidades administrativas de apoyo a las funciones sustantivas de la Secretaría. de Seguros y Valores y las Delegaciones Regionales de la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público. la primera. de Asuntos Hacendarios Internacionales. las direcciones Generales de Planeación Hacendaría. En el Diario Oficial del 17 de enero de 1989 se crea la Subsecretaría de Asuntos Financieros Internacionales. al nivel de Dirección de Área de la Dirección General de Política de Ingresos. la Coordinación General con Entidades Federativas. de Informática de Ingresos.ADMINISTRACIÓN FISCAL cha. FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO cretaría de Asuntos Financieros Internacionales, que, a su vez, se le crean las direcciones generales de Captación de Crédito Externo y la Técnica de Crédito Externo.3 Además, en la Subsecretaría de Ingresos se establece la Dirección General Técnica de Ingresos y desaparece la Dirección General de Informática y la Unidad de Precios y Tarifas de la Administración Pública; en el primer caso, las funciones las asume la Dirección General de Recaudación y en el segundo la Dirección General de Política de Ingresos. En el Diario Oficial del 22 de junio de 1989, el secretario de Hacienda y Crédito Público, acuerda que la Dirección General de Aduanas, que dependía de su oficina, pasara a formar parte de la estructura de la Subsecretaría de Ingresos y en el Diario Oficial del 30 de octubre de 1990 se crea la Dirección General de Planeación y Evaluación, en sustitución de la Coordinación de Operación Administrativa en la Subsecretaría de Ingresos.4 Un cambio importante en el manejo de los ingresos y egresos de la Federación es la fusión de la Secretaría de Programación y Presupuesto a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de la cual había surgido en 1977. Lo anterior se dio mediante el Decreto Publicado el 21 de febrero de 1992, en vigor al día siguiente de su publicación, con ello las atribuciones de planeación, programación, presupuesto, seguimiento del gasto y evaluación se hacen más compatibles con la política de ingresos del gobierno federal. A partir de esa fecha se han efectuado diversas modificaciones a la estructura orgánica de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La integración de la Secretaría según el Acuerdo de Adscripción de las Unidades Administrativas publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 1998, es el siguiente:5 Del titular de la Secretaría depende la Unidad de Coordinación Técnica y vocero de la Secretaría de Hacienda y 348 ADMINISTRACIÓN FISCAL Crédito Público; las unidades de Comunicación Social y la de Enlace con el Congreso de la Unión. La Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público se integra con las direcciones generales de Planeación Hacendaria; de Crédito Público; de Banca de Desarrollo; de Banca y Ahorro y de Asuntos Hacendarios Internacionales. A la Subsecretaría de Ingresos, le corresponde la Coordinación General de Política de Ingresos y de Coordinación Fiscal a la que se adscriben las direcciones generales de Política de Ingresos por Impuestos y de Coordinación Fiscal; la Técnica y de Negociaciones Internacionales; de Política de Ingresos por la Venta de Bienes y la Prestación de Servicios Públicos, y la de Coordinación con Entidades Federativas. En la Subsecretaría de Egresos, se ubican las unidades de Inversiones y de Desincorporación de Entidades Paraestatales; de Política y Control Presupuestal; de Servicio Civil; de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública; y las direcciones generales de Programación y Presupuesto de Servicios; de Agropecuario, Abasto, Desarrollo Social y Recursos Naturales; de Salud, Educación y Laboral y la de Energía e Infraestructura. Además forma parte de la Secretaría, la Oficialía Mayor, la Procuraduría Fiscal de la Federación, la Tesorería de la Federación y la Contraloría Interna. Como órgano desconcentrado se encuentra el Servicio de Administración Tributaria y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. Legislación La Secretaría de Hacienda y Crédito Público de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 31, fracción III, establece que le corresponde: 349 FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO “Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y las leyes de ingresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal”.6 En el mismo artículo, en las fracciones XI y XII se expresan