manualesCriminología, Economía y Sociología. Una colección clásica en la literatura universitaria española. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch. www.tirant.es 4ª EDICIÓN REVISADA Y ACTUALIZADA DIRECTOR AUTORES Luciano Parejo Alfonso Agustín de Asís Roig Miguel Casino Rubio Antonio Descalzo González Ángel Manuel Moreno Molina Alberto Palomar Olmeda Luciano Parejo Alfonso Teresa Parejo Navajas manuales especialidades de Derecho, Orden económico y sectores de referencia Orden económico y sectores de referencia Libros de texto para todas las LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO manuales LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO ORDEN ECONÓMICO Y SECTORES DE REFERENCIA 4.ª Edición revisada y actualizada Luciano Parejo Alfonso Director Agustín de Asís Roig Miguel Casino Rubio Antonio Descalzo González Ángel Manuel Moreno Molina Alberto Palomar Olmeda Luciano Parejo Alfonso Teresa Parejo Navajas Valencia, 2013 Copyright ® 2013 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com). © LUCIANO PAREJO ALFONSO © TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:
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[email protected]. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Índice ABREVIATURAS........................................................................................................... 9 PRIMERA PARTE EL MARCO DE LA ECONOMÍA Lección 1. La ordenación de la economía.................................................................... 15 Lección 2. Organización y acción administrativa en la economía................................. 67 SEGUNDA PARTE EL ORDEN FUNDAMENTAL DE LA VIDA COLECTIVA Lección 3. Lección 4. Lección 5. Lección 6. Seguridad ciudadana y orden público......................................................... 107 La protección del medio ambiente.............................................................. 141 Ordenación del territorio............................................................................ 201 La ordenación urbanística (I): evolución, descentralización territorial y encuadramiento estatal de su ordenamiento regulador................................ 253 Lección 7. La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas legales........................................................................................... 315 Lección 8. La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento................... 363 Lección 9. La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento, protección de la legalidad y sanción de las infracciones.................................................... 441 TERCERA PARTE INFRAESTRUCTURAS DE LA VIDA SOCIAL Lección 10. Obras e infraestructuras públicas................................................................ 533 Lección 11. Transportes................................................................................................. 601 Lección 12. El sistema energético................................................................................... 641 CUARTA PARTE SECTORES BÁSICOS DE LA ECONOMÍA Lección 13. Agricultura e industria................................................................................ 699 Lección 14. El comercio y los servicios.......................................................................... 727 Lección 15. El sistema financiero................................................................................... 753 Abreviaturas AGE AL AALL AP AAPP ADIF ATS BOE Cc CA CCAA CE CNC CNMV Cp DOCE EAPV EBEP EEAA IPPC LA LAAEE LaBE LAE LC LCar LDC LEF LEIA LES Administración General del Estado. Administración local. Administraciones locales. Administración pública. Administraciones públicas. Administrador de Infraestructuras Ferroviarias. Auto del Tribunal Supremo. Boletín Oficial del Estado. Código civil. Comunidad Autónoma. Comunidades Autónomas. Constitución española de 27 de diciembre de 1978. Comisión Nacional de la Competencia. Comisión Nacional del Mercado de Valores. Código penal. Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Estatuto de Autonomía del País Vasco. Ley 7/2007, de 12 de abril, que aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público. Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas. Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y control integrados de la contaminación. Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio. Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales. Ley 13/1994, de 1 de junio, de autonomía del Banco de España. Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos. Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras. Ley 15/2007, de 3 de julio, de defensa de la competencia. Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954. Texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 enero. Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. 10 LGob LGOP LGP LGS LGT LHC LHL LI LJCA LLAAS LM LNA LoCE LoCJ LOCM LOFAGE LOFCS LoPDCP LoPJ LOPSC LoTC LoTCu LOTT LOV LPAP LPC LPrAu LrBRL LRJPAC LSA Luciano Parejo Alfonso Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Ley General de Obras públicas, de 13 de abril de 1877. Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Ley 32/2007, de 1 de noviembre, General de Telecomunicaciones. Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales. Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. Ley 21/1992, de 16 julio, de industria. Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa. Ley 17/2009, de 23 de noviembre, de libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. Ley 48/1969, de 21 de julio, de Navegación Aérea. Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado. Ley Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales. Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista. Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana. Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas. Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres. Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto de Videovigilancia. Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas. Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección civil. Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común. Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea. Lecciones de Derecho Administrativo LsdEC LSE LSF LSH LSP LS56 LTPP RBCL RDU REF RENFE RG ROCE RP RPAPRePt RPrPS RSCL RVL STC STJUE STS TCE TEuDH TFUE TJUE Tol 11 Ley 26/1988, de 29 julio, de disciplina e intervención de las entidades de crédito. Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico. Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario. Ley 34/1998, de 7 de octubre, reguladora del Sector de Hidrocarburos. Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada. Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana de 12 de mayo de 1956. Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos. Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio. Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio. Reglamento de Expropiación Forzosa, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957. Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles. Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto. Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio. Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio. Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto. Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955. Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre. Sentencia del Tribunal Constitucional. Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Sentencia del Tribunal Supremo. Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. Tribunal Europeo de Derecho Humanos de Estrasburgo. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Recopilación de jurisprudencia de la base de datos electrónica tirantonline. 12 TRDvRL TRLCSP TRLdS08 TRLPEyMM TRLS76 TSJ TUE Luciano Parejo Alfonso Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril. Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Puertos del Estado y Marina Mercante. Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril. Tribunal Superior de Justicia. Tratado de la Unión Europea. PRIMERA PARTE EL MARCO DE LA ECONOMÍA Lección 1 La ordenación de la economía Luciano Parejo Alfonso SUMARIO: 1. LA ECONOMÍA Y EL ESTADO. 1.1. La política económica y el Derecho público de la economía. 1.2. El proceso económico y la política económica. 1.3. La función estadística y la política económica. 2. EL ORDEN ECONÓMICO DE RANGO CONSTITUCIONAL. 2.1. El orden económico del Derecho originario europeo. 2.2. El orden constitucional económico interno. 2.2.1. Fines y valores del orden económico; ámbito, contenido y textura del concepto constitucional de economía 2.2.2. Instituciones de la economía general en tanto que orden. 2.3. Las competencias para la formulación y ejecución de la política económica. 3. LA ESTABILIDAD Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA ECONOMÍA. 3.1. Los principios rectores de la política económica, presupuestaria y financiera. 3.1.1. Los principios rectores vinculantes de la política económica, en su vertiente presupuestaria y financiera. 3.1.2. Los instrumentos para la aplicación de los principios rectores. 3.1.3. Las medidas preventivas, correctivas y coercitivas en caso de incumplimiento. 3.2. La manifestación de la responsabilidad estatal por las condiciones de desarrollo de la economía: la sostenibilidad como valor de síntesis y los principios rectores de la acción pública económica. 3.3. Los elementos de la reforma estructural y las bases del marco general de la economía. 4. EL SERVICIO PÚBLICO COMO FÓRMULA ADMINISTRATIVA ESPECÍFICA DE DACIÓN DE BIENES Y PRESTACIÓN DE SERVICIOS A LA COLECTIVIDAD. 4.1. La construcción dogmática tradicional del servicio público. 4.2. El servicio público en la Constitución y la incidencia del Derecho europeo. 4.2.1. Marco constitucional y doctrina del Tribunal Constitucional. 4.2.2. Marco europeo superpuesto y jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo. 4.2.3. Situación actual del servicio público. 5. EJERCICIO PRÁCTICO. 6. BIBLIOGRAFÍA. RESUMEN En la presente Lección se ofrece un análisis del orden económico sancionado por la Constitución española y por los Tratados de la Unión Europea donde la economía de mercado y su defensa gozan de un muy marcado protagonismo. A su vez, la Lección tiene por objeto la explicación del servicio público como fórmula de dación de bienes y prestación de servicios en manos del poder público. 1. LA ECONOMÍA Y EL ESTADO 1.1. La política económica y el Derecho público de la economía Tanto la CE (arts. 130 y 131, en relación con el art. 149.1.13) como el Derecho originario de la UE (arts. 5 y 119 y 120 TFUE) prevén hoy —con superación de la esencial autonomía de la vida económica propia del Estado liberal 16 Luciano Parejo Alfonso de Derecho— la formulación y ejecución por la UE y los Estados miembros, respectivamente, de una política económica sujeta a coordinación a escala europea. Esta previsión: a) Trae causa del desarrollo progresivo, desde comienzos del S. XX, de un potente elenco de intervenciones públicas en la economía dirigidas a la prevención de riesgos, la defensa frente a peligros, la configuración de condiciones óptimas y la dirección y el fomento de las actividades, cuyo alcance —desbordando la mera policía de éstas— llega a la responsabilización del Estado (y la UE) en el buen funcionamiento del sistema económico, en su conjunto y por sectores, para asegurar la cohesión territorial y social y, en definitiva, la justicia social (conforme a los valores inherentes al Estado social; arts. 2 y 3 TUE y 1.1 y 9.2 CE). b) Debe entenderse hoy en el contexto de i) un reajuste de las responsabilidades en la dación de bienes y servicios en el sentido de la compartición de la cumplida de forma directa y primaria por el binomio mercado (prestación)regulación pública (garantía de la prestación), con mantenimiento de la última y universal en el Estado (condicionado por la UE y, en su caso, las instituciones internacionales); y, además, ii) de un repunte del intervencionismo estatal con motivo de la crisis económica sistémica instalada en 2008 que, sin embargo, no pone en cuestión la aludida compartición. El resultado es la formación y consolidación de un Derecho público de la economía (y de la correspondiente AP especializada), que se superpone a, y convive con, el Derecho privado. Pues las correspondientes regulaciones económicas, al propio tiempo que programan actuaciones administrativas y determinan, así, relaciones jurídico-públicas, implican límites y limitaciones del principio de autonomía que rige en el tráfico jurídico entre los sujetos ordinarios del Derecho. El Derecho público de la economía puede ser definido, así, como el conjunto de las normas que asignan funciones o potestades (habilitaciones y deberes de actuación) a poderes públicos para la configuración y, en general, la incidencia en la vida económica. Este Derecho: a) Está formado hoy por un entramado compacto de normas tanto europeas como estatales internas (además de las internacionales), cuyas bases están en el bloque materialmente constitucional formado por el TUE y el TFUE, de un lado, y la CE, de otro. b) Su contenido operativo concreto, ya en sede del Derecho administrativo, está formado —siguiendo a P. Badura— por el conjunto de normas en virtud de las cuales los complejos orgánico-funcionales ejecutivos (de la ins- La ordenación de la economía 17 tancia general del Estado y de las CCAA) y los respectivos sectores públicos ordenan y configuran, en el marco y, en su caso, el desarrollo de aquellas bases, el proceso económico o realizan o garantizan prestaciones en el mismo con finalidades preventivas (de riesgos y peligros), directivas (o de control) y de fomento. 1.2. El proceso económico y la política económica El aprovisionamiento de la sociedad con bienes y servicios es función: a) De un lado, del desarrollo de las fuerzas productivas (la productividad) en el proceso económico; productividad que, aún siendo decisiva para la política económica, se integra en los más amplios fines no sólo de la política social, sino de la general del Estado en su tarea de configuración y optimización de las condiciones de vida colectiva. Y b) De otro lado, de la organización social y jurídica del proceso económico, la cual —aún debiendo atender a la productividad— no puede dejar de considerar que el trabajo no sólo es factor que contribuye al producto de la economía, sino también la condición y el contexto de la realización de la personalidad. Desde el punto de vista del papel del Estado, los órdenes económicos posibles pueden encuadrarse en las dos principales formas históricas extremas que han presentado: la economía planificada (hoy prácticamente superada) y la economía de mercado. Esta segunda es la propia de la UE y de todas las sociedades de economías basadas en el capital y reposa sobre el principio de autonomía privada bajo la forma de libertades de empresa, profesión y oficio y contratación y propiedad privada, con la consecuencia de la descentralización (en los concretos sujetos del proceso económico) de las decisiones económicas y la encomienda de la cobertura de las necesidades de aprovisionamiento al juego del libre intercambio, es decir, de las reglas del mercado. Importa retener que las características de la economía de mercado: 1º. Lejos de excluir la intervención estatal en la economía, la demandan, de modo que la actividad económica en libre competencia en el mercado no está “libre de Estado”. En efecto: 1.1. La intervención pública es necesaria e, incluso, esencial para la efectividad de las reglas del mercado, el cual solo es posible en forma “modificada” según las circunstancias, es decir, aproximada en mayor o menor medida a la ideal o teórica. 1.2. La “libertad” del mercado respecto del Estado solo es posible dentro y a partir de las siguientes condiciones: 18 Luciano Parejo Alfonso – La existencia del indispensable marco normativo e institucional, que facilita la legislación estatal y, en general, la regulación pública. – La garantía estatal de i) los derechos y los deberes de los sujetos individuales y las empresas, especialmente mediante la prevención de riesgos, la protección frente a peligros y la tutela judicial efectiva en aplicación del Derecho; y ii) la necesaria infraestructura de la dación de bienes y prestación de servicios básicos para la existencia (bienes y servicios esenciales), sea directa, indirecta o a través del mercado (mediante asunción de la garantía del adecuado suministro). – La ayuda a subsectores o sectores económicos en dificultades. – La generación en sectores con estructura interna inadecuada de condiciones favorables a la libre competencia máxima posible. Pero teniendo en cuenta siempre que, en el seno de la UE, las aludidas tareas del Estado solo pueden ser ya cumplidas en las condiciones limitadas por el proceso de integración supranacional (el Derecho comunitario europeo) y la internacionalización de la economía. 2º. Aunque excluya la completa socialización que comporte práctica supresión de la propiedad privada de los medios de producción, ni repugna ni impide la socialización de concretas empresas o medios de producción en la medida en que, conservando la propiedad privada como institución reguladora de la apropiación y el tráfico de los bienes, signifique solo una modificación parcial de la distribución real de la propiedad. La política económica se manifiesta en decisiones políticas formalizadas en normas y medidas de las instituciones europeas (para la coordinación de la acción de los Estados miembros) y estatales de ordenación, impulso o equilibrio y desarrollo de la economía. Aunque la CE (arts. 131.1. y 149.1.13) prevé su formalización también en una planificación general, ésta ha sido obviada hasta hoy (a favor de planes de concretos sectores o subsectores) por su dificultad intrínseca y su inadecuación a la economía libre y abierta de mercado, con respaldo del Tribunal Constitucional. Conforme a la opción fundamental por la economía de mercado como marco de las actividades de contenido económico (arts. 38 CE y 3.3 TUE): a) Los fines principales de la política económica se reconducen a la garantía —en un contexto de estabilidad— del desarrollo equilibrado, territorial y sectorialmente, de la economía y de la libre competencia en el mercado (arts. 38, 40 y 130 CE y 3 TUE y 119 TFUE); garantía que ha de realizarse en el contexto de la coordinación europea (en virtud de la integración rela- La ordenación de la economía 19 tiva de las políticas nacionales) y la inserción de la economía y los mercados nacional e interior europeo en los internacionales. b) A ellos se añaden, complementándolos desde la perspectiva de la responsabilidad del Estado social (arts. 1.1 y 9.2 CE) y del carácter social de la economía de mercado (art. 3.3 TUE), los objetivos propios de las políticas estructural (regional y sectorial) y general de configuración permanente de las condiciones de vida social en los que se imbrican los de la política social, medioambiental y de ordenación territorial y urbanística. Pues es claro que el aseguramiento de la alimentación, la salud, el suministro de energía, la utilización racional de los recursos naturales (en especial el suelo) y, en general, del medio ambiente como sede de las bases de la vida (arts. 43, 45, 47 y 51.1 CE) deben poder suponer la imposición de directrices y limitaciones a la libertad de empresa. Las principales manifestaciones de la política económica son: 1ª. La política de libre competencia, que tiene por objeto la generación y el mantenimiento, en los mercados idóneos al efecto, de la óptima situación posible de competencia real y efectiva y está, así, al servicio, a escala europea, de la que el artículo 3.3 TUE califica como “economía social de mercado altamente competitiva”. Esta política es complementada por la de regulación de la estructura de sectores y, por tanto, mercados con la finalidad de abrirlos, en la mayor medida posible y según sus características, a la libre competencia compatible con su funcionamiento eficaz. 2ª. La política de promoción del desarrollo (crecimiento) equilibrado de la economía, que tiene por objeto el incremento del producto social y la elevación del nivel y la calidad de vida mediante un adecuado impulso y una consecuente mejora del proceso económico (mediante, fundamentalmente, la investigación, la tecnología y la innovación) armonizando la compleja constelación de objetivos constitucionales de pertinente aplicación (arts. 40, 41, 129 y 130 CE). Adopta la forma de política estructural, en la medida en que persiga el apoyo a territorios o sectores con retraso, en dificultades o incapaces de afrontar la competencia, así como resolver problemas relacionados con la insuficiencia o la inadecuación de las condiciones de la competencia. 3ª. La política de coyuntura, que tiene por objeto mantener suficientemente constante (o evitar su brusco cambio en cualquier sentido) la demanda agregada (suma de los gastos del Estado, las inversiones de las empresas y el consumo de las familias) y, en su caso, corregir la oscilación excesiva sea de la demanda sea de la oferta. 20 Luciano Parejo Alfonso Esta política ha adquirido predominio en la crisis económica internacional en curso, manifestándose, en nuestro país, en el recurso —muchas veces discutible— a medidas de carácter en principio excepcional: el Decreto-Ley (10 en 2008; 14 en 2009; 14 en 2010; 20 en 2011; 28 en 2012; y 5 hasta mayo de 2013; normas que en buen porcentaje tienen por objeto, directamente, medidas de índole económica). El acierto en la formulación y ejecución de la política económica en cualquiera de sus escalones supranacional, nacional y autonómico (así como en su caso, local) depende en buena parte, en la compleja vida económica actual, de la riqueza y utilidad de la información disponible para la toma de decisiones y, por tanto, de la existencia de datos estadísticos pertinentes, tempestivos y fiables. 1.3. La función estadística y la política económica La formulación y ejecución correctas de la política económica precisan muy especialmente de la estadística, en cuanto metodología científica para la recolección, análisis e interpretación de datos, así como la determinación de conjuntos de datos idóneos para formular proyecciones o generalizaciones. La utilización de la estadística en forma oficial ha dado lugar al desarrollo de una organización especializada dentro de la Administración económica. En el seno de la UE, la AP estadística cubre desde el escalón local, pasando por el autonómico y nacional o estatal, hasta alcanzar el supranacional: a) La estadística a escala supranacional corresponde a la Comisión, que la lleva a cabo a través de una Dirección General: EUROSTAT. A los efectos de lograr la armonización y fiabilidad de los datos estadísticos, junto a EUROSTAT opera, además de algunos comités, el llamado sistema estadístico europeo (SEE) en el seno del cual se produce la cooperación entre la Comisión Europea (EUROSTAT) y los organismos o las oficinas de estadísticas de todos los Estados miembros y otros organismos que elaboran estadísticas a escala europea (como el sistema europeo de bancos centrales). Trabaja con un programa estadístico europeo quinquenal aprobado por el Parlamento Europeo y el Consejo, al cual está vinculado un Comité consultivo en el que tienen representación los usuarios, informantes, instituciones académicas y sociales y la AP comunitaria. Órgano fundamental del sistema es su Comité que, establecido por el Reglamento (CE), del Parlamento y el Consejo, 223/2009, de 11 de marzo, sobre estadísticas europeas, tiene funciones consultivas respecto de la Comisión Europea e integra representantes de EUROSTAT (que lo preside), los distintos organismos nacionales de estadística y los países de la Asociación Europea de Libre Comercio. control y supervisión de las competencias de carácter técnico de los servicios estadísticos estatales. desempeñando la AL también tareas ejecutivas en la materia. ha estado a cargo. y el Reglamento (CE) 831/2002. de diversos órganos y entidades. estándolo hoy del Instituto Nacional de Estadística. por lo que su estructura le permite desplegar su función respecto de todos los servicios centrales y periféricos que. que es la norma legal reguladora de la materia. de 17 de febrero de 1997. organismo autónomo adscrito (con autonomía funcional) al Ministerio de Economía y Competitividad. De esta suerte. las CCAA cuentan con competencia normativa (de modo que prácticamente todas cuentan con Leyes sobre estadística propias) y ejecutiva (lo que significa su articulación de una organización propia al respecto. 2005 y 2009). tiene por misión la coordinación general de los servicios estadísticos de la AGE. El Instituto tiene Delegaciones de ámbito provincial (excepto las de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla). del Consejo. en la AGE. la vigilancia. regulado (estatuto) por el Real Decreto 508/2001. por el que se aplica el anterior. Este Instituto. de 11 de mayo (modificado en 2003. contenida en el Reglamento (CE) 322/97. coordinada con la estatal). de la Función Estadística Pública. de 17 de mayo. sobre la estadística comunitaria. de 9 de mayo. de la Comisión. en la que la estadística data de 1856 y se transforma en oficial en 1901. y las demás previstas en la Ley 12/1989.La ordenación de la economía 21 Las tareas estadísticas cuentan con una regulación general a escala europea. . b) A escala estatal. elaboran estadísticas. el subsistema interno de estadística que se integra en el SEE es el que resulta del siguiente cuadro. sucesivamente. c) A escala territorial. es 2. la libertad de acceso y la actuación en él en condiciones de igualdad al amparo de las cuatro básicas libertades de circulación de: mercancías. lejos de mantener “neutralidad” respecto del modelo económico. EL ORDEN ECONÓMICO DE RANGO CONSTITUCIONAL 2. Los fundamentos del orden económico europeo son. por tanto: 1º. II y IV de la Parte III TFUE). 3 TUE y 3 y 119 TFUE). ya que proporciona derechos subjetivos frente a la UE y los Estados miembros en el tráfico transfronterizo. http://www. El orden económico del Derecho originario europeo Los Tratados que rigen la UE (TUE y TFUE). servicios y capitales (Tits. por tanto. El mercado y.1.ine. De esta forma el régimen de libre mercado interior no se agota en el Derecho objetivo. personas.22 Luciano Parejo Alfonso Fuente: INE. cuyas consecuencias principales ha condensado la jurisprudencia del TJUE en los principios de procedencia u origen (libre circulación por todo el mercado interior de las mercancías y servicios que cumplan los requerimientos del Estado de . optan claramente por una unión económica y monetaria (moneda: el euro) basada en una economía social de mercado altamente competitiva con la que se corresponde un único mercado interior (organizado por las pertinentes reglas de funcionamiento) y en la que la política económica debe responder y desde luego respetar los principios propios de una economía de mercado abierta y de libre competencia (arts. Neutralidad. negando la existencia a escala comunitaria de una tutela individual universal. sea en la de derechos subjetivos— suponen garantías sustantivas y. que implica la entrega a la libre configuración de éstos. que vinculan a las instituciones europeas y a los Estados miembros. VII. 2-192/01] y 17 de febrero de 2011 (FIFA/Comisión. Debe tenerse en cuenta que. Tít. entre los principios generales del Derecho patrimonio común de los Estados miembros figuran los derechos fundamentales a la libertad personal y económica. el Derecho comunitario europeo otorga tutela individual a las personas físicas y jurídicas: a) Por la vía de la acción de nulidad contra actos normativos (autoaplicativos o que no incluyan medidas de ejecución) y concretos de los órganos y organismos comunitarios capaces de producir efectos frente a terceros y de los que sean destinatarios o que les afecten directa y. T 385/07)]. del orden jurídico de la propiedad y de la empresa. 15). respecto del régimen de la propiedad en los Estados miembros (art. 17) y prohibición de la discriminación (art. 2º. vía que el TJUE interpreta restrictivamente. libertad de empresa (art. derecho de propiedad (art. 6 TUE). que tiene el mismo valor que los Tratados (art. 23 de septiembre de 2003 (Comisión/Dinamarca. . 345 TFUE). 4º. 14 y 106 TFUE). así como también —sin perjuicio de la reserva de la comprobación de su compatibilidad con el Derecho comunitario europeo— la de los llamados servicios de interés económico general (arts. Desde este punto de vista. individualmente (art. por tanto. límites para las políticas y acciones públicas. sin embargo.La ordenación de la economía 23 procedencia) y validez solo de las limitaciones o restricciones establecidas en el Estado de destino que respondan a determinadas razones imperiosas de interés general [SsTJ de 11 de julio de 1974 (Dassonville. Reconocimiento como espacio decisional político propio de los Estados miembros de la materia relativa a la ordenación de los servicios de estricto interés general o público. Estos derechos fundamentales —sea en su vertiente objetiva de principios. en lo fundamental. que comprenden los de libertad profesional y derecho al trabajo (art. derechos. en su caso. conforme a consolidada jurisprudencia del TJUE. El sistema de competencia (libre de perturbaciones) en el mercado (Cap. de la Parte III TFUE). 263 TFUE). El contexto de tal orden económico lo forman i) la proclamación de los valores enumerados en el artículo 2 TUE) y ii) el consecuente reconocimiento de derechos. libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (de 7 de diciembre de 2000 y adaptada el 12 de diciembre de 2007). I. 3º. 8/74). 21). 16). a la administrativización. siempre que de éstas —conforme a la jurisprudencia del TJUE— deriven directamente derechos o intereses dignos de protección. la intensidad. 2.2 CE). El orden constitucional económico interno 2. de modo consustancial. De lo que se sigue: a) La inclusión del progreso de la economía —vinculado. Fines y valores del orden económico. y ii) la promoción del progreso de la economía para asegurar a todos una digna calidad de vida. Es éste un dato constitucional relevante: la concernencia del Estado-organización o poder constituido por la vida económica al hacerse presentes en ésta intereses generales (públicos) que deben ser gestionados por él (concernencia que se expresa en el art. más que simplemente proclive. comprensivo de la prevención de los riesgos de perturbación. Aunque de ello no quepa inferir consecuencias significativas en cuanto a la extensión. de modo que la economía no escapa. a través de la referencia a la calidad de vida. queda clara en todo caso la legitimación de ésta. contenido y textura del concepto constitucional de economía El preámbulo de la CE identifica las causas y. dificultación o impedimento del progreso. . que no son otros que: i) la garantía de la convivencia democrática conforme a un orden económico y social justo. los fines —lo que vale decir los valores o bienes— últimos del orden constitucional en materia económica. incluso si está integrado por Directivas. así como. si bien no implica la asunción de un concreto orden socio-económico al que el poder constituido deba atenerse en el proceso de desarrollo constitucional. de corrección o superación de las consecuencias de la actualización de tales riesgos.2. del impacto efectivo en la realidad. vía promoción del aludido progreso (sin perjuicio de que éste carezca de un significado preciso.2. b) La atribución al Estado de un papel activo en la economía. por tanto. a la acción estatal de configuración comprensiva. Lo que hace de la economía una materia o un campo no sólo susceptible. la forma o el alcance de la intervención estatal.1 y 9. menos aún solo el de equivalente a crecimiento cuantitativo). a la realización del orden constitucional sustantivo— entre las tareas propias del Estado social (arts.2 CE).24 Luciano Parejo Alfonso b) Por la vía de las acciones previstas en el sistema de tutela judicial interno frente a los actos normativos y concretos de los órganos y organismos del correspondiente Estado miembro que violen el Derecho comunitario. 9. sino todo lo contrario. en su caso. ámbito. sino condenado.1. 1. fórmula que.La ordenación de la economía 25 El conjunto de intereses generales reconducible al progreso de la economía integra. política que: i) forma parte así necesariamente de la gestión de los intereses públicos que incumbe a las diferentes instancias integrantes de la organización territorial del Estado. remite simplemente al orden constitucional sustantivo presidido por el valor superior proclamado en el artículo 10. 128. en la medida en que de su progreso depende. como por actividades en general o servicios en particular (la totalidad de unas y otros) [arts. Lejos de proclamar la neutralidad del Estado respecto de la vida económica. – Y. articulado sobre instancias territoriales dotadas de autonomía para la “gestión de sus respectivos intereses”. en todo caso. 3º. cabalmente los referibles a las referidas instancias. Ello presupone la diversificación por círculos. en efecto. responsabilidad a cumplir necesariamente mediante una acción de intervención en la economía dirigida al progreso hacia un orden económico y social justo. pero de notable amplitud. pues. la riqueza aparece compuesta. por tanto.2 CE y desarrollar las tareas aludidas a través de dichas instancias territoriales y. tanto por cosas. lejos de definir un determinado modelo o sistema económico.2 y 129. su desarrollo a la largo del entero ciclo de la aludida gestión de los asuntos públicos. afirma su responsabilidad en el desarrollo de ésta. De la expresada responsabilidad deriva la imposición al Estado constituido de la formulación y ejecución de una consecuente política social y económica. de los intereses generales (públicos) y. Para los primeros lo relevante es la organización de su apro- . del ejercicio por ellas de las competencias que les estén en cada momento atribuidas. como condición necesaria aunque no suficiente. Resumiendo. es decir. Considera la economía como un ámbito o una dimensión de la vida colectiva relevante para la efectividad y la plenitud del orden constitucional sustantivo. En tanto que organizado territorialmente en los términos del artículo 137 CE. Pues: – Se refiere a la riqueza (a toda ella).1 CE. 2º. de la cual se advierte que adopta distintas formas y puede ser objeto de diferentes titularidades (art. La CE trata la economía como un ámbito de la realidad social de confines ciertamente imprecisos. y ii) reclama. también los de índole económica. el Estado social-administrativo así implicado ha de cumplir el mandato del artículo 9.2 CE]. por su propio objeto y finalidad. la calidad de vida adecuada a la dignidad de la persona que se predica para todos. 128. La CE: 1º. una tarea propia del complejo Gobierno-Administración pública ya desde la CE. recursos o medios de producción (todos ellos). por tanto.1 CE). 26 Luciano Parejo Alfonso piación. públicos y privados (inciso inicial del art. . 128. 33 CE). como resulta de: i) la importante regla de la subordinación al interés general de toda la riqueza en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad (128. 128. de aquéllas el acceso a las cuales de los sujetos privados está restringido o condicionado o incluso en principio excluido por reservadas a los sujetos públicos. por ello.2 CE). Como también presenta por ello este mismo carácter el deslinde entre las actividades de contenido económico libremente accesibles a todos los sujetos —privados (en virtud de la libre empresa. en virtud de la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado.1 CE se refiere por ello a la “actividad económica”.1. a efectuar por si misma dicho deslinde. en caso de exigencia del interés general. inciso segundo. – La perspectiva preferente de la economía es la de la actividad. que necesariamente no es otra que la que. el artículo 149. 128. La actividad que incluye la economía es desde luego toda la de contenido y finalidad económicos. 132.2. inciso inicial. Al establecer la necesaria habilitación a los sujetos públicos. según que sean accesibles a todos los sujetos. 129. cuyo régimen no es indiferente para aquélla. recursos y cosas. como dice el art. art. y ii) la habilitación al poder público para. la cual en modo alguno es una magnitud dada. sobre las instituciones de la propiedad privada y del dominio público y comunal (art. si bien presuponiendo obviamente la precisión por ésta de medios. 128.2 CE para los medios de producción). pone en la disposición de los sujetos privados. art. 128. La CE renuncia.2. en lo fundamental. 38 CE) o el acceso a ellas de los sujetos privados esté más o menos restringido o condicionado o incluso reservado a los sujetos públicos (inciso segundo del art. uso y disfrute y disposición (su propiedad. sino antes al contrario variable y evolutiva por su marcado carácter contingente e histórico. CE)—. por tanto. el inciso inicial del artículo 128. Para los segundos lo determinante es la iniciativa (para la actividad en tanto que empresa) y. 38 CE) y públicos (en virtud del reconocimiento de la iniciativa pública en la actividad económica. el régimen de su desarrollo. CE). en relación con el art. acordar la intervención de empresas (sinónimo aquí de unidades de organización de actividades de contenido económico sostenidas por sujetos privados) [art. remitiéndolo a la Ley (art. Y al reservar la correspondiente competencia en la materia a favor del Estado en sentido estricto. organización que gira.1 CE). Con estos términos de organización de los bienes y de las actividades se corresponde el reconocimiento de que la relación con unos y otros da lugar a intereses privados e intereses generales.2 CE].13 CE se refiere igualmente a la planificación de la “actividad económica”.2 en relación con el art. – La amplitud de la economía es la que permite la diferenciación de una “economía general” y una “actividad económica general”. las locales). recursos y cosas. pero sólo a cuanto reclame el interés general. efectuándose directamente por la CE sólo de manera muy parcial (por la vía de la excepción en el art. en su caso. Estas últimas y su relación con la general afloran en la alusión que al “desarrollo regional” y la procedencia de su equilibrio y armonización hace el artículo 131. de las que hablan. también sustancialmente a la Ley.2. la delimitación del ámbito de las fórmulas organizativas de su apropiación.1 CE. 2.2. respectivamente. Ambas perspectivas —territorial y funcional o sectorial— de la economía son independientes y compatibles entre sí. es decir. los artículos 38 y 131. Instituciones de la economía general en tanto que orden Siendo la CE una unidad o sistema. Obviamente el interés general en la economía deriva primariamente de la regulación contenida en el título VII CE puesto en relación con el contenido del capítulo III del título I CE. los artículos 128 a 132 CE presuponen. por de pronto. incluso desde el punto de vista del lugar o las condiciones especiales de realización (zonas de montaña) y también el artículo 131. al propio tiempo que establece la relación entre éste y el interés privado. el que define los objetivos de la política social y económica. de modo que su gestión incluye cuanto demande justamente el interés general. 132 a la regla general del art. Esto es así porque la economía general engloba necesariamente a las economías territoriales parciales (las autonómicas y.1 (destacando la agricultura. la ganadería. incluso y sobre todo territoriales. La anterior diferenciación es independiente de la que resulta de la segmentación de la economía por tipos de actividades o “sectores económicos” a los que se refieren el artículo 130. así.La ordenación de la economía 27 Dada la relación del régimen de las actividades económicas con el de los medios. precisamente el orden derivado de su articulación y funcionamiento (en términos de activida- . la pesca y la artesanía). 33 CE) y quedando entregada. la existencia de un orden en la economía general. señala claramente el criterio y el límite de la acción del Estado en la promoción del progreso de la economía: la promoción debe alcanzar ciertamente a todo. de modo que la acción sobre la economía general puede producirse desde luego por sectores económicos. – La regla de la subordinación de toda la riqueza al interés general.1 CE y que presuponen economías —integradas por conjuntos de actividades económicas— parciales. uso y disfrute y disposición es igualmente contingente e histórico.1 CE en términos de desarrollo sectorial requerido de equilibrio y armonización. 28 Luciano Parejo Alfonso des económicas) conforme a determinadas instituciones. 128 CE). 38 CE). El mercado La institución que organiza. incluso en caso de monopolio. 14 y 106). Esta habilitación es congruente con el Derecho originario europeo. pero en ejercicio simplemente de la iniciativa en la actividad económica (arts. . 1. y 129. el TFUE contempla la posible existencia de empresas públicas cuando así procede por razón del objeto regulado (arts. que es proclamada justamente como principio que debe ser respetado por la acción de los poderes públicos en el TUE y el TFUE. según ha quedado visto. sujetos públicos. es decir. Apuntan en este sentido: – El reconocimiento de la libertad de empresa precisamente en el “marco de la economía de mercado” (art. y iii) la regulación de la acción de los poderes públicos desde su incidencia de una manera u otra en el desarrollo de actividades que se da por supuesto es desplegada por sujetos privados y. Interpretado el artículo 38 CE. 128. en principio. 128. 128. en relación con: i) la afirmación de la existencia de una pluralidad de formas y de distinta titularidad (pública y privada) de la riqueza (art. Por ello mismo. desde el entendimiento de la CE como elemento del “bloque constitucional” que forma con el Derecho originario europeo. de determinadas actividades económicas.2 CE). en su caso. – La habilitación expresa de la iniciativa pública en la actividad económica. 130 y 131 CE) en este último caso. las actividades económicas no es otra que el mercado. que puede se intervenido cuando así lo exija el interés general (arts.2 CE). la opción por la economía de mercado (organización de la actividad económica sobre la institución del mercado) representa una decisión básica o principal. que ya nos consta que es neutral o indiferente respecto a la permisión o no de la iniciativa pública económica (régimen de la propiedad en el seno de los Estados miembros). el apoderamiento al poder público para emprender actividades económicas en el mercado (art.2 CE). concretamente las que se precisan a continuación. ii) la alusión a la empresa como sujeto de la actividad económica. en su relación sistemática con los artículos 128 a 132 CE y. como debe ser. – La previsión de la reserva por Ley al sector público. dada su formulación. reserva que. debe entenderse que supone una excepción a la regla de principio establecida en el artículo 38 CE (art. con correlativa prohibición de la adopción por cualquier poder público de cualesquiera medidas que. al denominado principio de unidad del mercado. el mercado es una institución garantizada por la norma fundamental (STC 225/1993. El juego. capitales y personas. en el contexto del bloque que forma con el Derecho originario europeo. cuanto que esta unidad es decisiva hoy para la efectividad del mercado común o interior establecido por el TUE y el TFUE. debe darse al artículo 139 CE y. los de libre circulación de bienes (mercancías). 96/1984 y 123/1991). es plenamente conforme con el Derecho originario. la libre concurrencia o competencia. del ámbito material de operatividad de la libertad de empresa y. por tanto. de la institución del mercado. además. de la que resulta el deslinde por Ley. en el sentido de que su funcionamiento efectivo con- . en relación con SsTC 176/1982. por serle consustancial. en el sentido de que no comprende un definitivo y preciso elenco de actividades. como ya se ha dicho. Su garantía directa es cualitativa. por ello mismo. En tanto que organizador de la actividad propia de la economía general. Esta interpretación es indudablemente imperativa desde la obligada consideración de la CE. según resulta sin más del artículo 106 TFUE. de pieza resultante de una configuración administrativa continuada. por ello. Este es el sentido que. 2º. de todos los derechos relevantes para su funcionamiento —en particular y. Su condición de pieza necesaria del ordenamiento constituido en su totalidad. lo que comporta: 1º. del de libertad de empresa. el mercado: a) Presupone la libertad de empresa (complementada por la iniciativa pública en la actividad económica). pero. libre prestación de servicios y libre establecimiento— y su ejercicio conforme al régimen propio de la libre concurrencia o competencia. directa o indirectamente. así como imposición a dicho poder público de velar desde luego por la referida libre competencia. como efecto negativo de las reservas al sector público. b) Impone. Y carece de todo sentido que la consistencia del mercado único comunitario europeo sea mayor que la del mercado único determinado por el orden constitucional interno. es decir. 83/1984. por tanto. Tanto más. la igualdad de los actores en su actuación en el mercado. ya que requiere pluralidad de actores. 3º. pues. es único en su lógica de funcionamiento. servicios.La ordenación de la economía 29 También esta disposición. obstaculicen tales derechos. en el marco que de él resulta y para cuantas actividades en cada momento comprenda. Como institución. Su carácter. de 8 de julio. en el contexto del complejo normativo que forma la CE con el Derecho originario europeo. por demás. es decir. incluso.30 Luciano Parejo Alfonso forme a la lógica de la libre competencia que le es propia depende de la vigilancia de su evolución y. a: i) el establecimiento de restricciones e. de 19 de junio. forma hoy parte la CE se infiere. y las por ella citadas). 128. incompatibles con la variabilidad de su contenido (las actividades a las que sirve de marco institucional) en el tiempo y el espacio. Lo primero resulta con naturalidad de la contingencia e historicidad de la decantación de los intereses generales o públicos y particulares o privados. la variabilidad en el territorio de la economía de mercado viene impuesta por la organización territorial del Estado y la doble consecuencia que de ésta se sigue: la diferenciación de economías territoriales y la distribución de competencias en materia de economía. pues. las AALL en ejercicio de sus competencias y para las actividades económicas inscritos en los círculos de intereses públicos cuya gestión les corresponda. política ésta. que forma parte. definición. exclusiones al mercado por las CCAA y. la prestación de servicios que. Del bloque materialmente constitucional del que. por tanto.2 CE. de la que ha de derivar en cada momento —como consecuencia de la identificación de intereses generales demandantes de la restricción o incluso exclusión del juego del mercado— la delimitación negativa de las actividades incluidas en este último. pues los derechos vinculados a la lógica institucional del mercado no incluyen disposición alguna sobre el acceso mismo a concretas actividades económicas. mercado y política público-administrativa de libre competencia aparecen estrechamente imbricados. corregir las consecuencias de dicha actualización y sancionar las infracciones. entregando su definición al continuado proceso de desarrollo constitucional en el seno de la estructura estatal. siendo la aludida variabilidad. igualmente . La necesidad y unidad del mercado no son. sin embargo y además de la corrección de la afirmación anterior. Lo segundo. razón justamente por la cual la CE no se pronuncia por ningún orden económico concreto. en su caso. presenten un interés general suficiente para ello (arts. junto con el Derecho originario europeo. De la CE no es posible extraer un preciso límite a esta operación de delimitación más allá del que comporta la combinación de: i) la opción básica de la organización de principio de las actividades de contenido económico con arreglo a la institución del mercado. 14 y 106 TFUE). por demás. y ii) el requerimiento de que toda restricción o incluso exclusión del mercado se refiera precisamente a actividades-servicios que presenten la nota de “esencialidad” (art. por lo dicho. de la intervención administrativa dirigida a prevenir la actualización de riesgos de desvirtuación. La unidad de mercado y la igualdad de derechos en todo el territorio nacional no se oponen. véase STC 193/2006. la plena legitimidad en el orden supranacional de la organización pública del desarrollo de actividades y. del núcleo duro de la política económica. ii) la variabilidad en los derechos. aún siendo económicos. en su caso. En definitiva y al no poder existir el uno sin la otra. 38 y 129. . una institución garantizada y entregada a la acción configuradora constante del poder público (en el sentido y con el alcance ya indicados y a través de la política de defensa de la competencia). así. en efecto y para su validez. de toda restricción o exclusión del mercado (la concesión de derechos especiales o exclusivos en alguna actividad). de un lado.2 CE). que. art. la función de promoción de la cohesión social y territorial de los servicios de interés económico general constituye un importante valor común (art. el mercado es. también un valor y un bien constitucional cuya consecución concierne al poder público constituido. En tanto que de interés general. 28 CE) y de otro se encuentran las organizaciones profesionales de los empresarios (fruto del derecho fundamental de asociación. lo que vale decir en valores o bienes constitucionales de entidad bastante para ello. y su correcto funcionamiento integran un verdadero interés general. 121. que la entrega a la libre competencia es principio general y. teniendo el mercado idéntica posición principal en la CE. desde su privilegiada posición sistemática. Una última. 22 y 52 CE). cuya organización tiene. de otro lado. tal como es objeto de interpretación por la jurisprudencia del TJUE. pero importante precisión: siendo. 14 TFUE). están los sindicatos (fruto del ejercicio del derecho fundamental de libre sindicación. arts. puede afirmar que los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que le son propios. con las consecuencias que de ello se siguen para la actuación de los poderes públicos en general y el poder público administrativo en particular (como corroboran los arts. en términos de razonabilidad. Es claro. la reserva al sector público que autoriza el artículo 128.La ordenación de la economía 31 característica de la integración supranacional. de su suficiente justificación en el interés general.1 TFUE califica de “interés común”) que justifican competencias también comunitarias: la de velar por la libre competencia respecto de actividades con relevancia para el mercado común y la de coordinación de las políticas económicas estatales. concretamente del artículo 106 TFUE. con el ámbito que tenga en cada momento. que constituyen las estructuras sociales sobre las que nada menos que el artículo 7 CE. en la medida en que ésta da lugar a que la economía general propia forme parte de la más amplia economía comunitaria. resulta una ulterior precisión para la correcta interpretación del orden constitucional. relevancia constitucional.2 CE requiere. en si mismo. a su vez. en la cual se decantan intereses generales asimismo comunitarios (los que el art. En él se exige. el mercado da lugar a una realidad social organizada. para su validez. teniendo en cuenta. como es. la justificación. De un lado. Lo que significa: la vigencia efectiva del mercado. Del Derecho originario europeo y. 2 CE con ocasión de la reserva al mismo de recursos o servicios esenciales. como el fruto en cada momento de la iniciativa económica por parte de los mismos. 106 TFUE). La distinción entre sector público estatal o de la instancia general del Estado y sector público total (comprensivo del anterior y los demás sectores públicos territoriales) aparece en el artículo 136 CE desde la perspectiva de la competencia directa del Tribunal de Cuentas para el control . presuponiendo implícitamente la existencia de los sectores públicos “autonómicos” y “locales”. el de la libre competencia). Al sector público se refiere expresamente el artículo 128. Lo que corrobora plenamente el Derecho originario europeo (art. también de los sectores públicos. De la distribución territorial. problemática. habla por ello sólo del “sector público estatal”. de otro lado neutral respecto de la iniciativa pública de que se trata.1 CE con el carácter simplemente de “sectores económicos”. El artículo 134 CE. es decir. que. siquiera sea considerando el sector público como el conjunto de las empresas creadas por los poderes públicos o en mano total o parcialmente de éstos. por tanto. un sector público y un sector privado. sólo podría desplegarse por los sujetos privados. pues. en tanto que titulares exclusivos de la libertad de empresa reconocida en el artículo 38 CE. El inciso inicial del artículo 128. clasificación subjetiva o de los actores en la economía. por tanto. de las competencias en materia económica se sigue sin más la pluralidad de los poderes públicos capaces de actuar la iniciativa pública en la actividad económica y. que se mueve en plano distinto a la de las actividades por relación a su organización o no por el mercado. por ello. Esta convivencia de ambos sectores no es. en su caso). Lo único que en el sector público así entendido no pertenece a la lógica del mercado es la iniciativa económica misma (separable de la actividad económica a desarrollar en virtud de la misma y de su organización en empresa). a falta de ella.2 CE circunscribe estrictamente su alcance a la necesaria habilitación para el desarrollo de la actividad económica.32 Luciano Parejo Alfonso 2. al interior del Estado. De ello se sigue que el régimen de ejercicio de la actividad derivada de la iniciativa pública económica no es otro que el propio de la economía de mercado establecido por este último precepto constitucional (y. que es una decisión pública únicamente justificable por relación al interés general y cuya lógica es la propia de las decisiones del poder público (administrativa. al tratar de los Presupuestos Generales del Estado. Ex constitutione se diferencia en la economía general. mientras que la heterogeneidad de las actividades económicas privadas aparece en el artículo 130. El sector público Mercado y sector público conviven en la economía. Lo que se corresponde con la doble diferenciación de economías regionales y locales en el seno de la economía general y de círculos territoriales de intereses generales más circunscritos dentro del complejo total de intereses generales. en su caso. De este modo se confunden presupuestariamente el sector público debido a la iniciativa económica y el integrado por el giro o tráfico propio del poder público. es decir. código extensible. dada la relación entre economía y Hacienda pública. No hay.1. Así resulta: – Del artículo 103. y . heteronomía y exclusivo servicio al interés general con sometimiento a la Ley y al Derecho.1 CE. al margen del mercado. con cargo a tributos legalmente establecidos y regulados. por destinada a comprender. que establecen el código constitucional básico de la Hacienda pública. 134 CE) es amplia. Pero no lo es más allá.2. rigiéndose por reglas propias. en especial el administrativo. hay. ajenas a la lógica consustancial a éste. pudiendo emitir deuda o contraer crédito únicamente previa autorización legal y en los términos de ésta y operando siempre bajo el control parlamentario. respectivamente. financiándose. capacidad jurídica universal para obrar. 28. La actividad del Estado (y su patrimonio) distinta de la resultante del ejercicio de la actividad de iniciativa pública en la economía está. En toda esta actividad no hay asomo alguno de libertad o autonomía alguna en y para la actuación. y la importancia del Estado como centro de gasto en la economía general. por imperativo constitucional. sometidos a un régimen contrapuesto al propio de la propiedad privada. que luce en la rúbrica misma del título VII CE. hay sólo competencia derivada de la atribución de potestades. así como siendo responsable o titular del patrimonio nacional y del dominio público y comunal. el de los servicios públicos de que habla el inciso final del artículo 106. que establece el código constitucional básico de toda la actividad pública (la gestión de los intereses generales o públicos) distinta de la consistente en legislar o juzgar y ejecutar lo juzgado. De donde la equiparación —como mínimo— entre actividad del poder público administrativo y servicios públicos.2 CE). toda ella sin excepción. todos los centros o unidades de ingreso y gasto de la instancia general estatal. por constitucionalmente indebida. respectivamente.18 CE prevé un régimen jurídico específico para la actividad administrativa.La ordenación de la economía 33 del primero y su actuación en todo caso como supremo órgano fiscalizador de todo el segundo. a las CCAA y a la AL en virtud de los artículos 156 a 158 y 142 CE. inciso final. los cuales resultan ser así una noción distinta a la de “servicios esenciales” (art.2 CE. La expresión “sector público estatal” (art. y 128. por tanto. dada la lógica de la técnica presupuestaria. por el contrario. del Estado en cuanto centro de derechos y obligaciones económicas y financieras y titular de bienes. Pues el Estado (todo el) ha de actuar como centro de ingreso y gasto con arreglo a la correspondiente habilitación-potestad (presupuesto). – De los artículos 132 a 136 CE. es decir. en lo sustancial. Esta confusión es lógica desde el punto de vista presupuestario. Justamente por ello el artículo 149. que se reconduce a la administrativa. la libertad de empresa es un derecho cuyo contenido declarado constitucionalmente es forzosamente muy abstracto. De esta suerte. incluso si tienen contenido económico. libertad que tiene que plasmarse en una acti- . La libertad de empresa Por su extenso radio de acción y la heterogeneidad de los ámbitos en que debe ejercerse. una libertad dotada de un contenido único. pues. 3. concretamente administrativas. b) De otro lado. que queda comprendido en el ámbito propio del mercado. conjunto. En todo caso. Este fenómeno no hace sino agudizar la tradicional dificultad de la determinación del contenido de la libertad de empresa y. que solo adquiere verdadero sentido en el orden constitucional definitorio del marco jurídico de la estructura y el funcionamiento de la actividad económica. el conjunto de las actividades económicas organizadas (empresas) debidas a la iniciativa pública otorgada por el artículo 128. sino la libertad genérica para la iniciativa económica dentro de los límites generales del art. 38 CE. el sector público engloba dos realidades bien diversas: a) De un lado.2 CE. La amplitud del espectro propio de la empresa y su actividad hace. de un desarrollo legislativo del reconocimiento constitucional de la misma. parafraseando al TC en su juicio sobre la propiedad. defensa y conservación. por tanto. cuanto de la idoneidad de sus características para concernir la iniciativa basada cabalmente en la libertad de empresa. por ende. el conjunto de las actividades articuladas como funciones y. de una regulación general de ésta o. dicho de otro modo. no del mercado. que éstas puedan manifestarse en cualquier ámbito o sector de la realidad social. ya que la clave de éstos radica no tanto en la índole misma de la actividad. actividades que responden a la lógica del interés general. esta última de difícil determinación. en efecto. que no existe tanto la libertad de empresa como libertad para establecer y desarrollar empresas. Lo que consagra la CE no es.34 Luciano Parejo Alfonso de su patrimonio ordinario. Lo dicho permite afirmar. siempre que en él se haga presente un interés o una utilidad económicos capaces de otorgarles aliciente y soporte. cuyo régimen se entrega igualmente a una Ley para la determinación de las singularidades de su administración. así. La evolución actual de la vida social está marcada por la progresiva mercantilización de ámbitos de la misma tradicionalmente ajenos a la lógica económica o del intercambio mercantil. Pues no existen asuntos por naturaleza económicos. conllevando así la extensión del campo del interés económico. anudadas por ello a las correspondientes organizaciones públicas. potestades en vista de intereses generales relativos a la economía. este derecho está construido como libertad pública referida a la empresa. como el que apodera para emprender y realizar cualesquiera actividades a las que el correspondiente bien constitucional otorgue soporte o cobertura suficiente. de la concreta regulación de que sea objeto en función de los bienes constitucionales que en ella se hacen presentes. pues. de 8 de julio. de 5 de abril. el carácter más reducido del contenido verdaderamente operativo de estos derechos de libertad. de 5 de junio. preferible a cualesquiera otras que impongan un sacrificio mayor) [STC 109/2003. tal género de derechos puede definirse. Por tanto. Lo que impone la conclusión de que el contenido de la libertad de empresa no es sustantivo. . 37/1981 y 37/1987): – La libertad de acceso a (creación de empresas). En palabras del propio TC: el expresado precepto no reconoce un derecho a acometer cualquier empresa. adecuada al fin perseguido y constitucionalmente legítimo e indispensable. cuyo ejercicio está disciplinado por normas de muy distinto orden (STC 112/2006. pero aquélla impone a ésta límites en términos. en primer lugar. de 5 de junio]. en segundo lugar. de dos garantías: i) la reserva de Ley y ii) la indisponibilidad del contenido esencial. – La libertad de concurrencia en igualdad de condiciones en el concreto mercado de que se trate y con sujeción a la normativa sobre ordenación de este último y de la actividad económica. y las en ella citadas). 127/1994. permanencia en (actuación definiendo objetivos y dirigiendo la actividad empresarial) y abandono del mercado. sino una pluralidad de bienes constitucionalmente protegidos. El problema reside en determinar ese contenido por relación a sus límites. De Otto). Resulta una obviedad. no obstante. 112/2006. sea el de determinación en uno solo propugnado entre nosotros por I. es decir. de 5 de mayo. La resolución del problema planteado es difícilmente abordable desde los métodos desarrollados al efecto (sea el de sucesivos pasos empleado por la dogmática alemana. de 5 de abril. así. Dicho esto. como cualquier operación de ponderación a la luz del orden fundamental. ha de precisarse que la proclamación o el reconocimiento constitucionales de cualquier derecho de libertad presupone necesariamente la consagración igualmente constitucional de un bien. En el plano constitucional. y. haciendo sumamente compleja tanto la interpretación constitucional. antes. que aparece así como protegido por la norma fundamental. sino sólo el de iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial. así como. sino formal. de observancia del principio de proporcionalidad (debiendo ser la regulación pública. Las características de la libertad de empresa concitan no uno. la cual requiere una política pública que la asegure (la política de libre competencia). por tanto.La ordenación de la economía 35 vidad precisa de desarrollo a tenor de sus características propias y. en una primera aproximación. consistiendo justamente en su garantía en un plano objetivo-institucional desagregada en (SsTC 109/2003. 225/1993. la libertad de empresa es accesible a la regulación pública. 2. Sin embargo. En congruencia con las previsiones del TUE. vinculando empero el ejercicio de la estatal a la coordinación en el seno de la UE (a través de orientaciones y otras medidas) en aras a la consecución de una política económica coherente a escala comunitaria (arts. Los artículos 3 y 4 TFUE se refieren. Por lo tanto. al mercado interior. todas las competencias no expresamente atribuidas (cedidas) a aquélla (arts. El TC tiene establecido. el título VIII del TFUE contempla y regula una política económica (y monetaria) europea. de la que resulta que la economía es materia de competencia compartida —en específicos términos— con las CCAA. de 25 de abril). reserva. en efecto y como competencia europea exclusiva. 4 y 5 TUE). a su vez.13). poniéndole límites actuables desde el poder público). Las competencias para la formulación y ejecución de la política económica Los Tratados de la UE establecen un sistema de reparto competencial entre aquélla y los Estados miembros basado en las reglas de i) dotación de la primera solo con las competencias expresamente cedidas (principio de atribución) y ii) reconocimiento a los Estados. de aquél y del mercado.36 Luciano Parejo Alfonso – La libertad de contratación (sobre la base de la autonomía de la voluntad).3. la alusión a la economía tiene por objeto habilitar la aludida coordinación en el seno de la UE de las políticas económicas de los Estados miembros. así como —en calidad de competencia compartida— únicamente. en la libertad de actuación en el mercado. en lo que aquí importa. con carácter residual. que pueden asumir toda la restante en ella (ordenación en el marco de lo básico y ejecución de la misma).1. Y – La libertad de consumo (ésta repercute. de libre competencia en el mercado interior. que: . lo que constituye manifestación de la no contradicción y si complementariedad. el reconocimiento constitucional de la libertad de empresa se produce en términos no precisamente “naturales” (sin reglas). 119. solo a las materias aduanera. La CE. reserva al Estado en sentido estricto la competencia sobre las bases y la coordinación de la planificación general de la economía (art. sino a los que es inherente la configuración del derecho y de su ejercicio por el Estado. en interpretación de este título competencial (tal como resume su doctrina la STC 104/2013. moneda y comercio en dicho mercado. 149. reconociendo —en ausencia de toda atribución de competencia directa a la UE en la materia— la de los Estados miembros en ella. 120 y 122 TFUE). por su parte. aún hoy. y 136/2012. de 17 de octubre). de 20 de julio. El carácter “general” del título estatal expresa. existiendo fundamento teleológico para ello. pero no así de acciones: . El título estatal no consiste en una potestad general de dictar bases. 188/1989. y ii) sin eliminar en ningún caso y por completo la competencia autonómica colindante (STC 186/1988. de 10 de julio. la consecución de los objetivos de la económica general o sectorial (SsTC 96/1990. 228/2003. entre ellos. de 26 de enero. de 16 de noviembre) y la incidencia en principios rectores de la política económica y social (SsTC 95/2002. sino en el establecimiento de las normas que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos. 190/2002. permite que el Estado imponga una decisión normativa o ejecutiva a respetar por la instancia autonómica al actuar en una materia de su competencia exclusiva. de 20 de julio.La ordenación de la economía 37 1. de 24 de mayo. de 4 de julio. la comprensión por la habilitación que éste presta de toda la actuación económica “en general” y. de 28 de mayo. sea cual sea su naturaleza. de 19 de junio). de vigencia general. 79/1992. de 18 de diciembre). de 27 de junio. de 19 de octubre. 80/1985. de 16 de octubre). La limitación del título estatal a las bases supone. de 19 de abril. el conjunto de la economía y de todos y cada uno de los sectores que la componen (en la medida de su relevancia al efecto). 152/1988. de 17 de octubre. incluyendo las necesarias para ejecutar la normativa comunitaria. de 19 de junio. pues. por tanto. llegue solo hasta donde éste lo exija. de 11 de noviembre). sino complementarias. de 25 de abril. con el límite representado por ésta y la estatal básica o de coordinación (SsTC 14/1989. que la habilitación conferida se refiere solo a aquella ordenación. 95/2001. 109/2003. de 24 de mayo. Lo que significa que ampara cuantas normas y actuaciones. y 104/2013. ha de hacerlo i) en la medida en que. de 16 de noviembre. 69/1988. la unidad económica (SsTC 152/1988. y 230/2003. pues. precisa para asegurar la uniformidad que sea necesaria (en términos de cuanto se requiera para una acción unitaria dirigida por objetivos de política económica en el conjunto del territorio nacional). 158/2011. La distribución competencial opera sobre la unicidad del orden económico nacional. 135/2012. De un lado. no sean contrarias. la unidad de mercado (SsTC 118/1996. pero. de 18 de diciembre. y 146/1992. 186/1988. y 208/1999. se dirijan al logro de tales fines y. dentro del marco de las mismas. correspondiendo al Estado las directrices generales y a las CCAA las medidas que. y 188/1989. de 17 de octubre. de 5 de junio. concurrentes o neutras. de otro lado. 3. de 25 de abril). 96/1990. de 5 de abril. así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector (SsTC 95/1986. 2. incluso “preventivos”. en tal título competencial. LA ESTABILIDAD Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA ECONOMÍA 3. La competencia estatal en materia económica tiene. vaciándose prácticamente de contenido la competencia exclusiva propia de la correspondiente CA. y b) en particular: no cabe una interpretación extensiva del título competencial estatal que permita absorber bajo él cualquier medida que tenga incidencia sobre los aspectos económicos de la actividad económica en un sector de la competencia autonómica. ya que ha de materializarse no al margen. pero carentes de una incidencia directa y significativa en la actividad económica general (pues ello implicaría el vaciamiento de contenido de materias y títulos competenciales más específicos). a la coordinación. de relación “suficientes” para la información recíproca. sino a través del orden competencial). pues. al propio tiempo que presupone lógicamente la competencia de las CCAA. para la fijación de medios y sistemas. 4. con cita de anteriores). tiene por objeto la cobertura por aquél de las necesarias facultades para la integración del ejercicio de dicha competencia autonómica en el conjunto o sistema. de 13 de julio.1. Y la referencia. evitando contradicciones o reduciendo disfunciones. un enorme potencial de despliegue. b) Meramente finalísticas basadas en la simple invocación del interés general que representa el Estado (pues éste no puede resultar otra cosa. una gran vis expansiva. lo que quiere decir un radio de acción muy amplio. siempre que el fin perseguido responda efectivamente a un objetivo de ordenación del conjunto de la economía. 3. y 175/2003. de 30 de septiembre. en tanto que i) la competencia exclusiva autonómica sobre un determinado subsector económico no excluye la estatal para establecer las bases y la coordinación de ese mismo subsector. pues y gracias a su definición funcional y teleológica. De ahí las precisiones para su contención en aras a la preservación de la lógica de la distribución territorial de competencias: a) en general: la inclusión de una medida o acción en una competencia genérica (como la económica) debe ceder ante la competencia específica (SsTC 190/2000.38 Luciano Parejo Alfonso a) Ciertamente de naturaleza económica. La coordinación apodera. la cual ii) puede así condicionar (con las correspondientes medidas) el ejercicio autonómico de la competencia exclusiva sobre diversos campos y materias. La estabilidad económica y la política económico-financiera Si bien el artículo 40 CE impone ya la estabilidad económica como marco de la acción de todos los poderes públicos dirigida al progreso económico y la distri- . la homogeneidad técnica y la acción conjunta de las autoridades en el ejercicio de sus respectivas competencias y de modo que se logre la apuntada integración. al mandato de evitación por los Estados de déficits públicos excesivos (art. y ii) imposición a las EELL del equilibrio presupuestario. la vinculación de la acción estatal (así como de la UE). de 12 de diciembre. con: i) prohibición al Estado y las CCAA de incursión en déficit estructural que supere los márgenes establecidos. apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados – Exigencia de autorización por Ley para que el Estado y las CCAA emitan deuda pública o contraigan crédito. En el orden interno. recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado. en 2007. 126. Este mandato solo se flexibiliza para supuestos de catástrofes naturales. de estabilidad presupuestaria y la complementaria Ley orgánica 5/2001. la orientación decidida en tal sentido de la política económica tiene lugar con el acceso. con determinación de las si- . en 1999.3 y 120 TFUE y las reglas de la relación entre los poderes públicos y el sistema de bancos centrales y. Esta primera normativa fue primero reformada en 2006 e inmediatamente. por la Unión Europea para sus Estados miembros.1 TFUE). del artículo 135 CE para otorgar del máximo rango normativo al principio de estabilidad en los siguientes términos: – Mandato de adecuación de las actuaciones de los poderes públicos al principio de estabilidad presupuestaria. en general. de 13 de diciembre. en efecto. además de a los principios rectores de los artículos 119. a la unión económica y monetaria. aplicable a todas las instancias territoriales del Estado. refundida y armonizada con la general presupuestaria.La ordenación de la economía 39 bución equitativa de la renta. La crisis económica de alcance mundial iniciada en 2008 y sus graves efectos sobre la economía española han determinado la insuficiencia de los mecanismos de disciplina de dicha legislación y. a escala europea. Nada menos que la reforma. la reguladora de la financiación de las CCAA y la de las haciendas locales. la Ley 18/2001. financiero de los artículos 123 y 124 TFUE). dieron el primer paso. La consecuencia ha sido. en su caso. estableciendo el principio de equilibrio presupuestario. en 2011. además de la complementación del esfuerzo de consolidación fiscal (eliminación del déficit y reducción de la deuda pública) con una política coyuntural de ajustes y reformas estructurales (instrumentada mediante uso y abuso del instrumento del Decreto-Ley): 1º. la necesidad de reforzar las reglas fiscales comunes y desarrollar una mayor supervisión económica y fiscal para posibilitar una respuesta conjunta en el escenario económico internacional. La integración del aludido precepto constitucional en el bloque formado con el Derecho originario europeo determina. 3 a 9]: 1. y ii) el desarrollo constitucional en este punto y de la participación. es decir.1. de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. así como la regulación de: a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones públicas. 3. para: i) Navarra (aplicación en los términos del artículo 64 de la LoRyARFN y el Convenio Económico entre el Estado y la CF).1. 2º. – Remisión a una Ley Orgánica de: i) la fijación del máximo de deuda pública permitido. El desarrollo de este marco constitucional mediante la Ley Orgánica 2/2012. cuya aplicación solo está matizada. en los procedimientos correspondientes. Los principios rectores vinculantes de la política económica. en su vertiente presupuestaria y financiera La Ley establece los siguientes principios rectores vinculantes para el sector público (en todas las instancias territoriales) [arts. b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural. bien de posición de equilibrio financiero (para las entidades públicas empresariales. los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse. c) La responsabilidad de cada Administración pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.40 Luciano Parejo Alfonso guientes reglas: i) prohibición de superación por el volumen de deuda pública del Estado en su conjunto (en relación con el PIB bruto de éste) del valor de referencia previsto en el TFUE. y ii) el País Vasco (aplicación sin perjuicio de la Ley del Concierto Económico). de 27 de abril. y iii) prioridad absoluta del pago de dichos intereses y capital. a la afirmación del carácter permanente de la política económico-financiera orientada por la estabilidad). de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (la referencia aquí al principio de sostenibilidad apunta a la superación de la coyunturalidad. ii) presunción de inclusión en los presupuestos públicos de los créditos —insusceptibles de enmienda o modificación mientras se ajusten a la Ley de emisión— para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública. sociedades mercantiles y demás entidades de Derecho público dependientes de las AAPP). en virtud de su régimen foral. en términos bien de situación de equilibrio o superávit estructural (para las AAPP). . Principio de estabilidad presupuestaria. 1. 7. y su supeditación al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. la eficiencia. Principio de lealtad institucional. sin perjuicio de las garantías financieras que pueden otorgarse entre ellas). 5.La ordenación de la economía 41 2. así como las que provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de los compromisos asumidos por España de acuerdo con la normativa europea. entendiendo por ésta la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública. 6. de sus repercusiones y efectos. Principio de sostenibilidad financiera. y e) prestar la cooperación y asistencia activas que el resto de AAPP puedan recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias. c) ponderar. Los instrumentos para la aplicación de los principios rectores a) Al servicio de la efectividad de la estabilidad presupuestaria operan (arts. determinante del deber de cada AP de: a) valorar el impacto de sus actuaciones en el resto de AAPP. el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera. en la parte que les sea imputable (con precisión de la regla de incomunicación de los compromisos asumidos por cada instancia territorial. Principio de transparencia. b) respetar el ejercicio legítimo por cada una de ellas de sus competencias propias. los contratos y los convenios de colaboración. 11 y 12): . los actos administrativos. Principio de plurianualidad. así como cualquier otra actuación que afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros. y iii) valoración necesaria por las disposiciones legales y reglamentarias (en su fase de elaboración y aprobación). en el ejercicio de éstas. Principio de responsabilidad: asunción por las AAPP que incumplan las obligaciones relacionadas con la estabilidad y sostenibilidad. Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos. 4. la economía y la calidad. d) facilitar a las otras AAPP la información que precisen sobre la actividad propia.2. la totalidad de los intereses públicos implicados. 3. exigente del encuadre de los presupuestos en un marco a medio plazo compatible con el principio de anualidad. ii) orientación de la gestión de los recursos públicos por la eficacia. 3. determinante de: i) el encuadramiento de las políticas de gasto público en un marco de planificación plurianual y de programación y presupuestación. requirente de información suficiente en los presupuestos y su liquidación y en la contabilidad del sector público para verificar su situación financiera. de las responsabilidades correspondientes. excepcionalmente. bien del establecido en la normativa europea (el que sea inferior). sin embargo. y ii) las Administraciones de Seguridad Social (si bien con autorización a las segundas. de una tasa de crecimiento real anual negativa del PIB. – La autorización. 29 a 32) son las siguientes: i) determinación por todas las AAPP de un marco presupuestario a medio plazo (mínimo tres años) para la elaboración de los presupuestos anuales y la garantía de una programación presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública. no ponga en peligro los objetivos y se apruebe un plan de reequilibrio (para la corrección del déficit en función la circunstancia excepcional determinante). en todo caso. con la finalidad de atender a las necesidades futuras del sistema). según las cuentas anuales de la contabilidad nacional. y iv) destino obligatorio del superávit tras la liquidación de los presupuestos a reducir el endeudamiento neto (en el caso de la Seguridad Social: aplicación prioritaria al Fondo de Reserva. con minoración.42 Luciano Parejo Alfonso – La definición del déficit estructural como déficit: i) ajustado del ciclo. – El condicionamiento del déficit excepcional posible en los casos tasados previstos constitucionalmente a que sea temporal. para el caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo y de acuerdo con la normativa europea. de un déficit estructural de acuerdo con las finalidades y condiciones previstas en la normativa del Fondo de Reserva de la Seguridad Social. con definición. una posición de equilibrio o superávit presupuestario a: i) las EELL. En este contexto se impone.000 habitantes de un fondo de contingencia (dotación diferenciada de créditos presupuestarios destinada a atender necesidades sobrevenidas de carácter no discrecional). del supuesto de recesión grave por relación a la normativa europea y el requisito de la concurrencia. además.4 por ciento del PIB en el conjunto de AAPP. las CCAA y EELL provinciales y municipales capitales de provincia o CA o más de 75. ii) aprobación por todas las AAPP de un límite de gasto no financiero (techo de asignación de recursos en los presupuestos anuales) coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria y la regla de gasto. Las consecuencias para la gestión presupuestaria (arts. de un déficit estructural máximo bien del 0. iii) inclusión en los presupuestos anuales por la AGE. en este caso. y ii) neto de medidas excepcionales y temporales y de su cálculo siguiendo la metodología utilizada por la Comisión Europea en el marco de la normativa de estabilidad presupuestaria. . del déficit estructural máximo admitido para la administración central en la cuantía equivalente al déficit de la Seguridad Social). de deuda pública y de la regla de gasto y. – La aplicación íntegra de los ingresos que se obtengan por encima de lo previsto a reducir el nivel de deuda pública. A este efecto se establece una definición precisa del referido gasto computable. en caso de desequilibrio estructural en las cuentas públicas o de deuda pública superior a la prevista. ii) el grado de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública en los presupuestos iniciales de las Administraciones públicas. – La consideración preceptiva. de ajuste del crecimiento del gasto a la senda fijada en los respectivos planes económico-financieros y de reequilibrio). y 3 por ciento para el conjunto de EELL. y iii) el grado de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública y de la regla de . b) Para la efectividad de la estabilidad financiera se dispone (arts. las CCAA y las EELL. con posibilidad de inclusión de recomendaciones en caso de apreciarse alguna desviación. para la instancia territorial que lo supere. a su vez. – La elaboración por el Ministerio competente de informes sobre el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. de los siguientes: i) adecuación a los objetivos de estabilidad y de deuda y a la regla de gasto de la información suministrada por las CCAA y las EELL. y su distribución territorial: 44 por ciento para las instituciones generales. 13 por ciento para el conjunto de CCAA (para cada una de ellas rige. un límite del 13 por ciento del PIB regional). con desencadenamiento del deber de aprobación de un plan de reequilibrio. del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública. 13 a 17): – El límite máximo del volumen de deuda pública: 60 por ciento del PIB o el establecido por normativa europea. de operaciones de endeudamiento neto. – El establecimiento anual de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para: i) el conjunto de las instancias territoriales del Estado (por las Cortes Generales).La ordenación de la economía 43 – La prohibición de la superación. en la autorización del Estado a las CCAA y EELL y para realizar operaciones de crédito y emisiones de deuda. Y la prohibición. concretamente. – La posibilidad de superación del límite máximo solo en los casos excepcionales constitucionalmente previstos. por la variación del gasto computable del Estado. y ii) cada una de las CCAA (por el Gobierno). de la tasa de referencia de crecimiento del PIB de medio plazo de la economía (sin perjuicio. 44 Luciano Parejo Alfonso gasto del ejercicio inmediato anterior.1. – La información previa a suministrar por las CCAA y las EELL a la AGE sobre las líneas fundamentales de sus futuros presupuestos (antes del 1 de octubre de cada año). 27 y 28) están: – La facultad de la AGE de: i) recabar de las CCAA y la EELL cuanta información sea necesaria para garantizar el cumplimiento de la Ley. Las medidas preventivas. automáticas (arts. de los datos facilitados. que son anuales y a emitir en fecha determinada. 18 a 24). correctivas y coercitivas en caso de incumplimiento Las medidas tanto preventivas. así como de la evolución real de la economía y las desviaciones respecto de la previsión inicial. por el Banco de España. además de por las AAPP. en sus ámbitos respectivos de competencia. ii) reducción ope legis de las operaciones de endeudamiento posibles a las de tesorería desde el momento en que el volumen de deuda pública se sitúe por encima del 95 por ciento de los límites legales. Todos estos informes deben publicarse para general conocimiento. sobre el grado de cumplimiento de los objetivos. Además de estos informes. 3. c) Al servicio de la transparencia (arts. o no. mediante la aplicación de forma automática del factor de sostenibilidad (propio de dicho . Las preventivas automáticas son tres: i) el seguimiento de los datos de ejecución presupuestaria y ajuste del gasto público. como correctivas pueden ser. los bancos y las cajas de ahorro y estando a disposición del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las CCAA y de la Comisión Nacional de AL (aparte de poder sus datos ser objeto de publicación general). el Ministro competente debe informar al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las CCAA y a la Comisión Nacional de Administración Local. – El funcionamiento en la AGE de una central de información que provea de información sobre la actividad económico-financiera de las AAPP. – La información preceptiva que debe acompañar los presupuestos de cada AP: la precisa para relacionar el saldo resultante de los ingresos y gastos con la capacidad o necesidad de financiación calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales. nutriéndose.3. y ii) publicar información económica-financiera de las AAPP. y iii) revisión preceptiva del sistema de pensiones. en particular. 000 habitantes. así como de apreciación de la insuficiencia de éstas. por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las CCAA o la Comisión Nacional de AL. en el caso de proyección por el Gobierno de un déficit en el largo plazo de aquél. por incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria o de deuda pública (salvo. Esta medida puede dar lugar. estos planes dan lugar a un seguimiento de su ejecución (con emisión de informes trimestrales o —tratándose de EELL— semestrales por el Ministerio competente. en su caso de forma gradual por tramos. b) Del órgano de tutela financiera (estatal o autonómico): las operaciones de endeudamiento a largo plazo de las EELL (municipios capitales de provincia o CA o con población superior a 75. en su caso. 3. . de deuda pública o de la regla de gasto.La ordenación de la economía 45 sistema). Sujeción a autorización: a) Del Estado: las operaciones de endeudamiento de la CA. Pero también puede desencadenar éstas el incumplimiento de las obligaciones derivadas del principio de transparencia. y ii) formulación de advertencia previa. para las operaciones de crédito a corto plazo no considerables como financiación exterior). dando cuenta al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las CCAA o la Comisión Nacional de AL. 2. caso de no adopción de las requeridas o de no comunicación —en el plazo de un mes— de las adoptadas. además de lo anterior. Elaboración por la AP incumplidora bien de un plan económico-financiero que permita en un año el cumplimiento de los objetivos o de la regla de gasto. y haciéndola pública para general conocimiento. De resto y en caso de apreciar riesgo de incumplimiento del objetivo de: a) estabilidad presupuestaria o del de deuda pública o b) de la regla de gasto de las CCAA o EELL. Informe previo favorable de la AGE: de la concesión de subvenciones o la suscripción de convenios con CCAA por i) incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. según proceda. defina la senda prevista para alcanzar el objetivo de estabilidad presupuestaria. así como provincias). bien —en caso de déficit estructural o de superación del límite de deuda pública por las causas excepcionales constitucionalmente admitidas— un plan de reequilibrio que. Una vez aprobados. por incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria o de deuda pública. que deben ser publicados y conocidos. Las medidas de corrección son las siguientes: 1. cabe al Gobierno formular una advertencia motivada a la AP responsable. a la adopción de medidas correctivas. de haberse formulado un plan económico-financiero idóneo. que debe formular una propuesta de medidas y sus conclusiones de obligado cumplimiento para la referida AP (con bloqueo de la posibilidad de autorización de toda operación de crédito y del acceso a los mecanismos de financiación previstos en la Ley hasta la ejecución de dichas medidas). se producen en cascada sucesiva: el no devengo de intereses por el depósito y su conversión en multa coercitiva. 25 y 26): a) El deber de la AP responsable de: – Aprobar perentoriamente la no disponibilidad de créditos que garantice el cumplimiento del objetivo establecido. La comprobación (en el informe de seguimiento subsiguiente) de la persistencia del incumplimiento permite ya proceder a la adopción de medidas coercitivas. b) La sujeción de la situación económica de la AP afectada a supervisión por parte de una Comisión de Expertos designada por la AGE. El incumplimiento de cualquiera de los deberes anteriores o de las medidas acordadas como consecuencia de la supervisión habilita a la AGE (o. al efecto. para la adopción o ejecución de las medidas procedentes en plazo determinado. con recuperación por el Estado —en caso de ser necesario para el cumplimiento de los compromisos de consolidación fiscal con la UE— del ejercicio de las competencias normativas autonómicas en relación con los tributos cedidos.2 por ciento de su PIB nominal. – Constituir un depósito con intereses en el Banco de España equivalente al 0. al amparo —en el primer caso— del artículo 155 CE. con aprobación del Senado (en el caso de una CA) y en el supuesto de incumplimiento del requerimiento anterior. en el caso de tutela financiera de las EELL.46 Luciano Parejo Alfonso 4. – Adopción directa. Requerimientos de justificación. ii) aprobación de alguno de los planes antes aludidos y de iii) incumplimiento de éstos. consistiendo en (arts. aplicación o inclusión de nuevas medidas. instrucciones a todas las autoridades de una u . medidas de cumplimiento forzoso y. En caso de persistencia de la inactividad o el incumplimiento de la AP responsable. en el caso de que el seguimiento de los planes anteriores acuse desviaciones en la aplicación de las medidas previstas. a cancelar en el momento en que se apliquen las medidas que garanticen el cumplimiento de los objetivos. Las medidas coercitivas proceden en caso de falta de: i) presentación. pudiendo el Gobierno cursar. en particular las siguientes: – Requerimiento a la CA o la EL. la CA competente) para adoptar. de las medidas necesarias para obligar a la CA o la EL a su ejecución forzosa. a su vez. h) la extensión y mejora de la calidad de la educación e impulso de la formación continua. 3). cuenta con un patrón de crecimiento conciliador de las vertientes económica. La manifestación de la responsabilidad estatal por las condiciones de desarrollo de la economía: la sostenibilidad como valor de síntesis y los principios rectores de la acción pública económica No siendo casual. arbitradas fundamentalmente vía Decreto-Ley. respondiendo a las características constitucionales estudiadas. se entiende la promulgación de una Ley general —la LES— que. e) el ahorro y la eficiencia energéticos. f) la promoción de las energías limpias. algunos de sus objetivos. y garantizando el respeto ambiental y el uso racional de los recursos naturales (de forma que permita satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades). 2) de la definición de la economía sostenible como aquélla que. como ha quedado visto. se desagrega (art. desfavorable para ella. el desarrollo de la crisis económica la ha colocado inmediatamente en tensión. al menos. con el sentido y los efectos de las prioritarias medidas de ajuste y austeridad que. la igualdad de oportunidades y la cohesión social. Parte así (art. vienen sucediéndose fundamentalmente en los últimos años. pretende una reforma estructural de la economía española. El principio de sostenibilidad. condenándola en todo caso a la espera de un clima más proclive al despliegue de. c) la racionalización de las AAPP. en el marco de la correspondiente estrategia europea. e i) el fortalecimiento y la garantía del Estado social. . b) la estabilidad de las finanzas públicas. la reducción de emisiones y el eficaz tratamiento de residuos. favoreciendo el empleo de calidad. que el tiempo actual de muy grave crisis económica haya hecho aflorar la responsabilidad última del Estado por la estabilidad y el funcionamiento adecuados de la economía en su conjunto. social y ambiental del progreso. 3.2. en los rectores de la acción de todos los poderes públicos siguientes: a) la mejora de la competitividad. g) La racionalización de la construcción residencial. Si nacida ya con fortuna y potencialidad cuestionables. pretende sentar las bases para la generación de condiciones favorecedoras de un desarrollo económico armonizador de los fines y valores constitucionales (europeos e internos) que sintetiza en el de sostenibilidad. articulador del aludido patrón. En todo caso. del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto puede considerarse como gestión gravemente dañosa para los intereses generales a efectos de la disolución de sus órganos conforme al artículo 61 LrBRL). d) el fomento de la capacidad innovadora de las empresas.La ordenación de la economía 47 otra (tratándose de una EL. la persistencia en el incumplimiento que afecte al objetivo de estabilidad presupuestaria. Se trata de lograr que toda innovación normativa contribuya a un marco normativo que responda a tales principios. 3º. – Informe periódico sobre las actuaciones de mejora regulatoria. iii) seguridad jurídica. El proyecto de Ley de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC). El funcionamiento correcto de los mercados financieros. en curso de tramitación. – Revisión periódica de la normativa en vigor para su adaptación a los principios de buena regulación y los objetivos de sostenibilidad (con promoción del análisis económico de la regulación.3. 10) de los ahora llamados “organismos reguladores”. v) accesibilidad. el reforzamiento de las facultades de inspec- . y ii) asignación a ésta de las funciones de los agrupados. vi) simplicidad. Estas bases son las siguientes: 1º. Esta mejora se fía a: – Por lo que respecta a los mercados financieros. iv) transparencia. y vii) eficacia. cuyo estudio no es de este lugar (véase la lección siguiente). 4): siguientes: i) necesidad por razones de interés general. de seguros y fondos de pensiones. con consulta pública e información. La eficacia de la regulación económica. la competitividad y la sostenibilidad medioambiental. 6 y 7): – Ejercicio de la iniciativa normativa desde análisis previos de sus efectos. 5. cuya consecución se encomienda al establecimiento de los principios de buena regulación (a observar en las iniciativas normativas de las AAPP. Al servicio de la calidad de las normas se imponen a las AAPP los deberes (en cuyo cumplimiento han de observarse los anteriores principios) siguientes (arts. seguimiento y evaluación a posteriori. ii) proporcionalidad. De ahí el objetivo enunciado como mejora de la regulación (lato sentido). art. la fijación de determinados principios de buen gobierno corporativo y adecuada gestión del riesgo por los directivos. A este fin se establece por primera vez un régimen general (art. 2º. Los elementos de la reforma estructural y las bases del marco general de la economía La estructura del nuevo patrón de crecimiento descansa en tres pilares: la idoneidad del marco institucional. cuya desagregación define las bases del que pretende erigirse en marco del funcionamiento eficaz de la economía.48 Luciano Parejo Alfonso 3. evitación de restricciones injustificadas o desproporcionadas al funcionamiento de los mercados e impulso de iniciativas de reforma). propone una reforma importante: i) agrupación sustancial de actuales organismos en la citada Comisión. La calidad del marco normativo de las actividades económicas. ciencia e innovación. en la línea de la legislación ya estudiada. y el desarrollo y la transparencia en la mediación de seguros y reaseguros) [art. 4. la racionalización de la asignación de recursos propios. 5º. concretado las bases correspondientes (arts. vivimos un periodo de transición en el que la aparición de fórmulas nuevas. las medidas precisas para la reducción de emisiones y la mejora de la eficiencia del transporte y el relanzamiento de la rehabilitación urbana y del parque de viviendas) [título III]. que debe entenderse ha superado y. y la sostenibilidad medioambiental (comprendiendo las líneas marco de un modelo energético. de la calificación formal como servicio público significativamente de los prestados en red (G. Y se manifiesta en la tendencia al abandono. el establecimiento de los fines de mayor transparencia y eficacia en la gestión. La competitividad de la economía (simplificación administrativa y del régimen de tributación y mejora de la actividad catastral. internacionalización. Fernández Farre- . 29 y 31).La ordenación de la economía 49 ción y sanción de las autoridades financieras. Esto vale especialmente para la satisfacción de necesidades colectivas en términos de dación de bienes y prestación de servicios de interés económico en sectores expuestos a la internacionalización de la economía y sensibles a la evolución científico-tecnológica. – En lo que respecta a los mercados de seguros y fondos de pensiones. incluso a través de los servicios de reclamaciones de los supervisores financieros (arts. y el establecimiento de mecanismos preventivos para asegurar la responsabilidad de las entidades financieras en el otorgamiento de créditos y proteger a los usuarios de servicios financieros. explícito o implícito (por empleo de la nueva expresión “servicios de interés general”). así como el reforzamiento de la seguridad jurídica en la comercialización de los planes de pensiones. 27. formación profesional) [título II]. 28. en su caso. 30]. La sostenibilidad financiera del sector público. 4º. con sustitución de las tradicionales. 