las atribuciones que tiene la Secretaría en materia de administración fiscal, al respecto establecen que le corresponde: “Cobrar los impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos federales en los términos de las leyes aplicables y vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales”, y en la siguiente fracción agrega: “Dirigir los servicios aduanales y de inspección y la política fiscal de la federación”. De ahí la importancia de describir a la Subsecretaría de Ingresos y el Servicio de Administración Tributaria que son las áreas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público responsables de llevar a cabo lo establecido en las fracciones anteriores, sobre todo lo que se enuncia en segundo término. LA SUBSECRETARÍA DE INGRESOS Estructura La Subsecretaría de Ingresos se integra según el acuerdo del 8 de junio de 1988, publicado en el Diario Oficial del 10 de junio de 1998, de la Coordinación General de Política de Ingresos y de Coordinación Fiscal, a la que se adscriben la Dirección General de Política de Ingresos por Impuestos y de Coordinación Fiscal, Dirección General Técnica y de Negociaciones Internacionales, Dirección General de Política de Ingresos por la Venta de Bienes y la Prestación de Servicios Públicos y la Dirección General de Coordinación con Entidades Federativas. Por ser de interés en la administración tributaria se describirán las principales atribuciones, de acuerdo al Reglamento Anterior de la Secretaría de Hacienda el cual tuvo modificaciones en el Diario Oficial del 10 de junio de 1998, de cada una de las unidades administrativas ya mencionadas. 350 ADMINISTRACIÓN FISCAL La Coordinación General de Política de Ingresos y de Coordinación Fiscal destaca: Proponer, para aprobación superior, la política de ingresos, incluyendo la política fiscal y aduanera, la de estímulos fiscales para el desarrollo de la economía nacional, la referente a productos, aprovechamientos, precios y tarifas de la Federación, en congruencia con la política hacendaria y la política económica y social del país, en coordinación con otras unidades administrativas competentes de la Secretaría y del Servicio de Administración Tributaria, así como de otras entidades públicas. Además, evaluar el efecto recaudatorio de las reformas que en materia fiscal se propongan. Proponer, para aprobación superior, la política de coordinación fiscal de la Federación con las entidades federativas y municipios. Participar, con las unidades administrativas competentes de la Secretaría, en la formulación del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo y del Programa Operativo Anual de Financiamiento de la administración política federal, en las materias a que se refiere la fracción primera. De lo anterior se observa que la Coordinación General de Política de Ingresos y de Coordinación Fiscal tiene funciones esencialmente de carácter normativo y evaluatorio en materia de ingresos federales. A la Dirección General de Política de Ingresos por Impuestos y Coordinación Fiscal, le corresponde: Estudiar y formular la política impositiva, incluyendo la de estímulos fiscales para el desarrollo de la economía nacional, en congruencia con la política hacendaria y la política económica y social del país, en coordinación con otras unidades administrativas competentes de la Secretaría y del Servicio de Administración Tributaria, así como de otras entidades públicas. Además, evaluar el efecto recaudatorio de las reformas que en materia fiscal se propongan. 351 FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Participar con las unidades administrativas competentes de la Secretaría, en la formulación del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo y del Programa Operativo Anual de Financiamiento de la administración pública federal, en las materias que se refiere la fracción anterior. Estudiar y formular la política de Coordinación Fiscal de la Federación con las entidades federativas y municipios. La Dirección General tiene funciones normativas y evaluatorias. A la Dirección General Técnica y de Negociaciones Internacionales, le compete: Elaborar y presentar los anteproyectos de iniciativas de ley y proyectos de reglamentos en materia fiscal y aduanera de la Federación, así como los proyectos de reglas generales y otras disposiciones de carácter fiscal y aduanero, oyendo la opinión de las unidades administrativas competentes en la formulación de la política de ingresos federales. Participar con las unidades administrativas del Servicio de Administración Tributaria en la adecuada interpretación y aplicación de la legislación fiscal y aduanera, los tratados internacionales en materia fiscal y aduanera y respecto de convenios y tratados internacionales en materia comercial en relación con los aspectos aduaneros. Las funciones de esta Dirección General se enmarcan en la presentación de la normatividad fiscal desde los ingresos federales. La Dirección General de Política de Ingresos por la Venta de Bienes y la Prestación de Servicios Públicos, tiene como atribuciones: Estudiar y formular las asignaciones sectoriales de financiamiento de las dependencias y entidades de la administración pública federal en lo concerniente a precios y tarifas, y en lo relativo a derechos, productos y aprovechamientos, y en su caso, la autorización del programa 352 ADMINISTRACIÓN FISCAL financiero de las entidades paraestatales incluidas en la Ley de Ingresos de la Federación, en las materias de su competencia. Participar con la Dirección General de Crédito Público, en materia de precios y tarifas de los bienes y servicios de las entidades de la administración pública federal, en formulación, para aprobación superior, de los programas financieros sectoriales y regionales de corto y mediano plazo de las entidades para integrarse al Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo. En la Dirección General se tratan fundamentalmente las asignaciones en materia de ingresos de las entidades paraestatales de control directo y los ingresos no tributarios. Por lo que respecta a la Dirección General de Coordinación con Entidades Federativas, tiene las responsabilidades siguientes: Participar, en coordinación con las unidades administrativas competentes de la Secretaría, en la formulación de la política de coordinación fiscal de la Federación con las entidades federativas y municipios, escuchando para ello al Servicio de Administración Tributaria. Participar, con las unidades administrativas competentes de la Secretaría y del Servicio de Administración Tributaria, en la elaboración de anteproyectos de convenios, acuerdo y demás disposiciones legales relativos a la coordinación con las entidades federativas y municipios en la materia; calcular y formular las órdenes de pago de las cantidades que correspondan a las entidades federativas y municipios, por concepto de participaciones, así como resolver los asuntos que las disposiciones legales que rigen las actividades de Coordinación Fiscal atribuyan a la Secretaría. De lo anterior, se observa que esta Dirección General tiene funciones normativas y de vigilar y observar el cumplimiento de las disposiciones jurídicas sobre la materia. 353 FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Las dependencias antes citadas desarrollan funciones esencialmente de lineamientos y reglamentación en materia de captación de ingresos federales ordinarios. En forma específica para efectos de administración fiscal se creó el Servicio de Administración Tributaria mediante Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación de 15 de diciembre de 1995 con vigencia a partir del 1 de junio de 1997.7 De acuerdo con el ordenamiento jurídico mencionado el Servicio de Administración Tributaria es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con el carácter de autoridad fiscal, y con las atribuciones y facultades ejecutivas que señala su Ley y tiene por objeto la realización de una actividad estratégica del Estado consistente en la determinación, liquidación y recaudación de impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos, aprovechamientos federales y de sus accesorios para el financiamiento del gasto público. En la consecución de este objetivo deberá observar y asegurar la aplicación correcta, eficaz, equitativa y oportuna de la legislación fiscal y aduanera, así como promover la eficiencia en la administración tributaria y el cumplimiento voluntario por parte del contribuyente de las obligaciones derivadas de esa legislación. Además el Servicio de Administración Tributaria gozará de autonomía de gestión y presupuestal para la consecución de su objeto y de autonomía técnica para dictar sus resoluciones. El domicilio del Servicio de Administración Tributaria será la ciudad de México, donde se ubicarán sus oficinas centrales. Asimismo, contará con oficinas en todas las entidades federativas y sus plazas más importantes, así como en el extranjero, a