32 a 38). EL SERVICIO PÚBLICO COMO FÓRMULA ADMINISTRATIVA ESPECÍFICA DE DACIÓN DE BIENES Y PRESTACIÓN DE SERVICIOS A LA COLECTIVIDAD En lo que hace a las soluciones de que se sirve el Estado para cumplir su responsabilidad indeclinable en las condiciones de la vida social. la protección de los ahorradores y los tomadores de seguros y demás usuarios de servicios. convive con el mantenimiento de éstas. simplificación y agilización de los trámites y procedimientos administrativos de autorización y registro de los fondos de pensiones. siendo así impreciso en su definición. XX. Lo advierte con claridad la jurisprudencia (SsTS de 18 de noviembre de 1980. correos y ferroviario. Villar Palasí). Puede hablarse. telecomunicaciones. De esta construcción dogmática resulta una noción formal.1. subjetiva y estricta de servicio público. regularidad. las nuevas regulaciones legales. de los sectores (liberalizados) eléctrico. hidrocarburos. El primer sentido es el presente en el artículo 106. En el sentido más estricto posible. se entiende por servicio público. pero que no debe confundirse con ellas: continuidad. dice todo y nada. 3 de diciembre de 1981. carece de concepto legal y no es categoría dogmática unívoca. adecuación al progreso técnico. de la mano de su misma expansión. establecidas desde la segunda mitad de la década de los noventa del S. El segundo. en efecto. por tanto. siendo más preciso.50 Luciano Parejo Alfonso res). esencialmente dogmática— que. por tanto. La construcción dogmática tradicional del servicio público El servicio público es una noción —carente de definición legal y. 24 de octubre de 1989 y 23 de mayo de 1997): el concepto de servicio público. XX (García de Enterría. control de precios. Son ilustrativas. el conjunto de actividades prestacionales asumidas por o reservadas al Estado para satisfacer necesidades colectivas de interés general. que alude a las características que la organización de la correspondiente prestación debe reunir. 22 de marzo de 1995 y 23 de diciembre de 1998. lo que quiere decir que —al margen de disquisiciones teóricas sobre su concepto— es servicio público el que satisface necesidad públicas. pues la doctrina lo emplea con alcance distinto en función de las dimensiones preferentemente tenidas a la vista.2 CE para establecer el régimen fundamental de la responsabilidad patrimonial de las AAPP y confiere a la noción un muy amplio radio de acción: el equivalente prácticamente a giro o tráfico propio de las AAPP [véanse SsTS de 5 de junio de 1989. En palabras de la STS de 24 de octubre de 1989: actividad . Meilán Gil. dista ser unívoco. sea como técnica precisa de organización de una actividad de dación de bienes o prestación de servicios. desde los años cincuenta del S. así. de la libre iniciativa privada). universalidad. igualdad de acceso y trato. entendiendo por reserva la publicatio de la correspondiente actividad con atribución de su titularidad a la AP (lo que significa: establecimiento de monopolio a favor de ésta y exclusión. por lo que ha de adaptarse casuísticamente a la finalidad o el interés público concretos perseguidos por la norma. etc. calificado frecuentemente de polisémico. de servicio público sea en sentido más propiamente político que jurídico. la STS de 22 de marzo de 2013 (rec. sin perjuicio de que aquélla pueda abrir ésta a la referida iniciativa privada (en caso de opción por la gestión indirecta) en virtud de su disposición sobre la forma de gestión de la propia actividad. de casación 823/2010) confirma la vigencia de la amplitud del concepto]. 4. en forma directa o indirecta. El servicio público en la Constitución y la incidencia del Derecho europeo 4. La CE define un marco en el que la calificación como servicio público es una más entre las opciones políticas legítimas. y a través de la cual se presta un servicio al público de manera regular y continua. Tal calificación forma parte de las potestades propias del legislador ordinario (STC 127/1994. pues. Justamente el entendimiento de la reserva a favor de la AP como técnica que no conlleva inexorablemente el efecto del monopolio. 2º. sea una alternativa obligada. organización y dirección de los entes o establecimientos correspondientes (STC 35/1983. alusiva sin más a la satisfacción de necesidades colectivas de interés general. sin que. con independencia de cual sea el título que hace posible su prestación. dirija y gestione. El servicio público objetivo reposa.2. a la distinción entre servicio público subjetivo (el que es tal en sentido estricto) y servicio público objetivo. y 127/1994. que puede resumirse así: 1º. como mero apoderamiento. de 5 de mayo). por lo que en la materia concurren la acción pública y la de los sujetos privados. fundamentalmente a propósito de la radio y la televisión. Así resulta de la doctrina sentada por el TC. de otro lado. Y la idea de servicio público no constituye una noción unívoca y sí un concepto muy debatido por la doctrina científica —con detractores y valedores—.La ordenación de la economía 51 cuya titularidad ha sido reservada en virtud de una Ley a la AP para que ésta la reglamente. Marco constitucional y doctrina del Tribunal Constitucional La CE —sobre el trasfondo del Derecho europeo— ha incidido en esta materia. 4. de 17 de diciembre. En este último no hay tanto reserva. sujeto a distintas elaboraciones y utilizado en diversos momentos históricos con finalidades también distintas (SsTC 206/1990. no enervando éste el juego de la libre empresa en régimen de libre competencia.1. da lugar a un concepto más amplio y. de 5 de mayo). si bien la calificación como servicio público de funciones coloca éstas. sobre una noción sustantiva o funcional. como tampoco . por poder implicar sencilla y exclusivamente el de habilitación para actuar. Es el caso de materias tan clásicas como las de sanidad y educación. en una especial relación de dependencia respecto de los poderes públicos tanto más intensa cuanto mayor sea la participación de éstos en la determinación de las condiciones de la prestación y en la creación. aunque la concurrencia pueda ser desigual en función del régimen jurídico-público a que queda sujeto el servicio público. Las nociones de poder público y servicio público no son coincidentes.2. de 11 de mayo). por tanto. la SsTC 74/1982. cuando se refiera a servicios esenciales. de 31 de marzo). de 5 de mayo). y 31/1994. reside en el interés: – Pues la noción de servicio esencial de la comunidad hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción se endereza la prestación. 79/1982. las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. ni supone. La declaración como servicio público ni es una etiqueta que permita cualquier regulación (SsTC 119/1991. entendiendo por tales los derechos fundamentales. 206/1990. de 16 de enero.2 CE permite reservar al sector público cualesquiera recursos o servicios esenciales y una interpretación literal —aunada a otra sistemática— derivada del uso de dos expresiones constitucionales que no pueden querer decir lo mismo. La decisión del legislador tiene por objeto cualesquiera recursos y actividades esenciales. no sólo los de carácter económico. de 7 de diciembre. de otra parte. pudiendo abarcar. de 3 de junio. La clave de la decisión. . no puede tener otra justificación —en la medida en que resultan afectados derechos fundamentales— que la de servir a los intereses generales y asegurar la vigencia de otros bienes y principios o derechos constitucionales (STC 127/1994. en particular.52 Luciano Parejo Alfonso lo es. de 20 de diciembre. de 17 de julio) y. y 127/1994. de 5 de mayo). obliga a entender que los servicios esenciales de una comunidad no tienen por que ser recursos naturales o económicos. con carácter general. incluso los servicios de radiodifusión (STC 127/1994. que cita la STC 51/1986. con la consecuencia de que a priori ningún tipo de actividad productiva puede ser considerado en si mismo como esencial. – Y la asunción por los poderes públicos de una actividad como servicio público. de 31 de enero). 3º. por si sola. en el mismo sentido. Pues el artículo 128. 4º. un obstáculo insalvable para su gestión por los particulares. de 3 de junio. a las actividades industriales y mercantiles de las que derivan prestaciones vitales o necesarias para la vida o el funcionamiento de una comunidad (STC 26/1981. para abrir posteriormente su gestión a particulares. La decisión del legislador tiene por objeto una cuestión de Derecho objetivo y no de derecho subjetivo (SsTC 119/1991. 6º. de 17 de diciembre). 5º. la consistente en la simple entrega de una actividad a la libertad de empresa (STC 12/1982. de 5 de mayo). siéndolo únicamente en los casos en que la satisfacción de los intereses afectados exija el mantenimiento del servicio y en la medida y con la intensidad en que efectivamente lo exija (STC 8/1992. antes. en virtud del interés general que en ellos se haga presente. enumeradas de menor a mayor proximidad al sector público: – Actividades económicas ordinarias (art. y 206/1990. en tanto que.La ordenación de la economía 53 7º. el marco definido por CE se muestra perfectamente adecuado a los requerimientos del Derecho europeo. a regímenes más o menos exorbitantes respecto del propio de la libre competencia en el mercado. de 6 de junio. 4. a las que son de aplicación plenamente las reglas propias del mercado único interior (en particular la libre competencia en igualdad de condiciones) y que pueden ser desempeñadas desde luego por el sector público mediante el ejercicio de la iniciativa económica (art. es decir. Resulta así la diferenciación de las siguientes tres categorías de actividades. y 119/1991. pero también en los valores sociales. pueden suponer la revisión de la justificación y de los límites que supone la publicatio. y ii) precisa. la clave radica sin duda en el artículo 106 TFUE. que alude a las SsTC 206/1990. de 3 de junio). 435 TFUE). tanto respecto de la constitucionalidad del monopolio. sin perjuicio de que la diferenciación no puede ir más allá de lo estrictamente exigido por el cumplimiento de tal misión. 106. de 17 de diciembre).2 TFUE). de 17 de diciembre. que —por la limitada perspectiva propia de éste— se centran en la mayor homogeneidad posible del mercado único interior. Teniendo en cuenta la “neutralidad” de la integración europea respecto del régimen de la propiedad en los Estados miembros (art. Marco europeo superpuesto y jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo Así entendido. La decisión del legislador i) está sujeta a evolución: los cambios en los condicionamientos técnicos y los costes de infraestructura. de 17 de diciembre). en todo caso. de 31 de marzo. 435 TFUE). circunscribiéndose a las actividades de contenido o carácter económico. estar justificada y está sujeta al control del propio TC (STC 206/1990. 106. citando la 12/1982. como del alcance de la gestión privada (SsTC 88/1995. por la libre competencia.1 TFUE). de 5 de mayo. por tanto. que presentan ya un régimen diferenciado de las anteriores por la presencia en ellas de una “misión de interés general”.2. debiendo la regulación resultante ser proporcionada (STC 127/1994. – Actividades de interés económico general (art. del espectro de actividades colocadas en la lógica del mercado y regidas. contempla supuestos en los que determinados servicios pueden quedar sujetos. Esta categoría —como resulta de la Comunicación de la Comisión de 23 de marzo de 2011 [COM (2011) 146 final] coincide con la noción interna .2. El trasfondo de la jurisprudencia europea sobre el artículo 106 TFUE no es otro. El problema que plantea el Derecho europeo. a partir de la perspectiva material o funcional que le es propia. 106 TFUE). ha advertido que pueden serles de aplicación otras disposiciones del Derecho originario) Las dos últimas categorías han acabado agrupándose en la más amplia y genérica de “servicios de interés general”. Pues el aludido proceso. incluso. no deriva tanto de él mismo. en su caso y para su compensación. orgánico. al día de hoy resulta aún difícil saber con certeza cual es la economía interna del artículo 106 TFUE: si establece la regla general de que los servicios de interés económico general deben desarrollarse en régimen de libre competencia. En efecto: a) Existe un doctrina consolidada. pues. se ha desarrollado con cierta independencia incluso de la paralela “integración positiva” o sujeta a la lógica intergubernamental. si no nulo eco que en los pronunciamientos del TJUE ha tenido la incorporación al Derecho originario —indudablemente motivada por su jurisprudencia— del actual artículo 14 TFUE. pero dentro de ésta también la formal o estricta (por ser admisible la reserva en régimen de monopolio a favor del sector público). la exclusión completa de la misma (otorgamiento de derechos exclusivos. cuanto de los términos de su interpretación y aplicación. De esta suerte. legitiman restricciones a la libre competencia en grado diverso (mediante la financiación pública o el otorgamiento de derechos especiales. que da a cabida las dos variantes fundamentales del servicio público. a las que no es de directa aplicación el régimen de la libre competencia en el mercado y que llegan hasta las funciones públicas en sentido estricto (no obstante la STJ de 5 de marzo de 2009. desde luego la funcional o amplia (que es la que responde a la perspectiva que es propia del Derecho europeo). siendo su extracción de la lógica de ésta una estricta excepción o. a tenor de la cual el concepto comprende cualquier entidad que ejerza una actividad económica (entendida ésta como . una y otra son reglas del mismo carácter y textura que operan en paralelo y dados sus correspondientes supuestos. que la definición funcional de empresa (concepto ligado al de actividad económica). en efecto. que. en sede del proceso denominado de “integración negativa” (F. subjetivo o estricto interno). por el contrario. como demuestra el escaso. Scharpf) que opera por el método tópico. – Actividades de interés no económico general (excluidas del art.54 Luciano Parejo Alfonso de servicio público funcional u objetivo. Kattner. no lineal y aún no concluido. significativamente) e. asunto C 350/07. supuesto que equivale al servicio público formal. toda vez que en ella el interés general autoriza para la imposición a los servicios prestados por la iniciativa privada de obligaciones denominadas justamente de servicio público (en el extremo: las llamadas obligaciones de servicio universal). Técnica y Dental [FENIN] c. 2 de octubre de 2001. luego produjo una jurisprudencia no precisamente constante. Italia. Médica. Wouters. especialmente de los servicios en red y los llamados sectores excluidos (STJ de 23 de abril de 1991). y 19 de febrero de 2002. XX. C-309/99). sin embargo. pero que descansaba en la puesta en cuestión de toda decisión nacional de delimitación del espacio público sobre la base del interés general por entenderla creadora de suyo de una situación imposibilitadora de la satisfacción de las demandas reales por la iniciativa privada en el seno del mercado (posición desde la que acompañó la política liberalizadora desarrollada por la Comisión Europea a lo largo de la década de los años noventa del S. Höfner y Helser. Pavlov y otros. 12 de septiembre de 2000. —TJCE 2001/294—.La ordenación de la economía 55 cualquier actividad consistente en ofrecer bienes y servicios en un determinado mercado). que supone hasta cierto punto una vuelta al planteamiento inicial. —1994/3—). C-475/99. C-35/96) se excluye ya la acción de compra en el mercado de la consideración sin más de actividad económica. C-4190 —TJCE 1991/180—. ej. Comisión. ni tampoco el sistema nacional de sanidad español por basarse en la solidaridad (STG de 4 de marzo de 2003 —asunto Federación Nacional de Empresas de Instrumentación Científica. Ambulanz Glöckner. Aunque la aplicación del artículo 106 TFUE tardara en convertirse en cuestión central de la política de la libre competencia y al principio el TJUE no encontrara grandes dificultades para amparar en dicho artículo. que la creación de una posición dominante por medida estatal adoptada al amparo del artículo 106.2 TFUE no es de por sí incompatible con el mercado y la legitimidad de dicha medida depende de su justificación (sometida a la comprobación del propio TJUE. ha acabado por forzar un giro en la jurisprudencia. p. el régimen excepcional aplicado a los transportistas obligados a la explotación de líneas no rentables (STJ de 11 de abril de 1989). por tanto. C-393/92) se sostiene. —1994/3—). siendo indiferente el estatuto jurídico de dicha entidad y su modo de financiación (SsTJ de 23 de abril de 1991. Poucet y Pistre. b) De ahí que no sean empresas ni las entidades gestoras de sistemas de seguridad social (STJ de 19 de enero de 1994. ni el organismo Eurocontrol por ejercer poder público (STJ de 19 de enero de 1994. asuntos acumulados C-180/98 a C-184/98. Eurocontrol. por ejemplo. sobre la base de la necesidad de la generación de condiciones de equilibrio económico mediante la compensación entre dimensiones rentables y menos o no rentables del correspondiente servicio y. asuntos acumulados C-159/91 y C-160/91 —TJCE 1993/19—. su equilibrio económico teniendo en cuenta los costes y la normativa de obligado cumplimiento). La realidad misma. T-319/99). en las anteriores de 19 de mayo de 1993 (asunto Paul Corbeau —TJUE 1993/71—) y 27 de abril de 1994 (asunto Almelo. 17 de febrero de 1993. Si en la STJ de 18 de junio de 1998 (asunto Comisión c. Esta doctrina se ha perfeccionado y consolidado por ahora en las posteriores . —TJCE 200/188—. Se distingue en ellos entre los servicios de interés general en sentido estricto (prerrogativas del poder público) y los servicios sociales de interés general de índole no económica (pues a los de este carácter si son de aplicación. 2 de octubre de 2001 (Firma Ambulanz Glöckner. son: diversidad de contenido y disparidad tanto de necesidades como de preferencias de los usuarios en función de diferencias geográficas. e igualdad de trato y promoción de la accesibilidad universal y de los derechos de los usuarios. sociales y culturales. mejorar el bienestar de los ciudadanos y contribuir de forma significativa al desarrollo económico. p. transporte. prestación o encomienda. como se ha visto. alto nivel de calidad. A la luz de esta jurisprudencia y tras el Tratado de Lisboa (especialmente. Regierungspräsidium Magdeburg. Teniendo en cuenta que el artículo 14 TFUE apodera a la UE y los Estados miembros para velar por su funcionamiento y prestación con arreglo a principios y condiciones que les permitan cumplir su cometido. ej. La conceptuación de un servicio como de índole económica o no es problemática justamente por el método tópico propio de la integración negativa . De conformidad con el Protocolo 26 TUE.56 Luciano Parejo Alfonso SsTJ de 23 de octubre de 1997 (Comisión c. las reglas de la competencia en los términos antes indicados). C-475/99) y 24 de julio de 2003 (asunto Altmark Trans GMBH. el Derecho originario europeo no afecta en modo alguno a la plena competencia de los Estados miembros para organizar. C-159/94). Se trata siempre de las llamadas prerrogativas estatales tradicionales (tales como la policía. a los que se reconoce el desempeño de un papel esencial en la realización de los valores comunes de la UE por fomentar la cohesión social y territorial. servicios postales) hasta una pluralidad heterogénea de servicios sociales y locales (básicamente los asistenciales).) o con la responsabilidad estatal para con la población. seguridad y accesibilidad económica. República Francesa. comunicación electrónica. en la actualidad se reconoce la existencia de las siguientes categorías de servicios: – Servicios de interés económico general. amplia discrecionalidad de los Estados miembros para su organización. conforme al Protocolo 26 TUE. Esta categoría comprende desde servicios de carácter comercial de gran escala o en red (suministro eléctrico. el Protocolo 26 al TUE). – Servicios de interés general. sus características. que se diferencian de los anteriores justamente en que no les son de aplicación en absoluto las reglas de la competencia por carecer de carácter “económico”. C-280/2000). prestar o encomendar este tipo de servicios. Régimen éste especial que no los exime de la aplicación (en todo lo que no lo perturbe) de las reglas sobre competencia. la justicia y los regímenes obligatorios de seguridad social) o de servicios relacionados con dichas prerrogativas (el control aéreo o la vigilancia de la contaminación. C-244/94). C-354/01 y C-355/01). Y lo es especialmente respecto de la empresa y la actividad económica: – i) En materia de empleo. pero. C-158/91 y C-160/91). C-264/01. así como la gestión de prestaciones sanitarias incluidas en regímenes de seguridad social (STJ de 17 de junio de 1997. as. C-67/96). as. FENIN. as. el criterio general es que se trata de un sector económico (STJ de 28 de abril de 1998. establecido como voluntario. pero. Kholl. 11 de diciembre de 1997. dependiendo su conceptuación de su función. – ii) En materia de seguridad social. C-55/96). as. as. o incluso un fondo de pensiones de afiliación obligatoria por actuar en competencia con las empresas de seguros (STJ de 21 de septiembre de 1999. Cisal. en sentido contrario. as. el seguro de accidentes laborales y enfermedades profesionales. aún no existiendo inicialmente mercado. as. Féderation Française des Sociétés d’Assurance y otros. as. pese a haber competencia entre las cajas gestoras en cuanto al tipo cotización (STJ de 16 de marzo de 2004. T-319/99). AOK Bundesverband. C-218/00). Job Centre. C-158/96). competencia y ayudas públicas allí donde. Y ello. se entiende que son empresas las entidades con fines no lucrativos que gestionan el régimen de un seguro. la noción europea de empresa es funcional o material y no subjetiva. C-70/95) y el régimen de seguro obligatorio de enfermedad financiado por cotizaciones. los organismos del sistema nacional de salud español (incluidos los entes privados concertados) no se consideran empresas por actuar sobre la base del principio de solidaridad (STG de 4 de marzo de 2003. – Aplicabilidad de las normas del mercado interior. Sodemare. El Libro Verde sobre los servicios de interés general de 21 de mayo de 2003 confirma la cautela que hay que observar en esta materia. ac. Poucet y Pistre. por el mismo motivo (STJ de 22 de enero de 2002. fijando los siguientes criterios: – Posibilidad de la coexistencia en un mismo sector de servicios económicos y no económicos. se entiende que una oficina pública de empleo sin ánimo de lucro y que funciona en régimen de monopolio es una actividad económica (SsTJ de 23 de abril de 1991. como se ha dicho. destinado a completar el régimen básico obligatorio de empresa (STJ de 16 de noviembre de 1995. ac. as. porque. se considera que no son empresas: las entidades gestoras del seguro de enfermedad y del servicio de seguridad social. Höfner y Elser. Albany. – iii) En materia de sanidad. se genera un . pues su función es exclusivamente social (STJ de 17 febrero de 1993. sin embargo.La ordenación de la economía 57 impulsada por la jurisprudencia europea. C-4190. sino la entidad y el alcance del interés general al que sirve la configuración jurídica de dicha actividad. Lo que significa que el carácter económico se predica no de los servicios mismos. M. por determinados objetos (actividades. si bien los referidos ámbitos se encuentran. por ausencia de reglas claras. que no son tales por naturaleza. La situación expuesta se describe en las Comunicaciones de la Comisión Europea: Aplicación del programa comunitario de Lisboa Servicios sociales de interés general en la Unión Europea de 26 de abril de 2006 [COM (2006) 177 final]. a este último respecto. en un equilibrio inestable. incluidos los sociales: un nuevo compromiso europeo [COM (2007)725 final] y Reforma de las normas de la UE en materia de ayudas estatales aplicables a los servicios de interés económico general de 23 de marzo de 2011 [COM (2011) 146 final]. Siendo la ponderación de los expresados valores y . su régimen. Lo determinante no es. pues de éste depende la legítima concernencia de los sujetos. y puede reflejarse esquemáticamente en la siguiente imagen: INTERÉS GENERAL Social Económico En resumen: en el Derecho europeo se da la convivencia de lo público y lo privado en términos que básicamente coinciden con los del Derecho constitucional interno. Servicios de interés general. sobre el hecho de que el artículo 106 TFUE habla no de servicios económicos de interés general sino de servicios de interés económico general. Con independencia. la índole de la actividad. por lo que no es posible ni deseable el establecimiento de una lista definitiva a priori. el criterio jurídicamente decisivo es ajeno a las mismas y juega en el plano previo del orden jurídico (en último término el constitucional. interno y europeo). pues. por tanto. Vaquer Caballería ha llamado la atención. privados y públicos. servicios). pues. económica y social y la distinción entre actividades económicas y no económicas es. – La existencia o no de mercado depende de la evolución tecnológica. sino del interés. dinámica y en evolución permanente. seguras y estables. Pues todo interés expresa una relación de concernencia entre un sujeto y un objeto. de las clasificaciones que de las actividades o servicios puedan establecerse.58 Luciano Parejo Alfonso mercado emergente en el que las empresas contratan su prestación con las autoridades públicas. 2. por ello. tal como éste esté delimitado (incluso negativamente) en cada momento por el ordenamiento jurídico. sino en la adecuación de la organización de la provisión de los bienes o la prestación de los servicios a las exigencias de los valores y los bienes jurídicamente protegidos que sean pertinentes. por parte de la AP (G. R. por relación a i) la reserva (entendida como exclusión del acceso de los particulares a la actividad). la identificación del ámbito del servicio público con la reserva entendida en sentido amplio responde a la necesidad de incluir en ésta y. del propio tenor literal del expresado precepto constitucional resulta que la reserva no se identifica con monopolio. Pues la libertad de empresa es un derecho que sólo puede ejercerse en el mercado. como desde luego confirma el artículo 14 TFUE (en relación con el Protocolo 26 TUE). por ello. . y. Cuando tal resultado consiste en la determinación de un interés general-público exigente de la organización de una actividad-servicio en términos que impliquen la restricción o. por tanto.2 CE. Martín Retortillo.2 CE todas las variantes del género dogmático “servicio público”. Pues en la concepción más amplia de éste caben tanto la actuación desarrollada en cumplimiento de un deber normativamente impuesto a los poderes públicos (STS de 13 de mayo de 2005). el interés público o privado es el resultado de aquélla. en el supuesto del artículo 128. aunque no necesariamente de facto. Situación actual del servicio público Tras la CE. iii) el monopolio de iure. interés por los sujetos privados. 4. de acuerdo con el artículo 106. En definitiva: la distinción no es descriptiva. la doctrina ha pasado a situar la cuestión analizada en el contexto del “orden constitucional económico” y a identificar.3. Dicho en otros términos: estriba no en la naturaleza de la actividad o el servicio. como la de utilidad pública desplegada por particulares y. que califica el supuesto como servicio público impropio).2 TFUE el fundamento de la restricción o exclusión del mercado radica exclusivamente en la determinación de una misión de interés general. con el ámbito del tradicional servicio público. lo que significa la caracterización de éste. es decir. Sin embargo. de la que pudiera deducirse su pertenencia al mercado. sometida a intervención administrativa. pudiendo reducirse a la habilitación para el desarrollo de la correspondiente actividad (S. la exclusión de la libre competencia en el mercado. por tanto. Por tanto. Ariño Ortiz. ii) la titularidad pública de la actividad. Muñoz Machado). especialmente la que descansa en la utilización de del dominio público (STS de 2 de marzo de 2004. En todo caso. es claro que comporta la eliminación de lo restringido o excluido como legítimo objeto de concernencia. Gómez Ferrer).La ordenación de la economía 59 bienes lo propio de la tarea de desarrollo constitucional del legislador. en principio. incluso. S. la reserva de servicios esenciales a la AP. en virtud del artículo 128. sino prescriptiva. 60 Luciano Parejo Alfonso Puede decirse. adecuación al progreso técnico. control de precios. que. pues. etc. de 5 de mayo (referida a la . objetivo o funcional con las características de la provisión o prestación de que se trate y no de su organización. mejor. subjetivo. el interés general supone una subordinación al mismo que trae consigo limitaciones de carácter especial. sino precisa y únicamente de las técnicas organizativas de la provisión o prestación de éste. en términos que lo hacen equivalente a la noción europea de servicio de interés general. Afecta a esta última satisfacción. la continuidad de la tradicional noción de servicio público objetivo o. Sin perjuicio de que estas últimas notas se den también —con mayor razón incluso— en las actividades de provisión o prestación organizadas como servicios públicos en sentido estricto. La novedad del actual tratamiento doctrinal del servicio público consiste en la doble identificación de: i) su concepto formal. orgánico. de servicio público funcional. La razón es obvia: la paralela subsistencia de la causa de tales notas. técnico o estricto con las características no de la actividad. pasando por toda la gama de restricciones-correcciones a éste justificadas en y proporcionadas al interés general pertinente. es decir. igualdad de acceso y trato. con las notas de continuidad. en el marco constitucional. hasta el otro extremo: la exclusión del mercado y la reserva en exclusiva a la AP. Es desde luego la interpretación del marco constitucional que mejor se acomoda al Derecho europeo y la que está en la base del sistema organizativo establecido para la AGE por la LOFAGE. El cambio producido no afecta. respecto del sector eléctrico. que no es otra que el interés general. lo decisivo es su permanencia —exclusivamente sobre la base del interés general— a pesar de una distinta organización de las correspondientes actividades (despublificación). iii) la de la actuación de la misma sobre la base de la directa habilitación constitucional de la iniciativa económica. pues. que van desde el extremo representado por el mercado sin más. incluso en la hipótesis de la entrega de éstas al mercado. pues. permitiendo la prestación de un servicio en libre competencia pero condicionada a obligaciones concretas. y ii) su concepto amplio. que en el orden constitucional caben cuatro opciones de organización (con intervención diversa de la AP) de servicios esenciales: i) la de la reserva en exclusividad o monopolio en favor de la AP. Bajo la CE se da. regularidad. a las necesidades sociales y el requerimiento de su satisfacción adecuada. En palabras de la STC 127/1994. universalidad. admite una pluralidad de soluciones organizativas. y la STS de 20 de diciembre de 2011 indica. que el legislador ha considerado innecesaria la reserva para el Estado del suministro y abandonado la tradicional noción de servicio público. y iv) la de la entrega de la prestación al mercado bajo vigilancia del poder público. ii) la de la reserva habilitante de la actuación de ésta. La más reciente jurisprudencia contencioso-administrativa es consistente con ella: la STS de 24 de enero de 2000 señala que mientras la reserva al sector público de recursos o servicios esenciales constituye la esencia del servicio público. 2. sin que la competencia pueda falsearse. En el sistema constitucional se da la coexistencia de los dos sectores económicos. colectividad. orgánico. La coexistencia de la empresa pública y privada en el marco de la economía de mercado. La jurisprudencia contencioso-administrativa responde ya plenamente al cambio experimentado por el servicio público. la creación de empresas públicas para fines empresariales es legalmente posible. como de actuaciones empresariales. Es una técnica de organización de la satisfacción de necesidades públicas. lo cual no es compatible con actuaciones empresariales públicas carentes de justificación. Por tanto. con apartamiento del que prima el principio de subsidiariedad de la empresa pública respecto de la privada. que constituyen el que se ha dado en llamar sistema de economía mixta. pero perfectamente generalizable). subjetivo o estricto tan sólo una de ellas. pero está sujeta a la doble condición de que la actividad empresarial que se vaya a desarrollar sea una actividad de indudable interés público apreciable y apreciado en el momento de su creación y que en el curso de ésta la empresa pública se someta sin excepción ni privilegio alguno ni directo ni indirecto a las mismas reglas de la libre competencia que rigen en el mercado. pues en cuanto a éstas últimas el art. SsTS de 19 de junio de 1979 y 10 de octubre de 1989): 1. Una técnica. procede añadir. alcanzando ambas idéntico rango constitucional. todas las actuaciones de los órganos de la AP deben responder al interés público que en cada caso y necesariamente siempre ha de concurrir. privado y público. 5. la noción de servicio público es una técnica que —al igual que otras constitucionalmente posibles— puede permitir al legislador ordenar una adecuada concurrencia de las actividades públicas y privadas. Mientras los particulares pueden crear sus empresas con plena libertad de criterios.La ordenación de la economía 61 televisión.2 CE también exige una equitativa asignación de los recursos públicos y que su programación y ejecución responda a criterios de eficiencia y de economía. sin más condición que la de que sus fines sean lícitos. . 31. que presenta variedades. implica la libre competencia y su consecuencia: la aplicación de unas mismas reglas para ambos sectores. El principio de especialidad de la empresa pública exige determinar con rigor y precisión el objeto de ésta. 3. siendo la del servicio público formal. grupo) es extraña a la noción de servicio público. sumada a la pertenencia a la UE. 4. tanto si se trata de actos de autoridad. La atención a intereses privados que es inherente a entidades de este carácter (intereses privados de un colectivo. precisamente la de intervención pública más enérgica. pues conforme a ella (por todas. en cuanto determinante de la delimitación —necesariamente evolutiva— de los espacios de lo público y lo privado. supuesto en que desde luego el sector público puede concurrir con la empresa privada gracias a su iniciativa económica): – En el plano funcional: como equivalente a prestación de determinadas características (regularidad. En este contexto. es decir. En esta hipótesis la gama de las soluciones posibles es variada. tiene a su disposición una pluralidad de opciones (tantas cuantas quepan en el marco constitucional-comunitario) para la organización de la satisfacción de las necesidades colectivas. la noción de servicio público prestacional.62 Luciano Parejo Alfonso 6. desde la responsabilidad universal por las condiciones de vida en sociedad. en el que la clave es la definición del interés que debe predominar en cada caso. El contexto es. precio asequible. concretamente en términos tales que hagan de la actividad . en función de la responsabilidad que en las condiciones sociales le incumbe. sin exigir una organización público-administrativa de la provisión o suministro. – En el plano subjetivo-orgánico: como equivalente a prestación de características determinadas (las mismas que en la hipótesis anterior) respecto de la que el interés general que se hace presente exige ya que el Estado. goza hoy de buena salud y experimenta —al compás de la transformación del Estado que es propia de nuestra época— una verdadera clarificación y. la noción de servicio público opera simultáneamente (a partir de la solución del mercado. así. Así pues. etc. entre las que la elección ha de guiarse por los intereses decantados desde el concreto orden constitucional europeo e interno específicamente relevante. solidaridad. pone en manos del poder público potestades concretas y graduadas de intervención en el mercado. hasta alcanzar la llamada obligación de servicio universal.) requerida por el interés general con independencia del sujeto que la desarrolle. lejos de sufrir el eclipse que se ha venido vaticinando casi como un lugar común. o la restricción variable del mercado (derechos especiales). cuya manifestación más significativa es la imposición de obligaciones justamente de servicio público. Es preceptiva la justificación del consejo u oportunidad por el interés público de la creación de la empresa. la declaración del interés público concreto con compensación de sus consecuencias económicas (subvención). acceso en igualdad. una recobrada trascendencia para la efectividad del orden constitucional en punto al status del ciudadano. articule una organización específica de la satisfacción de las correspondientes necesidades sociales. apelando a la responsabilidad última estatal. La realización de este servicio público objetivo o funcional se produce a través de técnicas variadas: la regulaciónreglamentación del sector. el de un Estado que. pues el interés general demanda exclusivamente la “corrección” —conforme al principio de proporcionalidad— de las insuficiencias del mercado y. calidad. por tanto. pertinente cuando éste sea suficiente para —funcionando con su propia lógica— cubrir las necesidades sociales a precio razonable. 50. y. el régimen jurídico exorbitante del común que sea preciso (en términos del principio de proporcionalidad) para asegurar la continuidad. 93 y 94. la forma de provisión o prestación de los bienes o servicios. con claridad. Para ello. la presencia siempre del pertinente interés general capaz de otorgar soporte a la opción concreta para la organización de la satisfacción de las necesidades sociales. 66. en los términos establecidos en la Ley. así como el acceso a ellas en igualdad de condiciones y a precio asequible de todos los ciudadanos. General de Sanidad. 90. en tanto que legitima y determina la intervención. de lo dispuesto en sus artículos 44. calidad y adecuación al progreso técnico de tales provisión o prestación. En particular. con la finalidad de ampliar las formas organizativas de la gestión que diseñó la mencionada Ley General de Sanidad. entre otros. de diverso alcance y siempre conforme con el orden constitucional-comunitario europeo. mediante convenios singulares y conciertos para la prestación de servicios sanitarios con medios ajenos. Ayuntamientos y cualesquiera otras Administraciones territoriales/intracomunitarias. en el ámbito del Sistema Nacional de Salud. la organización de la referida satisfacción de la necesidad colectiva. La clave del servicio público en cualquiera de sus variantes es. La posición adoptada por dicha norma resulta. Diputaciones. por tanto. y ii) la reserva a favor de la AP con exclusión del acceso directo de la iniciativa privada (otorgamiento de derechos exclusivos). el elemento explicativo y justificativo del entero servicio público. EJERCICIO PRÁCTICO Determine la constitucionalidad de un Decreto-Ley que tuviera el siguiente tenor literal: “EXPOSICIÓN DE MOTIVOS La Ley 14/1986. 67. No obstante. dando la prioridad a los establecimientos. La situación descrita es la que se modifica mediante el Decreto-ley que ahora se establece. así. estableció. un modelo de organización caracterizado fundamentalmente por la gestión directa. pues. pero sin prejuzgar la forma de gestión (que es cuestión organizativa interna al sector público). servicios y establecimientos de la propia Comunidad. de 25 de abril. centros y servicios sin carácter lucrativo. bajo la respectiva Comunidad Autónoma. el artículo 50 dispuso la constitución en cada Comunidad Autónoma de un Servicio de Salud integrado por todos los centros. dicha norma admitió la vinculación de los hospitales generales de carácter privado. regularidad. gestionado.La ordenación de la economía 63 así organizada un sector “cercano” o “próximo” a la AP en sentido estricto y que pueden. tener una doble concreción: i) la habilitación de la acción pública (para la garantía de la prestación y sin exclusión de la iniciativa privada). la fórmula escogida recoge otras . del poder público y. 45. 5. El interés general es. por tanto. en concreto. de 2 de abril. o indirectamente mediante cualesquiera entidades admitidas en derecho. y el artículo 7 de la Ley 30/1992. previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 14 de junio de 1996. En su virtud. las opciones derivadas de la utilización de otras formas de gestión sin interposición de personalidad jurídica en parte ya reguladas en la Ley General de Sanidad. En último extremo. En el ámbito del Sistema Nacional de Salud. de 23 de septiembre. la gestión y administración de los centros. de Fundaciones y de incentivos fiscales a la participación privada en actividades de interés general. cuya posibilidad quedó establecida en el artículo 6 de la Ley 30/1994. dotados de personalidad jurídica y diferentes de las entidades públicas a que se refiere el artículo 6 de la Ley General Presupuestaria cuyo texto refundido se aprobó por el Real Decreto Legislativo 1091/1988. La necesidad de fórmulas organizativas más flexibles. que la introducción y extensión de los cambios organizativos ha de iniciarse en aquellos centros sanitarios que aún no han entrado en funcionamiento. sino también la gestión indirecta a través de entidades públicas sujetas al derecho privado a través de otros entes públicos. de 26 de noviembre. por lo demás evidente. conviene destacar que las posibilidades organizativas que se establecen. Tales afirmaciones son un punto común en el estudio de estas materias y ya se encuentran en las legislaciones de Comunidades Autónomas con competencias sanitarias transferidas. en virtud de lo dispuesto en el presente Decreto-ley. Es. que tiene su fundamento último en la universalización de la asistencia a través de la financiación pública y en la equidad en el acceso de todos los españoles. dispongo: Artículo único. que abarcan no sólo la gestión directa. además de ser compatibles. Asimismo se mantiene la posibilidad de gestionar y administrar a través de cualquier tipo de entidades creadas por personas físicas o jurídicas privadas. de aquí la urgencia de esta disposición y continuarse en experiencias concretas y en simulaciones amplias que incluyan algunos componentes reales. tales como las fundaciones. refuerzan el Sistema Nacional de Salud. mientras ello no sea debatido. estudiado y analizado suficientemente ante las fuerzas parlamentarias y sociales. hace preciso establecer un principio de mayor amplitud en las formas jurídicas más adecuadas que promuevan el sentido de la responsabilidad en el marco de una organización tan compleja como la sanitaria y que contribuya a hacer efectiva la separación progresiva entre las competencias de financiación y compra de servicios sanitarios y las funciones de gestión y provisión. a propuesta del Ministro de Sanidad y Consumo y en uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución. de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) y. sin pretender una implantación generalizada de estos cambios organizativos en todos los centros sanitarios. servicios y establecimientos sanitarios de protección de la salud o de atención sanitaria o socio-sanitaria podrá llevarse a cabo directamente.64 Luciano Parejo Alfonso posibilidades. así como . mediante acuerdos o convenios. y los consorcios (regulados. imprescindibles para hacer frente a las exigencias de eficiencia y rentabilidad social de los recursos públicos que las Administraciones sanitarias tienen planteadas. fundamentalmente por los artículos 57 y 87 de la Ley 7/1985. de 24 de noviembre. Reguladora de las Bases de Régimen Local. en fin. . Madrid. (dir.. Madrid. nº 150 (1999). R. 6. M. 2. La Constitución económica española. L. 1985. Quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo previsto en el presente Decreto-ley. Madrid... ARIÑO ORTIZ.). 1984. M. LÓPEZ BENÍTEZ. G. FERNANDO PABLO. “El orden económico en la Constitución española de 1978”. P. nº 89 (1996). ARIÑO. nº 73 (1992). “Constitución y modelo económico liberalizador”. Disposición final única. M. Justicia Administrativa. Cuadernos de Derecho Público. fundaciones u otros entes dotados de personalidad jurídica. El presente Decreto-ley entrará en vigor el mismo día de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”. Principios de Derecho público económico. ESCRIBANO COLLADO. RAP. 1995. M.La ordenación de la economía 65 a través de la constitución de consorcios. F. Se faculta al Gobierno para adoptar las medidas necesarias para la creación y regulación del régimen de las entidades que en aplicación de lo dispuesto en este Decreto-ley se constituyan.). nº 18 (2003). Madrid. E. BIBLIOGRAFÍA ARIÑO ORTIZ.ª. Derecho administrativo de la defensa de la competencia. Madrid. “Del servicio público a la liberalización desde 1950 al 2000”. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ. Principios constitucionales de la libertad de empresa. Disposición derogatoria única. 1993. GARCÍA DE ENTERRÍA. FERNÁNDEZ FARRERES. La distribución de las competencias económicas entre el poder central y las autonomías territoriales en el Derecho comparado y en la Constitución española. Granada. REDA. J. L. DE JUAN ASENJO. 1996. BAÑO LEÓN. DE LA QUADRA-SALCEDO. 1995.. Crisis y reforma del sector público. y fórmulas de gestión integrada o compartida.. T. COSCULLUELA MONTANER. 1995. 2009. “Las funciones del principio de unidad de mercado en la jurisprudencia constitucional”. 1.. 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Fundamentos e Instituciones de la regulación. “Los problemas de la contraposición entre económico y social en la doctrina europea de los servicios de interés general”. Derecho Administrativo económico. (dir. Cizur Menor. SÁNCHEZ BLANCO. II. AA. RAP. J... . nº 169-170 (1983). “El proceso de distribución de competencias económicas y la necesaria unidad de la política económica”.. 1998. RIVERO ORTEGA. nº 8 (2005).. en Anuario de derecho de la competencia 1996. RDM. Derecho de la regulación económica I. MUÑOZ MACHADO.).. Madrid. L. La empresa pública española: estudios. Madrid. S. 5. R. MARTÍN-RETORTILLO.. 1980. Madrid. A. MUÑOZ MACHADO. REDA.ª ed. GARRIDO FALLA. AA. M. 1991. S.. R. V... “La reserva al sector público de recursos o servicios esenciales”. 2009. A. Derecho Administrativo económico. Madrid. “Consideraciones sobre las cláusulas económicas de la Constitución”. 1991.. 2. Estudios de derecho público económico.. nº 29 (1981).ª ed. (dir. F. Servicio público y mercado. Derecho administrativo económico.. Por directo mandato constitucional. Siguiendo el modelo previo establecido para la AGE. 1. 1.1. 2.2. Las competencias estatales en materia económica. Sociedades mercantiles públicas.2. Concentraciones económicas. insisto. RESUMEN En el Estado descentralizado establecido por la Constitución la AGE es la organización dotada de personalidad jurídica que con sometimiento a la Ley y bajo el la dirección del Gobierno de la Nación desarrolla funciones ejecutivas de carácter administrativo al servicio del interés general y. 152 y 154 CE).4.1. 1. EJERCICIO PRÁCTICO.1. BIBLIOGRAFÍA.1. Los organismos públicos vinculados y dependientes de las Administraciones territoriales. y en el marco de la competencias asumidas. Organismos Autónomos. 4. la ligada a la promoción de la innovación tecnológica. la AL constituye la tercera de las AAPP de carácter territorial que conforme al ordenamiento jurídico ostenta y ejerce potestades públicas en la economía. 1. los Municipios y las Provincias gozan de personalidad jurídica y gestionan con autonomía sus intereses respectivos donde cabe destacar ahora.1. Los Organismos Reguladores.2.3. 1. 1.2. y junto con la AGE y las AAPP de las CCAA.3. 1. 2.1. LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA ECONOMÍA. 1. la realización del interés general en la actividad económica conforme al estatuto propio y característico del poder público administrativo diseñado por la norma constitucional (artículos 103.2. 2.Lección 2 Organización y acción administrativa en la economía Antonio Descalzo González SUMARIO: 1.3. Administración pública local. Además de las AAPP territoriales. Ayudas públicas. LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN ECONÓMICA. La defensa de la competencia en el mercado.3.3. 2.2. participan de manera muy destacada las . Agencias Públicas.3. 1.2.3. interviene a través de distintas manifestaciones organizativas y con una pluralidad de técnicas y medidas en los sectores de la actividad económica. artículos 138. Las Administraciones públicas territoriales. Entidades Públicas Empresariales. los vinculados con el desarrollo de la actividad económica. 106. la CE y cada uno de los Estatutos de las CCAA contemplan también la existencia en la organización institucional autonómica de una AP propia dirigida por el respectivo Consejo de Gobierno a la que corresponde asimismo. La acción de promoción de actividades de interés para el desarrollo económico. entendida ésta como actividad comprensiva del entero ciclo de la gestión pública (normación u ordenación y ejecución) en la economía. en la regulación económica. A su vez.1. 1. Administración General del Estado y Administración de las Comunidades Autónomas. 3. 140 y 141. Conductas colusorias. 2.4. en particular. consecuentemente. 2.1. 2. crédito.1. 1. pues aparecen tanto competencias de corte sectorial que afectan a determinados ámbitos de la actividad económica —comercio exterior. 