efecto de garantizar una adecuada desconcentración geográfica, operativa y de decisión en asuntos de su 354 Por su parte el Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria Publicado en el Diario Oficial del 30 de junio de 1997 y reformado mediante Decreto dado a conocer el 10 de junio de 1998. establece en su artículo 2 que para el despacho de los asuntos de su competencia contará con los siguientes servidores públicos y unidades administ r a t i v a s . Presidente Unidad de Comunicación Social Comisión del Servicio Fiscal de Carrera Secretariado Técnico de la Comisión del Servicio Fiscal de Carrera Unidades Administrativas Centrales Dirección General de Tecnología de la Información Administración General de Recaudación Administración Especial de Recaudación Administración General de Auditoría Fiscal Federal Administración Especial de Auditoría Fiscal Administración General Jurídica de Ingresos Administración Especial Jurídica de Ingresos Administración General de Aduanas Coordinación General de Recursos Coordinación Central de Recursos Humanos Coordinación Central de Recursos Financieros Coordinación Central de Recursos Materiales Unidades Administrativas Regionales Administraciones y Coordinaciones Regionales Administraciones y Coordinaciones Locales y Aduanas Además el Servicio de Administración Tributaria contará con una Contraloría Interna.ADMINISTRACIÓN FISCAL competencia conforme su Ley. al Reglamento Interior que expida el presidente de la República y a las demás disposiciones jurídicas que emanen de ellos. 355 . proponer e instrumentar el Sistema Integral del Servicio Fiscal de Carrera de acuerdo a lo establecido por la Ley del Servicio de Administración Tributaria. Los titulares de las unidades administrativas centrales como son los de la Unidad de Comunicación Social. del Secretariado Técnico de la Comisión del Servicio Fiscal de Carrera. planeación de carrera. nacionales y extranjeros. programas y evaluación de las actividades del Servicio Fiscal de Carrera. para aprobación inferior. así como a los servidores públicos del Servicio de Administración Tributaria. representa. Por lo que se refiere a la Comisión del Servicio Fiscal de Carrera tiene entre otras funciones: elaborar. que abarca los subsistemas de remuneraciones y de desarrollo integral y capacitación para todo el personal. Con lo anterior se profesionaliza notablemente el servicio de la administración tributaria y se evita la improvisación. difusión y de relaciones públicas del Servicio de Administración Tributaria a través de los medios de comunicación. supervisa y coordina a las unidades administrativas. ascensos y evaluación para los funcionarios fiscales de carrera y en su caso. El secretariado Técnico de la Comisión del Servicio Fiscal de Carrera es el ente que lleva el seguimiento de políticas.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Las atribuciones más relevantes de las unidades administrativas que integran el Servicio de Administración Tributaria son: El presidente administra. revisar. dirige. las facultades generales de formular. de la Dirección General de Tecnología de la Información y Administraciones Generales. así como los de reclutamiento y selección. La Unidad de Comunicación Social lleva fundamentalmente las actividades de información. así como de la Coordinación General de Recursos tendrán entre otras. los programas de actividades y los anteproyectos de presupuesto de las 356 . para los de libre designación. se encuentra el apoyo a las unidades administrativas del Sistema de Administración Tributaria. así como la política y programas en materia de agentes y apoderados aduanales. Por su parte dentro de las facultades de la Coordinación General de Recursos que tiene a su cargo la Coordinación Central de Recursos Humanos. A la Administración General Jurídica de Ingresos le compete establecer la política y programas que deban seguir las administraciones especiales y las locales Jurídicas de Ingresos. la prevención de delitos fiscales y el apoyo a las autoridades fiscales en la ejecución de sus facultades de supervisión y vigilancia. Por su parte a la Administración General de Aduanas le corresponde ejecutar los programas de actividades para aplicar la legislación que regula el despacho aduanero. le corresponde principalmente establecer lineamientos generales en materia de informática para integrar e instrumentar un Programa de Desarrollo Informático Global del Servicio de Administración Tributaria.ADMINISTRACIÓN FISCAL áreas que integran las unidades administrativas a su cargo. la Administración General de Recaudación tiene como una de sus competencias fundamentales establecer las políticas y los programas que deban seguir las administraciones especiales y locales de recaudación. así como organizar. Financieros y Materiales. Por su parte. En lo que se refiere a la Administración General de Auditoría Fiscal Federal entre sus atribuciones destaca formular el Plan General Anual de Fiscalización y establecer las prácticas que deban ejecutar las administraciones fiscales y las locales de Auditoría Fiscal Federal. 357 . A la Dirección General de Tecnología de la Información. dictamen pericial. en materia de su competencia. para la mejor organización y funcionamiento del órgano descentralizado. dirigir y evaluar dichas actividades. Aguascalientes. del Noreste conformada por Nuevo León y Tamaulipas y 7 aduanas. Coahuila y Durango integrada por 7 aduanas. Sinaloa. Por su parte las administraciones regionales de Aduanas son 8: del Noroeste y comprende Baja California y Sonora con 10 aduanas. de Occidente constituida por Aguascalientes. de Occidente con jurisdicción en Jalisco. Nayarit y Baja California Sur sumando 4 aduanas. Golfo-Pacífico con circunscripción territorial en Guerrero. Chiapas. Oaxaca. Colima. Tlaxcala y parcial de Veracruz y cuenta con 9 administraciones locales. San 358 . del Noreste que abarca las entidades federativas de Nuevo León. Jalisco y Nayarit e incluye 8 Administraciones Locales. Tabasco y Yucatán y se conforma de 8 administraciones locales. Auditoría Fiscal Federal y Jurídica de Ingresos son 8. Durango y Zacatecas. Tamaulipas y una parte de Veracruz y la conforman 9 Administraciones Locales. Baja California Sur. la cual cuenta con 10 Administraciones Locales. Chihuahua. con 7 Administraciones Locales. Morelos. del Norte-Centro que incluye a Coahuila. Sinaloa y Sonora. Colima. Quintana Roo. integrada por 6 administraciones locales. Puebla. Guanajuato. que comprende a las administraciones y coordinaciones regionales y locales de Recaudación. que tienen funciones operativas en materia de administración tributaria son las que a continuación se mencionan:8 Las administraciones regionales de Recaudación. Jurídica de Ingresos y de Aduanas. del Centro integrada por Querétaro. Auditoría Fiscal Federal. del Norte-Centro que abarca el estado de Chihuahua. y Metropolitana que comprende al Distrito Federal y Estado de México. mismas que a continuación se mencionan: del Noroeste y cuya circunscripción territorial comprende los Estados de Baja California.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO En lo que corresponde a las unidades administrativas regionales. Sur que abarca a Campeche. decretos. Yucatán y Campeche que incluye a 5 aduanas. marítimas. también elabora los proyectos de leyes. Metropolitana con ámbito de competencia en la Ciudad de México. reformas fiscales y demás disposiciones relativas que realizan las diversas unidades administrativas que son revisadas. así como preparar los proyectos de convenciones sobre asuntos hacendarios y fiscales de carácter internacional. del Golfo-Pacífico compuesta por Veracruz y Oaxaca comprendiendo 6 aduanas. del Sur con circunscripción territorial en los estados de Quintana Roo. Puebla. aeroportuarias e interiores en los lugares que se estime conveniente de acuerdo a las necesidades de control de entrada y salida de mercancías del exterior.F. Chiapas. la cual cuenta con 3 aduanas.. así como los proyectos de reglamentos. Tabasco. por el procurador Fiscal de la Federación.ADMINISTRACIÓN FISCAL Luis Potosí. acuerdos y órdenes que el secretario proponga al presidente de la República y de las demás disposiciones de observancia general en materia de competencia de la Secretaría. principalmente en su sustento jurídico y presentadas al secretario. Zacatecas. formular los proyectos de iniciativas de leyes o decretos. Las aduanas son de carácter fronterizo. D. ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS VINCULADOS A LA ADMINISTRACIÓN FISCAL Por tener relación con el proceso recaudatorio se citarán algunas funciones del procurador Fiscal de la Federación y del tesorero de la Federación. entre otros aspectos. Estado de México. además tiene encomendado. interviniendo en las negociaciones respectivas. Michoacán e Hidalgo. Morelos y Tlaxcala y se integra de 5 aduanas. Al procurador Fiscal de la Federación le corresponde ser el consejero jurídico de la Secretaría. 