1. montes. Desde la perspectiva así adoptada. minas. energía. hacienda general y deuda del Estado. parece quizá preferible dar cuenta sumaria aquí de los títulos competenciales principales que corresponden constitucionalmente a la instancia general estatal. de otro lado.1. Pero. que la CE atribuye al Estado competencias en materia de política económica en diverso grado y con significado y alcance igualmente distinto. marina mercante. organizaciones separadas de las AAPP territoriales y dotadas de autonomía para garantizar el correcto funcionamiento de los sectores y los mercados correspondientes.68 Antonio Descalzo González denominadas Administraciones independientes y los Organismos Reguladores.2. armas y explosivos—. banca. tampoco cabe duda alguna que en este complejo escenario destacan las competencias estatales sobre unidad del orden económico nacional y las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica atribuida por el artículo 149. es cierto. pues con ello se logra conocer el ámbito principal de acción de la AGE y. desarrolla . y por contraste. Administración General del Estado y Administración de las Comunidades Autónomas La AGE es una organización dotada de personalidad jurídica que.1. de otra parte. sistema monetario. LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN ECONÓMICA 1. el espacio de actuación que pueden abrazar las CCAA. seguros. como un conjunto de competencias de política económica de tono eminentemente instrumental. pesca marítima. al mismo tiempo. medio ambiente. de un lado. con sometimiento pleno a la Ley y bajo la dirección del Gobierno de la Nación.1 y 13 CE. Las competencias estatales en materia económica Como quiera que en el marco ofrecido por la CE (artículos 148 y 149) todas las CCAA han asumido un muy amplio y heterogéneo conjunto de competencias de índole económica sería del todo imposible hacer un acabado estudio de su contenido y alcance en este momento. En su lugar. Las Administraciones públicas territoriales 1. transportes. cual son las dedicadas al régimen aduanero y arancelario. La presente Lección se ocupa de la sumaria explicación de ambas cuestiones: dar cuenta de la organización administrativa dedicada a la ordenación de la actividad económica y. describir las técnicas y mecanismos empleados a tal fin. entre otras. y. De esta manera. Subdirectores Generales— dependen de alguno de los anteriores y son ya órganos de carácter netamente administrativo. toda vez que. de investigación científica. al Ministerio de Hacienda velar por el cumplimiento de la política patrimonial definida por el Gobierno. las entidades públicas empresariales y las sociedades mercantiles estatales. 103 y 106 CE) y. desarrollo tecnológico e innovación en todos los sectores. sin embargo. en la actividad económica (entre otros. tiene asignada la competencia sobre la fijación de los criterios para la gestión de los bienes y derechos del patrimonio empresarial de la AGE integrado por el de. el grueso de las competencias en esta materia. Secretarios Generales Técnicos y Directores Generales. que desarrolla su estructura orgánica básica. la acción de la AGE sobre la actividad económica descansa fundamentalmente en el Ministerio de Economía y Competitividad. y en lo que aquí sólo interesa. de 10 de febrero. los Ministros son al mismo tiempo miembros del Gobierno de la Nación y cabeza de los respectivos Ministerios. al que corresponden. son justamente las piezas que hacen posible la dirección por el Gobierno de la Nación de la AP ahora considerada (y su comunicación con ella). Los primeros. y de acuerdo con los artículos 11 y 12 LRJPAC. . señalando que tiene atribuidas “la propuesta y ejecución de la política del Gobierno en materia económica y de reformas para la mejora de la competitividad. conforme resulta del estatuto personal público que con la excepción de los Secretarios Generales tienen establecido por la LOFAGE.1.Organización y acción administrativa en la economía 69 funciones ejecutivas de carácter administrativo al servicio del interés general (artículos 97. la AGE se divide internamente en Departamentos ministeriales donde se establece la distinción entre órganos superiores y directivos. 131 y 149. y con arreglo al principio de distribución funcional por asuntos o ramos de naturaleza homogénea. 130. 13 CE). en efecto. Para el ejercicio de las potestades y competencias atribuidas por el ordenamiento jurídico en tal sentido. artículos 128. en fin. de política comercial y de apoyo a la empresa”. los órganos directivos —Subsecretarios y Secretarios Generales. Ministros y Secretarios de Estado. los órganos son los elementos de la correspondiente organización a los que corresponde ejercer de manera irrenunciable las competencias administrativas. A su vez. la AGE se organiza internamente en órganos bajo el principio de jerarquía. en particular. por tanto. Quizá merezca la pena retener también que con arreglo a los artículos 10 y 170 de la LPAP corresponde. elevar al Consejo de Ministros las propuestas relativas a la política patrimonial y a los criterios de actuación coordinada para la adecuada gestión de los bienes y derechos del Patrimonio del Estado y. más en particular. Por su parte. conforme atestigua el artículo 1 del Real Decreto 345/2012. De acuerdo con lo dicho. Con todo. con arreglo al principio de distribución funcional por asuntos o ramos de naturaleza homogénea. importa destacar en este momento que la doctrina constitucional ha logrado concretar también con cierta precisión los términos en que la intervención estatal o autonómica resulta compatible con la autonomía local garantizada en los artículos 137 y 140 de la norma fundamental. y conforme igualmente ordena al reparto competencial establecido por la norma constitucional. En efecto. las entidades locales pueden actuar con arreglo al Derecho privado. como quizá no podía ser de otra manera.2. . que la acción de las AAPP propias de las CCAA en la actividad económica responde. 106 y 149. En rigor. a las mismas señas de identidad que las establecidas en el marco de la AGE. 1. los Municipios y las Provincias gozan de personalidad jurídica y gestionan con autonomía sus intereses respectivos. 106. Ello no obstante. la CE y cada uno de los EEAA contemplan dentro de la organización institucional autonómica una AP propia dirigida por el respectivo Consejo de Gobierno. y en lo que ahora importa. 138. Su gobierno y administración corresponde. De esta manera. en definitiva.18 CE. Aunque. la AL se encuentra sujeta a las reglas dispuestas por la LRJPAC (art. De esta manera. desde luego. 2). a los Ayuntamientos — integrados por Alcaldes y Concejales— y las Diputaciones provinciales. es lo cierto que las CCAA disponen luego de Leyes propias dedicadas a la organización y régimen jurídico de las competencias que sobre los distintos sectores económicos tienen asumidas. y dicho y conocido este extremo. así como por las que en sus respectivos ámbitos competenciales establezcan bien el Estado. la organización y funcionamiento de las AAPP de todas las CCAA han seguido y responden. Y. con carácter general. bien las CCAA. la AP correspondiente se divide internamente en Consejerías donde se establece la distinción entre órganos superiores y directivos. y por directo mandato constitucional (arts. respectivamente. a su vez. 140 y 141 CE). se trata de organizaciones dotadas de personalidad jurídica que se organizan internamente en órganos bajo el principio de jerarquía. Administración pública local La AL constituye la tercera de las AAPP de carácter territorial que conforme al ordenamiento jurídico ostenta y ejerce potestades públicas para la satisfacción del interés general en el ámbito económico.70 Antonio Descalzo González A su vez.2. 152 y 154 CE). al modelo previo establecido para la AGE.1. según establecen los artículos 103. es claro que su estatuto propio y particular es el que corresponde a las AAPP. Lo que vale decir. a la que corresponde la realización del interés general conforme al estatuto propio y característico del poder público administrativo diseñado por la norma constitucional (artículos 103. es claro que aquél. efectivamente. en cuanto institución. como tiene perfectamente establecido la doctrina constitucional y. la autonomía de los Municipios para la gestión de sus propios intereses. más allá de este contenido mínimo. Como quiera además que el artículo 140 CE atribuye a las respectivas Corporaciones el gobierno y administración de los distintos Municipios. en todo caso.1 “los Municipios. puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”. Todo esto anterior permite inferir sin duda alguna que la potestad de autoorganización constituye la cifra misma de la autonomía local garantizada constitucionalmente y nutre. es decir. el central artículo 7 LrBRL. que en ambos preceptos constitucionales la CE garantiza. tal y como se reconoce en los artículos 137 y 140 CE. la autonomía local debe entenderse. para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias. toda vez que según expresa el artículo 25. donde se señala certeramente que “la autonomía local. las formas de llevar a término las competencias y funciones de carácter local. el respeto a la potestad de autoorganización cara incluso al ejercicio de las competencias de- . De esta manera. goza de una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar. incluye y comprende la potestad de decisión de determinar y configurar el desarrollo de la vida y de las actividades de los ciudadanos sobre el territorio municipal. en el ordenamiento estatal en su conjunto. la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal. en particular. configuraciones diversas. cuando menos. que permite. y con independencia de la complejidad que subyace en la delimitación precisa del ámbito de decisiones propias y autónomas que deben reservarse en todo caso al poder público local. muy sumariamente. No en balde. de 2 de abril. se preocupa de garantizar. consecuentemente. Protección de dicha autonomía que se articula a través de la técnica de la garantía objetiva de la presencia y permanencia del autogobierno local. la gestión de los intereses locales exige y presupone la dotación de las correspondientes competencias con dicha potestad de organización.Organización y acción administrativa en la economía 71 A este concreto respecto. la LrBRL reconoce con carácter ciertamente amplio la potestad que corresponde a la AL sobre tales extremos. de una garantía institucional. en todo caso. con un contenido mínimo que no puede ser alterado por ninguna otra instancia territorial del Estado capaz de incidir normativamente en la configuración del régimen local. la STC 46/1992. En efecto. procede recordar. válidas en cuanto respeten esa garantía institucional”. luego de sentar que las competencias de las entidades locales son propias o atribuidas por delegación. pues de lo que se trata en definitiva es de asegurar la existencia y el funcionamiento de centros de decisión dotados de una economía y una lógica propias. Plenamente consecuente con este concepto de autonomía local. por tanto. cuando sienta que “los servicios públicos locales. organizar.1 y 85. Pues bien. modificar y suprimir los servicios de su competencia. la potestad municipal de organizar servicios y actividades ha cobrado tal fuerza e intensidad que hoy. donde mejor queda expresada la idea de la autonomía en la autoorganización administrativa es con ocasión del principio de libre elección del modo de gestión de los servicios y actividades locales de contenido económico. no cabe ignorar.72 Antonio Descalzo González legadas.2 LrBRL y luego concluye el artículo 95. la potestad de autoorganización constitucionalmente conferida a las Corporaciones Locales conduce derechamente a mantener sin vacilar la . en efecto. que la cláusula abierta por los artículos 25. A reserva siempre de cumplir y respetar el mandato impuesto por el artículo 103. la más moderna legislación local no ha hecho otra cosa que ahondar en la singular tradición que inauguró en su momento el artículo 30 del todavía vigente RSCL. En rigor.1 CE de servir con objetividad los intereses generales —cifra misma de la entera actividad de los poderes públicos—. muy probablemente. tanto en el orden personal como en el económico o en cualquiera otros aspectos con arreglo a la Ley de Régimen y a sus reglamentos y demás disposiciones de aplicación”. Superada la antigua regla de la subsidiariedad por virtud del artículo 128. pudiendo gestionarse de manera directa incluso a través de la constitución de una sociedad mercantil. En tal sentido apunta primero el artículo 85.1 LrBRL cubre con suficiencia bastante la presencia activa de las entidades locales en la inmensa mayoría de las actividades relacionadas con la correcta asignación de los recursos. de 2 de abril. a cuyo tenor “las Corporaciones locales tendrán plena potestad para constituir. sin duda. pues nunca las relaciones interadministrativas “…/… podrán afectar a la potestad de autoorganización de los servicios que corresponden a la entidad local”. no tiene fronteras conocidas. podrán ser gestionados directa o indirectamente”. Con ello. Por consiguiente. la legislación de régimen local se suma decididamente a la actual y vigente posición que corresponde a los poderes públicos en el escenario de las actividades económicas. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha prestado a la anterior afirmación un apoyo suplementario y definitivo en la medida que no sólo admite un amplio margen en la organización y determinación de los servicios y actividades locales.2 CE. incluso los ejercidos en virtud de la iniciativa pública prevista en el artículo 86 de la Ley 7/1985. y muy seguramente.1 TRDLvRL. salvo los que impliquen ejercicio de la autoridad que solamente podrán ser ejercidos por gestión directa. tienden a la consecución de los fines señalados como de la competencia de las Entidades Locales” (SsTS de 17 de junio de 1998 y de 29 de septiembre de 1992). sino que además resalta rotundamente que “servicios públicos locales son todos aquellos que. Lógica de principio que llega también al importante artículo 62 LrBRL. en todo caso. Los organismos públicos vinculados y dependientes de las Administraciones territoriales 1. directamente o a través de otro organismo público.1 LrBRL. pues. Conforme a la LOFAGE la creación de los organismos autónomos se efectuará por Ley.1 del TRDLvRL pero. Antes al contrario.3. la decisión municipal sobre el sistema de gestión finalmente adoptado debe ser siempre objeto del previo y correspondiente expediente ordenado derechamente a la acreditación de la conveniencia y oportunidad de la medida adoptada. resulta de necesaria observancia sobre la base de la jurisprudencia del Tribunal Supremo establecida en la Sentencia de 1 de febrero de 2002. Tienen por objeto la realización de actividades de ejecución o gestión tanto administrativas de fomento o prestación.3. tienen atribuida personalidad jurídica y responden al principio de descentralización funcional. Supuesto todo esto anterior. al Ministerio competente por razón de la materia (artículo 2 de la LOFAGE). Además. Organismos Autónomos Los organismos autónomos son organismos públicos. conforme señala hoy expresamente el artículo 86.1. Tal interpretación se puede desprender de la indiferenciación establecida en el artículo 95.Organización y acción administrativa en la economía 73 correspondiente competencia para constituir. 1. organizar. como de contenido económico reservadas a la AGE. La Ley de creación debe establecer: a) El tipo de organismo público que crea. . una efectiva potestad para precisar justamente la propia competencia en tal sentido. dependen de ésta y se adscriben. y en lo que aquí interesa retener. con indicación de sus fines generales. sin duda. La responsabilidad universal por la gestión del círculo de intereses de la colectividad que institucionaliza la Entidad local conlleva. dicho procedimiento sobre la prestación de los servicios locales vale tanto para las actividades y servicios desarrollados conforme al principio constitucional de la iniciativa pública en la actividad económica como también para los denominados servicios esenciales reservados a las entidades locales por virtud del artículo 86. conviene advertir de inmediato que. Más breve aún: habilita a la AL a los efectos de actualizar el potencial círculo de intereses públicos que tiene encomendados. modificar y suprimir las piezas organizativas necesarias para la satisfacción de los intereses públicos encomendados en materia económica. la señalada potestad de autoorganización de las entidades locales sobre la forma de gestión de las actividades y servicios económicos de competencia local no se encuentra nunca exenta de límites y de ciertos controles.3 LrBRL. así como el Ministerio u organismo de adscripción. Entidades Públicas Empresariales Las entidades públicas empresariales son organismos públicos. al Ministerio competente por razón de la materia (artículo 2 de la LOFAGE). sin perjuicio del control establecido al respecto por la LGP. de contratación. Por lo que hace al control de su eficacia. sólo notar que tanto en el nivel autonómico como en el local existen igualmente entidades de similares características. Tienen por objeto la realización de actividades prestacionales. La ley de creación debe establecer: . tienen atribuida personalidad jurídica y responden al principio de descentralización funcional. en los términos que prevean sus estatutos. la LOFAGE señala que será ejercido por el Ministerio al que estén adscritos. Junto al dato principal de la personalidad jurídica pública diferenciada. los organismos autónomos cuentan también con patrimonio y tesorería propios.74 Antonio Descalzo González b) En su caso. De acuerdo con la LOFAGE los organismos autónomos se rigen por el Derecho administrativo. en asuntos civiles y laborales. les corresponden las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines. A su vez. el personal a su servicio puede ser funcionario o laboral en los mismos términos que los establecidos para la AGE. exijan norma con rango de ley. patrimonial. así como con autonomía de gestión en los términos de la Ley. la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación. Según dispone la LOFAGE los actos y resoluciones de los órganos de los organismos autónomos son susceptibles de los recursos administrativos previstos en la LRJPAC. Por lo demás. por las Leyes administrativas correspondientes de patrimonio de las AAPP y de contratación del sector público. salvo la potestad expropiatoria. Dentro de su esfera de competencia. los recursos económicos. por su naturaleza. 1. las reclamaciones previas. dependen de la AGE y se adscriben. Conforme a la misma LOFAGE la creación de las entidades públicas empresariales se efectúa por Ley.2. serán resueltas por el órgano máximo del organismo autónomo. fiscal y cualesquiera otras que. salvo que su estatuto asigne la competencia a uno de los órganos superiores del Ministerio de adscripción. Dicho control tendrá por finalidad comprobar el grado de cumplimiento de los objetivos y la adecuada utilización de los recursos asignados. así como las peculiaridades de su régimen de personal. directamente o a través de otro organismo público. respectivamente. Por lo que se refiere a bienes y contratos es necesario hacer constar que se rigen.3. A su vez. entidades de similares características se encuentran asimismo previstas tanto en el escalón autonómico como en el local. 1. con indicación de sus fines generales. exijan norma con rango de Ley. patrimonial. Muy seguramente. en su caso. Por último. el organismo público al que estén adscritas. de la dotación de ciertos modelos. por las Leyes administrativas de patrimonio de las AAPP y de contratación del sector público. que dicha eficacia supone un mecanismo de control de la entera organización administrativa exigente. en sus estatutos y en la legislación presupuestaria.3. por el Derecho laboral. En el control jurídico de los actos dictados en el ejercicio de potestades administrativas por las entidades públicas empresariales caben los recursos administrativos previstos en la LRJPAC. Asimismo. al cabal cumplimiento del interés general determinado en cada caso por la correspondiente programación normativa. sin perjuicio del control establecido por la LGP. excepto en la formación de la voluntad de sus órganos. Agencias Públicas La eficacia exigida por el artículo 103 de la CE a la AP en su actuación atiende. los recursos económicos. criterios o técnicas de evaluación a los efectos de poder resolver sobre el grado de eficacia o ineficacia conseguido por la organización pública concernida. por su naturaleza.Organización y acción administrativa en la economía 75 a) El tipo de organismo público que crea. las entidades públicas empresariales están sometidas a un control de eficacia ejercido por el Ministerio y. b) En su caso. respectivamente. Se rigen por el Derecho privado. de contratación. así como en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para las mismas en la Ley. fiscal y cualesquiera otras que. Es muy claro. así como las peculiaridades de su régimen de personal. por tanto. entre todas las cuestiones que plantean dichas técnicas interesa destacar la necesidad de soslayar las corrientes que pretenden contraponer . por lo mismo. Por lo que se refiere a bienes y contratos. las potestades administrativas atribuidas a las entidades públicas empresariales sólo pueden ser ejercidas por aquellos órganos de las mismas a los que en los estatutos se les asigne expresamente esta facultad. Por ello. así como el Ministerio u organismo de adscripción. con carácter general. se rigen.3. En materia de personal las entidades públicas empresariales se rigen. como se sabe. Dicho control tiene por finalidad comprobar el grado de cumplimiento de los objetivos y la adecuada utilización de los recursos asignados. Pues. En este sentido. de un lado. Y. Pues. las Agencias públicas responden derechamente al objetivo constitucional de lograr la eficacia administrativa y su correcta evaluación. procede anotar. de 18 de julio. tanto la heterogeneidad de los intereses públicos. se encuentra en su recepción en los últimos textos legales de referencia. 9. criterios o técnicas de evaluación de la eficacia administrativa dada la especial complejidad que rodea al objeto último de estimación: la realización del interés general. En efecto. y en lo que ahora sólo importa. presidido por la idea de una permanente autoevaluación de las organizaciones públicas a través de criterios estandarizados que permiten la competencia entre ellas. asimismo sancionado en la CE (artículos 1. y como puede verse. un elemento fundamental en el complejo de las AAPP pues suponen. en efecto. procede señalar la creación. y dentro ya del entero proceso de reforma de las organizaciones públicas impulsado por la Ley 28/2006. mediante Real Decreto 1418/2006. justa y precisamente. a “la promoción y realización de evaluaciones de las políticas y programas públicos cuya gestión corresponde a la Administración General del Estado. de 1 de diciembre. en primer lugar. como el sistema policéntrico que hoy comporta normalmente su definición y. . justa y precisamente. de Agencias Estatales para la Mejora de los Servicios Públicos. dedicada. en segundo término. Igualmente. favoreciendo el uso racional de los recursos públicos y el impulso de la gestión de la calidad de los servicios”. 1 y 3.1. desde luego. por tanto. es conveniente subrayar que también vincula a la Administración General de Estado el principio de eficacia. De este modo. de otra parte. Por consiguiente. el estatuto constitucional del sujeto llamado a cumplirlo hacen realmente difícil acudir enteramente a los criterios empleados para medir estrictamente la eficacia de la empresa privada. resulta importante. de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas. buena prueba de la aceptación de este sistema. 103 y 106). la estimación de la eficacia administrativa requiere un parámetro distinto al utilizado para medir la legalidad de actuación de la AP y. Constituyen hoy. el funcionamiento de la maquinaria administrativa estatal debe adecuarse a la gestión por objetivos y a la calidad como forma ordinaria de prestación de los servicios públicos”. tal operación resulta imposible desde la propia norma constitucional. todo apunta a considerar la oportunidad de establecer métodos propios de evaluación de la eficacia administrativa entre los que quizá merece destacarse el llamado método de la calidad total. un factor ciertamente determinante para la legitimación del poder público administrativo. sobre todo. como la exposición de motivos de la LOFAGE establece que “junto al principio de legalidad de la actividad. En efecto. intentar determinar con cierta precisión los modelos.76 Antonio Descalzo González el principio de eficacia al de legalidad. . distinto del de la AGE e integrado por el conjunto de bienes y derechos de los que sean titulares. así como de aquellos del Patrimonio del Estado que se les adscriban para el cumplimiento de sus fines. y en todo caso. Asimismo. de 18 de julio. y. que estas entidades cuentan. para el cumplimiento de sus fines. responsabilidad por la gestión y control de resultados definidos legalmente. Son creadas para el cumplimiento de los programas correspondientes a las políticas públicas que desarrolle la AGE en el ámbito de sus competencias. economía y hacienda. debe decirse que la gestión y administración de los bienes y derechos propios. Ahora bien. cabe añadir que la iniciativa de creación de las Agencias estatales corresponde a los Ministerios competentes o afectados por razón de la materia. han de ser ejercidas de acuerdo con lo señalado en sus estatutos y con sujeción. en fin. De resto. los cuales deben elaborar la memoria y el proyecto de estatuto pertinentes. por el estatuto propio de cada una de ellas. Asimismo. las Agencias están dotadas de los mecanismos de autonomía funcional. patrimonio propio y autonomía en su gestión. y en segundo lugar. el personal al servicio de las Agencias está constituido por el personal que esté ocupando puestos de trabajo en servicios que se integren en ellas en el momento de su constitución y por el personal que se incorpore a ellas desde cualquier AAPP por los correspondientes procedimientos de provisión de puestos de trabajo. un patrimonio propio. En relación con el régimen de contratación. ya mencionada. patrimonio y personal de las Agencias es de notar. dotadas de personalidad jurídica pública. Las Agencias estatales se rigen por las disposiciones de la Ley. Y. en primer lugar. A su vez. citada. La Ley que autorice la creación debe establecer el objeto de la Agencia estatal y sus fines generales. es necesario anotar que el anteproyecto de Ley de autorización de la creación de la Agencia estatal que se presente al Gobierno debe ser acompañado del proyecto de estatuto y de la memoria y. que la contratación de las Agencias se rige por la normativa aplicable al sector público. además. facultadas para ejercer potestades administrativas. y supletoriamente por las normas aplicables a las entidades de Derecho público vinculadas o dependientes de la AGE que les correspondan en cada caso. y a los efectos de lo previsto en el apartado 4 del artículo 22LGob. a lo establecido para los organismos públicos en la LPAP. que regula dicha figura organizativa. dichos proyecto de estatuto y memoria tienen la consideración de antecedentes necesarios del proyecto de Ley que resulte de dicho anteproyecto. la creación de las Agencias requiere autorización por Ley y se produce con la aprobación de su estatuto por Real Decreto acordado en Consejo de Ministros y adoptado a propuesta conjunta de los Ministerios competentes en materia de Administraciones públicas. Se trata de entidades de Derecho público.Organización y acción administrativa en la economía 77 Conforme señala la Ley 28/2006. en su marco. en todo caso. en el caso de que en el capital social participen varias de ellas. las fundaciones del sector público estatal. El ejercicio de la actividad económica en régimen de libre y leal competencia determina que las sociedades mercantiles estatales no puedan disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública y que se rijan íntegramente. amén de las propias sociedades mercantiles estatales. los consorcios dotados de personalidad jurídica propia. por el régimen propio previsto en el Título VII LPAP. de control financiero y contratación (disposición adicional 12 LOFAGE).2 y 38 CE. cualquiera que sea su forma jurídica. directa o indirecta. por el ordenamiento jurídico privado. con forma de sociedad anónima. y conforme ordena el artículo 166. En la actualidad. dedicado al patrimonio empresarial de la AGE. las entidades gestoras. las entidades públicas empresariales dependientes de la AGE o de cualesquiera otros organismos públicos vinculados o dependientes de ella.3. 1. Ahora bien. cuyo capital sea en su totalidad de titularidad. primeramente.1. de la AGE o de sus organismos públicos. directa o indirecta. patrimonial. en fin. salvo en las materias en que . las AAPP participan directamente en la actividad económica en régimen de libre y leal competencia con otras empresas y operadores económicos mediante sociedades mercantiles constituidas a tal concreto efecto. se suman las participaciones correspondientes a las entidades integradas en el sector público estatal. los servicios comunes y las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social. cuando se trata de sociedades mercantiles estatales. es necesario hacer constar de seguido que con arreglo al artículo 2. A su vez. sea superior al 50 por 100. en su capital social de las entidades que integran el sector público estatal. reciben la calificación de sociedades mercantiles estatales aquéllas en las que la participación. y sobre la base de los artículos 128. c) LPAP. contable. Para la determinación de este porcentaje. y luego por el ordenamiento jurídico privado. Sociedades mercantiles públicas Al margen de las anteriores organizaciones y entidades. y para poder cerrar la definición. se rigen. así como sus centros y entidades mancomunados.1 LGP forman parte del sector público estatal. las siguientes: la AGE. las entidades estatales de Derecho público distintas de la ya mencionadas y. salvo en las materias en que les sean de aplicación la normativa presupuestaria.4.78 Antonio Descalzo González En relación con la actuación de las Agencias procede anotar que las resoluciones del Consejo Rector y del Director de la Agencia ponen fin la vía administrativa. los organismos autónomos dependientes de la AGE. y iii) ejecutar. compete a la Dirección General del Patrimonio del Estado.2 LPAP). de acuerdo con las estrategias industriales de las sociedades participadas por la sociedad estatal. Ahora bien. la SEPI rige su actividad contractual por el Derecho privado. la SEPI se encuentra adscrita al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. En este sentido. sin perjuicio de las materias en las que le sea aplicable la LGP. constituido por el conjunto de . en el ámbito de las empresas de que sea titular. las sociedades mercantiles estatales ajustan la gestión de su patrimonio al Derecho privado. transformación. así como los actos y negocios que impliquen la pérdida o adquisición de esta condición por sociedades existentes. Aunque corresponde al Consejo de Ministros autorizar la creación. ii) fijar los criterios para una gestión de las acciones y participaciones que se le adjudiquen acorde con el interés público. así como la formalización de los negocios de adquisición y enajenación de las mismas. su Presidente es nombrado por el Consejo de Ministros. de acuerdo con lo previsto en el TFUE (artículo 10 de la Ley 5/1996. sin perjuicio de las disposiciones de la LPAP que les resulten expresamente de aplicación.Organización y acción administrativa en la economía 79 les sean de aplicación la normativa presupuestaria. que como muy bien dice su denominación. entidad. de control financiero y de contratación (artículo 166. y en relación con este concreto aspecto de la tenencia y administración de las acciones y participaciones sociales en las sociedades mercantiles. Por lo que hace al régimen patrimonial. Tiene. de 10 enero. las directrices del Gobierno en materia de modernización y reestructuración industrial. mercantil y laboral. las lógicas facultades de dirección sobre las sociedades mercantiles estatales se ejercen luego a través del Ministro de Hacienda y Administraciones públicas (artículos 169 y 170 LPAP). órgano directivo integrado en la estructura interna del aludido Ministerio. los regímenes especiales y derogaciones parciales de las normas comunitarias sobre competencia. con sujeción a los principios de publicidad y concurrencia. la tenencia y administración de las acciones y participaciones sociales en las sociedades mercantiles en que participe la AGE. escisión y extinción de sociedades mercantiles estatales. es necesario apuntar que junto a la citada Dirección General de Patrimonio tiene también atribuidas competencias en tal mismo sentido la llamada Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI). por la que se crea la Agencia Industrial del Estado y la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales y se suprime el Instituto Nacional de Industria y el Instituto Nacional de Hidrocarburos). por el ordenamiento jurídico privado. en todas sus actuaciones. asimismo. fue constituida y hoy sigue funcionando con los siguientes objetivos generales: i) obtener la mayor rentabilidad de las acciones y participaciones que se le adjudiquen. un patrimonio propio distinto al del Estado. A través del Ministro. fusión. contable. Se rige. civil. En materia de contratación. ya citada). los estatutos determinan la forma de designación y el funcionamiento de la Junta General y del Consejo de Administración. contable. por el ordenamiento jurídico privado. cualquiera que sea su forma jurídica. nada impide. Dichas sociedades deben adoptar una de las formas de sociedad mercantil de responsabilidad limitada y en la escritura de constitución debe constar el capital. Siguiendo. Los Organismos Reguladores Además de las organizaciones y entidades hasta ahora examinadas. que debe ser aportado íntegramente por la entidad local o un ente público de la misma. las empresas públicas autonómicas se rigen íntegramente.2 CE. Afirmada más arriba la potestad pública de las corporaciones locales para crear y determinar los elementos organizativos más pertinentes para la mejor resolución de los problemas de la comunidad vecinal. y como quiera que las entidades locales. 85ter LrBRL. de control de eficacia y contratación.80 Antonio Descalzo González bienes. contable. de las AAPP públicas territoriales. en el marco del bloque de la legalidad. y dotadas de autonomía para velar por el adecuado funcionamiento de los correspondientes sectores económicos regulados. obligaciones y las participaciones accionariales de las que sea titular (artículo 12 de la Ley 5/1996. el artículo 8. así como los máximos órganos de dirección de las mismas. la estela de la AGE. en las CCAA existen y operan en el mercado sociedades mercantiles situadas en la órbita de la respectiva AP territorial. organizaciones separadas del Gobierno.4. 1. que. derechos. como sucede en el ámbito general estatal y autonómico. salvo en las materias que les sea de aplicación la normativa presupuestaria. evidentemente. mediante expediente acreditativo de la conveniencia y oportunidad de la medida. Asimismo. puedan constituirse sociedades mercantiles locales que. cumple detenerse ahora en la posibilidad de actuar mediante sociedades mercantiles. por el ordenamiento jurídico privado.1 LES establecía que tenían . de la presencia pública en la actividad económica— participan también de manera muy destacada los denominados Organismos Reguladores. salvo las materias en que les sea de aplicación la normativa presupuestaria. Pues bien. así como de los operadores económicos. de control financiero. con arreglo al art. Hasta hace muy poco tiempo. una vez más. Como en el caso de las estatales. cualquiera que sea su forma jurídica. se rigen íntegramente. ocurre que en nuestro actual sistema descentralizado de organización de la regulación económica —entendida latu sensu como el entero ciclo de ordenación y ejecución. En ningún caso pueden disponer de facultades que impliquen el ejercicio de potestades públicas. de control financiero y de contratación. de 10 enero. pueden ejercer la iniciativa pública para el ejercicio de actividades económicas conforme al artículo 128. tanto frente al Gobierno y a las AAPP como frente a los operadores del correspondiente sector. en los organismos vinculados al ámbito financiero. la Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria y el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales. que se predica del nuevo y general organismo regulador que es la CNMC se encuentran también en otras organizaciones dedicadas a la vigilancia y/o supervisión de distintos ámbitos de nuestra realidad económica y. Para el legislador. la muy reciente Ley 3/2013. a través de la Comisión competente y por acuerdo adoptado por mayoría absoluta. sino que asume también las realizadas hasta el momento por la Comisión Nacional de la Competencia. al mismo tiempo. . la transparencia y la existencia de una competencia efectiva en todos los mercados y sectores productivos. muy en particular. sin embargo. que las notas más características de independencia. una arquitectura institucional seria y unos criterios de actuación conocidos y predecibles por todos los agentes económicos. de tal suerte que el Congreso. donde destaca la Comisión Nacional del Mercado de Valores —analizada con detalle en la lección 15— y no incluida en la operación de integración realizada. así como de mecanismos de rendición cuentas como es la presentación en sede parlamentaria de la memoria anual de actividades y el plan de actuación. Aunque no exenta de críticas. con el fin de mejorar la gobernanza de la institución. ha venido a modificar de manera radical esta situación de diversidad de organismos supervisores mediante la creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (en adelante. el Comité de Regulación Ferroviaria. en beneficio de los consumidores y usuarios y. esta profunda revisión del sistema organizativo descansa. según el preámbulo de la Ley citada. de 4 de junio. Procede advertir. Vicepresidente y Consejeros de la CNMC ante el Parlamento.Organización y acción administrativa en la economía 81 esa consideración la Comisión Nacional de Energía. Conforme se acaba de adelantar. que agrupa las funciones relativas al correcto funcionamiento de los mercados y sectores supervisados no sólo por las ya citadas Comisión Nacional de Energía. podrá vetar el nombramiento del candidato propuesto en el plazo de un mes natural a contar desde la recepción de la correspondiente comunicación. ofrece la nota principal de crear mecanismos de control a través de la comparecencia previa al nombramiento por el Gobierno de los candidatos a Presidente. así como de actuación de acuerdo con principios de eficiencia y transparencia. Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones y Comisión Nacional del Sector Postal. la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones y la Comisión Nacional del Sector Postal. de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (LCNMC). en la garantía de la seguridad jurídica y la confianza institucional. la LCNMC tiene por objeto garantizar. Ello no obstante. CNMC). las mismas se consiguen con unas normas claras. preservar y promover el correcto funcionamiento. y de manera compatible con la notada independencia de la CNMC. con autonomía orgánica y funcional y plena independencia del Gobierno. en el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus fines. a las entidades conocidas como Administraciones independientes o reguladoras que. como aspecto relevante dentro de la actividad pública de regulación. en la actualidad. de otro lado. y al margen de las funciones de supervisión. la idea de independencia de la CNMC al ordenar que está dotada de personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada y que actúa. otorgamiento. por su propia Ley de creación. se rige entonces. revisión y revocación de títulos. Es posible afirmar que la obtención.2 LCNMC). pero —en lo no previsto en las anteriores normas— se somete a la LRJPAC y la LOFAGE (artículo 2. sin perjuicio de las funciones atribuidas a los órganos equivalentes de las CCAA con competencias en materia de defensa de la competencia. Aunque la CNMC cuenta con un muy amplio conjunto de técnicas para llevar a debido efecto la función principal de preservar el correcto funcionamiento de los mercados. de las Administraciones Públicas y de los agentes del mercado. sanción y resolución de conflictos entre operadores. la función de velar por la transparencia en los mercados. el Presidente de dicho Organismo debe comparecer con periodicidad al menos anual ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados para exponer las líneas básicas de su actuación y sus planes y prioridades para el futuro. han proliferado en nuestro Derecho para ordenar y supervisar ciertos sectores sensibles de la actividad eco- . seguimiento y publicación de informaciones constituye una autentica seña de identidad entre todas las funciones que normalmente se vienen asignando a los hoy llamados organismos reguladores y. así como de inspección. Por lo que hace ya a la idea de gobernanza y responsabilidad de la CNMC. cada tres años debe presentar una evaluación de su plan de actuación y los resultados obtenidos para poder valorar el impacto de su actuación y. en efecto. De esta manera.82 Antonio Descalzo González En particular. están llamados a preservar y promover el mayor grado de competencia efectiva y transparencia en el funcionamiento de los sectores económicos regulados. y conforme al artículo 1 LCNMC tiene como objeto prioritario de su actuación velar por el adecuado funcionamiento de los sectores económicos para garantizar la efectiva disponibilidad y prestación de unos servicios competitivos y de alta calidad en beneficio del conjunto del mercado y de los consumidores y usuarios.1 LCNMC subraya. esto es. con carácter general. Asimismo. está sometida al control parlamentario y judicial. y por la legislación específica de los sectores objeto de supervisión. Según se viene diciendo. cabe destacar que con arreglo al artículo 39 LCNMC. Así pues. la referida a la obtención y tratamiento de la información en los sectores económicos. quizás merece ser destacada. y desde luego. de un tiempo a esta parte. el artículo 2. yendo más allá que el Derecho administrativo tradicional. verificar. de modificación de diversas Leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. y en este mismo sentido de resaltar el valor de las potestades públicas relacionadas con la obtención de información dentro de la actividad de regulación o intervención de la económica. “el sistema o teoría de la acción administrativa ha de fundarse sobre un nuevo ordenamiento jurídico-público de la información. a saber: la acción de policía. precisamente. tratar y difundir informaciones es vital para el mercado. la transparencia y la publicidad son elementos claves en el funcionamiento libre y leal del sistema de economía de mercado. la función de los poderes públicos de obtener. investigar e inspeccionar los hechos. elementos. LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA ECONOMÍA Hasta no hace mucho tiempo. es decir. El modelo precisa información. la acción . como es el caso de la Comisión Nacional del Mercado de Valores o la CNMC. La información es elemento de la economía y forma parte de los bienes del saber”. por consiguiente. Se hablaba así de tres grandes vías de intervención desarrolladas principalmente por la doctrina científica a partir de la elaboración realizada en su día por Jordana de Pozas. la regulación mediante la información”. “la tarea fundamental de las agencias europeas es. paralelamente. actividades. 2. dedicado justamente a los principios de intervención de las AAPP para el desarrollo de una actividad y donde. la resolución. Como ha notado bien S. de 22 diciembre. Muñoz Machado para el caso concreto de la UE. procede destacar la introducción por la Ley 25/2009. actos. cuya construcción constituye una cuestión aún pendiente (…) El manejo de la información dentro de la Administración y en contacto con la Administración tiene una relevancia sobre la que el Derecho administrativo actual debe reflexionar. que estaba preocupado fundamentalmente por el resultado final del procedimiento. Pues como dice Schmidt-Assmann. por el protagonismo público que dicha acción requería. en el apartado segundo. de un nuevo artículo 39 bis en el cuerpo de la LRJPAC. para lo cual podrán comprobar. estimaciones y demás circunstancias que se produzcan”. A mayor abundamiento. la idea predominante al momento de explicar la presencia o intervención de la AP en la actividad económica mediante diferentes técnicas o instrumentos consistía en hacerlo según el objetivo fundamentalmente perseguido por la acción pública y. se indica que “las Administraciones Públicas velarán por el cumplimiento de los requisitos aplicables según la legislación correspondiente.Organización y acción administrativa en la economía 83 nómica. En suma. En rigor. en este caso el objetivo de la acción administrativa de policía se limita a la mera defensa y/o restauración del orden público establecido entre los agentes económicos particulares. según expuso Otto Mayer.2 CE). el protagonismo eminente que alcanza la presencia de la AP tiene el objetivo o finalidad fundamental de satisfacer el interés general.84 Antonio Descalzo González de fomento y el servicio público. por tanto. contra las perturbaciones que las existencias individuales pueden ocasionar”. en la represión mediante las sanciones. en fin. en palabras del propio Jordana de Pozas. En el plano normativo esta clásica división de la intervención pública en la economía puede verse en el artículo 1 del todavía vigente RSCL. con pretensión de “conseguir el resultado que se obtendría de un nivel razonable de competencia. de represión de prácticas restrictivas de la competencia. En efecto. a “la actividad del Estado que tiene por fin la defensa del buen orden de la cosa pública. Desde esta concreta perspectiva. sin utilizar la coacción o crear servicios públicos. el concepto de fomento supone. de 20 de julio. que pretende conciliar la libertad con el bien común mediante la influencia directa sobre la voluntad del individuo para que quiera lo que conviene para la satisfacción de la necesidad pública de que se trate. Podríamos definirla como la acción de la AP encaminada a proteger o promover aquellas actividades. se erigió durante mucho tiempo en la pieza maestra del “orden público económico” en su acepción de “limitación a la libertad genérica de los particulares”. la hoy ya derogada Ley 110/1963. ya que lo que importa desde el punto de vista económico no es tanto la libre actividad como el resultado final de la misma”. establecimientos o riquezas debidos a los particulares y que satisfacen necesidades públicas o se estiman de utilidad general. Sobre esta acción de fomento o promoción se volverá luego con algo más de detalle. mediante los recursos del poder de la autoridad. y conforme a su propia exposición de motivos. Y. y conforme ha quedado expuesto por menudo en la lección anterior. En la doctrina administrativa clásica y tradicional la noción general de policía atiende. el servicio público en sentido estricto alude a un tipo de acción donde la actividad económica concernida queda reservada en favor de la AP en atención a la necesidad establecida por el legislador de atender a la prestación de servicios esenciales para la comunidad (artículo 128. En este caso. Una buena prueba de esta concreta orientación de la actividad administrativa como mero control de los operadores económicos privados fue la adscripción a la misma de la defensa de la competencia con ocasión de la aprobación de la primera norma dedicada a la cuestión entre nosotros. su aplicación a la economía conduce incluso a la existencia de un orden público económico que la AP debe salvaguardar y garantizar a través fundamentalmente de técnicas de control preventivo de las actividades económicas de los particulares. Como puede apreciarse. “una vía media entre la inhibición y el intervencionismo del Estado. técnicas que tienen su mejor exponente en las autorizaciones y. en su caso. . A su vez. tiene establecido de manera reiterada —Sentencias de 13 de marzo de 2003 y de 9 de febrero de 2006— que “mediante la actividad reguladora. en fin. declaraciones o comunicaciones (industria. resoluciones y disposiciones de los organismos reguladores. relación entre compañías… La regulación es pues . autorizaciones. órgano jurisdiccional al que corresponde el conocimiento de los recursos contra los actos. según quedó constatado en la lección anterior. aunque no definitiva. La razón fundamental de este cambio de orientación en la explicación estriba. las orientadas a preservar el adecuado funcionamiento del mercado correspondiente. de la actividad administrativa a estas tres nociones está perdiendo su conexión con una realidad que ya no acierta a encuadrar y explicar de manera satisfactoria” (Esteve Pardo). se ordena jurídicamente la actividad económica. aparte de la natural intercambiabilidad de las técnicas que tradicionalmente venían caracterizando a cada una de ellas (autorización para la policía. vigilancia. y desde otra óptica. En esta misma línea. La construcción teórica de la llamada actividad pública de regulación económica trae causa principal. sustitución del Estado encargado de la dación de bienes y la prestación de servicios a la comunidad —asociado fundamentalmente a la idea de servicio público— por la del Estado garante o regulador del cumplimiento de esas entregas y prestaciones en el marco del sistema de mercado. las destinadas a garantizar el acceso de todos los ciudadanos al producto o servicio correspondiente con un nivel de calidad suficiente y a precios asequibles (servicio universal en transportes. servicios). subvención para el fomento y concesión para la prestación del servicio público). sin embargo. energía y servicio postal). inspecciones. más o menos resuelta según los casos.Organización y acción administrativa en la economía 85 En la actualidad. desde luego. Esteve Pardo). las dirigidas a permitir el acceso de los operadores a las infraestructuras necesarias para el desarrollo de la actividad (telecomunicaciones) o. telecomunicaciones. Así. y junto a las ya analizadas un poco más arriba sobre obtención y tratamiento de la información en el sector correspondiente. la acción de regulación económica comprende el entero ciclo de la presencia o intervención pública en la actividad económica mediante un amplio conjunto de instrumentos normativos y de ejecución. ayudas. declaraciones responsables. la jurisprudencia de la Audiencia Nacional. mediante el establecimiento de controles para acceder o salir de un sector económico. en lugar de acudirse a la anterior trilogía. De esta manera. del fenómeno también reciente de la progresiva. pueden anotarse aquí las referidas al sistema de entrada en la actividad económica mediante autorizaciones. sanciones) de la presencia o intervención de la AP en la actividad económica bajo la gran rúbrica común de la llamada actividad administrativa de regulación económica (Muñoz Machado. en que esa “convencional adscripción. determinación de condiciones sobre los niveles de producción y calidad de los servicios. ha surgido con fuerza la idea de reunir las diferentes manifestaciones formales (reglas. informaciones. En esta muy extensa relación de figuras predominan. de otra parte. Como ha tenido ocasión de decir Aragón Reyes. así como en el artículo 3 TUE y en el artículo 120 TFUE. la ligadas en la actualidad a la promoción de la innovación tecnológica. sino también la libre concurrencia en condiciones de igualdad”. en síntesis. auténtico motor de la nueva economía postindustrial. El modelo teórico toma pie en el concepto técnico de competencia y procura una asignación eficiente de los recursos. parece oportuno recordar aquí. un sistema concebido como lugar de encuentro de oferentes y demandantes. una vez más. . ante todo y sobre todo. el régimen aplicable a las conductas restrictivas de la competencia. Los poderes públicos en el sistema de regulación no determinan como ha de realizarse la actividad económica según las circunstancias. las asociadas a la acción de promoción de actividades de interés para el desarrollo económico. 