359 . Guerrero. se inicia el proceso de presentación de las diversas leyes y reformas fiscales. 360 . así como establecer los sistemas y procedimientos de recaudación de los ingresos federales con la participación que le corresponde a las unidades administrativas competentes del Servicio de Administración Tributaria. y rinde cuentas de sus propias operaciones de ingresos. depositándolos diariamente en el Banco de México. custodiar. en materia de administración tributaria le corresponde recaudar. vigilar y situar los fondos provenientes de la aplicación de la Ley de Ingresos de la Federación y otros conceptos que debe percibir el gobierno federal por cuenta propia o ajena. afuera de la Secretaría. concentrar.FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Es aquí donde formalmente. entre otras atribuciones. egresos e inversiones. También requiere y lleva la cuenta del movimiento de los fondos de la Tesorería de la Federación. el tesorero de la Federación. Por su parte. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. enero 1987. Acuerdo de Adscripción. 5-9 Secretaría de Gobernación. Secretaría de Gobernación. Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda de Crédito Público. Secretaría de Gobernación. 361 361 2 3 4 5 6 . Secretaría de Gobernación. Diario Oficial de la Federación del 22 de marzo de 1988. p. Secretaría de Gobernación. Diario Oficial de la Federación del 22 de junio y 30 de octubre de 1990. Manual General de Organización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.NOTAS 1 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Diario Oficial de la Federación del 10 de junio de 1998. Diario Oficial de la Federación del 29 de diciembre de 1976 y reformas. Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Diario Oficial de la Federación 17 de enero de 1989. 8 Secretaría de Gobernación. Diario Oficial de la Federación del 10 de junio de 1998. Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria. 362 .FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO 7 Secretaría de Gobernación. Diario Oficial de la Federación del 15 de diciembre de 1997. Ley del Servicio de Administración Tributaria. ...... Clasificación funcional . Clasificación económica en cuenta doble ....................... Clasificación económica . Importancia del sector paraestatal ........... Presupuesto ....... Notas ............................ Presupuesto por programas ..... Clasificaciones presupuestarias ............................................................... CAPITULO II...ÍNDICE Presentación ................................. CAPÍTULO I.......... Definición e importancia del gasto público .......... Clasificación sectorial ............. Clasificación administrativa ................................................. GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO ........................ Principios presupuestarios........ Concepto de finanzas públicas .. Ámbito de las finanzas públicas .................... Clasificación por objeto del gasto......... fundamento constitucional ..... La intervención estatal.. 363 11 13 15 18 26 28 31 33 35 38 38 40 43 43 48 56 58 62 63 64 363 ............. Definición . FINANZAS PÚBLICAS . ..................................................................... Discusión y aprobación . 156 Precios y tarifas del sector público .. Programación .......... Normatividad ...... PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN ........................ Control ...... 157 Notas .... 159 364 ............................. La planeación y el presupuesto por programa ...... Ejecución ............ 141 Descripción general del ingreso público .FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO Reforma presupuestaria ................ Análisis del gasto del gobierno federal por capítulos Notas ... 153 Efectos económicos de los impuestos .... 72 81 86 91 NORMATIVIDAD...... 149 Incidencia y efectos económicos de los impuestos 153 Impacto...... Proceso programación-presupuestación ....................... 148 Principios de la imposición ...................... traslación e incidencia .... 144 Los impuestos ........................................... Evaluación ......................................... Notas ......... 146 Clasificación de los impuestos ............ Formulación ............................................................... 