2. La defensa de la competencia en el mercado Conforme expresa el preámbulo de la LDC. Idea que ya fue bien afirmada por F. Sainz Moreno al declarar que “en sentido jurídico. sino mediante el establecimiento de normas jurídicas generales que han de observar todos los que actúen en él y la intervención administrativa mediante la creación de órganos de vigilancia ad hoc. sino que dejan a la iniciativa privada tal determinación. si bien no de carácter directo. igualdad. y aunque ya ha sido explicado por menudo en la primera lección. el control de las concentraciones y el sistema de seguimiento y de propuestas en materia de ayudas públicas constituyen los tres instrumentos principales de la política económica de defensa de la competencia al servicio de la economía de mercado sancionada por el artículo 38 CE. Pero. sea como sea. esto es. muy seguramente.1. La libre competencia significa. En efecto. “el mercado no es sólo la igualdad en la competencia. posibilidad de participar en condiciones de igualdad en el entero proceso económico. más en particular. cabe destacar de manera sobresaliente las vinculadas a la defensa de la competencia en el mercado y.86 Antonio Descalzo González una forma de intervención de los poderes públicos en el mercado. si bien estableciendo el marco jurídico de la actividad y creando órganos de control en el cumplimiento de tal regulación jurídica”. que la economía de mercado es. puede quizá convenirse que la acción administrativa en la actividad económica viene marcada en el momento presente por un conjunto de técnicas y medidas donde. libre competencia significa igualdad de los competidores ante el Derecho”. y dejando ahora de lado el servicio público como fórmula administrativa específica de dación de bienes y prestación de servicios a la colectividad al haber sido ya analizada muy cumplidamente en la Lección primera anterior. descansa en el criterio fundamental de . La autonomía no es separable del libre mercado. en sí mismo. el mercado garantiza la competencia de los productores y el poder de adquisición de los demandantes. de 16 de diciembre de 2002. no se trata ya de reconocer una supuesta esfera de autonomía previa al Estado. una preocupación fundamental de las autoridades comunitarias. la identidad de razón que anima la política de defensa de la competencia tanto en el ámbito europeo comunitario como en el interior nacional hace que las prácticas y conductas perseguidas por ambas instancias coincidan sustancialmente y. inciden en los aspectos fundamentales de la igualdad y la libertad de los competidores.M. el Reglamento 139/2004 del Consejo. sobre el control de las concentraciones entre empresas. consecuentemente. sino de proteger el poder individual de elección (J. un valor y un bien constitucional cuya consecución concierne al poder público constituido. Lo que significa que la vigencia efectiva del mercado y su correcto funcionamiento integran un verdadero interés general. En suma. La tutela legislativa asume así una índole diversa.Organización y acción administrativa en la economía 87 La igualdad conduce. que la defensa de la competencia es. antes al contrario. Esto es. y conforme a la regla según la cual “los Estados miembros y la Unión actuarán respetando el principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia” (artículo 120 TFUE). a la idea fuerza de autonomía privada y de libertad. reconocible la esencia de la economía de mercado garantizada por la UE y el TUE/TFUE. En tal sentido. y el Reglamento 1/2003 del Consejo. y antes de analizar el régimen dispuesto por la LDC en relación con las tres figuras enunciadas. los Reglamentos de la UE —en particular. Sentado todo esto anterior. desde siempre. obligan a establecer una regla de deslinde de competencias que. Al respecto interesa retener una vez más. por otra parte. resulta bien claro que tanto la acción de los propios operadores —conductas restrictivas y concentraciones empresariales— como la concesión de ayudas públicas a las empresas puede producir alteraciones en el funcionamiento del libre mercado pues. de 20 de enero de 2004. De esta manera. relativo a la aplicación de las normas sobre competencia— atribuyen competencias principalmente a la Comisión para perseguir y castigar las conductas y prácticas contrarias a la competencia en el mercado interior. como ya se ha dicho. Evidentemente. en todo caso. y según se expone en la lección anterior. que el mercado es. muy rápidamente. y sobre la base central de impedir siempre que el comercio entre los Estados miembros pueda quedar afectado (artículos 101. como digo. Baño León). procede anotar. dan lugar al llamado Derecho de la competencia como bloque normativo dirigido a mantener el buen funcionamiento del sistema de mercado. 102 y 107 TFUE). los tres instrumentos sustantivos así mencionados responden a la necesidad de construir reglas que hagan posible y. en línea directa con lo establecido en los artículos 101 y 102 TFUE. y que actúa para el cumplimiento de sus fines con autonomía orgánica y funcional.1. como ya sabemos. la fijación. tres grandes posibles supuestos. b) Los órganos creados por las CCAA para la aplicación de la LDC. 2. y por lo que hace ya al orden jurídico interno español. restringir o falsear la competencia en todo o parte del mercado nacional —por ejemplo. A su vez. decisión o recomendación colectiva. respecto de i) el control de las conductas restrictivas de la competencia en los mercados de ámbito nacional. así como con plena independencia de las AAPP. distingue. en las relaciones comerciales o de servicio. Conductas colusorias Las conductas colusorias aparecen caracterizadas como todo acuerdo. es una entidad de Derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada. ii) el abuso de posición dominante y iii) el falseamiento de la libre competencia por actos desleales. la aplicación. como queda dicho.1. de precios o de otras condiciones comerciales o de servicio. la LDC. de condiciones desiguales para prestaciones equivalentes que coloquen a unos com- . que tenga por objeto. la limitación o el control de la producción. Aquí solo se va a tratar de la defensa de la competencia en los mercados de ámbito nacional encargada.88 Antonio Descalzo González atribuir a la Comisión las actuaciones empresariales que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros (artículo 105 TFUE). También es competente para 1) la actuación de los mecanismos de cooperación y asignación de expedientes con la Comisión Europea y otras autoridades nacionales de competencia de los Estados miembros. el reparto del mercado o de las fuentes de aprovisionamiento. o práctica concertada o conscientemente paralela. 5 y disposición adicional segunda LCNMC y artículos 12 y 13 LDC): a) La CNMC. y de acuerdo con LCNMC. respecto de las conductas restrictivas de la competencia en los mercados de estricto ámbito autonómico. que. y 3) la realización de las funciones arbitraje de Derecho y equidad que le encomienden los operadores económicos. la defensa de la competencia corresponde a (artículos 1. la distribución. produzca o pueda producir el efecto de impedir. el desarrollo técnico o las inversiones. Por lo que hace ya a las denominadas prácticas restrictivas de la competencia. y iii) la aplicación en España de los artículos 101 y 102 del TFUE (artículo 24 de LDC). a saber: i) las conductas colusorias. a su vez. de forma directa o indirecta. 2) la coordinación de los órganos correspondientes de las CCAA. a la CNMC. ii) el control de las concentraciones económicas. sin que sea necesaria decisión previa alguna a tal efecto. es necesario anotar de inmediato que la LDC contiene también toda una batería de excepciones al sistema. o prácticas concertadas o conscientemente paralelas que cumplan las . decisiones. institución que es objeto de protección. en cualquier caso. en el caso de las conductas colusorias. y en relación con las conductas colusorias. la limitación de la producción. y c) no consientan a las empresas partícipes la posibilidad de eliminar la competencia respecto de una parte sustancial de los productos o servicios contemplados. decisiones y recomendaciones establecidos en tal sentido. o recomendaciones colectivas. la imposición. el abuso de posición dominante consiste en la explotación abusiva por una o varias empresas de su posición de dominio en todo o en parte del mercado nacional —por ejemplo. las conductas constituyen infracciones administrativas a sancionar por la Comisión previo el oportuno procedimiento administrativo (Título V LDC). de forma directa o indirecta. el artículo 1 LDC dispone que la prohibición recién comentada no se aplica a los acuerdos. La primera y fundamental regla prevista para todo este tipo de conductas es. la subordinación de la celebración de contratos a la aceptación de prestaciones suplementarias que. desde luego. no guarden relación con el objeto de tales contratos— (artículo 1 LDC). El incumplimiento de dicha prohibición general tiene. Así. Por último. esto establecido. siempre que: a) permitan a los consumidores o usuarios participar de forma equitativa de sus ventajas. recomendaciones y prácticas que contribuyan a mejorar la producción o la comercialización y distribución de bienes y servicios o a promover el progreso técnico o económico. El propio artículo 1 LDC prevé igualmente que la prohibición de la conductas colusorias tampoco se aplica a los acuerdos. la consecuencia de la nulidad de pleno derecho de los acuerdos. Y. por su naturaleza o con arreglo a los usos de comercio. Ahora bien. b) no impongan a las empresas interesadas restricciones que no sean indispensables para la consecución de aquellos objetivos. decisiones. la distribución o el desarrollo técnico en perjuicio injustificado de las empresas o de los consumidores o la negativa injustificada a satisfacer las demandas de compra de productos o de prestación de servicios— (artículo 2 LDC). y con carácter general para los tres supuestos contemplados. de precios u otras condiciones comerciales o de servicios no equitativos. dadas las consecuencias negativas que comportan para el correcto funcionamiento del sistema de economía de mercado. el falseamiento de la libre competencia se refiere a todos los actos de competencia desleal que por distorsionar la libre concurrencia afecten al interés público (artículo 3 LDC). Por su parte. en fin.Organización y acción administrativa en la economía 89 petidores en situación desventajosa frente a otros o. la prohibición de su realización. Y. entre otros. incluso cuando las correspondientes conductas no puedan afectar al comercio entre los Estados miembros de la UE. g) el poder de negociación de la demanda o de la oferta y su capacidad para compensar la posición en el mercado de las . las prohibiciones no se aplican a i) las conductas que resulten de la aplicación de una Ley. el sistema diseñado en la LDC consiste en la exigencia de una notificación previa de la operación ante la CNMC. el artículo 6 LDC señala que. la CNMC debe adoptar su decisión atendiendo. su fortaleza económica y financiera. e) la existencia de barreras para el acceso a dichos mercados. sin perjuicio de la eventual aplicación de las disposiciones comunitarias en materia de defensa de la competencia. cuando así lo requiera el interés público. De resto. puede adoptar una declaración de inaplicabilidad para supuestos determinados. ello no obstante.2. si se aplican a las situaciones de restricción de competencia que se deriven del ejercicio de otras potestades administrativas o sean causadas por la actuación de los poderes públicos o las empresas públicas sin dicho amparo legal (artículo 4 LDC). 2. las prohibiciones no se aplican a aquellas conductas que.1. La decisión administrativa sobre la suerte última de la concentración proyectada se realiza atendiendo a la posible obstaculización del mantenimiento de una competencia efectiva en todo o en parte del mercado nacional. d) las posibilidades de elección de proveedores y consumidores. mediante decisión adoptada de oficio. c) la competencia real o potencial de empresas situadas dentro o fuera del territorio nacional. no sean capaces de afectar de manera significativa a la competencia. b) la posición en los mercados de las empresas afectadas. 9 LDC). de tal suerte y manera que la concentración económica no puede llevarse a cabo hasta que haya recaído y sea ejecutiva la autorización expresa o tácita pertinente.3 del TFUE a determinadas categorías de acuerdos. salvo en caso de levantamiento de la suspensión (art. la Comisión. por último. Conforme al artículo 5 LDC. En concreto. y ii). la LDC ordena que. por su escasa importancia. Concentraciones económicas Pasando ya al régimen previsto para garantizar que las concentraciones económicas no puedan afectar al sistema de libre y leal competencia previsto en la CE. su acceso a las fuentes de suministro o a los mercados. f) la evolución de la oferta y de la demanda de los productos y servicios de que se trate. a los siguientes elementos: a) la estructura de todos los mercados relevantes. decisiones de asociaciones de empresa y prácticas concertadas. y de aplicación ya para los tres supuestos en examen.90 Antonio Descalzo González disposiciones establecidas en los Reglamentos Comunitarios relativos a la aplicación del actual artículo 101. las ayudas “deben examinarse desde el punto de vista de las empresas competidoras de la ayudada. justa y precisamente. en la forma de una mayor o mejor oferta y de menores precios. b) la adquisición por una empresa del control sobre la totalidad o parte de una o varias empresas.3. por otra parte. Soriano García y M. dado que restan eficacia a la asignación de los recursos” (R.E. sucede que la referida incidencia en el mercado de las ayudas públicas es también. la Exposición de Motivos de la LGS.Organización y acción administrativa en la economía 91 empresas afectadas. paradójicamente. Fuertes Jiménez) y. Ahora bien. b) que el volumen de negocios global en España del conjunto de los partícipes supere en el último ejercicio contable la cantidad de 240 millones de euros. 2. en concreto. y h) las eficiencias económicas derivadas de la operación de concentración y. y según ordena el artículo 8 LDC. A tal efecto. Ripoll Navarro y E. o c) la creación de una empresa en participación y. De un lado. en general. la contribución que la concentración pueda aportar a la mejora de los sistemas de producción o comercialización así como a la competitividad empresarial. Con todo. Ayudas públicas La necesidad de arbitrar un sistema de control sobre las ayudas públicas responde a las alteraciones que su concesión a las empresas puede producir en el mercado. fruto de una decisión del poder público destinada a la satisfacción de bienes o valores de interés general para la comunidad. siempre que al menos dos de los partícipes realicen individualmente en España un volumen de negocios superior a 60 millones de euros. la adquisición del control conjunto sobre una o varias empresas. las ayudas públicas “pueden impedir la libre competencia. el previo artículo 7 LDC dispone que se entiende que se produce una concentración económica cuando tenga lugar un cambio estable del control de la totalidad o parte de una o varias empresas como consecuencia de: a) la fusión de dos o más empresas anteriormente independientes. que ven. y paralelamente a lo anterior. cuando éstas desempeñen de forma permanente las funciones de una entidad económica autónoma. cómo los impuestos que pagan sirven para beneficiar a su competidor por ser más ineficiente” (J. el procedimiento de control previsto sólo se aplica a las concentraciones económicas cuando concurra al menos una de las dos circunstancias siguientes: a) que como consecuencia de la concentración se adquiera o se incremente una cuota igual o superior al 30 por 100 del mercado relevante del producto o servicio en el ámbito nacional o en un mercado geográfico definido dentro del mismo. Así. y la medida en que dichas eficiencias sean trasladadas a los consumidores intermedios y finales. . en particular.M. Sánchez Gutiérrez). y en relación con la principal fórmula de ayuda pública prevista en nuestro Derecho.1. 92 Antonio Descalzo González indica que con ellas se canaliza una parte importante de la actividad financiera del sector público al objeto de dar respuesta “a demandas sociales y económicas de personas y entidades públicas o privadas” constituyendo, desde la perspectiva administrativa, “una técnica de fomento de determinados comportamientos de interés general e incluso un procedimiento de colaboración entre la Administración pública y los particulares para la gestión de actividades de interés públicos”. Dispuestas así las cosas, se puede comprender con alguna facilidad que el control y seguimiento dispuesto por el Derecho de la competencia sobre las ayudas públicas sea necesariamente sensible a esa doble funcionalidad de la actividad de promoción o fomento de los poderes públicos en la economía. En este sentido, conviene recordar muy sucintamente que con arreglo a los artículos 107 a 109 del TFUE la regla general que rige para las ayudas públicas estatales en el marco de la UE es la prohibición, pues conforme al citado artículo 107.1 TCE resultan “incompatibles con el mercado común, en la medida que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros”. Ahora bien, este principio general de incompatibilidad de las ayudas públicas que afecten al funcionamiento del mercado común queda inmediatamente atenuado en el propio artículo 107 TFUE al disponer luego toda una serie de supuestos en los que las ayudas públicas son —artículo 107.2 TFUE— o pueden ser —artículo 107.3 TFUE— compatibles con el mercado, aunque siempre bajo la vigilancia atenta y permanente de la Comisión Europea mediante un sistema de comunicación previa de los Estados. En efecto, el posterior artículo 108 TFUE establece que los Estados miembros tienen la obligación de notificar cualquier proyecto de concesión de ayuda y confiere a la Comisión Europea la competencia de declarar bien su compatibilidad, bien su supresión o modificación cuando considere que afecta a los intercambios comunitarios; decisión comunitaria que, en su caso, puede derivar en un proceso ante los órganos jurisdiccionales (nacionales o ante el TJUE). Por último, pero de interés para lo que luego diremos sobre el caso interno español, el artículo 108.1 TFUE prevé que “la Comisión examinará permanente, junto con los Estados miembros, los regímenes de ayudas existentes en dichos Estados”, así como que “propondrá a éstos las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado común”. Por consiguiente, puede afirmarse con la mejor doctrina que “el esfuerzo prioritario desarrollado por los órganos comunitarios se ha centrado en encauzar y dirigir, más que en prohibir taxativamente con arreglo a una interpretación restrictiva del Tratado CEE en este extremo, las políticas económicas estatales en materia de ayudas” (G. Fernández Farreres). En este orden de consideraciones, cabe decir que las soluciones arbitradas por la LDC se acercan, con carácter general, al modelo diseñado en el marco de la UE, aunque no llegan, desde luego, a la imposición previa de la regla general prohi- Organización y acción administrativa en la economía 93 bitiva. El sistema creado por la LDC para el seguimiento y control de las ayudas públicas quiere conjugar las distintas perspectivas presentes en la materia sobre la base de imponer, mejor, ciertos requisitos de transparencia e información en relación con la concesión de las ayudas públicas. El preámbulo de la LDC afirma que en el ámbito de las ayudas públicas “se completan las competencias de la Comisión Nacional de la Competencia”. Con tal aseveración quiere acreditarse, evidentemente, que la Ley de Defensa de la Competencia ha querido reforzar las facultades atribuidas en su día a la CNC y hoy a la nueva CNMC respecto de las que tenía asignadas el Tribunal de Defensa de la Competencia en el anterior texto legal de 1999. Ello no obstante, es lo cierto que el sistema finalmente introducido en la LDC no ha llegado a la solución establecida en la UE basada, como sabemos, en la regla de la prohibición con excepciones, sino que se mantiene, ciertamente, en línea con el anteriormente vigente consistente, básicamente, en un régimen de seguimiento y de recomendación técnica sobre los efectos de las ayudas públicas en el mantenimiento de la competencia efectiva en los mercados (M. Bacigalupo Saggese). Con todo, es posible afirmar también que dicho sistema de seguimiento y de recomendación técnica sobre la base de obtener información y, posteriormente, hacer públicos los resultados responde, muy claramente, y como ya se ha dicho más arriba, a las funciones que normalmente se vienen asignando a las Administraciones independientes en nuestro Derecho. En efecto, las competencias que la LDC atribuye a la hoy CNMC en orden al control de las ayudas públicas obedecen rectamente a esta función o tarea pública de recoger, tratar y difundir luego información mediante la elaboración de propuestas o recomendaciones sobre la incidencia de las ayudas en el funcionamiento de los mercados. Se dispone, en efecto, el siguiente sistema de control de naturaleza claramente informativa: i) por de pronto, se determina, con carácter general, que la hoy CNMC “podrá analizar los criterios de concesión de las ayudas públicas en relación con sus posibles efectos sobre el mantenimiento de la competencia en los mercados” (artículo 11.1 LDC); ii) en segundo lugar, y para ello, se establecen también determinadas obligaciones de información a la hoy CNMC y se contempla igualmente la participación y colaboración de los órganos autonómicos de defensa de la competencia (artículo 11.3 y 4 LDC) y, por último, iii) se prevé la publicación o divulgación de los correspondientes informes y propuestas tanto de la referida Comisión como de los órganos autonómicos de defensa de la competencia [artículo 11.1.a) y b), 2 y 5 y artículo 27.3 LDC]. En suma, el esquema diseñado por la LDC tiene por claro objeto recoger, tratar y difundir o divulgar información en materia de concesión de ayudas públicas. Como se viene indicando, este sistema de información es ciertamente clave y fundamental en la ordenación y supervisión de sectores estratégicos para la economía 94 Antonio Descalzo González como es, desde luego, la política de defensa de la competencia en los mercados. De hecho, la promoción de una competencia efectiva mediante la elaboración de informes y recomendaciones que se hacen luego públicos es una función que, con carácter general, atribuye la LDC a la hoy CNMC (artículos 26 y 27 LDC). En esta misma línea de subrayar la importancia creciente de la transparencia y la información podrá notarse, en fin, como la Exposición de Motivos de la ya citada Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, la destaca entre sus principios rectores, pues “una mayor información acerca de las subvenciones hará posible eliminar las distorsiones e interferencias que pudieran afectar al mercado, además de facilitar la complementariedad y coherencia de las actuaciones de las distintas Administraciones públicas evitando cualquier tipo de solapamiento”. Descrito en sus líneas fundamentales el modelo de control de las ayudas públicas en la LDC, procede analizar ahora alguna de sus reglas concretas con más detalle. De entrada, y en relación con la competencia de la hoy CNMC y de los órganos de defensa de la competencia autonómicos para analizar los criterios de concesión de las ayudas públicas que, ulteriormente, darán lugar a la elaboración de los correspondientes informes y propuestas (artículo 11.1 y 5 LDC), hay que señalar que la Ley restringe expresamente la legitimación para dicha actuación pues sólo procede de oficio o a instancia de las AAPP. Se trataría, así, de una exclusión de otros posibles interesados en dicho análisis —caso de competidores, consumidores y usuarios— que no parece demasiado compatible con la idea de transparencia y publicidad que quiere darse al control de las ayudas públicas. Para suplir esta clara insuficiencia de la LDC, puede quizá recurrirse a la figura de la denuncia prevista en el artículo 69.1 LRJPAC, toda vez que con arreglo al artículo 19.2 LDC dicho texto legal tiene siempre carácter subsidiario. En puridad, la posibilidad de instar que se inicie de oficio el procedimiento mediante denuncia deriva de la propia LDC, ya que conforme expresa el posterior artículo 39.1 y 2 toda persona física y jurídica queda obligada a colaborar con la Comisión; colaboración que, como bien dice el número 2, ya sea “a instancia propia o a instancia de la CNC, no implica la condición de interesado en el correspondiente procedimiento”; esto es, cabe acudir ante dicha Comisión en la posición de simple denunciante. Por lo que hace, en segundo lugar, al objeto de los informes y propuestas que pueden emitir la hoy CNMC y los órganos autonómicos de defensa de la competencia (artículo 11.1 y 5 LDC), todo apunta a considerar que la preocupación principal de la Ley gira, como ya sucedía en el anterior texto legal de 1999, no tanto en relación con los intereses específicos de los competidores afectados por las ayudas, cuanto por el plano estructural del correcto funcionamiento de los mercados. Perspectiva en la que también parece situarse la regulación general de la ayuda pública de mayor calado e importancia en nuestro Derecho, la subven- Organización y acción administrativa en la economía 95 ción, pues conforme expresa el artículo 8.2 de la LGS, “cuando los objetivos que se pretenden conseguir afecten al mercado, su orientación debe dirigirse a corregir fallos claramente identificados y sus efectos deben ser mínimamente distorsionadores”. En el capítulo de la obligación de informar a la CNMC o, dicho de otra manera, de las competencias legales que tiene ésta atribuidas para recabar información de todos los sujetos, públicos y privados, parece conveniente destacar que, al margen de las facultades expresamente reconocidas en el interior de la propia LDC a favor tanto de la Comisión como de los órganos autonómicos de defensa de la competencia —en el ámbito territorial correspondiente—, éstos pueden ejercer asimismo, desde luego, todas aquellas otras competencias reconocidas por el Derecho administrativo con la misma finalidad y sentido. Por lo que hace a las primeras, y junto a la competencia general dispuesta en el artículo 11.4 LDC para “requerir cualquier información en relación con los proyectos y las ayudas concedidas por las Administraciones públicas”, quizá merezca retener que con arreglo al artículo 11.3 LDC el órgano responsable de la notificación a la Comisión Europea debe comunicar a la CNMC los proyectos de ayudas públicas incluidos en el ámbito de aplicación del TFUE, así como la información de las ayudas públicas concedidas al amparo de los Reglamentos comunitarios de exención y los informes del Reglamento comunitario 659/1999, del Consejo, de 22 de marzo de 1999. Esta regla general de colaboración tiene una muy especial significación y relevancia en el contexto de la distribución de competencias entre la CNMC y los órganos autonómicos de defensa de la competencia, pues conforme expresa el artículo 11 LDC se manifiesta, cuando menos, en dos claras obligaciones: de un lado, la previsión consistente en que los informes y propuestas elaborados por los órganos autonómicos “se remitirán a la Comisión Nacional de la Competencia a los efectos de su incorporación al informe anual” sobre las ayudas públicas concedidas en España (artículo 11.5 LDC) y, de otro, que la CNMC debe habilitar los mecanismos de información y comunicación necesarios para que los datos sobre los proyectos de ayudas públicas incluidos en el ámbito de aplicación del TFUE, así como la información de las ayudas públicas concedidas al amparo de los Reglamentos comunitarios de exención y los informes del Reglamento comunitario 659/1999, del Consejo, de 22 de marzo de 1999, estén a disposición de los órganos autonómicos. Respecto de las medidas generales conducentes a la obtención de la información necesaria para el seguimiento y control de las ayudas públicas, debe partirse, por supuesto, de la regla central del artículo 4.1.c) LRJPAC, donde se ordena a las AAPP facilitar al resto de las organizaciones administrativas “la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias”. 96 Antonio Descalzo González Y, en fin, para el caso concreto de las ayudas públicas consistentes en subvenciones en sentido estricto, no parece nada dudoso sostener que a los efectos de su evaluación con arreglo a las reglas y principios propios de la defensa de la competencia la CNMC y los órganos autonómicos —en el ámbito territorial correspondiente— pueden acudir a las medidas establecidas en la LGS. Entre ellas, puede recordarse aquí la dispuesta en el artículo 20 sobre el deber de información que pesa sobre todas las AAPP en punto a la de gestión de las subvenciones. Evidentemente, la potestad de obtener información y de divulgarla tiene límites. En este ámbito concreto de la obtención de información sobre las ayudas públicas resultan de aplicación, en lo necesario, y a falta de otra disposición, las previsiones contenidas en los artículos 42 y 43 LDC sobre tratamiento de la información confidencial y del deber de secreto, respectivamente, toda vez que se encuentran situadas dentro de la Sección Tercera, Principios Generales del Procedimiento, del Capítulo I, Disposiciones Comunes, del Título IV, de los Procedimientos. Para acabar con este apartado importa notar, en fin, que el deber de colaborar e informar a la CNMC y a los órganos autonómicos de defensa de la competencia —en el ámbito territorial correspondiente— no es, ciertamente, una mera y simple admonición libre de toda consecuencia, toda vez que con arreglo al artículo 39.1 LDC está sujeta al plazo “de 10 días, salvo que por la naturaleza de los solicitado o las circunstancias del caso se fije de forma motivada un plazo diferente” y, desde luego, su incumplimiento es susceptible de ser sancionado administrativamente. Efectivamente, es bastante claro que el incumplimiento de suministrar la información requerida integra, sin problemas, el tipo descrito en el artículo 62.2.c) LDC, a cuyo tenor es una infracción leve “no haber suministrado a la Comisión Nacional de la Competencia la información requerida por ésta o haber suministrado información incompleta, incorrecta, engañosa o falsa”. A mayor abundamiento, y en perfecta línea de continuación con lo anterior, nada impide considerar que de acuerdo con el artículo 40 LDC la CNC está asimismo habilitada para ejercer la facultad de inspección respecto de los hechos relativos a las ayudas públicas sometidos a su competencia. De resto, y aunque desde un principio se viene manteniendo aquí que el sistema de control y seguimiento de las ayudas públicas previsto en la LDC es de naturaleza esencialmente informativa, al estar basado en la obtención, tratamiento y divulgación de todo lo relativo a su incidencia en el mercado, nada impide considerar que, en último término, puede tomar una fórmula de mayor peso y repercusión jurídica. En efecto, y como quiera que el control de las ayudas públicas constituye un aspecto sustantivo de la defensa de la competencia efectiva en los mercados, cabe sostener que, caso considerarlo así necesario por sus efectos distorsionadores, la hoy CNMC puede, con arreglo al artículo 12.3 LDC, impugnar ante la jurisdicción competente los actos de las AAPP sujetos al Derecho administrativo y las disposiciones generales de rango inferior a la Ley de los se deriven Organización y acción administrativa en la economía 97 obstáculos al mantenimiento de una competencia efectiva en los mercados que tengan su origen, en este caso particular, en ayudas públicas. 2.2. La acción de promoción de actividades de interés para el desarrollo económico; en particular, la ligada a la promoción de la innovación tecnológica Finalizado el estudio de las ayudas públicas desde la concreta perspectiva de la defensa de competencia procede analizar ahora, sin solución de continuidad, su funcionalidad desde el ángulo complementario de constituir, a su vez, un instrumento fundamental de la acción administrativa para atender a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos ex artículo 130 CE. Conforme ya nos consta suficientemente, ocurre, en efecto, que tanto las subvenciones en sentido estricto como el resto de las técnicas encuadradas en el amplio concepto de la promoción o fomento de la actividad económica responden al objetivo común de procurar la satisfacción del interés general conforme ordena el artículo 103 CE. En este sentido, y aunque es cierto que la que noción de interés general carece hoy de un significado preciso y constante, siendo su sentido más bien el de desplegar una función de evocación en la vida política y social, es posible mantener que la noción sigue cumpliendo una función jurídica en nuestro sistema constitucional. Conforme ha razonado convincentemente L. Parejo Alfonso, bajo el interés general se esconde una doble significación, a saber: en su acepción más general y amplia, el interés general se confunde con el fin mismo del Estado. El interés general así entendido se confunde con el buen orden del ser social, por lo que es servido indistintamente por las acciones privadas y públicas movidas, respectivamente, por el interés privado o público, con el peso y la eficacia y en la composición específica que resultan de la arquitectura misma del orden constitucional material. Y es también, por lo mismo, el fundamento de la heterogeneidad (en extensión, forma e intensidad) de la intervención del poder público en la vida social y, con ella, del fenómeno conocido como “administrativización” de determinados sectores de la misma. Este último tiene lugar allí donde el orden constitucional contempla, permitiéndola o, incluso, requiriéndola, la acción positiva del poder público, incluso en el plano de la ejecución y, por tanto, de la configuración de las relaciones sociales y la realidad. Ahora bien, superado este primer plano se llega a un sentido más estricto del interés general, sentido que se refiere a los bienes jurídicos imputables a la colectividad, cuya tutela corresponde, por ello, a los poderes públicos, es decir, a las organizaciones estatales (o las designadas por éstas), en cuanto gestores cabalmente de los intereses del común o no pertenecientes (en su caso, no asignados) a la esfera propia de los sujetos privados. 98 Antonio Descalzo González Precisada así la doble noción del interés general, no cabe ninguna duda que las técnicas de promoción y ayudas públicas entran de lleno en el completo significado de la expresión. La acción positiva por la que el poder público “ofrece estímulos positivos (ayudas y subvenciones) a los ciudadanos y empresas que satisfacen determinados fines fijados de antemano en atención al interés general” (J.M. Gimeno Feliu) compone, en definitiva, toda una vía de intervención del Estado en la economía —llamada tradicionalmente actividad administrativa de fomento— que no desborda, en absoluto, el marco constitucional. Antes al contrario, la mentada actividad promocional o de fomento reposa en la protección de fines públicos dignos de toda consideración y respeto. No por otra razón, y según razonó también temprana y brillantemente Martín-Retortillo en relación con la actuación pública en materia de fomento del desarrollo industrial, el hecho de que la autoridad pública asuma a su cargo la realización de actividades industriales que presentan un interés general, pero que no se encuentran suficientemente exploradas por la iniciativa particular, responde a la “necesidad, más conscientemente sentida cada día, del desarrollo de dichas actividades para la vida moderna. Esto lleva consigo, como traída de la mano, la consecuencia lógica de que el Estado, ya sea por sí mismo, ya sea estimulando a los particulares, desarrolle y aliente toda clase de actividades relacionadas con el desarrollo industrial”. Mucho más recientemente, pero asimismo en relación con el asunto que nos ocupa, pueden traerse a colación las previsiones contenidas en un texto legal bien cercano en el tiempo a la regulación general de la defensa de la competencia pero que, en principio, parecen del todo alejados de los objetivos perseguidos por la LDC respecto de las ayudas públicas. Se trata, en efecto, de la Ley 10/2007, de 22 de junio, de la lectura, del libro y de las bibliotecas, donde hay dos importantes capítulos, el segundo sobre promoción de la lectura y el tercero relativo a la promoción de los autores y la industria, dedicados precisamente a la ordenación de medidas de fomento de evidente repercusión en el funcionamiento del mercado editorial. Así, y por todos, puede citarse el artículo 7.3, a cuyo tenor “la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y sus organismos públicos contribuirán a la expansión internacional de la industria del libro español”. Todo ello no obstante, donde quizás pueda verse mejor la compleja relación existente entre la actividad promocional —donde se inscriben las ayudas públicas concedidas a empresas— y el funcionamiento del sistema de economía mercado es con ocasión de la política de fomento de la innovación tecnológica, aspecto ciertamente clave en el desarrollo de la sociedad y economía actual, toda vez que es resueltamente un factor especialmente relevante y directo de su progreso. Aunque desde la primera Revolución Industrial la integración en el sistema productivo de los descubrimientos científicos ha sido, por supuesto, un elemento Organización y acción administrativa en la economía 99 clave en la economía de las naciones, hoy es bastante claro que la nueva y emergente sociedad del conocimiento se mueve más que ninguna otra anterior gracias a los impulsos que los nuevos avances científicos procuran en los distintos sectores de la realidad (R. Martín Mateo). En efecto, la revolución económica del momento presente se encuentra auspiciada, en muy buena parte, por la investigación científica y tecnológica. De manera muy contundente, y además como clara directriz para el próximo futuro, la LES, resalta entre los principios llamados a impulsar la sostenibilidad de la economía española el relativo, justa y precisamente, al fomento de la capacidad innovadora de las empresas. De tal suerte y manera que las AAPP deben desarrollar una política de apoyo a la investigación y a la innovación que favorezca tanto a las empresas e industrias innovadoras, como la renovación de los sectores tradicionales, con el fin de aumentar su competitividad. Idea central que ha desarrollado muy poco después la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la ciencia, la tecnología y la innovación, mediante un conjunto de medidas llamado a lograr un modelo productivo en el que la innovación está llamada a incorporarse definitivamente como una actividad sistemática de todas las empresas, con independencia de su sector y tamaño, y en el que los sectores de media y alta tecnología tendrán un mayor protagonismo. Ligazón entre actividad económica y actividad de investigación e innovación que tiene hoy su mejor exponente —desde la perspectiva organizativa— en su reunión en un mismo departamento ministerial pues, en efecto, el artículo 1 del Real Decreto 345/2012, de 10 de febrero, que desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Economía y Competitividad, determina que tiene atribuido “la propuesta y ejecución de la política del Gobierno en materia económica y de reformas para la mejora de la competitividad, de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación en todos los sectores, de política comercial y de apoyo a la empresa”. En este mismo sentido, pero con cierta antelación, se comprende que la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones titulada Hacia un espacio europeo de investigación —Bruselas, 18.01.2000 COM (2000)06— arranque con las siguientes contundentes palabras: “más aún que el que pronto acabará, el siglo XXI en el que vamos a entrar será el de la ciencia y la tecnología. Y más que nunca, las actividades de investigación y desarrollo tecnológico serán las que mayores frutos aportarán en el futuro”. Tan importante como rotunda afirmación tiene, sin embargo, y a renglón seguido, la no menos relevante observación de que “en Europa la situación de la investigación es preocupante. Sin una acción concertada para corregirla, la evolución actual podría conducir a una pérdida de crecimiento y de competitividad en la economía mundializada con lo que el retraso con respecto a otras potencias tecnológicas se agravaría”. “Europa —se dice— podría fracasar en la transición a la economía del conocimiento”. 100 Antonio Descalzo González En rigor, esta importante llamada de atención de la Comisión a las instituciones comunitarias más directamente implicadas en el progreso económico y social de la actual UE no es tampoco nueva. A finales de 1995 la Comisión Europea presentó el conocido e importante Libro verde de la innovación —Bruselas, 20.12.1995 COM(95) 688 final—. Este documento, donde la innovación se considera como un sinónimo de producir, asimilar y explotar con éxito una novedad, en las esferas económica y social, de forma que aporte soluciones inéditas a los problemas y permita así responder a las necesidades de las personas y de la sociedad, tenía por objeto poner las bases para superar lo que denominaba “la paradoja europea”, esto es, que siendo los resultados científicos de la UE excelentes comparados con los norteamericanos y japoneses ocurre que sus resultados tecnológicos, industriales y comerciales en sectores punta, tales como la electrónica y las tecnologías de la información se han deteriorado en los últimos quince años. Para comprender mejor el escenario donde tienen lugar estas propuestas de acción positiva por parte de las autoridades comunitarias, quizá sea oportuno recordar que hacía muy poco tiempo había visto también la luz el denominado Informe Delors de 1993, Libro blanco de la Comisión sobre el crecimiento, la competitividad y el empleo (Retos y pistas para entrar en siglo XXI), que hacía un particular énfasis en destacar que “para alcanzar mayores niveles de empleo, las empresas comunitarias deben lograr la competitividad global, en unos mercados abiertos y competitivos tanto a escala europea como mundial. Las autoridades públicas nacionales y comunitarias tienen la responsabilidad de ofrecer a la industria un entorno favorable, brindarle perspectivas claras y previsibles, y propiciar el desarrollo de la competitividad nacional”. En fin, la importancia de esta acción en el marco de la UE aparece igualmente reflejada en el informe del grupo de expertos independientes sobre I+D e Innovación, creado a raíz de la Cumbre de Hampton Court, sobre la Creación de una Europa innovadora, donde se termina recomendado “la necesidad de que Europa proporcione a sus empresas un mercado que favorezca la innovación, ya que su ausencia es el obstáculo principal a la inversión en investigación e innovación. Para ello debe actuarse en materia de legislación, normas, contratación pública y propiedad intelectual e impulsarse una cultura que celebre la innovación”. Competir con las grandes empresas de ámbito mundial y hacerlo además en plena revolución tecnológica es, pues, el verdadero reto de las economías europeas (S. Muñoz Machado). Revolución tecnológica que, conforme razona brillantemente este último autor, ha tenido además el efecto añadido, al ligarse a la idea de la competitividad en mercados libres y globalizados, de sentar la sólida conclusión de “que las nuevas tecnologías favorecen el incremento del número de agentes que, pueden operar en mercados que antes estaban monopolizados Organización y acción administrativa en la economía 101 y ocupados por empresas públicas o concesionarios exclusivos. De esta manera la doctrina de los monopolios naturales entró en crisis, al no poder justificarse con argumentos tecnológicos y ofrecer blancos más fáciles para la crítica económica”. En estas circunstancias sucintamente expuestas, cabe preguntarse entonces por las razones que llevan a la Comisión Europea a no dejar de reclamar con insistencia la creación de una verdadera política europea en materia de investigación científica cuando, al mismo tiempo, se habla de actuar en un mercado abierto y competitivo. Toma de posición que, en principio, parece totalmente contradictoria con el fortalecimiento del mercado que mueve a las autoridades europeas. No en vano, ya en el citado Informe Delors de 1993, se hacía especial hincapié en recalcar que la capacidad de innovación de las empresas y el acompañamiento de éstas por los poderes públicos constituyen las condiciones de mantenimiento y de esfuerzo de la competitividad y el empleo. Por de pronto, podemos acudir a la respuesta directa que nos ofrece hoy la habilitación contenida expresamente en el artículo 179.1 TFUE, que reza de la siguiente manera: “la Unión tendrá por objetivo fortalecer sus bases científicas y tecnológicas, mediante la realización de un espacio europeo de investigación en el que los investigadores, los conocimientos científicos y las tecnologías circulen libremente, y favorecer el desarrollo de su competitividad, incluida la de su industria, así como fomentar las acciones de investigación que se consideren necesarias en virtud de los demás capítulos de los Tratados”. Pero, más allá de esta primera explicación, hay otra razón de fondo que sustenta esa voluntad de fortalecer y fomentar la investigación y la innovación tecnológica por parte de las autoridades comunitarias y con ello, y a la vez, servir también a la competitividad internacional. Dicho muy brevemente, el fundamento de la actividad administrativa de promoción o fomento en el ámbito de la investigación científica y técnica se funda también, según ha razonado G. Ariño Ortiz, en la necesidad de salvar los fallos de mercado asociados a su naturaleza de bien público o cuasipúblico. Después de las breves consideraciones expuestas, todo apunta a considerar que la promoción o fomento de la investigación y el desarrollo tecnológico constituye una autentica necesidad desde el concreto plano del buen funcionamiento del sistema de economía de mercado. Cobra entonces, por consiguiente, todo sentido la aparente contradicción entre las medidas públicas de promoción de la investigación y el simultáneo desarrollo de un mercado competitivo, según resulta consagrado en el ya citado artículo 179 del TFUE. Pues, conforme resume la doctrina económica, como quiera que la producción de conocimiento científicos presenta dificultades para adaptarse plenamente a las exigencias de una competencia perfecta, al ser menor el valor privado de la información que su producto 102 Antonio Descalzo González marginal social, “es necesario que las autoridades económicas adopten medidas correctoras, bien en la forma de subsidios, impulsando la creación de patentes, bien financiando directamente la actividad investigadora” (J.A. Parejo Gámir; A. Calvo Bernardino y J. Paul Gutiérrez). La decisión al respecto tiene todavía mayor fundamento si se tiene en cuenta que la presente economía y sociedad del conocimiento, nace “de la combinación de cuatro elementos interdependientes: la producción del conocimiento, esencialmente por medio de la investigación científica, su transmisión mediante la educación y la formación, su difusión a través de las tecnologías de la información y la comunicación, y su explotación a través de la innovación tecnológica” (Comisión de las Comunidades Europeas, Comunicación de la Comisión sobre el papel de las universidades en la Europa del Conocimiento, Bruselas, 5.2.2003 COM(2003) 58 final). Por consiguiente, ocurre verdaderamente que las variadas fórmulas en que se traduce normalmente la actividad de fomento o promoción (ayudas y subvenciones) puede que, en principio, sean capaces de alterar o perturbar el funcionamiento teórico del libre mercado, pero es claro que responden asimismo a la satisfacción de otros bienes y valores también de rango constitucional; es más, sucede incluso que en ciertas ocasiones, como acabamos de comprobar en materia de innovación, la promoción o el fomento de actividades por los poderes públicos sirve justamente al buen funcionamiento del sistema de mercado. Lógicamente, todo esto anterior conduce a superar la inicial configuración de la acción pública de fomento o promoción elaborada en el seno del Derecho administrativo y asumir entonces, por el contrario, en esta materia la perspectiva más amplia que nos ofrece la teoría de la regulación de la economía. Pues, en efecto, la acción de fomento o promoción de la innovación comprende el entero ciclo de la gestión pública (ordenación y ejecución) y para su ejercicio pueden adoptarse todas las formas típicas de la acción administrativa (no sólo, pues, la de “fomento” en sentido clásico). En suma, el fomento o, mejor dicho, la promoción o fomento de la investigación y el desarrollo tecnológico es una acción pública de regulación económica que constituye una autentica necesidad desde el concreto plano del buen funcionamiento del sistema de economía de mercado. 3. EJERCICIO PRÁCTICO El Pleno del Ayuntamiento de Marinella adoptó el acuerdo de aprobar la constitución de la Sociedad Mercantil denominada “Montalbano, S.A.”. Organización y acción administrativa en la economía 103 El artículo 3 de los Estatutos de la Sociedad creada por el acuerdo municipal establece como objeto social: “la promoción, refuerzo y participación en actividades económicas y sociales que contribuyan al desenvolvimiento del entorno socioeconómico, potenciando iniciativas generadoras de riquezas y ocupación”. Una asociación de empresarios acude a su despacho solicitando que emita un dictamen sobre las siguientes cuestiones: 1. ¿Es legalmente posible la constitución de empresas públicas para fines empresariales? 2. En caso afirmativo, examinar las condiciones, tanto en el orden material como en el formal su aplicación al caso presente. 3. ¿Sería posible impugnar el acuerdo de la corporación municipal? 4. BIBLIOGRAFÍA ARAGÓN REYES, M., “Constitución económica y libertad de empresa”, en Estudios jurídicos en homenaje al profesor Aurelio Menéndez, I, Madrid, 1996. 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Las Policías locales. 5. EL CONTENIDO DE LA ACTIVIDAD POLICIAL DE SEGURIDAD. 5.1. Consideraciones generales. 5.2. Principales potestades de la policía de seguridad pública. 5.2.1. La identificación de personas. 5.2.2. La restricción y la limitación de la circulación y permanencia en vías o lugares públicos y el cacheo policial. 5.2.3. La entrada y el registro domiciliarios. 5.2.4. La videovigilancia en lugares públicos. 6. LA DENOMINADA SEGURIDAD PRIVADA. 6.1. Seguridad pública versus seguridad pública. 6.2. Los sujetos de la actividad de seguridad privada. 6.3. Las actividades de seguridad privada. 6.3.1. Las empresas de seguridad. 6.3.2. Los Vigilantes de seguridad. 6.3.3. Los jefes de seguridad. 6.3.4. Los escoltas privados. 6.3.5. Los guardas particulares de campo. 6.3.6. Los detectives privados. 7. EJERCICIO PRÁCTICO. 8. BIBLIOGRAFÍA. RESUMEN El aumento de la delincuencia del que hablan las estadísticas oficiales y la creciente reclamación ciudadana de una mayor eficacia policial y judicial han colocado el asunto de la seguridad pública en un primer plano de la agenda política y se ha traducido ya en significadas medidas legislativas. Esta preocupación por el mantenimiento de la seguridad pública o ciudadana no se ha visto acompañado sin embargo por un paralelo esfuerzo por explicar las verdaderas claves de la actividad administrativa de seguridad pública, que de este modo vive todavía hoy en buena parte sumergida bajo las aguas del Derecho penal y la actividad de policía judicial, con las que sin embargo aquélla no puede ni debe confundirse. La presente lección se ocupa de la naturaleza y el significado del concepto de seguridad pública y da cuenta de las principales características y funciones de la correspondiente actividad administrativa policial, al tiempo que se preocupa también del creciente fenómeno de la denominada seguridad privada y sus relaciones con la seguridad pública. emprendidas. 104. Visto desde esta óptica. la misma ha de mantenerse igualmente. recuerdan bastante a la célebre afirmación de GOETHE. la elevada sensibilidad al riesgo que caracteriza a las modernas sociedades de la era postindustrial y la [sobre]valoración de la seguridad lato sensu como un valor realmente preeminente de nuestro tiempo.UU.1. o las más recientes de 11 de marzo de 2004 de Madrid y 7 de julio de 2005 de Londres. como es notorio. Si esta sencilla observación vale con carácter general para calibrar la importancia de los riesgos y peligros de todo tipo que amenazan la seguridad de los ciudadanos. una vez advertidas.108 Miguel Casino Rubio 1. para “barrer de las calles a todos los [pequeños] delincuentes”. gráficamente denominadas de “tolerancia cero”. amenazando a personas y bienes. ideado. según el Tribunal Constitucional conviene en definirlo. incluso con mayor razón. porque percibimos en ellas un riesgo para los derechos . según advirtiera por entonces el propio Presidente del Gobierno. Los juristas normalmente observamos este tipo de reclamaciones e iniciativas con alguna preocupación. el concepto constitucional de “seguridad pública” que utiliza el artículo 149. Tanto que bien puede decirse que la angustia y la [in]seguridad ciudadanas se han convertido en uno de los principales temas del nuevo siglo XXI. en ocasiones. no hay ninguna duda que la seguridad pública o ciudadana. Por esta razón. representa hoy una de las principales preocupaciones ciudadanas. lo que significa. Unas demandas y unas reacciones acaso comprensibles pero que. al parecer con notable éxito. Una preocupación. han avivado notablemente. conforme a la célebre definición que avanzara Ulrich BECK. cuando advertía que “temo más al desorden que a la injusticia”. como oportunamente podrá verse. INTRODUCCIÓN La actual “sociedad del riesgo” o “sociedad de riesgos”. además. o el del progresivo endurecimiento y expansión del Código Penal.29 CE. que los atentados del 11 de septiembre de 2001 de New York y Washington. como también se acostumbra a definir y de la que habla el art.. junto con el aumento de la criminalidad del que dan cuenta las estadísticas policiales. no pueden extrañar las cada vez más frecuentes reivindicaciones ciudadanas que reclaman una mayor eficacia policial y judicial y se comprenden mejor también ciertas políticas públicas. si de modo particular se consideran los riesgos que comprometen el mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadanos. en otros países como Francia o EE.1 CE. que es. pero que luce también en algunas de las últimas iniciativas puestas en marcha entre nosotros por el Ejecutivo español. como es el caso significativamente del Plan de Lucha contra la Delincuencia aprobado en septiembre de 2002. como certeramente ha explicado SILVA SÁNCHEZ. ha concluido paradójicamente en un menor grado de aceptación social de los riesgos permitidos. FJ 8). . con consecuente invitación al sacrificio del Derecho en favor de la eficacia de la acción policial o. la abierta polémica que suscitó en su día la célebre “patada en la puerta” que contemplaba la Ley Orgánica 1/1992. además. tampoco está tan lejos ese tiempo en el que nuestro ordenamiento. y el reproche de constitucionalidad que acabaría formulando el Tribunal Constitucional. de acuerdo con las circunstancias del caso. y que advierte de los riesgos que suponen para la integridad de los derechos fundamentales (principalmente. bajo el impulso de la “Dirección General de Justicia e Interior de la Comisión Europea en 2003 (“Ciudadanía. Probablemente una de las más llamativas sea la que en Alemania incorporó la Ley de Seguridad Aérea. precisamente porque “la eficacia en la persecución del delito. no puede imponerse. de 11 de enero de 2005. y cuyo interés notaremos más adelante. Como también las reservas que en su día despertó la aprobación de la Ley Orgánica 4/1997. es lo cierto que no faltan tampoco las incitaciones a que el fiel de la balanza oscile más allá de donde debiera. o. cuya legitimidad es incuestionable. No en vano. y que sería luego censurada por el Tribunal Constitucional Federal alemán en su Sentencia de 16 de febrero de 2006. de una preocupación injustificada lo certifica también el Informe elaborado por una Comisión de expertos independientes en derechos fundamentales de los Estados miembros. a costa de los derechos y libertades fundamentales” (STC 341/1993. y más recientemente. bajo la excusa del mantenimiento del orden público. otorgaba a las autoridades gubernativas facultades poco menos que ilimitadas para reprimir arbitrariamente. el descontento ciudadano por las limitaciones para viajar a terceros países de los seguidores de los equipos de fútbol o con motivo igualmente de las nuevas y rigurosas normas de seguridad para los equipajes de mano en los aeropuertos europeos. sin embargo. en fin. por RODRÍGUEZ DE SANTIAGO y DOMÉNECH PASCUAL. Carta de derechos fundamentales. autorizaba a las autoridades federales a derribar un avión con inocentes a bordo cuando. que regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos. de 12 de noviembre. buena parte de las nuevas medidas legales adoptadas a partir de 2002 por los Estados miembros para hacer frente a la amenaza terrorista. Que no se trata. de los derechos a la intimidad y a la vida privada. a la defensa y el derecho a libertad y a la seguridad personales). Racismo y Xenofobia. MARTÍN-RETORTILLO. so pretexto de garantizar el orden público. entre otras medidas. del mantenimiento de la seguridad y el orden públicos. de 4 de agosto. y que.Seguridad ciudadana y orden público 109 y libertades de los ciudadanos. pudiera concluirse que la aeronave va a ser utilizada para cometer un atentado terrorista kamikaze. Programa Daphne I”). Al respecto. Aunque afortunadamente poco o nada queda de todo esto en nuestro vigente ordenamiento constitucional. todo tipo de conductas. como cumplidamente ha demostrado L. bastará recordar ahora. en general. por ejemplo. aireada entre nosotros. de Protección de la Seguridad Ciudadana (en adelante LOPSC). tampoco han logrado hasta el momento descifrar acabadamente el significado y contenido de cada uno de dichos conceptos. Muy probablemente algo tenga que ver en todo ello la naturaleza contingente y de suyo cambiante de las ideas de seguridad y. . la progresiva intervención de los poderes públicos en este asunto repercute también de modo inevitable en la vertiente organizativa o institucional de la “seguridad pública”. es lo cierto que rara vez se manejan con la precisión deseable. Principalmente porque la seguridad pública y ciudadana y el orden público son conceptos sumamente difíciles de descifrar. pese a su innegable trascendencia y por más que el concepto de “seguridad pública”. POSADA en el siglo XIX cuando advertía que “andan en esto muy vacilantes los autores”. ya fue observada certeramente por A. no es de ahora sino que viene de antiguo y que. de hecho. su garantía constituye una responsabilidad decisiva del Estado (art. por lo mismo. Este reproche no puede ser en cualquier caso muy severo. como luego podrá verse. Como tampoco. al menos de un modo acabado. que también utiliza la Constitución (arts. quepa ignorar entre nosotros el reprobable papel que durante años desempeñó la noción de “orden público”. que reclaman un mayor protagonismo en este asunto y que sin duda han venido a echar todavía más leña al fuego del debate autonómico.29ª CE). 16. en efecto. Una dificultad que.1 y 21. en consecuencia. el paso de la seguridad al primer plano de las agendas políticas y electorales del siglo XXI. una historia demasiado reciente que dejaría marcadas sus huellas en la Constitución. No obstante. constituyen moneda de cambio corriente en el lenguaje jurídicoadministrativo. que la seguridad pública constituye sin ninguna duda uno de los pilares esenciales de la convivencia en sociedad y. dista bastante de ser concluyente y. y 104 CE respectivamente). esto es. bien que con contadas excepciones. de hecho. y que.1. de modo particular. Como botón de muestra por ahora baste con señalar el creciente protagonismo de la mal llamada “seguridad privada” en el mantenimiento de la seguridad y orden públicos o. condiciona buena parte de las explicaciones doctrinales.2. con consecuencias igualmente muy señaladas. a confirmar la desorientación dominante. aún hoy. en cualquier caso. desde otra perspectiva. orden público. que por su parte. 149.110 Miguel Casino Rubio Esta creciente demanda ciudadana de seguridad y. Si se repasa la literatura especializada de los últimos treinta años podrá comprobarse. sobre todo. apenas alcanza a certificar el punto del que parten. Conste. o los muy próximos de “orden público” y “seguridad ciudadana”. La misma comprobación luce en la jurisprudencia ordinaria y del Tribunal Constitucional. una atención que se ha traducido ya en significadas reformas legales impulsadas por las Comunidades Autónomas. por otra parte. que el saldo de los escasos intentos doctrinales habidos en ese tiempo por descifrar el significado y alcance de los citados conceptos constitucionales. 2. la situación es hoy de una notable incertidumbre. todas las Sentencias posteriores que ha dictado el Tribunal Constitucional manejan idéntico concepto. cuando se desciende de las declaraciones generales a la construcción técnica del contenido de la materia “seguridad pública” o de los conceptos muy próximos de “orden público” o “seguridad ciudadana”. LOS CONCEPTOS CONSTITUCIONALES DE SEGURIDAD Y ORDEN PÚBLICOS 2.1. que es una noción más precisa que la de “orden público”. pues si así fuera la práctica totalidad de las normas del ordenamiento serían normas de seguridad pública y. Sin embargo. como también el Tribunal se encargó muy pronto de precisar (STC 59/1985. En ella. para advertir que la “seguridad pública”. perdiendo nitidez. De hecho. Al ser de difícil comprensión se interpretan erróneamente y por lo mismo se hace mal uso de ellos”. de 6 de mayo). competencia del Estado”. sin ningún otro añadido de interés. la jurisprudencia constitucional decae. Fundamentalmente porque desde la definición que avanzara por primera vez la STC 33/1982. Sin embargo. y a la que simplemente han seguido luego todas las demás. está centrada en “la actividad dirigida a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano”. no hay ciertamente muchos más avances en la jurisprudencia constitucional. que cuadra a la perfección con la certera advertencia que en su día formulara BINDING acerca de que “hay conceptos jurídicos que a pesar de ser imprescindibles son peligrosos. esta doctrina bien parece inacabada en efecto.29 CE. y una vez comprobado. sin más. se echa en falta una mayor reflexión sobre cuál es el criterio que en la práctica permite identificar las normas de seguridad pública entre las innumerables normas y medidas administrativas que también están pensadas para garantizar la protección . En particular. El concepto de seguridad pública según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional En la jurisprudencia del Tribunal Constitucional existe un buen puñado de Sentencias sobre la “seguridad pública” del art. de 8 de junio.1.Seguridad ciudadana y orden público 111 Sea como fuere. es verdad. De tal modo que cualquier intento de explicación y comprensión de los conceptos de “seguridad y orden públicos” debe partir y ser consciente de su considerable dificultad. en el concepto material de seguridad pública. por ende. que “no toda seguridad de personas y bienes ni toda normativa encaminada a conseguirla o a preservar su mantenimiento deba englobarse. pueden encontrarse con facilidad valoraciones decisivas y hasta declaraciones exactas sobre su significado constitucional y sus relaciones con otros títulos competenciales. 149. Pero de la que lamentablemente no ha apurado todas las consecuencias que razonablemente cabía esperar. de 24 de noviembre. al amparo del título competencial seguridad pública (149. de 19 de julio). La mayor parte de las veces muy posiblemente será así en efecto. consecuencias de régimen jurídico. es más que dudoso que la simple participación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en los servicios de protección civil. que su participación puede obedecer a otros requerimientos que nada tienen que ver con ésta. y 133/1990. el Tribunal acabaría dando en efecto. eliminar simplemente las competencias que constitucional y estatutariamente corresponden a las Comunidades Autónomas en materia por ejemplo de seguridad industrial (SSTC 313/1994. que en el ordenamiento también está prevista la cooperación de otros sujetos sin que ello comporte. De todas formas. Aunque no es posible probar ahora este extremo con detalle.i) LOFCS]. de 6 de mayo). no tiene lugar. sin embargo. De hecho. una cosa si está clara en la jurisprudencia constitucional: la seguridad pública comprende de modo predominante “las organizaciones y medios instrumentales. en verdad. de 30 de septiembre: en todos los casos. baste en este momento notar. Es más cierto. es muy obvio que la colaboración de las Fuerzas Armadas en las tareas de protección civil (que también está prevista en la Ley 2/1985. cuál es en rigor el criterio técnico que identifica a la Policía administrativa de la seguridad. de modo particular ha utilizado para negar que el Estado pueda válidamente. convierta esta materia en un asunto de seguridad pública. si se observa con algo más de cuidado. Una idea sobre la que el Tribunal Constitucional ha razonado más tarde y que. La actuación de la Policía es. de 19 de septiembre). cuando pretende que su simple participación en los servicios de protección civil convierta esta materia en un asunto de seguridad pública. podrá verse enseguida que la jurisprudencia constitucional carga en exceso las tintas sobre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. 2. Por ejemplo. aunque anunciado. al menos. y 179/1998. un componente principalísimo de la seguridad pública. No obstante. que se produzca ante emergencias y catástrofes de este tipo). De ahí a afirmar que las funciones policiales integran siempre el concepto material de seguridad pública resta un paso corto que.29ª CE). o de ejecución en materia de sanidad (STC 54/1990. los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad” (STC 59/1985. Esto ocurre.1. lógicamente. Lo que equivale a decir.112 Miguel Casino Rubio de personas y bienes. sin embargo. como un signo de la apuntada desviación. en especial. de 28 de marzo). las funciones policiales deben encuadrase competencialmente en la materia seguridad pública (FJ 3). de 18 de diciembre. que está prevista legalmente [arts. Está dicho con meridiana claridad en la Sentencia 175/1999. porque exista un riesgo apreciable para la garantía de la soberanía e independencia de España o porque esté en juego la defensa de su in- .1. de Protección Civil y es normal. como sin embargo ha declarado el Tribunal constitucional (SSTC 123/1984.1 LPC y 11. de 21 de enero. por otra parte. Y negativamente que “no puede sostenerse que cualquier regulación sobre las actividades relevantes para la seguridad ciudadana haya de quedar inscrita siempre y en todo caso en el ámbito de las funciones de los cuerpos de policía o asimiladas. no se incardinen en el ámbito de la actividad de dichos cuerpos”. o con las previstas normativamente en relación con las medidas de seguridad obligatorias y necesarias en establecimientos para prevenir la comisión de actos delictivos. la jurisprudencia constitucional ha concluido sencillamente que cuando las potestades sobre seguridad pública no constituyen ni comprometen directamente a los servicios policiales. a su vez. Por eso mismo.Seguridad ciudadana y orden público 113 tegridad territorial o del ordenamiento constitucional. Aplicando este criterio de interpretación. por el contrario. de 9 de junio. por ejemplo. su participación en tareas de protección civil tampoco arrastra la competencia exclusiva del Estado en la materia (art. Con ser muy relevantes. al menos ictu oculi. con su misión específica ni. de 18 de diciembre). 149. otros aspectos y otras funciones distintas de las que corresponden a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad. matización de la primera afirmación.1. la razón de su conclusión es en todos los casos muy sencilla de identificar: la posible existencia de policías autonómicas. no es aplicable. Esto sucede. que “la actividad policial es una parte de la materia más amplia de la seguridad pública”. que son conocidamente las misiones que el artículo 8 CE encomienda a las Fuerzas Armadas. Lo que quiere decir que la mención a la Policía (o a las Fuerzas Armadas) en materia de protección civil no enlaza. Apunta. Lo que positivamente significa. habida cuenta que en tales supuestos la existencia de una Policía autonómica no modifica la titularidad estatal de la competencia controvertida. como sintetiza la STC 154/2005. Y también con buena parte de las facultades administrativas previstas en el Reglamento estatal de Seguridad Privada. con el círculo de sus competencias más genuinas y directas. la competencia para ejercerlas es siempre del Estado. los servicios policiales no agotan sin embargo el ámbito material de la seguridad pública. 421 de la vieja Ley de Régimen Local. y atribuidas a otros órganos y autoridades administrativas componen igualmente aquel concepto. sin dejar de responder a finalidades propias de la materia seguridad pública. a la movilización y al aprovechamiento más eficaz de cuantos recursos humanos y materiales sean oportunos a fin. deriva claramente de la jurisprudencia constitucional. habida cuenta que el ejercicio de esas . pues es obvio que pueden regularse al respecto actuaciones administrativas que. Para el Tribunal. que es. de paliar y reparar en lo posible los daños a personas y bienes en situaciones de catástrofe o calamidad pública (STC 123/1984. que es la única excepción que la Constitución establece a la competencia exclusiva del Estado en “seguridad pública”. De tal modo. como el propio Tribunal Constitucional ha subrayado. con la potestad gubernativa de suspensión de los miembros de las Corporaciones Locales por motivos graves de orden público que preveía el art.4 CE). También un segunda conclusión. por ende. si presupuesto necesario. en el último caso. además. en esa condición relevantes para la seguridad pública (como es el caso de la celebración de determinados espectáculos públicos y. que está centrada prioritariamente en la prevención y represión de los peligros y perturbaciones derivados de comportamientos perso- . a las verdaderas normas o actividades administrativas de seguridad pública. señaladamente. construcciones. 2. no es sin embargo suficiente por sí sólo para encuadrar la correspondiente norma o actividad administrativa en el ámbito de la seguridad pública. Siguiendo este planteamiento. ORTÍZ DE ZÚÑIGA). la protección de personas y bienes. el “riesgo” o “peligro” relevante para la seguridad pública es sólo aquél que deriva directamente de acciones colectivas o individuales dirigidas derechamente a perturbar esa situación de “normalidad mínima” en que. o indirectamente del desarrollo de actividades con otra finalidad pero potencialmente peligrosas en tal sentido y. Aunque ciertamente sobre este punto no existe consenso doctrinal ni jurisprudencial. Por consiguiente. terremotos…). de 8 de junio). Lo que negativamente significa que los riesgos para las personas y bienes o la tranquilidad ciudadana derivados del estado y la situación de las cosas (industrias. de 9 de junio). SANTAMARÍA. por tanto. parece existir no obstante un acuerdo acerca de que la valoración del tipo o naturaleza del “riesgo” o “peligro” que amenaza a personas y bienes y compromete la tranquilidad u orden ciudadano es un criterio principalísimo. ni actuaciones administrativas inherentes a lo policial” (STC 154/2005. ni. máquinas. animales o.2. según la doctrina administrativa clásica (POSADA. es preciso. de fenómenos naturales independientes de toda intervención humana (incendios.114 Miguel Casino Rubio potestades en los dos primeros casos no “guarda relación alguna con la actividad policial (STC 117/1984. en general. no constituyen en principio el campo característico de la actividad de seguridad pública. determinar algún criterio que permita identificar. o de las actividades privadas lícitas (desarrolladas en el ejercicio del correspondiente derecho. y bien que con algunas matizaciones. “sino una relación directa entre la autoridad competente y la entidad afectada” (STC 104/1989. 12 y 13 LOPSC). en esta materia. de las actividades a que aluden los arts. se resume al cabo el concepto de orden y seguridad públicos. inundaciones. de 5 de diciembre). productos y bienes). salvo que superen el umbral de las actividades merecedoras de reproche penal o indirectamente sean relevantes para la seguridad pública). “regulan actuaciones que no constituyen actividad propiamente policial. El origen y la naturaleza del riesgo como criterio de distinción Según se ha observado. entre las innumerables normas y medidas administrativas que también están pensadas para garantizar la protección de personas y bienes. junto con la insistente advertencia que hace el Tribunal Constitucional. mientras que la seguridad pública es una actividad administrativa de prevención y. o bien porque sólo cabe que se produzcan en el ejercicio . Son. fuerza a plantearse si realmente son dos conceptos distintos e independientes y. de todos los supuestos (que. Resumiendo mucho las cosas. Dicho de otra forma. acerca de que es una noción más precisa que la de “orden público”. el concepto de “orden público” refiere los comportamientos individuales o colectivos no regulados normativamente pero que son considerados por la conciencia colectiva como presupuesto de la necesaria normalidad mínima. y que ya conocemos. si el “orden público” sirve aún como cláusula de habilitación de la acción policial. El orden público La utilización por el artículo 149.Seguridad ciudadana y orden público 115 nales ilícitos dirigidos directamente. represión de comportamientos humanos que tienen por objeto o consisten en la alteración de la tranquilidad y la convivencia ciudadanas. por el contrario.1 y 21. se estimen insuficientes para legitimar la programación normativa de la defensa frente a los mismos a través de la Policía de seguridad.29 CE del concepto de “seguridad pública”. pero concluyentemente. en general.1. cubriendo de este modo el extenso campo de la acción policial que no está habilitado y programado directamente por el ordenamiento jurídico. sólo que exclusivamente frente a los peligros que derivan del estado o situación de las cosas y del desarrollo de actividades privadas lícitas sujetas a control administrativo. el campo propio y peculiar de las policías administrativas especiales. En suma.2 CE). mientras que la seguridad pública atiende a la protección de las personas y bienes y a la tranquilidad ciudadana tutelados por la norma correspondiente. Pese a ciertas vacilaciones doctrinales y jurisprudenciales. el objeto de las policías administrativas especiales es garantizar idéntico fin (la protección de personas y bienes a que alude el Tribunal Constitucional). so pena de convertir el ordenamiento en un verdadero Estado de Policía. en su caso. del hecho de que la propia Constitución mencione el “orden público” en el contexto. Esto sucederá cuando los riesgos sean improbables o imprevisibles o. de los derechos fundamentales y para establecer sus límites (arts. lo que es más importante. son ciertamente infinitos) de posible perturbación de la normal convivencia ciudadana. en su expresión máxima. a alterar la seguridad y orden públicos. nada más y nada menos. 16. la respuesta forzosamente ha de ser positiva. 2. siquiera sea en los términos precisos para la correcta programación de la actividad administrativa de Policía. y tomando pie en la imposibilidad cierta de la previsión ex ante por el ordenamiento jurídico. el orden público comprende la prevención y represión de aquellos riesgos para la normal convivencia ciudadana que no son susceptibles de ser regulados normativamente. Así resulta sin más. “de caso pensado” como dirían los antiguos.3. Naturalmente está implícito en lo anterior que el concepto de orden público (que remite a la comprobación de una muy cualificada situación de hecho) sólo autoriza. 3. entendiendo por tal la “que impide el normal desarrollo de la convivencia ciudadana en aspectos que ponen en peligro la integridad de las personas o de los bienes” (STC 59/1990. o con el derecho de reunión y manifestación (art. nunca normativas. Esta probable objeción. minas. justificada en la odiosa carga peyorativa que soporta históricamente. 16 CE). De ahí que. LA NECESARIA DISTINCIÓN ENTRE POLICÍA ADMINISTRATIVA DE LA SEGURIDAD Y OTRAS POLICÍAS 3. carreteras. . la adopción de medidas de policía estrictamente administrativas o ejecutivas. como también exige de consuno la jurisprudencia constitucional y ordinaria. Ciertamente es posible una crítica a esta concepción. sería con todo más aparente que real.116 Miguel Casino Rubio de libertades individuales que no son susceptibles de restricción legal ex ante. Policía en sentido estricto o de la seguridad pública y policías administrativas especiales Importa subrayar. el mantenimiento del orden en sentido material en lugares de tránsito público”. como sucede significativamente en el caso del derecho a la libertad ideológica y religiosa (art. ni por lo mismo se confunde con las denominadas policías especiales (aguas. como acaba de recordarse. sino que es preciso siempre “una real alteración del orden [material]” (STS de 25 de noviembre de 1996). antes citada). lo utiliza con exquisita prudencia y siempre a la luz del preciso orden de valores y bienes jurídicos que preside la Constitución. que el concepto de orden público “se refiere a una situación de hecho. desde luego. No se entiende. 21 CE). en cualquier caso. que la Policía de seguridad no se desnaturaliza por razón del concreto sector material de la realidad en que opera (que potencialmente puede ser cualquiera). dada la notable indeterminación de la noción de “orden público” (y sobre la que razona la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de noviembre de 1996. La utilidad del concepto es pues evidente: asegura la necesaria e inevitable respuesta administrativa policial frente a la lesión de la tranquilidad ciudadana. visto la práctica administrativa acumulada y el estado actual de nuestra jurisprudencia que. espectáculos públicos. a la vez que descarga al ordenamiento jurídico de normas de Policía. a diferencia de lo que permite la seguridad pública.1. en relación con el derecho de reunión y manifestación. para activar la cláusula de orden público no basten las meras sospechas. de 29 de marzo). Con arreglo a estas precisas coordenadas se comprende mejor la doctrina jurisprudencial que usualmente advierte. sustancialmente válido el esquema jurídico elaborado en el siglo XIX. a una muy específica distinción funcional de tareas administrativas que.Seguridad ciudadana y orden público 117 urbanismo. Este es el esquema que precisamente despunta en la LOPSC cuando advierte que la seguridad ciudadana que corresponde garantizar a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (la policía en sentido estricto o Policía con mayúsculas) mediante las correspondientes medidas. distinguía entre la defensa de la seguridad u orden públicos y el resto de tareas estatales de limitación de la esfera de los particulares en interés del bien común. 4. Lo que significa que el mantenimiento de la seguridad u orden públicos (la protección de personas y bienes a que alude el Tribunal Constitucional) es desde luego una competencia propia y directa de la policía en sentido estricto o general. la simple especificación por sectores de la actuación administrativa de policía. por el contrario. no refiere. la seguridad pública es una materia y actividad que tiene por objeto la prevención y represión de las conductas humanas que directa o in- . que. etc. sobre todo. sanidad. nunca de las policías administrativas especiales que. pues.2. también sigue siendo válida). 1) y. por tanto. en que la división entre policía en sentido estricto o de seguridad pública y policías especiales (que. por lo mismo.). industria. pues. Una distinción que lamentablemente nunca lograría ser lo bastante clara y que. por lo demás. Con estos perfiles. la Policía de seguridad pública “solo podrán intervenir en la medida necesaria para asegurar la consecución de las finalidades [de asegurar la convivencia ciudadana.1). es más cierto. bajo la rúbrica común de la actividad administrativa de policía o de intervención. Policía de la seguridad pública y policía judicial Como ya nos consta. cuando establece que en las materias sujetas a potestades administrativas de policía especial. la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos. lógicamente. se traduce también en la atribución a la correspondiente organización administrativa de competencias de contenido igualmente distinto. lo es sin perjuicio de las facultades y deberes de otros poderes públicos (art. acabaría diluyéndose al compás del creciente intervencionismo de la Administración y de la paralela descalificación —motivada históricamente— del concepto de orden y seguridad públicos. así como la de prevenir la comisión de delitos y faltas]” (art. Derecho administrativo y orden penal. 3. forzosamente deben reclamar el auxilio de la policía general cada vez que en su respectivo ámbito material de actuación se produzca un problema de seguridad pública. Conviene insistir. y cuya suma debe tener como resultado una completa seguridad de las personas y bienes en el concreto sector material de que se trate. sigue siendo. Alude. genera no pocos problemas teóricos y dificultades prácticas como consecuencia. y de mantener el orden público. por ese tradicional descuido por el asunto de la policía administrativa y seguridad pública. pero desafortunadamente no siempre tenida en cuenta y que. precisamente. de la prevención de riesgos de perturbación de la tranquilidad ciudadana que sin embargo no alcanzan el umbral del reproche penal y. Una distinción que luce también en la Constitución (arts. con consecuente equiparación de la seguridad ciudadana con la ausencia de comisión de actos delictivos. inciden en el ámbito del derecho constitucional a la libertad personal (art. sin suponer una detención. entre otros motivos. art. tal y como ha sido certeramente observado por PAREJO ALFONSO. entre otras razones. y que desafortunadamente sigue en buena parte sumergido bajo las aguas de la criminalidad y el Derecho penal. de hecho.2 in fine LOPSC). 17 CE). que es ciertamente muy amplio. de esa indebida confusión y del consecuente dominio de la perspectiva penal como único criterio jurídico de dirección y limitación de la actividad policial. esta visión. En efecto. detener y poner a disposición judicial a los presuntos culpables). en ocasiones. Por ninguna otra razón está también estrechamente ligada a la penal (la relativa a la investigación de los delitos a fin de descubrir. la protección de la seguridad ciudadana y la tutela del orden jurídico-penal son dos ámbitos materialmente distintos (aunque con una zona de contacto: la determinada por la prevención de la comisión de delitos. Acaso uno de los ejemplos más significados del apuntado déficit dogmático es el que resulta de los gruesos problemas que siempre han existido a la hora de explicar satisfactoriamente las intervenciones policiales que. sino también en el segundo (en este caso. ni siquiera el del ilícito administrativo. en calidad de policía judicial). por más que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (la Policía en sentido estricto) tenga atribuidas competencias no sólo en el primero. 104 y 126 CE).118 Miguel Casino Rubio directamente amenacen o perturben la tranquilidad y seguridad ciudadanas. pero con la que no cabe confundirse. Pero también los destacados problemas con los que con frecuencia se enfrenta la Policía para hacer frente a las conductas simplemente incívicas que alteran la normal convivencia ciudadana. Destacadamente. al poner todo el acento de la actividad policial en la lucha contra la delincuencia. no hay duda y así. LAS FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD En el plano organizativo de la Policía encargada de ejecutar las normas de seguridad pública dictadas conforme al esquema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que ya conocemos. deja fuera de la policía administrativa de la seguridad pública (la Policía) todo el campo previo. comienza por reconocerlo la . 1. 4. por su defecto. que. la Policía de seguridad está articulada en los tres escalones territoriales. a las particulares de vigilar y proteger a altas personalidades y edificios e instalaciones públicas o captar. de modo que. que comienza por precisar que el Cuerpo Nacional de Policía es un instituto armado de naturaleza civil. la LOFCS. pese al tenor literal del art. mientras que la Guardia Civil las ejerce en el resto del territorio nacional y su mar territorial. del Ministerio del Interior en el ejercicio de las funciones de seguridad que la propia Ley le atribuye. 9). junto a los Cuerpos dependientes del Gobierno de la Nación (Policía Nacional y Guardia Civil). la LOFCS.1 CE (que sólo habla de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad bajo la dependencia del Gobierno). que van desde las generales de velar por el cumplimiento de las Leyes y disposiciones generales.29 CE a fin de determinar el marco en el que los Estatutos de Autonomía . mantener y restablecer.Seguridad ciudadana y orden público 119 propia LOFCS. dependiente del Ministerio del Interior. 4. existen los Cuerpos de Policía autonómica y los Cuerpos de Policía local.1. 4. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado A propósito de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado.2. en fin.1. De acuerdo con este criterio la Policía Nacional ejerce esas funciones de seguridad en las capitales de provincia y en los términos municipales y núcleos urbanos que el Gobierno determine. Estas funciones. y del Ministerio de Defensa en el cumplimiento de las misiones de carácter militar que se le atribuyan (art. bajo la dependencia en cada caso de los órganos correspondientes de la respectiva Administración pública. sin perjuicio de subrayar el deber permanente de cooperación y colaboración recíproca que debe presidir su receptiva actuación. 11). prevenir la comisión de delitos. la LOFCS las distribuye luego entre ambos Cuerpos de Seguridad del Estado según un criterio territorial. el orden y la seguridad ciudadana o. en su caso. detalla seguidamente las funciones comunes que ambos Cuerpos deben desempeñar con la misión de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana. 12). 104. con una doble dependencia. mientras que la Guardia Civil es un instituto armado de naturaleza militar. 149. recibir y analizar cuantos datos tengan interés para el orden y la seguridad pública (art. a la que se remite el art. Las Policías autonómicas Respecto de la Policías autonómicas. Además de esas funciones comunes la LOFCS precisa asimismo las funciones que singularmente corresponde ejercer a cada Cuerpo (art. armas y explosivos. sus propias Policías. aeropuertos. entre otras. Las funciones. en desarrollo de sus respectivas previsiones estatutarias. delimitando el régimen jurídico de las Policías estatal y autonómicas. además. competencia del Estado (art. ya como funciones propias. mediante el oportuno convenio de colaboración. no lo han hecho todavía. en los dos primeros casos.120 Miguel Casino Rubio pueden concretar la creación de policías propias por las respectivas Comunidades Autónomas. salvo los servicios policiales expresamente reservados en todo caso a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado en atención a su carácter extracomunitario y supracomunitario y. Para el resto de Comunidades Autónomas. declara seguidamente que “las Comunidades Autónomas participarán en el mantenimiento de la seguridad pública en los términos que establezcan los respectivos Estatutos y en el marco de esta Ley” (art. que son siempre. bien porque. y Ley 10/1994. señaladamente. costas y fronteras. Parten de . la LOFCS contempla la posibilidad de adscribir funcionalmente a la correspondiente Administración autonómica. la vigilancia de puertos.22 CE). 1). 4. con vocación integral. 38 LOFCS). unidades del Cuerpo de Policía Nacional (art. de Cuerpos de Policía de Navarra. luego de comenzar recordando que “la seguridad pública es competencia exclusiva del Estado”. y sin perjuicio de la competencia autonómica sobre coordinación y demás facultades en relación con las Policías locales (art. Ley 4/1992. pasaportes y documento nacional de identidad. De manera que en los respectivos territorios autonómicos. en efecto. y contrabando y fraude fiscal. el País Vasco y Navarra han creado. ya en colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. de Policía del País Vasco. de 11 de julio. de 13 de febrero. aun previendo la creación de Policías propias. bien porque sus respectivos Estatutos nada dicen al respecto. composición y el régimen estatuario de los miembros de estas Policías autonómicas es el previsto en sus respectivas Leyes (La ley Foral 1/1987. 148. Las Policías locales También sobre la Policías locales. 51 y ss. los Mossos d’Esquadra y la Ertzaintza desempeñan hoy las funciones de seguridad pública que grosso modo antes se han recordado (art. Hasta la fecha solo las Comunidades Autónomas de Cataluña. Lo que más adelante. el capítulo II del título III (“De las competencias de las Comunidades Autónomas”) concreta fijando las funciones que pueden ejercer las policías autonómicas.). o ya de prestación simultánea e indiferenciada con estas últimas.1. 17 EAPV y Preámbulo LOFCS).3. la LOFCS contiene unas pocas reglas (arts. 47). de la policía de la Generalidad-Mossos d’Esquadra). de 17 de julio. la función que se comenta no tiene que ya ser forzosamente prestada por miembros de la Policía local. que no comporta tampoco el ejercicio de ninguna competencia en materia de seguridad pública. llamativamente además. La desviación que se comenta luce también en la función prevista en el apartado d) del artículo 53. Muy posiblemente. por las razones antes argumentadas. por lo demás. Refiere. no es posible encajar en el campo de la seguridad pública.1. 53). relativa a las medidas destinadas a proteger el dominio público viario y garantizar la seguridad del tráfico. el que buena parte de las citadas funciones policiales no guarden en rigor ninguna relación directa con la materia y la actividad de seguridad pública. el hecho mismo de que la propia Constitución contemple la materia de “tráfico y circulación de vehículos a motor” precisamente en un apartado distinto (149. los Municipios creen igualmente sus Cuerpos propios de Policía. conformidad con la disposición adicional decimoquinta de la Ley Orgánica 19/2003. Así lo certifica. una función típica de Policía administrativa especial. todo lo anterior vale igualmente. además. de acuerdo con lo dispuesto en la Legislación de Régimen Local. señalización y dirección del tráfico en el casco urbano [art. distribuidos en más de mil setecientos Cuerpos. Apela por el contrario. como es trivial. instruir atestados por accidentes de circulación dentro del casco urbano no arriesga en rigor ninguno de los bienes que están comprometidos en el mantenimiento de la seguridad y orden públicos. como es trivial. para la función prevista en el apartado c) del artículo 53. que modifica en este punto la LOFCS. concluyentemente. por el contrario. el que de.21 CE) y. Una cifra nada despreciable pero que contrasta llamativamente con el modesto protagonismo que el ordenamiento ha reservado a las Policías locales en materia de seguridad pública. esto es. pero que. de 23 de diciembre. que son institutos armados de naturaleza civil.1. incluso con más razón.Seguridad ciudadana y orden público 121 reconocer la posibilidad de que. y precisa las funciones que pueden ejercer (art. Pues. a ese amplio conjunto de medidas des- . como de hecho ya sucede en no pocos Municipios que han creado su propio Cuerpo de agentes de movilidad urbana para el cumplimiento de esa función. Bandos y demás disposiciones municipales).1 LOFCS (la Policía administrativa en relación con las Ordenanzas. y que en lo fundamental coinciden con las que por parte contemplan todas las leyes autonómica de Policías locales. al campo propio y característico de las llamadas Policías administrativas especiales. Destacadamente ese el caso de la función de ordenación. Actualmente en España hay cerca de sesenta mil Policías municipales. 53. Naturalmente. pero que efectivamente muy poco o nada tiene que ver sin embargo con la seguridad pública.1b) LOFCS]. la función más característica de las Policías Locales y a la que comúnmente están dedicados una buena parte de sus miembros. en este caso. lo que supone prácticamente la mitad de los efectivos que suman los Cuerpos de Policía Nacional y Guardia Civil. LOFCS. Como lo prueba. El resto. que poco saben de las reglas de reparto de competencias y que.3 de la Ley 57/2003. consumo. aunque no sin matizaciones. como antes hemos comprobado. o bien son simples funciones auxiliares o de colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. pero que. De hecho. sólo la protección de las autoridades de las Corporaciones locales y la vigilancia o custodia de sus edificios o instalaciones [art. de 16 de diciembre. de 13 de diciembre) la reforma del modelo policial sigue no obstante pendiente. bien mirado. turismo. incluso en ocasiones. que había de servir de base para el establecimiento de un nuevo modelo policial. aconsejan seguir estudiando en el futuro la dimensión que el estamento municipal ha de representar en el conjunto del sistema público de seguridad…”. ni siquiera encajan en el concepto de seguridad y orden públicos. de 10 de marzo. en la que no faltan ciertamente ejemplos en los que las Policías Locales. para la modernización del gobierno local). asumen con normalidad las funciones que corresponden a las otras Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. por lo demás. y la vigilancia de los espacios públicos [art. y Ley Orgánica 16/2007. Así. establecimientos comerciales. Una comprobación que a primera vista no es fácil de explicar y que desde luego no se concilia tampoco muy bien con la demanda de seguridad de los ciudadanos.1 a) LOFCS]. Probablemente porque. 53. Ley orgánica 1/2003. así como el grado distinto de formación y número de integrantes de estos Cuerpos. Aunque ciertamente algunos pasos se han dado ya para corregir este déficit (entre otras. . pugna también con la propia realidad. yendo incluso más allá de las atribuciones que hoy por hoy les están normativamente conferidas (…) la diversidad de Cuerpos de Policía local existentes en España. o bien. por ejemplo. espectáculos públicos…). Aunque esta reclamación no es nueva hasta la fecha apenas se ha traducido sin embargo en unas pocas medidas. de hecho. muchas de ellas simbólicas además (véase. está reconocido.1. la variedad del medio sobre el que actúan y las diferentes demandas ciudadanas que éste genera. 53. mercados. a despecho de esas mismas previsiones legales. el art.h) LOFCS] puede decirse en rigor que son genuinas competencias de los Cuerpos de Policía Local en materia de seguridad pública. lo que aún es peor. aunque “es obvio que en los últimos años se ha producido un incremento notable de los cometidos que algunas Corporaciones locales han ejercitado en el campo de la seguridad. por el grueso de la doctrina científica.122 Miguel Casino Rubio tinadas a garantizar la estricta observancia de las disposiciones dictadas en los sectores sujetos a ordenación o intervención municipal (urbanismo. son ajenas a la idea de Policía general de seguridad. como se ha advertido. conforme ya advirtiera a finales de 1999 en una de sus conclusiones el Informe elaborado por la Subcomisión constituida en el Congreso de los Diputados. 1. de que son servicios policiales todos los atribuidos a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad) proporciona desde luego un criterio nada despreciable. en segundo lugar. también en medidas represivas o de restablecimiento del orden perturbado mediante el uso de la coacción y la sanción (remover los obstáculos que la impidan. en esta materia. .1. 