154 Los ingresos no tributarios ...... El presupuesto de egresos de la Federación . CAPITULO III.. 97 99 102 103 111 116 118 121 123 128 134 139 CAPÍTULO IV..................................... 143 Clasificación del ingreso público ..................... 145 Elementos de los impuestos ...... EL INGRESO PÚBLICO ........... Uso de las clasificaciones presupuestarias . Cerveza y bebidas refrescantes ............ Impuestos al Comercio Exterior ......................................................... Ley del Impuesto sobre la Renta ..... Notas ..................... Estructura de la Ley de Ingresos de la Federación Análisis de los ingresos ordinarios del gobierno federal ......... Productos ...... NORMATIVIDAD DEL INGRESO PÚBLICO .... Ley del Impuesto al Activo ...... DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS ... Elaboración y aprobación de la Ley de Ingresos de la Federación ........... Tabacos labrados ..................... 244 365 .............................. Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios .........................................ÍNDICE CAPITULO V........................ Derechos .................... CAPITULO VII.. Aprovechamientos ............. Descripción de los principales impuestos ...... Notas ..... Gasolina y diesel .............................. Impuesto sobre Automóviles Nuevos ................... DEUDA PÚBLICA ... Disposiciones constitucionales ................ Descripción de los ingresos no tributarios ...................... 161 163 163 179 181 190 191 192 194 195 196 199 203 206 207 208 210 211 213 215 219 220 226 232 237 CAPÍTULO VI............. Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos ............ Impuesto al Valor Agregado ............................................. 239 Concepto y orígenes de la deuda pública ........... Bebidas alcohólicas .. Código Fiscal de la Federación ...... ........... Distribución del ingreso público .......... Introducción . Integración de los fondos .... Ley de Coordinación Fiscal de 1980 ................. Facultades de los estados ................................ Evolución .... El periodo de los noventa ....................... La hacienda local en un estado federal ....... La solución al problema de la delimitación de campos impositivos ..................... Reparto constitucional en México .................... Ley General de Deuda Pública ...... Normatividad .. CAPÍTULO VIII.................. Análisis de los efectos de la deuda ......Clasificación de acuerdo con la contratación .......................................... De forma coordinada ............................................................................. Distribución del gasto público . Formas de extinción: la década de los ochenta ................ Resultados del reparto constitucional de las fuentes t r i b u t a r i a s ......... Conclusiones .............. Sistema de separación ....................................................... Sin coordinación ... Sistema concurrente .............. 252 257 259 259 265 267 274 285 287 293 295 296 300 300 302 304 306 306 307 308 308 310 310 313 314 316 317 322 326 .............. Sistemas de relaciones impositivas intergubernamentales ....................... Notas .............................. Facultades de la Federación .......... La problemática fiscal en un estado federal ... Distribución de los fondos . FINANZAS LOCALES .............. Los principios de las haciendas locales ..... ........... ADMINISTRACIÓN FISCAL .... 329 Principales renglones de ingresos y egresos e s t a t a l e s ................... 335 CAPÍTULO IX.............. Importancia y evolución .......................................ÍNDICE Otros mecanismos de financiamiento del gasto de los estados ............. 331 Notas .............. Legislación ...... Órganos administrativos vinculados a la administración fiscal .... La Subsecretaría de Ingresos ...... 339 341 349 350 350 359 361 ....................... Notas ....... Estructura .............................................................................................. . México.Impreso en los Talleres Gráficos de la Dirección de Publicaciones del Instituto Politécnico Nacional Tresguerras 27. Edición: 2 000 ejemplares Cuidado editorial y corrección: Leticia Ortiz Bedoya Formación: Patricia Camargo Higareda Diseño de portada: Wilfrido Heredia Díaz Producción: Delfino Rivera Belman Supervisión: Manuel Toral Azuela Procesos editoriales: Martha Varela Michel Director: Arturo Salcido Beltrán . Centro Histórico. Enero de 2002. F. D.