1. son inseparables de las tareas atribuidas a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad. en tercer lugar. no son sin embargo propias o inherentes de las funciones o servicios policiales. la actividad de seguridad pública comprende un conjunto plural y diversificado de actuaciones. de modo que otros aspectos y otras funciones distintas de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad. otras actividades administrativas que. 2) actos asimilados. los presupuestos que habilitan la acción de seguridad pública. las funciones o servicios policiales en sentido estricto y. y sólo secundariamente. de modo específico. atender al significado y contenido de la correspondiente facultad administrativa o a la clase de órgano o autoridad a quien se encomienda su ejercicio (en la idea. aunque orientadas a esa misma finalidad protectora de personas y bienes y del orden o tranquilidad ciudadana. En consecuencia.1 LOPSC). Consideraciones generales De acuerdo con la doctrina constitucional. y atribuidas a otros órganos y autoridades administrativas componen igualmente el ámbito material de la seguridad pública (STC 104/1989). en el sentido precisado más arriba y. según el art. por su inherencia o complementariedad. y 3) otros actos que. son separables e independientes de la actividad estrictamente policial o asimilada. como el propio Tribunal Constitucional ha reconocido. De cualquier manera que sea. Aunque esta distinción. la policía administrativa de la seguridad consiste prioritariamente en medidas de prevención dirigidas a evitar que ese riesgo pueda actualizarse (crear y mantener las condiciones adecuadas para la normal convivencia. que está abonada por la doctrina constitucional. conforme al art. las que con ese fin la LOPSC y la LOFCS atribuyen a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. EL CONTENIDO DE LA ACTIVIDAD POLICIAL DE SEGURIDAD 5. las facultades o competencias administrativas que. las siguientes. como ya nos consta. y finalmente. por ser complementarios o inherentes a la actividad policial.Seguridad ciudadana y orden público 123 5. es preciso distinguir entre: 1) actos estrictamente policiales. el riesgo o peligro de la ruptura de la normalidad mínima en el desarrollo de la convivencia ciudadana ordenada jurídicamente o su perturbación efectiva son efectivamente en cualquier caso. En primer lugar y de modo predominante. 1. sin dejar de responder a esa idéntica finalidad característica de la seguridad pública. Por este motivo.1 in fine LOPSC). en su caso. distintas por su naturaleza y contenido. aunque no definitivo. no es siempre tarea sencilla. singularmente. siendo relevantes para la seguridad pública. captar. grabar y tratar imágenes y sonidos. suspender espectáculos. la importancia y. cachear. cerrar o desalojar locales. incluso normativos (en ejercicio de la correspondiente potestad reglamentaria). ya mediante habilitaciones específicas para el dictado de actos. ya mediante habilitaciones legales genéricas que determinan tareas por lo común de carácter material. intimidad. su Capítulo III. que esa amenaza o la alteración efectiva de la seguridad u orden públicos puede darse en cualquier sector de la realidad. retirar obstáculos…). recibir y analizar datos. que la actividad de seguridad pública esté construida en su mayor parte con conceptos jurídicos indeterminados según es fácil de comprobar con solo repasar la LOPSC y en. custodiar bienes. Esta relevante incidencia de la actividad de seguridad pública en la esfera jurídica de los ciudadanos y. la LOV. preventiva de la alteración del orden ciudadano y represiva de su perturbación. la policía de seguridad es necesariamente una actividad transversal u horizontal a todas las demás actividades públicas y privadas. con directa repercusión en la esfera jurídica de los ciudadanos (regular. Además naturalmente del ejercicio en su caso de la coacción o fuerza física para la ejecución de sus propios actos y del ejercicio de la potestad sancionadora para reprimir las infracciones administrativas tipificadas como tales.…). Es una actividad. igual que lo es el peligro”. de intervención y. en general. particular. principalmente. cómo “la seguridad pública constituye una competencia difícil de parcelar. entrar en el domicilio y registrarlo. sin embargo. comunicación. el lugar. pero también. Y de ahí también. sobre sus libertades y derechos fundamentales (libertad y seguridad personales. las leyes (LOFCS y LOPSC. sino eventos meramente previstos para el futuro. proteger personas. respecto de los cuales se ignora el momento. restringir o limitar temporalmente la circulación de personas y bienes. autorizar. identificar personas. las circunstancias y condiciones de aparición”. Para el cumplimiento de esa doble función. como dijera L. von STEIN. en efecto.124 Miguel Casino Rubio Comoquiera. Una circunstancia que el propio legislador ha reconocido abiertamente. “inmanente a toda la extensión de la Administración.…) determina que la actuación . como ha de verse) contemplan el ejercicio de muy variadas potestades administrativas. inviolabilidad del domicilio. circulación. real o técnico (vigilar. con el rigor y precisión admisibles en otras materias. comprobar documentos. por tanto. entre otras. La exposición de motivos de la LOFCS subraya. investigar. de modo que cubre todos los órdenes de la vida social en los que es posible que se manifieste un riesgo o una perturbación para la integridad de la seguridad u orden públicos. singularmente. disolver reuniones o manifestaciones. dada la imposibilidad de la previsión legal de todos los supuestos de hecho que pueden darse en la realidad. reunión y manifestación. toda vez que no admite delimitaciones o definiciones. Ello es así porque las normas ordenadoras de la seguridad pública no contemplan realidades físicas tangibles. Seguridad ciudadana y orden público 125 policial, además de ajustarse a un preciso orden de principios (que detalla el art. 5 LOFCS, y resumidos en último término en el principio de proporcionalidad), ha de descansar siempre en una interpretación estricta de la correspondiente potestad legal y favorable, por contra, a la mayor efectividad de la libertad o derecho fundamental en cada caso comprometido. A los efectos que aquí importan, basta con recordar que [como sintetizan las SSTC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 5; 55/1996, de 28 de marzo, FFJJ 6, 7, 8 y 9; 207/1996, de 16 de diciembre, FJ 4 e), y 37/1998, de 17 de febrero, FJ 8] para comprobar si una medida restrictiva de un derecho fundamental supera el juicio de proporcionalidad, es necesario constatar si cumple los tres requisitos o condiciones siguientes: si tal medida es susceptible de conseguir el objetivo propuesto (juicio de idoneidad); si, además, es necesaria, en el sentido de que no exista otra medida más moderada para la consecución de tal propósito con igual eficacia (juicio de necesidad); y, finalmente, si la misma es ponderada o equilibrada, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto (juicio de proporcionalidad en sentido estricto). Esta idea está perfectamente resumida en la STC 55/1990, de 28 de marzo, cuando advierte que el art. 104.1 CE refleja un necesario y no siempre fácil equilibrio en relación con la actuación de las fuerzas de la Policía, que son un instrumento necesario para asegurar la libertad y la seguridad de los ciudadanos, pero que, al mismo tiempo, por la posibilidad de uso legítimo de la fuerza y de medidas de coacción supone, en el caso de extralimitaciones, una puesta en peligro de la libertad y seguridad de aquéllos, así como de otros derechos y bienes constitucionales de la persona (vida, integridad física, intimidad, inviolabilidad del domicilio, etc.). Un orden constitucional democrático es incompatible con el uso de métodos represivos ilegítimos y por ello mismo exige una protección adecuada del ciudadano frente al peligro de eventuales extralimitaciones, lo que incluye también la posibilidad de acudir a la vía judicial para reaccionar frente a los excesos y abusos, con trascendencia penal, por parte de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en el uso, en principio legítimo, de la fuerza y de los medios de coacción. Bajo estas premisas, el legislador ha de ponderar, por tanto, los valores constitucionales en juego, de modo que la protección de los medios de actuación de las Fuerzas de Policía no suponga nunca un sacrificio de bienes y derechos constitucionales y del propio respeto del Estado de Derecho, ni una limitación efectiva de la posibilidad de verificar judicialmente los abusos o extralimitaciones, por excepcionales que puedan ser, en que eventualmente incurran los miembros de la Policía en el ejercicio de sus funciones. 126 Miguel Casino Rubio 5.2. Principales potestades de la policía de seguridad pública Siguiendo este planteamiento, las principales potestades de intervención típica de la Policía de seguridad en la esfera jurídica de los ciudadanos según la LOPSC son: 5.2.1. La identificación de personas El art. 20 LOPSC dispone que, en el cumplimiento de su función de protección de la seguridad, los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad pueden requerir la identificación de las personas y realizar las oportunas comprobaciones en la vía pública o en el lugar donde se hubiere hecho el requerimiento. Esta potestad, que puede ejercerse legítimamente de forma individual o con ocasión de controles generales o razia, toma pie, en el caso de los ciudadanos españoles, en su deber de disponer del correspondiente documento nacional de identidad (art. 9 LOPSC), y en el caso de los ciudadanos extranjeros, en su obligación de disponer igualmente de la correspondiente documentación que acredite su identidad (art. 11 LOPSC). En la jurisprudencia ordinaria y constitucional no faltan precisamente los ejemplos que abordan supuestos de este tipo. Probablemente uno de los más conocidos, sea el caso resuelto finalmente por la STC 13/2001, de 29 de enero, y que ha sido muchas veces glosada por la doctrina científica (por todos, POMED SÁNCHEZ y VELASCO CABALLERO). En esa ocasión el Tribunal Constitucional rechazó la tacha de discriminación racial denunciada y avaló la legitimidad del requerimiento de identificación dirigido a una ciudadana española de color realizado en la estación ferroviaria de Valladolid. Luego de notar que los requerimientos policiales de identificación efectuados a fin de controlar el cumplimiento de la legislación de extranjería encuentran cobertura normativa, además de en la Legislación de extranjería, en los arts. 11 y 20.1 LOPSC que ya conocemos, el Tribunal Constitucional declaró que, “cuando los controles policiales sirven a tal finalidad [control de extranjería], determinadas características físicas o étnicas pueden ser tomadas en consideración en ellos como razonablemente indiciarias del origen no nacional de la persona que las reúne”. Como quiera que entonces la actuación policial se produjo en un lugar de tránsito de viajeros, una estación de ferrocarril, en el que, de una parte, no es ilógico pensar que exista mayor probabilidad que en otros lugares de que las personas a las que selectivamente se solicita la identificación puedan ser extranjeras, y, de otro, las incomodidades que todo requerimiento de identificación genera son menores, así como razonablemente asumibles como cargas inherentes a la vida social, la Sentencia concluye que el requerimiento cuestionado fue razonable y proporcionado. Seguridad ciudadana y orden público 127 En todo caso, el Tribunal se cuidó también de afirmar que “la variedad de circunstancias de esta índole (lugares de tránsito de viajeros, de hospedaje, zonas con especial incidencia de la inmigración, etc.) determina que su valoración sea eminentemente casuística. A lo anterior ha de añadirse que, aun contando con cobertura legal y ejercitándose el requerimiento para el cumplimiento del fin previsto normativamente, el ejercicio de las facultades de identificación ha de llevarse a cabo de forma proporcionada, respetuosa, cortés y, en definitiva, del modo que menos incidencia genere en la esfera del individuo”. La Ley autoriza asimismo (art. 20.2 LOPSC) a requerir a quien no ha podido ser identificado in situ, para que acompañe a los agentes a las dependencias policiales más próximas y que cuenten con medios adecuados para permitir la identificación y por el tiempo imprescindible. En todo caso, esta potestad está sujeta a estrictos presupuestos y tiene también muy concretado su ámbito, conforme muy bien se encargó de precisar la STC 341/1993, de 18 de noviembre. En esa ocasión el Tribunal Constitucional declaró que el requerimiento considerado y, en su virtud, el acompañamiento del requerido hasta las dependencias policiales supone una situación que supone que va más allá de una mera inmovilización de la persona y, por tanto, ha de ser considerada una medida de privación de libertad (art. 17.1 CE). Esta última conclusión, que profundiza en la idea de que “ni se agota en la modalidad de prisión los supuestos de restricción o privación de libertad (…), ni sólo la comisión de un hecho delictivo es título para restringir la libertad” (STC 178/1985, de 19 de diciembre), en todo caso habla bien a las claras del rigor que ha de guiar el ejercicio de esta potestad, conforme el Tribunal también se encargó muy bien de precisar entonces. De un lado, para subrayar que la falta de identificación, si presupuesto necesario, no es sin embargo por si sola suficiente para justificar el requerimiento que ahora consideramos. Es preciso, además, que existan motivos que razonable y fundadamente permitan presumir que la persona o personas afectadas se hallan en disposición de cometer un ilícito penal o hayan cometido ya una infracción administrativa, para reprimirla. Y de otro para notar igualmente que las diligencias de identificación en dependencias policiales no se podrán prolongar más allá del tiempo imprescindible, y deberá ceñirse rigurosamente a lograr la identificación de la persona afectada, de modo que las oportunas diligencias no permiten interrogatorio alguno que vaya más allá de la obtención de los “datos personales” a los que se refiere el art. 9.3 de la LOPSC. La resistencia o negativa infundada a identificarse o a realizar voluntariamente las comprobaciones o prácticas de identificación puede dar lugar a responsabilidades penales o administrativas [arts. 20. 4 y 26 h) LOPSC]. 128 Miguel Casino Rubio 5.2.2. La restricción y la limitación de la circulación y permanencia en vías o lugares públicos y el cacheo policial La LOPSC habilita a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para “limitar o restringir, por el tiempo imprescindible, la circulación o permanencia en vías o lugares públicos en supuestos de alteración del orden, la seguridad ciudadana o la pacífica convivencia (art. 19.1) y autoriza también a la Policía para que en garantía de la seguridad pública pueda proceder, ya con ocasión de esa misma actuación, ya con motivo de las comprobaciones necesarias para evitar que en las vías, lugares o establecimientos públicos se porten armas o instrumentos peligrosos susceptibles de ser utilizados para acciones ilegales, a su ocupación temporal y preventiva (arts. 18 y 19.1 CE). Como bien se comprende, en estas previsiones legales está implícita la habilitación a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para que puedan proceder igualmente al denominado “cacheo policial”, esto es, al control superficial y exterior de los efectos personales, y que a su vez presupone lógicamente la parada de la persona afectada. La jurisprudencia, tanto ordinaria como constitucional, ha avalado este tipo de intervención policial por considerar que la diligencia de cacheo supone para el afectado un sometimiento normal a las normas de policía y no implica violación de sus derechos constitucionales y particularmente del derecho a la intimidad, siempre naturalmente que esta actuación policial esté justificada (lo que vale decir, como es común a todas las actuaciones policiales que ahora consideramos, que exista un riesgo o peligro para la seguridad) y observe escrupulosamente el principio de proporcionalidad (SSTS de 23 de diciembre de 1996 y de 14 de febrero de 2000). Sobre el derecho a la intimidad personal del art. 18.1 CE, que comprende el derecho a la intimidad corporal, el Tribunal Constitucional tiene dicho, en expresión normalizada, que el ámbito de la intimidad corporal constitucionalmente protegido no es coextenso con el de la realidad física del cuerpo humano, porque no es una realidad física, sino cultural y determinada, en consecuencia, por el criterio dominante en nuestra cultura sobre el recato corporal, de tal modo que no pueden entenderse como intromisiones forzadas en la intimidad aquellas actuaciones que, por las partes del cuerpo sobre las que operan o por los instrumentos mediante los que se realizan, no constituyen, según un sano criterio, violación del pudor o el recato de la persona (SSTC 156/2001, de 2 de julio, y 196/2006, de 3 de julio, con cita de otras muchas resoluciones). Y precisado también que “la intimidad personal puede llegar a ceder en ciertos casos y en cualquiera de sus diversas expresiones, ante exigencias públicas, pues no es un derecho de carácter absoluto y [sujeto forzosamente a] la reserva de intervención judicial” (STC 37/1989, de 15 de febrero). Seguridad ciudadana y orden público 129 Conste en todo caso que este tipo de intervención policial, caracterizada como se ha advertido, por ser externa y superficial y de carácter preventivo, debe distinguirse del registro personal a que alude el art. 19.2 LOPSC, que es ya una diligencia procedente para el descubrimiento y detención de los partícipes en determinados hechos delictivos y para la recogida de los instrumentos, efectos o pruebas del mismo, y, por tanto, propia ya de la policía judicial y no de la policía administrativa de la seguridad que aquí exclusivamente nos interesa. 5.2.3. La entrada y el registro domiciliarios El art. 21 LOPSC establece que los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad solo podrán proceder a la entrada y registro en domicilio en los casos permitidos por la Constitución y en los términos que fijen las leyes. Lo que significa, conforme al art. 18.2 CE, que la entrada en el domicilio sin el permiso de quien lo ocupa, ni estado de necesidad, sólo puede hacerse si lo autoriza o manda el Juez competente y tal autorización comprende, a su vez, el registro domiciliario. Importa notar, en todo caso, que la entrada y registro domiciliarios es, con carácter general, una actuación policial propia y característica de la policía judicial y, en tal forma, ajena al Derecho administrativo de la seguridad. No obstante, como se ha dejado apuntado, en los supuestos de estado de necesidad y, en particular, en los casos de catástrofes, calamidad, ruina inminente u otros semejantes de extrema y urgente necesidad, el art. 21.3 LOPSC habilita la intervención de la Policía administrativa de seguridad y orden públicos con el fin exclusivo de evitar daños inminentes y graves para las personas y cosas (aunque, por las razones antes argumentadas, la naturaleza de esta actuación policial no encaje fácilmente en el concepto de seguridad pública que más arriba se ha expuesto y deba, en todo caso, ser matizada en función de las concretas circunstancias). Al margen de este supuesto excepcional, la actuación de la Policía administrativa de la seguridad sigue su cauce ordinario. Lo que vale para los casos en los que la actuación policial se produce en el cumplimiento de la función de auxilio para la ejecución forzosa de un previo acto administrativo que reclame la entrada en domicilio, y que precisa igualmente, para ser válida, de la previa autorización judicial, bien que ahora otorgada por el Juez de lo contencioso-administrativo (art. 8.6 LJCA). A este propósito, el Tribunal Constitucional ha advertido que en este tipo de casos el control que corresponde hacer al Juez es el de “garante del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, lo cual significa que no es el Juez de la legalidad y de la ejecutividad del acto de la Administración, sino el Juez 130 Miguel Casino Rubio de la legalidad de la entrada en domicilio” (SSTC 76/1992, de 14 de mayo, y 199/1998, de 13 de octubre). De modo congruente, el Tribunal ha subrayado igualmente que, para que pueda cumplir esta finalidad preventiva que le corresponde, es preciso que la resolución judicial que autoriza la entrada en el domicilio esté debidamente motivada, pues sólo de este modo es posible comprobar, por una parte, si el órgano judicial ha llevado a cabo una adecuada ponderación de los derechos o intereses en conflicto y, por otra, que, en su caso, autoriza la entrada del modo menos restrictivo posible del derecho a la inviolabilidad del domicilio. La STC 139/2004, de 13 de septiembre, resume perfectamente la doctrina constitucional cuando advierte que “el otorgamiento de esta clase de autorizaciones no puede efectuarse sin llevar a cabo ningún tipo de control, pues si así se hiciera no cumplirían la función de garantizar el derecho a la inviolabilidad del domicilio que constitucionalmente les corresponde. Por esta razón este Tribunal ha sostenido que, en estos supuestos, el Juez debe comprobar, por una parte, que el interesado es el titular del domicilio en el que se autoriza la entrada, que el acto cuya ejecución se pretende tiene una apariencia de legalidad, que la entrada en el domicilio es necesaria para aquélla y que, en su caso, la misma se lleve a cabo de tal modo que no se produzcan más limitaciones al derecho que consagra el art. 18.2 CE que las estrictamente necesarias para la ejecución del acto (SSTC 76/1992, de 14 de mayo, FJ 3.a; 50/1995, de 23 de febrero, FJ 5; 171/1997, de 14 de octubre, FJ 3; 69/1999, de 26 de abril; 136/2000, de 29 de mayo, FFJJ 3 y 4). Junto a estas exigencias, este Tribunal ha señalado también que han de precisarse los aspectos temporales de la entrada, pues no puede quedar a la discrecionalidad unilateral de la Administración el tiempo de su duración (STC 50/1995, de 23 de febrero, FJ 7). Tales cautelas tienen como finalidad asegurar que no se restringe de modo innecesario el derecho a la inviolabilidad del domicilio, evitando un sacrificio desproporcionado de este derecho (SSTC 50/1995, de 23 de febrero, FJ 7; 69/1999, de 26 de abril, FJ 4). Por otra parte, importa notar también que según el Tribunal Constitucional, en una doctrina consolidada que arranca al menos de la STC 22/1984, el domicilio constituye un ámbito de privacidad libremente elegido por la propia persona e inmune a la injerencia de otras personas o de la autoridad pública. Por esta razón, el contenido del derecho a la inviolabilidad de domicilio es fundamentalmente negativo. Garantiza, sobre todo, la facultad de su titular de excluir a otros de ese ámbito espacial reservado, de impedir o prohibir la entrada o la permanencia en él de cualquier persona y, específicamente, de la autoridad pública para la práctica de un registro (por todas, STC 89/2006, de 27 de marzo). En esa misma jurisprudencia está igualmente dicho que para determinar si un espacio constituye o no domicilio a efectos constitucionales, habida cuenta que el concepto de domicilio no coincide plenamente con el concepto privado Seguridad ciudadana y orden público 131 o jurídico-administrativo, son criterios irrelevantes su ubicación, su configuración física, su carácter mueble o inmueble, la existencia o tipo de título jurídico que habilite su uso, o, finalmente, la intensidad y periodicidad con la que se desarrolle la vida privada en el mismo. Lo decisivo es siempre comprobar que el correspondiente espacio constituye un ámbito espacial apto para un destino específico, el desarrollo de la vida privada, aunque sea de modo eventual (STC 10/2002, de 17 de enero). Aplicando este criterio el Tribunal ha concluido, por ejemplo, que no son domicilio los locales destinados a almacén de mercancías (STC 228/1997, de 16 de diciembre), un bar y un almacén (STC 283/2000, de 27 de noviembre), unas oficinas de una empresa (ATC 171/1989, de 3 de abril), o, en fin, los locales abiertos al público o de negocios (ATC 58/1992, de 2 de marzo). Como tampoco lo son, bien que por razones parcialmente distintas, las celdas de los presos (STC 89/2006, de 27 de marzo). En cambio, sí constituyen domicilio, entre otros, una vivienda aunque en el momento del registro no esté habitada (STC 94/1999), los garajes y trasteros anexos a una vivienda (STC 171/1999), la habitación de un hotel (STC 10/2002, de 17 de enero) o, en fin, las habitaciones de una residencia familiar (STC 189/2004). 5.2.4. La videovigilancia en lugares públicos Como antes se ha advertido, no solo la LOPSC habilita potestades a la Policía administrativa de la seguridad para intervenir en la esfera jurídica de los particulares. Otras Leyes lo hacen igualmente. Señaladamente es el caso de la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, que regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos, abiertos o cerrados (LOV). La Ley, que toma pie en la conveniencia, probada por la práctica policial, de incorporar medios cada vez más sofisticados que sirvan para incrementar el nivel de protección de los bienes y libertades de las personas, autoriza a las Fuerzas y Cuerpos de seguridad para grabar imágenes y sonidos en lugares públicos, abiertos o cerrados, y su posterior tratamiento, a fin de contribuir a asegurar la convivencia ciudadana, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos, así como de prevenir la comisión de delitos, faltas e infracciones relacionados con la seguridad pública (art. 1). La instalación de cámaras, sean móviles o fijas, así como su utilización está sujeta a un riguroso procedimiento de autorización y control que detallan los arts. 3 y siguientes de la LOV, bajo la estricta mirada del principio de proporcionalidad (arts. 3 y 6). Conforme al art. 4, los criterios a tener en cuenta para otorgar la oportuna autorización, que es competencia del Delegado del Gobierno, previo in- 132 Miguel Casino Rubio forme de una Comisión presidida por el presidente del TSJ de la Comunidad, son: asegurar la protección de los edificios e instalaciones públicas y de sus accesos; salvaguardar las instalaciones útiles para la defensa nacional; constatar infracciones a la seguridad ciudadana, y prevenir la causación de daños a las personas y bienes. La resolución deberá ser motivada y referida en cada caso al lugar público concreto que ha de ser objeto de observación por las videocámaras. Dicha resolución contendrá también todas las limitaciones o condiciones de uso necesarias, en particular la prohibición de tomar sonidos, excepto cuando concurra un riesgo concreto y preciso, así como las referentes a la cualificación de las personas encargadas de la explotación del sistema de tratamiento de imágenes y sonidos y las medidas a adoptar para garantizar el respeto de las disposiciones legales vigentes. Asimismo deberá precisar genéricamente el ámbito físico susceptible de ser grabado, el tipo de cámara, sus especificaciones técnicas y la duración de la autorización, que tendrá una vigencia máxima de un año, a cuyo término habrá de solicitarse su renovación (art. 3.4). La LOV establece también reglas muy precisas sobre el posterior tratamiento de las imágenes y sonidos obtenidos, que se rige por lo dispuesto en la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de Regulación del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carácter Personal, y su conservación (arts. 7 y 8). Y se preocupa, en fin, del régimen de garantías de los derechos fundamentales y libertades públicas de los ciudadanos que habrá de respetarse ineludiblemente en las sucesivas fases de autorización, grabación y uso de las imágenes y sonidos obtenidos conjuntamente por las videocámaras, y que comprende los derechos de información, acceso y cancelación (art. 9). 6. LA DENOMINADA SEGURIDAD PRIVADA Hoy es una realidad de bulto que junto a la seguridad y el orden público existe también una seguridad denominada privada, cuya existencia sencillamente no puede ser negada y que, de hecho, es previsible siga todavía creciendo al calor de la creciente preocupación ciudadana por la [in]seguridad. Esta afirmación de la “seguridad privada” se ha producido sin embargo (y continúa haciéndolo hoy), sin responder a ninguna pauta legal mínimamente segura y, por tanto, sin límites precisos. Aunque ciertamente una parte importante de las normas que estableció la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada (LSP), y que luego completó el Reglamento de 1994 (RSP), constituyeron entonces rigurosamente una novedad que mejoró también en muchos casos el déficit de control e intervención administrativas sobre el sector, se echa en falta todavía una mayor reflexión doctrinal y jurisprudencial sobre el verdadero fundamento constitucional y la naturaleza jurídica de la seguridad privada y sus relaciones con la seguridad pública. Seguridad ciudadana y orden público 133 6.1. Seguridad pública versus seguridad privada Precisamente al compás de este déficit (del que participa el propio Tribunal Constitucional; véase la STC 154/2005, de 9 de junio) y de la definición legal que concibe a la seguridad privada como una actividad complementaria y subordinada respecto a la de seguridad pública (art. 1 LSP), progresivamente se ha abierto paso la idea de que los servicios privados de vigilancia y seguridad de personas y bienes son por naturaleza algo distinto a la “seguridad pública”. Según lo probaría el que orgánicamente las empresas y el personal de seguridad privada no formen parte de la Administración pública, y, funcionalmente, el que en el desarrollo de sus actividades no ejerzan poder público, conforme de hecho, por lo demás, ha sancionado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, que en expresión normalizada ha advertido repetidamente, en efecto, que “las empresas y el personal de seguridad no participan directa y específicamente en el ejercicio del poder público” (SSTJUE de 29 de octubre de 1998, de 9 de marzo de 2000 y de 31 de mayo de 2001). Y también, desde otra perspectiva, el que la seguridad privada sirva directa y principalmente a la satisfacción de los intereses particulares de quienes contratan sus servicios, y sólo simultánea, pero mediatamente, al mantenimiento de la seguridad ciudadana. En definitiva, como también suele afirmarse, la seguridad privada es una actividad “con entidad propia” o “cosa algo distinta” que, por lo mismo, no puede confundirse simplemente con la que es característica de la seguridad pública. Semejante concepción no es constitucionalmente correcta sin embargo. Es cierto que las empresas y el personal de seguridad no forman parte de la Administración pública; como también lo es que no ejercen por principio poder público. Pero que esto sea efectivamente así no permite concluir sin más que la “seguridad privada” sea una actividad con entidad propia o independiente ni, menos aún, una actividad económica que los sujetos privados puedan ejercer legítimamente al amparo de la libertad constitucional de empresa (art. 38 CE), con sólo observar los requisitos establecidos por el Legislador. Por lo pronto importa notar ya que el hecho de que el personal de seguridad no participe del ejercicio de poder público (imperium) no significa, en efecto, que existan actividades de seguridad (cabalmente las de vigilancia y seguridad de personas y bienes mediante técnicas que no implican el ejercicio de autoridad), por naturaleza distintas a las de seguridad pública. Prueba simplemente que, conforme al orden constitucional, todas las actividades que sean necesarias para garantizar la seguridad ciudadana y que requieran el ejercicio de autoridad están reservadas al poder público administrativo, concretamente a la policía de seguridad. En consecuencia, no cabe aquí hacer de la necesidad virtud, convirtiendo esa reserva a favor de la policía administrativa de seguridad en la causa del pretendido reconocimiento en favor de los sujetos privados de un ámbito de 134 Miguel Casino Rubio actuación que pueda manifestarse desde la perspectiva económica como derecho a ejercer la actividad privada de seguridad. Ni siquiera con fundamento en el derecho a la autodefensa que supuestamente proporcionarían los derechos constitucionales a la libertad y seguridad individuales y a la propiedad privada (arts. 17 y 33 CE), toda vez que, conforme se desprende de la doctrina el Tribunal Constitucional, los citados derechos fundamentales no comprenden el derecho a la autotutela o autoprotección privadas de la persona (STC 325/1994) ni, con mayor razón aún, de sus bienes. Lo que naturalmente no significa admitir la interdicción absoluta del ciudadano para la defensa de la persona y bienes propios o ajenos, incluso mediante el uso legítimo de la fuerza. La defensa privada frente a las agresiones a personas y bienes es ciertamente posible, habida cuenta que la renuncia de todos al uso de la violencia en favor del monopolio estatal de la fuerza, y que desde Hobbes es presupuesto elemental de la paz social (art. 10.1 CE), no comprende, dada la imposibilidad de la presencia oportuna del Estado para prevenir todos los riesgos para la seguridad y el orden públicos e, incluso ya antes, para identificarlos acabadamente, la renuncia a la autodefensa bajo cualquier condición. Pero esta facultad es excepcional y está rigurosamente limitada a los supuestos que conforme al Código Penal excluyen la responsabilidad criminal y, más concretamente, a los supuestos de actuación en legítima defensa, bajo el estado de necesidad o en cumplimiento legítimo de un derecho, oficio o cargo (apartados 4.º, 5.º y 7.º respectivamente del art. 20 CP). Es preciso también observar, de otra parte, que la llamada “seguridad privada” no es, contrariamente a lo que asimismo acostumbra a opinarse, una actividad que sirva directa y principalmente a la satisfacción de los intereses particulares de quienes contratan sus servicios, y sólo simultánea, pero mediatamente, al mantenimiento de la seguridad ciudadana. Sencilla pero concluyentemente porque la defensa frente a los peligros que amenazan la seguridad de personas y bienes es siempre por definición un asunto público, que compromete la paz social y el orden general que incumbe mantener y garantizar al poder público. El bien amenazado es siempre la seguridad pública, por más que ciertamente los peligros que son relevantes para la misma amenacen o, en su caso, se concreten finalmente sobre las personas o sus bienes y derechos. Por su conexión, es posible aquí el paralelismo con los ilícitos penales. Al igual que no hay delitos privados (sin perjuicio de que, por razones de política criminal, determinados delitos sólo sean perseguibles a instancia de parte), tampoco hay mutatis mutandis amenazas o agresiones de la seguridad privada. En suma la (mal) llamada seguridad privada es en rigor seguridad pública solo que prestada subjetivamente por particulares. Todas estas consideraciones fuerzan a ver que efectivamente en nuestro sistema constitucional sólo existe en rigor un tipo de seguridad, justamente la de- Seguridad ciudadana y orden público 135 nominada por la Constitución “ciudadana” o “pública”, que es una función exclusiva y genuinamente estatal y, por lo tanto, de exclusiva responsabilidad del Estado, como lo son también, por ejemplo, la defensa del territorio, la justicia o la representación diplomática. Con razón la propia LSP comienza notando en su exposición de motivos que la seguridad “se ejerce en régimen de monopolio por el poder público”. Esta conclusión, sin embargo, no niega por sí sola la posibilidad de que los privados participen en la seguridad. Pues, como quiera que sólo ha impuesto la reserva en favor de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de aquellas actividades que en garantía de la seguridad ciudadana requieran el ejercicio de autoridad o imperium (lo que vale siempre para los supuestos de actividades policiales de carácter jurídico y, por tanto, con directa repercusión en la esfera jurídica de los ciudadanos), el Legislador dispone ciertamente de un margen para, en virtud de la competencia que le reconoce el art. 149.1.29ª CE, abrir a la iniciativa privada la realización de ciertas actividades de seguridad pública, cabalmente las que por su carácter material, real o técnico no supongan ejercicio de poder público (vigilar, patrullar, captar, recibir y tratar datos, custodiar bienes, retirar obstáculos…). Esto es precisamente lo que ha hecho la citada Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada, con arreglo a las siguientes prescripciones. 6.2. Los sujetos de la actividad de seguridad privada De conformidad con el art. 1.2 LSP únicamente pueden realizar actividades de seguridad privada y prestar servicios de vigilancia y seguridad de personas y bienes las empresas de seguridad y el personal de seguridad privada, que estará integrado por los vigilantes de seguridad, los vigilantes de explosivos, los jefes de seguridad, los directores de seguridad, los escoltas privados, los guardas particulares del campo, los guardas de caza, los guardapescas marítimos y los detectives privados. Tanto las empresas, que como el personal de seguridad privada, en sus distintas modalidades profesionales, están sujetos a un preciso régimen de intervención administrativa, confiado en lo fundamental a las autoridades y órganos del Ministerio del Interior (STC 154/2005, de 9 de junio de 2005), a quien en consecuencia corresponde otorgar con carácter de autorización administrativa la oportuna y preceptiva habilitación (otorgada en expediente instruido a instancia de interesado y una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos generales y específicos exigidos en función de cada modalidad profesional), el seguimiento y control de la correspondiente actividad de seguridad y el ejercicio de la potestad sancionadora por las infracciones a lo dispuesto en la LSP. La pérdida sobrevenida de cualquiera de los requisitos determina la cancelación de la correspondiente 136 Miguel Casino Rubio autorización y, en su caso, inscripción, acordada en resolución motivada con audiencia del interesado. 6.3. Las actividades de seguridad privada 6.3.1. Las empresas de seguridad Las empresas de seguridad que, una vez autorizadas, habrán de inscribirse en el Registro de Empresas de Seguridad del Ministerio del Interior, únicamente podrán prestar o desarrollar los siguientes servicios y actividades: vigilancia y protección de bienes, establecimientos, espectáculos, certámenes o convenciones; protección de personas determinadas, previa la autorización correspondiente; depósito, custodia, recuento y clasificación de monedas y billetes, títulos-valores y demás objetos que, por su valor económico y expectativas que generen, o por su peligrosidad, puedan requerir protección especial, sin perjuicio de las actividades propias de las entidades financieras; transporte y distribución de los objetos a que se refiere el apartado anterior a través de los distintos medios, realizándolos, en su caso, mediante vehículos cuyas características serán determinadas por el Ministerio del Interior, de forma que no puedan confundirse con los de las Fuerzas Armadas ni con los de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; instalación y mantenimiento de aparatos, dispositivos y sistemas de seguridad; explotación de centrales para la recepción, verificación y transmisión de las señales de alarmas y su comunicación a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, así como prestación de servicios de respuesta cuya realización no sea de la competencia de dichas Fuerzas y Cuerpos, y planificación y asesoramiento de las actividades de seguridad contempladas en esta Ley (art. 5 LSP). Las empresas de seguridad deberán consignar por escrito, con arreglo a modelo oficial, todos los contratos de prestación de los distintos servicios de seguridad y comunicarlos al Ministerio del Interior con antelación a la iniciación de tales servicios (art. 6 LSP). 6.3.2. Los Vigilantes de seguridad Los vigilantes de seguridad, que deberán estar forzosamente integrados en alguna empresa de seguridad, pueden desempeñar las siguientes funciones: ejercer la vigilancia y protección de bienes muebles e inmuebles, así como la protección de las personas que puedan encontrarse en los mismos; efectuar controles de identidad en el acceso o en el interior de inmuebles determinados, sin que en ningún caso puedan retener la documentación personal; evitar la comisión de actos delictivos o infracciones en relación con el objeto de su protección; poner inmediatamente a disposición de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad a Seguridad ciudadana y orden público 137 los delincuentes en relación con el objeto de su protección, así como los instrumentos, efectos y pruebas de los delitos, no pudiendo proceder al interrogatorio de aquéllos; efectuar la protección del almacenamiento, recuento, clasificación y transporte de dinero, valores y objetos valiosos, y llevar a cabo, en relación con el funcionamiento de centrales de alarma, la prestación de servicios de respuesta de las alarmas que se produzcan, cuya realización no corresponda a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (art. 11 LSP). Todas estas funciones deberán cumplirlas vistiendo el uniforme y ostentando el distintivo del cargo que sean preceptivos, aprobados por el Ministerio del Interior y que no podrán confundirse con los de las Fuerzas Armadas ni con los de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (art. 12 LSP), y en el interior de los edificios o de las propiedades de cuya vigilancia estuvieran encargados, sin que tales funciones se puedan desarrollar en las vías públicas ni en aquellas que, no teniendo tal condición, sean de uso común, salvo como es lógico la función de protección del transporte de dinero, valores, bienes u objetos y, por razón del lugar, los polígonos industriales y urbanizaciones aisladas (art. 13 LSP). Sólo en determinados casos y señaladamente en los de protección del almacenamiento, recuento, clasificación y transporte de dinero, valores y objetos valiosos, los de vigilancia y protección de fábricas y depósitos o transporte de armas y explosivos, de industrias o establecimientos peligrosos que se encuentren en despoblado, los vigilantes de seguridad podrán, previo el otorgamiento de la correspondiente licencia, desarrollar sus funciones portando armas de fuego (art. 14 LSP). 6.3.3. Los Jefes de seguridad Son vigilantes de seguridad designados como tales y, en tal condición, responsables del funcionamiento de los vigilantes y de los sistemas de seguridad, así como de la organización y ejecución de los servicios y de la observancia de la normativa aplicable en aquellas empresas de seguridad que reglamentariamente deban contar con dicho cargo en atención al número de vigilantes de seguridad, la complejidad organizativa o técnica, u otras circunstancias (art. 16 LSP). 6.3.4. Los Escoltas privados Participan del régimen jurídico propio de los vigilantes de seguridad de los que únicamente se distinguen por razón de la función que prestan con carácter exclusivo y excluyente: acompañamiento, defensa y protección de personas determinadas, que no tengan la condición de autoridades públicas, impidiendo que sean objeto de agresiones o actos delictivos (art. 17 LSP). 138 Miguel Casino Rubio 6.3.5. Los Guardas particulares de campo Bajo el mismo régimen de los vigilantes de seguridad, bien que con las especialidades que previene el art. 18 LSP, los guardas particulares de campo ejercen las funciones de vigilancia y protección de propiedad rural. 6.3.6. Los Detectives privados Los detectives privados, a solicitud de personas físicas o jurídicas, se encargarán: de obtener y aportar información y pruebas sobre conductas o hechos privados; investigar delitos perseguibles sólo a instancia de parte por encargo de los legitimados en el proceso penal, y de la vigilancia en ferias, hoteles, exposiciones o ámbitos análogos. En ningún caso podrán utilizar para sus investigaciones medios materiales o técnicos que atenten contra el derecho al honor, a la intimidad personal o familiar o a la propia imagen o al secreto de las comunicaciones (art. 19 LSP). 7. EJERCICIO PRÁCTICO Un ciudadano llama a la Policía Local para denunciar, una vez más, que un vecino de su mismo inmueble se dedica voluntariamente a activar de madrugada y cada noche una potente sirena de alarma que tiene instalada en el interior de su domicilio con el único propósito de incomodar al resto de los vecinos, con quienes desde hace tiempo mantiene una disputa por la utilización privativa de una terraza. Dos agentes de la Policía Local acuden al domicilio del denunciado y, ante la insistencia del resto de vecinos, proceden a retirar físicamente el aparato de alarma, que ocupan. Cuestiones: 1. ¿El supuesto descrito da cuenta de un verdadero asunto de seguridad pública? 2. ¿La intervención policial considerada es competencia de la Policía local? 3. ¿Antes de proceder a la retirada de la sirena debió el Ayuntamiento haber dictado un acto previo ordenándolo? En su defecto, ¿cuál es, caso de existir, la norma de habilitación? 4. ¿La Policía debió solicitar autorización judicial para penetrar en el domicilio? 8. BIBLIOGRAFÍA VV. AA., Seguridad pública y privada: el nuevo modelo de protección de la ciudadanía, Revista Catalana de Seguretat Pública, nº 17, diciembre 2006. VV. AA. (coord. J. BARCELONA LLOP), Régimen de la Policía local en el Derecho estatal y autonómico, Barcelona, 2003. AGUADO I CUDOLÁ, V., Derecho de la seguridad publica y privada, Navarra, 2007. Seguridad ciudadana y orden público 139 ARZOZ SANTISTEBAN, X., Videovigilancia, seguridad ciudadana y derechos fundamentales, Madrid, 2010. BARCELONA LLOP, J., Policía y Constitución, Madrid, 1997. CASINO RUBIO, M., “Actividad policial y seguridad pública”, en Justicia Administrativa, nº 15, 2002. “La denominada seguridad privada, ¿es realmente privada?”, en Revista Catalana de Seguretat Pública, nº 17, 2006. GARCÍA MORILLO, J., El derecho a la libertad personal, Valencia, 1995. IZQUIERDO CARRASCO, M., La seguridad privada: régimen jurídico-administrativo, Valladolid, 2004. MARTÍN-RETORTILLO, L., Bajo el signo de la Constitución, Madrid, 1983. PAREJO ALFONSO, L., Seguridad pública y policía administrativa de seguridad. Problemas de siempre y de ahora para el deslinde, la decantación y la eficacia de una responsabilidad nuclear del Estado administrativo, Valencia, 2008. POMED SÁNCHEZ, L. y F. VELASCO CABALLERO, “Inmigración y policía administrativa de seguridad”, en Anuario de la Universidad Autónoma de Madrid, 2003. RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, J. M.ª, “Una cuestión de principios. La Sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán, de 15 de febrero de 2006, sobre la Ley de Seguridad Aérea, que autoriza a derribar el avión secuestrado para cometer un atentado terrorista”, REDC, nº 77, mayo-agosto 2006. SILVA SÁNCHEZ, J. M.ª, La expansión del derecho penal. Aspectos de política criminal en las sociedades postindustriales, Madrid, 1999. los inventarios. 3.2. 9. 3. 8. 7. LAS TÉCNICAS DE FOMENTO: AYUDAS E INCENTIVOS CON FINALIDAD AMBIENTAL.1. 6.1.1. 8. 2.3. 2. LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y EL ACCESO A LA JUSTICIA EN ASUNTOS AMBIENTALES.1. 7. Introducción. Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. 2. 7.2. 6. 8. Régimen jurídico básico de la evaluación.2. 6. El orden constitucional organizativo: la distribución de competencias. Régimen jurídico del acceso a la información ambiental. . Ejercicio de la potestad sancionadora administrativa. Notificaciones. El acceso a la justicia en asuntos ambientales. 7.2. Personas titulares del derecho de acceso y objeto de éste. La vigilancia y el control de la Unión Europea en materia ambiental. 2. El orden constitucional sustantivo.2.5.4. La Administración General del Estado. El acceso a la información ambiental.1. Resolución sobre las solicitudes.2. Órdenes. La prevención y el control integrados de la contaminación.3.7. Autorizaciones clásicas o típicas.2. 5. Introducción: concepto y marco legal de esta técnica.1.4.4. la programación y la planificación. las catalogaciones y los registros. Incorporación del medio ambiente al derecho originario: objetivos y principios de la actividad de la Unión Europea en el ámbito de la protección ambiental.4. 6. 8.2. Derecho originario. El sistema del orden ambiental. El sistema comunitario de gestión y auditoría ambientales.1.1.2. 6. 6. 5. 2. La evaluación del impacto ambiental. mandatos. El sistema europeo de etiqueta ecológica. 7. Introducción. pieza central del sistema. 2.3. Surgimiento y consolidación de la competencia de la Unión Europea en la materia.2.5.1. 8. LA LEGISLACIÓN ESPAÑOLA. Autoridades obligadas a suministrar la información y modo de suministro. Consideraciones generales. 9. 2. las clasificaciones. 2. 11.2. LAS TÉCNICAS AMBIENTALES MÁS ESPECÍFICAS. Las declaraciones administrativas. RESUMEN En la presente Lección se ofrece un estudio detallado de la protección del medio ambiente como una de las políticas fundamentales tanto dentro de la Unión Europea como en el ámbito internacional. 6. 8. Otras técnicas. 8. 8.5.1. 10.1. Introducción: el marco legal. LAS TÉCNICAS DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA AMBIENTAL: CUADRO GENERAL. 8. 9. 4.2. 9. La autorización ambiental integrada.1.2. y obligaciones positivas. 2.4. 6.1. Economía y medio ambiente. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 3.1. El Derecho ambiental de la Unión Europea vigente. La regulación. Causas de denegación del suministro de la información.2. Las autorizaciones.2.6. EJERCICIO PRÁCTICO.1. Las ayudas: el Instrumento Financiero para el Medio Ambiente (LIFE).2.1.2.4.2. EL ACCESO A LA INFORMACIÓN.1. 2. Extensión de la supervisión comunitaria. INTRODUCCIÓN: LA EVOLUCIÓN DEL DERECHO AMBIENTAL ESPAÑOL.2. comunicaciones o declaraciones responsables.3.Lección 4 La protección del medio ambiente Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina SUMARIO: 1. BIBLIOGRAFÍA.3. Derecho derivado.2.2. 6. 3.2. 6. Bases jurídicas iniciales de la política comunitaria. 8. EL DERECHO EUROPEO. Las prohibiciones directas de actividades. 7. 5. se explica la organización y las técnicas principales establecidas en este orden.5.4.1.4. La participación pública en la toma de decisiones. 7. Luego de la evolución de la idea de protección del medio ambiente. EL MEDIO AMBIENTE EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA.2.1. 8.2.2.2. 3.2. Se caracteriza por varias notas distintivas. la emergencia y ulterior evolución de la cuestión ambiental tienen lugar en términos específicos. que. En primer lugar. de Espacios Naturales Protegidos. fundamentalmente la Ley de 13 de mayo de 1933. explican la situación actual. se incorpora ya una todavía vaga perspectiva ambiental tanto a la organización administrativa central (creación en 1972 de la Comisión Delegada del Gobierno para el Medio Ambiente. 1.142 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina El objetivo fundamental aquí perseguido es la adquisición de un conocimiento general y sistematizado de las principales técnicas de este importante sector de referencia del Derecho administrativo. 81. no totalmente satisfactoria desde el punto de vista de las realizaciones y de los criterios de los países europeos más avanzados en la materia. se concentra en la protección de la naturaleza. es decir. cuando menos. pueden distinguirse las siguientes tres etapas o fases: 1ª. no se produce mucho más tarde que en la generalidad de los países europeos occidentales. Hay que señalar que la política de preservación de espacios tenía ya tradición en España. XX. Sin embargo. pues se había desarrollado y gestionado hasta entonces por el Ministerio competente en materia de educación sobre la base de la vieja legislación de protección del patrimonio histórico y artístico. El comienzo de la etapa que cabe conceptuar como inicial puede hacerse coincidir con la preparación y celebración. Hecha esta aclaración previa. como a la legislación sectorial pertinente: Ley (hoy derogada) de Reforma y Desarrollo Agrario de 12 de enero de 1973 (en especial su artículo 3). INTRODUCCIÓN: LA EVOLUCIÓN DEL DERECHO AMBIENTAL ESPAÑOL Desde una perspectiva atenida al mundo de la organización y de la legislación administrativas. Ley de Minas (aún vigente) de 21 de julio de 1973 (vid. su art. como a la promulgación de una normativa propia: la Ley 15/1975. puede decirse que en la evolución de la política ambiental en España. de 2 de mayo. el surgimiento de la preocupación por el medio ambiente tiene lugar en España a comienzos de la década de los años setenta del pasado siglo. poderosamente influido por el Derecho de la UE y del internacional. tal como se ha plasmado en la legislación y organización administrativas. CIMA). En segundo lugar. de la Conferencia de Estocolmo y abarca la década de los años setenta del S. en junio de 1972. entre otros) y . lo que dio lugar tanto a la creación de una organización administrativa específica (el hoy extinto Instituto Nacional para la Conservación de la Naturaleza — ICONA— creado por Decreto-Ley de 28 de octubre de 1971). cuyo último significativo hito es. en la que nos encontramos actualmente y que bien podría conceptuarse como de equiparación con el estándar ambiental europeo. tiene sus inicios en la firma del Tratado de Adhesión a las Comunidades Europeas el 12 de junio de 1985. el Tratado de Lisboa. Esta etapa se abre con la proclamación del derecho al disfrute del medio ambiente y el deber de conservarlo por el artículo 45 de la Constitución de 1978. 3ª. siguiendo el precedente de las Constituciones griega (1975) y portuguesa (1976). por ahora. a un rápido desarrollo de la normativa medioambiental. 2. EL DERECHO EUROPEO 2.1. que entró en vigor el día 1 de diciembre de 2009. Se explica. que continúa en nuestro días. de Protección del Ambiente Atmosférico. que va a presidir e informar la legislación de carácter ambiental y que desencadena algunas iniciativas en el sentido de la promulgación de un texto legal general en la materia. Derecho-deber éste. Surgimiento y consolidación de la competencia de la Unión Europea en la materia Constituye ya un tópico el carácter esencialmente abierto del proceso de integración supranacional europeo. en especial. la Ley de Residuos Sólidos Urbanos de 1975 y la Ley de Sanciones a la Contaminación Marina desde Buques y Aeronaves de 1977. 2ª. La etapa subsiguiente en la evolución de nuestro Derecho y política ambientales puede denominarse de consagración del valor medioambiental como bien jurídico merecedor de protección al más alto nivel. por consiguiente. La por ahora última etapa. Es precisamente esta característica estructural de nuestro Derecho ambiental la que nos obliga a prestar la debida atención al de la Unión Europea. que los Tratados constitutivos de las Comunidades y. que no llega finalmente a ver la luz.La protección del medio ambiente 143 Ley de Investigación y Explotación de Hidrocarburos de 27 de junio de 1974 (en especial su artículo 39. que entró en vigor el 1 de enero de 1986 y que dio lugar a un considerable esfuerzo legislativo y. pusieran el énfasis no tanto en la precisión de las materias-títulos competenciales como en la determinación (amplia) de los objetivos y los fines últimos de estas organizacio- . el de la Comunidad Económica Europea (Tratado de Roma de 1957.2). TCEE). se promulgan las primeras normas estrictamente medioambientales: La Ley 38/1972. así. de 22 de diciembre. Y en tercer y último lugar. XX se produjo un crecimiento de la conciencia social en este terreno. ninguno de los Tratados constitutivos de las tres Comunidades originarias (la CECA. En sus versiones iniciales. tras numerosos cambios. siguiendo poco después la creación de la primera unidad administrativa dedicada a dichos aspectos en el seno de la Comisión Europea. La primera mitad de la década de los años setenta del S. . Este óbice jurídico se superó mediante el recurso a bases jurídicas indirectas o alternativas. No obstante. decisiva en este terreno. entre las que destacaron dos: a) la de la competencia comunitaria para proceder a la armonización de las legislaciones nacionales de cara a la consecución del mercado interior (inicial artículo 100 del TCEE. en efecto.144 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina nes supranacionales. con la aprobación formal del primer programa de actuación en este terreno. pues. Es decir. El Consejo de Ministros ampliado celebrado en Bonn a finales de noviembre del mismo año 1972 fijó los principios para la aplicación de dicha toma de posición. los Tratados constitutivos de las antiguas tres Comunidades Europeas no hacían ninguna alusión a la protección del medio ambiente. En 1972 —año de la Conferencia Mundial de Medio Ambiente convocada por la ONU en Estocolmo— y tras la efectiva elevación por la Comisión al Consejo de la primera Comunicación sobre un programa comunitario de protección del medio ambiente. paga”). Todo ello permitió el efectivo arranque de una verdadera política comunitaria en la materia. a lo largo de la década de los años setenta del S. la cumbre celebrada en París entre los días 19 y 21 de octubre asumió decididamente la protección del medio ambiente como misión propia de la Comunidad Económica Europea. Bases jurídicas iniciales de la política comunitaria Durante varias décadas las iniciativas legales comunitarias en el terreno de la protección ambiental carecieron de base jurídica explícita. como se verá más adelante. que precisamente en 1970 —año declarado de protección de la naturaleza por el Consejo de Europa y en el que se promulga en Estados Unidos la National Environmental Policy Act (NEPA) y se crea por la OCDE un Comité del Medio Ambiente— se plantee desde la Administración comunitaria la necesidad de regular ciertos aspectos ambientales. hoy. XX fue. 2. lo que provocó que las instituciones comunitarias fueran adoptando diferentes tipos de medidas para la protección del entorno. principios que no son otros que los de preferencia de la prevención sobre la corrección (expresivo de la filosofía desde la que ha de abordarse la cuestión medioambiental) y de imputación al contaminador de las consecuencias de su daño ambiental (principio denominado “quien contamina.2. No es sorprendente. precisamente para evitar distorsiones de la libre competencia en el mercado. la CEE y la EURATOM) les atribuían competencias expresas en esta materia. y que en la actualidad son los artículos 191. el artículo 4. y además de aquellos tres artículos claves. Esta base jurídica fue consagrada como el modus operandi habitual en el terreno ambiental por la cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de 1972. 2. desarrollo basado. y b) la cláusula residual atributiva de competencia. según el cual la Unión “…obrará en pro del desarrollo sostenible”. según el cual la UE y los Estados miembros tienen competencia compartida en el ámbito de la protección del medio ambiente. a la adopción de las disposiciones pertinentes. 192 y 193 TFUE).2(e) TFUE. . Esta definitiva legitimación de la intervención comunitaria implicó la afirmación de ésta en la práctica. Esta cláusula autorizaba. “en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente”. partir de este momento. todas las Directivas. el art. mediante la introducción de tres nuevos artículos en el TCEE: el 130R. las normas europeas ambientales. de suerte que. por lo que el Acta Única Europea se limitó a constitucionalizar una realidad jurídica y fáctica previa. en el momento de la negociación de dicho Tratado la competencia comunitaria ambiental ya se encontraba perfectamente establecida en la práctica. Por otro lado. sin otros límites que el formal derivado del procedimiento a seguir (exigente de la unanimidad). dotándola de una base indiscutible y de unos perfiles más concretos. el actual sistema de los Tratados europeos incluye dos preceptos esenciales en los que se recoge la competencia de la UE en materia ambiental: por un lado. Por lo que se refiere al aspecto competencial. ya en compañía del citado artículo 100. van a invocar este precepto. pero su Tratado constitutivo no hubiera previsto los poderes de acción necesarios al respecto. lo cual ha redundado en su consolidación y crecimiento permanente. recogida en un primer momento en el artículo 235 del TCEE (actual artículo 352 TFUE). el 130S y el 130 T (preceptos que han sido renumerados en varias ocasiones al hilo de los diferentes Tratados modificativos. En realidad. bajo determinadas condiciones.3. cuando una acción europea resultara necesaria para lograr —en el marco de la consecución del mercado común— uno de los objetivos de la entonces Comunidad Económica Europea.3 TUE. 3.La protección del medio ambiente 145 artículo 114 TFUE). entre otros aspectos. Incorporación del medio ambiente al derecho originario: objetivos y principios de la actividad de la Unión Europea en el ámbito de la protección ambiental El Acta Única Europea de 1986 dotó de una base jurídica explícita a la política y al Derecho comunitario del medio ambiente. la jurisprudencia del TJUE ha respaldado prácticamente siempre la ampliación de la acción comunitaria en el terreno de la protección ambiental. ya con carácter único. Por otro lado. protección y mejora de la calidad del medio ambiente. de las lesiones del medio ambiente. La finalidad del precepto es clara: otorgar una amplia cobertura a la acción de la UE. El de cautela. es innegable que ha produ- . lo prueba el establecimiento y desarrollo de técnica tan decisiva como la de evaluación del impacto ambiental (su más fiel traducción operativa por ahora).2 TFUE— lo son por lo que hace al contenido mismo de esta última. la finalidad y el efecto del artículo 191 TFUE se cifran en la más amplia legitimación de la acción europea. el de acción preventiva otorga cobertura clara a la acción de la UE antes de la materialización de los correspondientes riesgos ambientales. El precepto consagra cuatro principios: 1. 11 TFUE. haciendo innecesaria la apelación a la cláusula del actual artículo 352 TFUE. b) La protección de la salud de las personas. los principios medioambientales —a los que se refiere el artículo 191. En su versión original. 4. El de corrección. En consecuencia. El de acción preventiva. obviando la posible invocación del principio de subsidiaridad en contra de la misma y en favor de la de los Estados. Y d) El fomento de medidas internacionales destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente y en particular a luchar contra el cambio climático.4 TCE también incluía el principio de integración de las exigencias de la protección medioambiental como componente integrante de las restantes políticas.1 TFUE define sus objetivos específicos. Si los objetivos son importantes en punto a la legitimación y los límites de la acción de la UE. concretándolos en cuatro: a) La conservación. c) La garantía de una utilización prudente y racional de los recursos naturales. El de quien contamina paga. Aunque su repercusión jurídica concreta sea muy difícil de determinar. el actual artículo 191. el antiguo art. 3. En cuanto al principio de la consideración de la perspectiva ambiental en las restantes políticas (principio de integración) y con independencia de la dificultad obvia de su traducción en reglas operativas y eficaces.146 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina Entrando en el estudio material de la actividad de la UE en el terreno ambiental. 2. pero ese principio figura hoy inscrito en el art. En todo caso y además. preferentemente en la fuente misma. 130R. La trascendencia de tales principios es evidente. Así. induce por supuesto una interpretación expansiva de la competencia comunitaria. 2. El Derecho ambiental de la Unión Europea vigente 2. pues. es claro que la ambiental se configura como una verdadera política “transversal”.La protección del medio ambiente 147 cido ya profundas transformaciones en la formulación y ejecución de las políticas europeas. Así lo hacen hoy el artículo 3.3 TUE y el artículo 4. han supuesto la plena incorporación —al máximo nivel jurídico— de la perspectiva y la dimensión medioambientales a la integración europea. Niza. 2000.4. 1997. dicho principio: i) determina el concepto de agente responsable. relativo al medio ambiente. el principio admite excepciones. que acaba afectando al resto de políticas sectoriales (agricultura. puesto que pasa a formar parte del elenco de políticas supranacionales necesarias. mediante la imputación al contaminador de los costes de las medidas de eliminación de la contaminación o de su reducción dentro de los límites fijados por estándares o criterios equivalentes de fijación de objetivos de calidad ambiental. 11 TFUE). Derecho originario Si el Acta Única Europea supuso esencialmente la ampliación de la competencia comunitaria al medio ambiente. etc.1. que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009). y de acuerdo con la Recomendación 75/436. los Tratados modificativos posteriores (Maastricht. transportes. el Tratado de Lisboa. el principio de quien contamina paga determina que el causante de la contaminación o del deterioro ambiental tiene que hacer frente a las consecuencias de ese deterioro. Y es asimismo importante la influencia que este modelo de incidencia de las políticas horizontales o transversales puede ejercer y de hecho ejerce en el plano estatal o nacional. arriba reseñados. y. Por otro lado. La técnica a utilizar consiste en la imposición del pago de cánones o la exigencia del cumplimiento de límites.4. La consagración de la competencia ambiental al máximo nivel no puede ser. Por lo demás. objeto de regulación más detallada en el título XX TFUE. Ámsterdam. Y debiendo integrarse las exigencias de la protección ambiental en la definición y en la realización de las restantes políticas y acciones de dicha Unión —en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible— (art. privadas y públicas.2. que comprende todas las personas.). 1992. como las ayudas indirectas provenientes de políticas estructurales. al igual que ha sucedido también con paralela exigencia desde la política regional. más completa. debiendo el agente soportar siempre las indemnizaciones procedentes por daños y el coste de las medidas a adoptar para el respeto de dichos límites. además. y ii) tiene por finalidad evitar que la política ambiental se base en subvenciones o ayudas estatales. incluidas las medidas de reparación ambiental (tal y como regula hoy la Directiva 2004/35). e) TFUE. físicas y jurídicas. Tal regulación incluye: . Por su parte. pesca. sobre todo. Esa política ambiental es. 191. en la que el Consejo decide por mayoría cualificada como regla general. normas internas más exigentes que las aprobadas por la UE). También conservan los Estados miembros margen en la acción exterior. Es una competencia que. de la extensión de la competencia de la UE. responde al tipo de competencia compartida entre la UE y los Estados miembros.2. simultáneamente. Normas de carácter horizontal o transversal: evaluación de impacto ambiental. La determinación de los objetivos y. La sujeción de la formulación de la política ambiental europea a precisos requerimientos y. según admite el art. así como de los principios rectores de la política ambiental europea. acceso a la información ambiental. puesto que conservan su capacidad de negociación en instituciones internacionales y conclusión de acuerdos internacionales. 2. Pero la competencia de la Unión deja margen a los Estados miembros para que introduzcan medidas de mayor protección (es decir. como las que versan sobre protección de las aguas y de la atmósfera (incluida la acción contra el cambio climático). concretamente. participación en la toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia.4. según identifica el art. 2º. e) TFUE. en los términos que han sido analizados anteriormente. Derecho derivado La intervención normativa de la UE en el terreno de la protección del medio ambiente se ha traducido ya en una amplia normativa que incluye alrededor de trescientas cincuenta disposiciones legales (fundamentalmente Directivas y una minoría de Reglamentos). 2º.3 TFUE). Son normas que cubren prácticamente todos los ámbitos materiales del Derecho ambiental y que podríamos clasificar en dos grandes grupos: 1º. La generalización del procedimiento de decisión denominado “legislativo ordinario” para adoptar normas y medidas ambientales (antiguo procedimiento de codecisión). las condiciones del medio ambiente en las diversas regiones de la UE.148 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina 1º. y el desarrollo económico y social de la UE en su conjunto y el desarrollo equilibrado de sus regiones (art. tal y como determina el art. 191. 4º. 3º. segundo párrafo. Normas de carácter sectorial. de las ventajas y las cargas que puedan resultar de la acción o de la falta de acción. responsabilidad por daños al medio ambiente. incluida su dimensión internacional (arts. 192 TFUE). 193 TFUE.4 TFUE). los que resultan de la preceptiva consideración de los datos científicos y técnicos disponibles. la .2. 4. aunque en algunas materias (como la de los impuestos ecológicos) debe expresarse por unanimidad (art. La afirmación de la competencia propia de la UE. tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.1 y 191. TFUE.4. 191. 5. La vigilancia y el control de la Unión Europea en materia ambiental 2. que cubriría el periodo 2013-2020. – El quinto programa (1992-2000) aprobado por resolución del Consejo de 1 de febrero de 1993. Introducción Con carácter general. comprensivo de los años 1982/1986. la regulación de los organismos modificados genéticamente o de los productos químicos.5. establece una prioridad en la resolución de los mismos y prevé la adopción de una serie de medidas. en el que la UE identifica los problemas ambientales más importantes a nivel europeo. correspondiendo esta tarea a las AAPP de los Estados miembros (en calidad. Esta . Hasta ahora se han formulado seis programas plurianuales: – El primer programa de acción comunitaria. nuestra elección”. expresado en su significativa denominación como “programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible”. Por lo que hace al primer aspecto.1. que. formulado para el período 1973-1977. influido por los trabajos para la celebración de la Conferencia mundial convocada por la ONU en Río de Janeiro. Evidentemente. cubrió el periodo de 2002 a 2012 y fue aprobado por Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de julio de 2002. de la fauna y de los espacios naturales. 2. referido al período 1977/1981. etc.La protección del medio ambiente 149 protección de la flora. – El tercer programa. sino siquiera acotar. denominado “Nuestro futuro. su propio Derecho. la política ambiental de la UE se caracteriza por estar formulada de manera comprensiva y plurianual en unos documentos denominados programas de acción. – El segundo programa. – El sexto programa. supone un salto cualitativo. Interesa más a nuestro propósito dar cuenta de la acción que la UE despliega en la materia y que se articula en dos planos: i) la formulación y ejecución de programas de acción y ii) la vigilancia y el control sobre la actuación incluso de los Estados miembros en este terreno. la UE no ejecuta ni aplica por sí misma. es un conjunto normativo que por sus amplias dimensiones no es posible en este lugar no solo estudiar. en el plano administrativo. muchas de ellas de carácter normativo. la Comisión se encuentra elaborando la propuesta de lo que sería el séptimo programa. pues. enderezadas a su solución. de AAPP comunitarias indirectas). – Al cierre de la presente edición. entendiéndose producida la aprobación en caso de no resolución dentro del plazo máximo de seis meses (art. conforme al artículo 17. 114. y por otro. pronunciarse sobre su aprobación o rechazo (sólo posible.2. por apreciación en la norma examinada del carácter de medio de discriminación arbitraria. la efectiva buena conser- . respetando las condiciones y los plazos establecidos para ello y.4 TFUE (que dispone que “…los Estados miembros tendrán a su cargo la financiación y la ejecución de la política en materia de medio ambiente”). el principal órgano es la Comisión. Sin embargo.4 y 5 TFUE).1.5. la Comisión lleva a cabo: – Un control de las normas que los Estados miembros mantengan o dicten en materias que han sido objeto de medidas de armonización comunitarias (art. los niveles máximos de ruido. la existencia y conformidad de las normas que los Estados miembros adopten para incorporar las Directivas ambientales de la UE.6 TFUE). incorporadas o no) se realiza correctamente en la práctica. si se respetan efectivamente los límites máximos de emisión e inmisión en el terreno de la contaminación del agua o del aire. en su calidad de guardián del Derecho originario y también del derivado. además. en tanto que las AAPP estatales o nacionales deben asegurar que las obligaciones y objetivos establecidos en aquellas disposiciones se cumplen y se aplican en la práctica.3 TUE y 192.5. – Un control sobre la aplicación efectiva de las normas europeas.150 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina regla rige también en la materia medioambiental conforme a los artículos 4. de restricción encubierta del comercio interestatal interno o de obstáculo para el funcionamiento del comercio interior).1 TUE (“…velará por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de éstos”). A este efecto. las instituciones europeas se reservan un cierto papel en la ejecución de la legislación ambiental europea por parte de las AAPP nacionales o internas. este último. Extensión de la supervisión comunitaria 2. concretamente el de supervisión de dicha ejecución o aplicación. De ahí que los Estados miembros estén obligados a notificar las citadas normas para que la Comisión pueda examinarlas y en algunos casos. Alcance de la tarea de vigilancia La Comisión debe controlar varios extremos: por un lado. que la aplicación de todas las normas europeas (Reglamentos y Directivas. La Comisión verifica. consistente en la verificación de que las obligaciones contenidas en la normativa de la UE se incorporan a la legislación nacional. – Un control formal. por ejemplo. 2. que la forma y los medios escogidos garanticen el efecto útil de la citada normativa. 114. Aquí.2. excluyendo así cualquier período transitorio al respecto. Bélgica. de política legislativa o de dificultades de orden económico [vid.2.2. que se prolongó durante varios años. una profunda transformación del primero. el control de la aplicación práctica efectiva y correcta requiere. Por otra parte. no por ello es superflua la tarea de control de su efectiva aplicación. La adaptación de nuestro ordenamiento ambiental al comunitario requirió. 2. Sin perjuicio de que pueda entenderse que la transposición no es necesaria cuando el sistema jurídico nacional o estatal correspondiente contiene ya los mecanismos suficientes para la efectividad plena de la Directiva (aunque el TJUE admite con carácter muy restrictivo y excepcional esta posibilidad). etc… Aunque en el caso de los Reglamentos no existe necesidad de instrumento estatal alguno de transposición. Mientras los dos primeros controles se reducen a un juicio técnico-jurídico. Francovich). . en los términos que se analizan más abajo. asunto 6/90 y 9/90. que es difícil de demostrar en casos de degradación del medio ambiente. el hecho de que un Estado miembro no dicte las medidas nacionales o estatales de desarrollo precisas constituye una infracción grave y justifica la intervención de la Comisión al amparo del artículo 258 TFUE. Evaluación de la legislación nacional A) Incorporación inexistente o tardía de las Directivas Como es bien sabido. tal y como se analiza a continuación. no exime de la obligación de transposición causa alguna de fuerza mayor.5. por contra. el TJUE ha reconocido el derecho de éstos a exigir del Estado correspondiente la pertinente reparación por vía de la responsabilidad extracontractual (STJ de 19 de noviembre de 1991. la STJ de 11 de junio de 1991-Comisión c. En la medida en que la falta de transposición cause daños y perjuicios a terceros. en particular. los factores de orden político. asunto 290/89 (Tol 228803)]. la transposición o incorporación de las Directivas europeas (así como su desarrollo operativo) deben producirse en las condiciones y en los plazos previstos en aquellas. Es difícil prever las consecuencias de esta jurisprudencia porque el Tribunal exige la concurrencia de la realidad y la actualidad del daño. el Tratado de adhesión de 1985 (artículo 392) determinó que el nuevo Estado miembro se convertiría en destinatario de las Directivas y las Decisiones desde el momento mismo de la efectividad de la adhesión (el día 1 de enero de 1986). en consecuencia. ni. el análisis de situaciones individualizadas y fácticas. lo que suscita el problema de la dificultad de la comprobación de los hechos correspondientes. por todas.La protección del medio ambiente 151 vación de un espacio natural. En el caso de España. sobre la incineración de residuos). etc. la transposición de las Directivas debe respetar la seguridad jurídica en su incidencia sobre los ciudadanos. los criterios para la preparación y la comunicación de los informes. las Directivas ambientales han establecido las técnicas de los planes. los datos derivados de mediciones. para evitar cualquier juicio de inadecuación (por insuficiencia o contradicción) de su labor de trasposición. la autonómica y la local). dada la pasividad mostrada por algunos Estados miembros a la hora de su elaboración y presentación. Surge así el problema de que la nueva norma interna carece de adecuada inserción en el ordenamiento nacional. muchas de ellas exigen la elaboración y. C) El control de la aplicación efectiva A diferencia de lo que ocurre en otras políticas sectoriales (como la defensa de la competencia) la UE carece de una organización administrativa ambiental y de un cuerpo propio de inspectores medioambientales. CCAA en España. cuyo contenido puede modificarse por la mera voluntad de la AP sin unas mínimas garantías— para considerar cumplido adecuadamente el deber estatal.) deben representar un desarrollo adecuado de las europeas. Es práctica común en los Estados miembros.152 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina B) Juicio de conformidad al Derecho comunitario de las disposiciones nacionales Las disposiciones de los Estados miembros (lo que incluye tanto las dictadas por las instituciones centrales o generales como. La Comisión ha reformado. teniendo la Comisión la responsabilidad de asegurar que ello es así. de 30 de mayo. que . programas e informes de gestión. entendiendo que las mínimas exigencias de la seguridad jurídica demandan la publicación de las normas nacionales y la definición de los poderes de la AP en su aplicación [STJ de 28 de febrero de 1991. en España. de forma sistemática. el R. y que en España padece además de problemas de descoordinación entre las diferentes AAPP competentes en materia ambiental (la estatal.D. Por ello. Para que la Comisión pueda tener un conocimiento lo más real posible del grado de aplicación efectiva de la normativa europea. por los poderes territoriales competentes en la materia: Länder en Alemania o Austria. en su caso. Comisión c. en los que se deben incorporar. Alemania. por ello. el dictado de normas que reproducen la comunitaria de forma literal o cuasi literal (por ejemplo. Si bien el artículo 288 TFUE deja a la discreción de los Estados la forma y los medios a emplear. asunto 131/88 (Tol 228739)]. El Tribunal de Justicia ha respaldado esta interpretación. En efecto. controles e inspecciones realizadas por las autoridades nacionales. la Comisión no ha aceptado la suficiencia de meras decisiones administrativas —tales como las comunicaciones o circulares. presentación por los Estados miembros de este tipo documentos. La experiencia demuestra que esta técnica ha tenido hasta ahora unos resultados cuanto menos discutibles. en su caso. 653/2003. Régions en Bélgica. que tengan capacidad para oír tanto a las personas individuales. 2. sobre normalización y racionalización de informes en aplicación de determinadas Directivas en materia de medio ambiente. Las AAPP nacionales tienen el deber de facilitar las informaciones que obren en su poder. como también directamente de los particulares.5. como se ha visto más arriba. pero luego se fue generalizando a todos los sectores (habiendo alcanzado una marcada importancia en materia de medio ambiente). Las decisiones sobre los procedimientos por incumplimiento corresponden en exclusiva a la Comisión.5. Preguntas y peticiones al Parlamento Europeo Dado que la Comisión no dispone de fuentes directas de información sobre la situación real del medio ambiente en los Estados miembros.La protección del medio ambiente 153 han pasado a ser exigidos de manera general y sistemática en la Directiva 91/692/ CEE. El sistema de quejas se desarrolló a partir de los años sesenta para el control de la evolución del mercado interior.5. como a las autoridades responsables. 2. El objeto del procedimiento es. la ausencia de base legal expresa no ha impedido que en la práctica y de manera excepcional se hayan producido visitas de inspección por funcionarios de la Comisión a instalaciones o zonas en que se tenga conocimiento de la existencia de importantes problemas de contaminación. a través de alguno de los mecanismos antes descrito.2. llega al convencimiento de que en algún Estado miembro no se ha incorporado total y . en su primera fase.2. aunque dichas visitas se realizan con el conocimiento y de conformidad con el estado miembro concernido.5. de 23 de diciembre. Papel de los ciudadanos y las asociaciones: el sistema de quejas Según los informes anuales de la Comisión sobre la ejecución del Derecho comunitario.2. las quejas de los ciudadanos (que pueden formularse sin que haga falta motivar o esgrimir una especial legitimación) están en el origen de la mayoría de los procedimientos incoados contra los Estados miembros cuando éstos no cumplen el Derecho ambiental europeo. la clarificación de los hechos denunciados. 2. El recurso de incumplimiento Si la Comisión. Por otro lado. recabándose información tanto del Estado afectado. las interpelaciones en el Parlamento y los escritos (peticiones) de personas o asociaciones representan un apoyo verdaderamente útil para el desarrollo de la tarea y la responsabilidad que a aquél órgano central comunitario corresponden.3. Las posibilidades de desarrollo de esta vía comentada residen sin duda en la creación de Comisiones de encuesta sobre los problemas puntuales.4. por mala aplicación de varias Directivas relativas a la gestión de los residuos. puede solicitar la imposición de una multa coercitiva (diaria.1.1. El resto de supuestos de incumplimiento sigue rigiéndose por la regla general antes expuesta. Es precisamente en el campo ambiental en el que se han dictado las primeras Sentencias condenatorias de esta guisa. como consecuencia de una innovación introducida por el Tratado de Maastricht de 1992. 46 y 47) proclama una serie de valores o bienes jurídicos directamente referidos a los recursos naturales (entre ellos el territorio o suelo) y. o no se está cumpliendo correctamente en la práctica cualquier disposición europea (por ejemplo. anual) o de una cantidad a tanto alzado (art. puesto que. De esta relación. en el caso de que el incumplimiento del Estado miembro consista en no haber comunicado a la Comisión las medidas nacionales de transposición de una Directiva. es decir. sin tener que esperar a que se produzca una Sentencia condenatoria previa (art.1. 40. Es de resaltar que. el ejecutivo europeo puede solicitar del TJUE. el aumento de la producción a toda costa. de su relación dialéctica con el conjunto de preceptos integrantes del orden constitucional económico. En ese caso. de los artículos 38. directamente en el primer recurso. a través del recurso de incumplimiento. en particular. El significado y alcance del concreto orden constitucional así definido resultan. sino que se ha de armonizar la utilización racional de esos recursos con la protección . 3. EL MEDIO AMBIENTE EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA 3. en general. TFUE. Grecia (Tol 105631)].154 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina correctamente una Directiva ambiental. de su ubicación sistemática en el conjunto de la CE y. a la que en modo alguno subyace una verdadera antinomia. 258 y ss. El orden constitucional sustantivo 3.3 TFUE). la Comisión puede acudir por segunda vez al TJUE si considera que un Estado miembro. 260. siendo la que abrió el camino la de 4 de julio de 2000 [Comisión c. básicamente arts. en todo caso. 260. semestral. no ha cumplido la sentencia condenatoria del Tribunal. la imposición de una multa coercitiva o una cantidad a tanto alzado. regulado actualmente en los arts. En palabras del Tribunal Constitucional “… no puede considerarse como objetivo primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales. un Reglamento) puede decidir llevar el caso ante el TJUE. 130 y 131 CE. Economía y medio ambiente La parte dogmática de la CE (Capítulo III del Título I.2 TFUE). resulta una relativización o compatibilización entre las exigencias de la protección ambiental y las del desarrollo económico. 45. previamente condenado por infracción de la normativa ambiental. al medio ambiente. El Tratado de Lisboa ha hecho más incisivo todavía este mecanismo sancionador extraordinario. en la medida en que la potencia creciente de éste lo hace capaz de erigirse en medida. que la relativización y compatibilización entre economía y ambiente se produce progresivamente en términos de penetración del valor “desarrollo” por el ambiental. como en su relación recíproca. La adecuada resolución de éstos requiere un planteamiento sistemático. tratándose. que cita otros fallos previos]. directriz e. del “…desarrollo sostenible. La jurisprudencia contencioso-administrativa ha tenido ya oportunidad de sentar una sólida doctrina sobre la normatividad del artículo 45 CE y la amplitud de la habilitación y. todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de vida” [STC 64/1982. textura y alcance de los preceptos constitucionales considerados y. de 4 de noviembre (Tol 79037)]. en definitiva. Queda claro. incluso. para el cual los daños ambientales pueden. llegar a vulnerar el derecho de una persona a su vida personal y familiar [Ss. del artículo 45 CE: sin perjuicio desde luego de la importancia del derecho al medio ambiente —puesta de relieve por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. que opere desde la estructura y economía internas del título I de la CE.La protección del medio ambiente 155 de la naturaleza. La ubicación de los aludidos preceptos en el capítulo III de dicho título revela que se trata de fines de la acción del Estado y principios de su ordenamiento jurídico. al mismo tiempo. alumbrado en el año 1987 en el llamado informe Bruntland encargado por la Asamblea General de las Naciones Unidas” [STC 102/1995. de 3 de diciembre (Tol 83128).1.2. España de 9 de diciembre de 1994 (Tol 120072)]— la norma fundamental establece aquí principios rectores. considerados tanto en si mismos. del TEDH Powell y Rainer c. criterio. en casos de extrema gravedad. Todo ello. La doctrina del Tribunal Constitucional es clara respecto a la entidad. en modo alguno un derecho fundamental. en particular. Se trata. Reino Unido de 21 de febrero de 1990 (Tol 223282) y López Ostra c. de ese modo. límite de aquél. de verdaderos principios jurídicos que informan la actuación de todos los poderes públicos. que no olvida a generaciones futuras. en todo caso y por virtud de lo dispuesto en el artículo 53. de 26 de junio (Tol 82841)]. El sistema del orden ambiental Los valores y bienes proclamados en los artículos 45. 46 y 47 CE suscitan problemas. por lo que los Tribunales deben velar por el respeto al medio ambiente de acuerdo con lo que dispongan las Leyes que desarrollen aquélla [STC 199/1996. equilibrado y racional. entre otras muchas). . deber de actuación que de él se siguen especialmente para la AP (SsTS de 11 de febrero de 1995 y 26 de octubre de 1995. 3.3 CE. ligada al incremento del conocimiento ecológico y a la quiebra de la visión antropocéntrica del mundo. como consecuencia de la afirmación progresiva de la conciencia ambiental. circunstancia que lo distingue y cualifica (junto con el artículo 47 CE). como la ecológica. al menos. que es una noción estética cuyos ingredientes son naturales y culturales. finalmente: d) El paisaje. que otorga contenido al correspondiente principio rector. Y estos elementos son el agua y el aire. En primer lugar. por ejemplo. siendo el artículo 45 (concretamente su número 1) el más general.1 CE. El medio ambiente del que se predica este derecho-deber de todos está relacionado en la CE con el desarrollo de la personalidad. parece posible afirmar que no hay que confundir medio ambiente con recursos naturales (número 2 del artículo 45 CE). cinegética y urbanística (las cuales. La noción del medio ambiente es indefinida. proclamado en el artículo 10. de 26 de junio (Tol 82841) los recursos naturales son sólo los elementos del medio ambiente (pero no éste mismo). el que luce en el principio 1 de la Declaración de Estocolmo. En el artículo 45. en su dimensión constitucional. Sin entrar aquí en tal debate doctrinal. Dicho precepto proclama el valor del medio ambiente. por lo que todos los restantes pueden y deben considerarse especificaciones o. por lo que el valor ambiental está directamente conectado con el valor central de todo el orden jurídico-dogmático constitucional (la dignidad de la persona). que se articulan en función de su concepción jurídica bien como simple valor-bien realizable por múltiples políticas públicas. de 29 de noviembre (Tol 80074)]. en efecto. reglas que deben interpretarse en el contexto-marco general que proporciona aquél.156 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina Los preceptos constitucionales que aquí estamos analizando suscitan un conjunto de cuestiones. hidrológica. o forestal. amplia. pero a ellos se añaden también los siguientes: a) La pesca y los minerales [STC 147/1991. cuyo soporte físico es el suelo y el subsuelo —todos los cuales pueden ser vistos y regulados desde distintas perspectivas. c) La flora y la fauna. de 25 de abril (Tol 79534)]. minera o extractiva. dan lugar a diferentes títulos habilitantes en el reparto competencial)—. bien como fin cuya consecución puede ser organizada a través de precisas técnicas decantadas como sector ordinamental con identidad propia. elementos básicos que tienen una posición peculiar por vitales y escasos [STC 227/1988. en correspondencia con la idea mas o menos amplia de su contenido (lo que está ligado a la noción de recursos naturales que luego veremos). conforme al cual “el hombre tiene el derecho fundamental a la libertad. se establece un verdadero derecho-deber de todos.1 CE. Y. como. a la igualdad y al disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio . posiciones. Varias son ya las posiciones doctrinales que se han adoptado en torno a su significado y alcance. existe una estrecha relación sistemática entre ellos. de 4 de julio (Tol 80561)]. abstracta e indeterminada. Se ofrece así dicho orden plenamente coherente con los planteamientos más generalizados. b) La agricultura de montaña [STC 144/1985. con una referencia visual (el panorama o la vista). Conforme a la STC 102/1995. la dedicación del suelo para satisfacer el derecho a la vivienda es. lo que da idea de la trascendencia atribuida a los valores-bienes consagrados por la norma constitucional. tanto por su universalidad y racionalidad ambiental. que establece que “los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales…”. comprendiendo cualquier elemento del contexto en el que se desenvuelve la acción humana. el artículo 46 CE extiende el mandato de protección (preservación) y mejora al patrimonio (como tal y. técnicas entre las que destaca la evaluación. como por su funcionalidad preventiva. Para la consecución de este objetivo. En cualquier caso. Esto implica la elaboración de políticas públicas y el empleo de técnicas jurídicas destinadas a asegurar el uso racional de los recursos. Desde la perspectiva ambiental. comprende tanto los renovables. como los que no lo son y. el número 3 del artículo 45 CE comentado establece una clara reserva de Ley en punto a la acción pública sobre los recursos naturales y dispone la entidad incluso penal de las conductas que infrinjan las normas ambientales. En tercer lugar. por definición y en principio. que hace difícil el neto deslinde del contenido propio y específico de una y . restauración y mejora del medio ambiente. puesto que la noción de ambiente es irreductible a toda acotación o sectorialización. el artículo 47 CE dispone el derecho de todos (igual que el número 1 del artículo 45 CE por relación al medio ambiente) a una vivienda digna y adecuada.La protección del medio ambiente 157 de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar…”. desde un punto de vista jurídico. sea cual sea su titularidad y régimen jurídico. constituyan recursos para la vida individual y social. artístico y cultural. los que son cosas muebles e inmuebles. La segunda consideración que suscitan los artículos aquí examinados se refiere al número 2 del mismo artículo 45 CE. defensa. categoría que. lo que sin duda plantea la cuestión de su concreto significado. Esta circunstancia decisiva. unida a la abstracción con que se proclama en la norma fundamental el valor ambiental. sin duda. Finalmente. la utilización racional debe conseguirse precisamente a través de una acción pública consistente en velar por la protección. también de todos y cada uno de los bienes que lo integren) histórico. La categoría abarca todas las cosas del mundo natural que. desde el punto de vista humano (antropocentrismo). una utilización racional del recurso natural suelo. la CE prevé la regulación de la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación como medio o instrumento fundamental. Dichos recursos han de ser utilizados de modo racional. Dicho precepto aparece referido a los recursos naturales. Por su parte. por tanto. conduce derechamente a la amplitud de éste. interrelación. La doctrina del Tribunal Constitucional destaca por ello la estrecha interrelación existente entre la ordenación territorial y urbanística y la protección medioambiental. 3. 2º. sobre la base de los conocimientos científico-técnicos disponibles (siempre relativos y en rápida evolución). – La STC 80/1985. 3º. sin embargo. de 25 de febrero (Tol 100375) establece la competencia del Estado para la aprobación de una norma reglamentaria en materia de desarrollo integral de las zonas de agricultura de montaña. en toda su extensión. el aspecto organizativo del orden constitucional estudiado. del mismo modo que hay un orden constitucional económico. de 21 de diciembre (Tol 78972). El orden constitucional habilita potestades públicas de intervención desde determinados principios entre los que destacan los de previsión y racionalidad. en concreto. Como síntesis de las anteriores consideraciones. . de 4 de noviembre (Tol 79037). establece la competencia legislativa de la CA catalana en materia de medio ambiente y de espacios naturales. – La STC 45/1991. Así se desprende de un simple repaso a algunos de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional: – La STC 64/1982. La acción de los poderes públicos debe descansar en la ponderación de los complejos intereses concurrentes. El orden constitucional organizativo: la distribución de competencias Dada la complejidad del sistema de distribución territorial de competencias (legislativas y ejecutivas) entre el Estado y las CCAA. Existe un orden constitucional ambiental. STC 28/1997. con salvaguardia. no es posible abordar aquí. la prevención y la lucha contra plagas o enfermedades vegetales. – La STC 170/1989. la STC 69/1982. se pronunciaron en idéntico sentido que la anterior. dentro del marco de la legislación básica estatal. de su no aplicación a las CCAA de Cataluña.158 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina otra [vid. de 19 de octubre (Tol 61182) confirma la competencia de la CA madrileña para el establecimiento del Parque Natural de la Cuenca Alta del Río Manzanares. de 13 de febrero (Tol 9387)] que toma pie en otras sentencias anteriores). de 4 de julio (Tol 79495) afirma la competencia de la CA catalana en materia de sanidad vegetal y. tanto más cuanto que en esta concreta materia aquella complejidad es especialmente acusada.2. dando lugar a un número apreciable de conflictos. de 23 de noviembre (Tol 78961) y la 82/1982. País Vasco y Galicia. puede concluirse que: 1º. que tiene una estructura interna discernible. incluso y excepcionalmente. siempre que éstas sean más severas o exigentes [SsTC 149/1991. aprovechamientos forestales y vías pecuarias. 194/2004. las competencias de: a) la legislación de desarrollo (de la básica estatal) y b) la ejecución.1. aprovechamientos forestales y vías pecuarias. que puede alcanzar al establecimiento de características técnicas mínimas y uniformes y que las CCAA pueden no sólo desarrollar. de 4 de julio (Tol 599544). de 15 de junio (Tol 1555637). 149. de 30 de enero (Tol 83160)]. han reafirmado las competencias exclusivas del Estado en materia de cuencas hidrográficas supracomunitarias (en esos casos. y 156/1995. el dictado de normas adicionales a las estatales. De ahí que haya declarado inconstitucionales normas autonómicas sancionadoras menos severas que las del Estado [SsTC 196/1996. actos) sobre protección del medio ambiente (con la muy importante precisión. – Las SsTC 102/1995.1. – La STC 329/1993. de 26 de junio (Tol 82841). Esto es. en este caso. sino también complementar dicha normativa del Estado con soluciones diferenciadas propias. . la del Guadalquivir y la del Duero) consagradas en el art. de 26 de octubre (Tol 599945). la regulación de las cuestiones o los extremos fundamentales o esenciales (mediante Ley formal. las dos últimas Sentencias corrigen la doctrina sentada en la primera. que se le oponían. así como.La protección del medio ambiente 159 – la STC 208/1991. de 10 de noviembre (Tol 508783) y 138/2009. El aspecto más destacado del reparto competencial es que la CE reserva al Estado (art. de 17 de marzo (Tol 2071354). de 16 de marzo (Tol 2071352) y 32/2011. de 31 de octubre (Tol 81893) confirma la competencia de la CA vasca para la realización de los controles sobre tomas de agua superficiales destinadas a la producción de agua potable. de 26 de junio (Tol 82841). Justamente sobre esta base. y 16/1997. en punto concretamente a la protección ambiental. lo que en tales materias deja libre para que las CCAA asuman en sus respectivos EEAA.22 CE y han declarado inconstitucionales y nulas las previsiones de los EA de Andalucía y Castilla y León. que había determinado que la obligación de la normativa básica de dejar espacio normativo autonómico era en esta materia menor que en las restantes]. entre otras. normas reglamentarias e. de 28 de noviembre (Tol 83125). de la posibilidad del establecimiento por las CCAA de normas adicionales de protección). el TC ha determinado que la normativa básica general que dicte el Estado constituye un mínimo común.23 CE) la legislación básica sobre protección del medio ambiente… (y) la legislación básica sobre montes. – Las SsTC 30/2011. respectivamente. montes. de 12 de noviembre (Tol 82350) afirma la competencia de la CA catalana para la declaración de “zona de atmósfera contaminada”. han confirmado las competencias ejecutivas de las CCAA en materia de protección y gestión de espacios naturales. 102/1995. 149. 149.15. lo que le habilita para establecer figuras tributarias medioambientales o de finalidad medioambiental). Esta competencia. de 8 de noviembre (Tol 82900).13 CE: ordenación del sistema económico y de sus sectores relevantes para armonizarlos con la preservación del medioambiente). . en relación con las SsTC 227/1988. – Hacienda general (art. No hay que olvidar tampoco que el Estado posee otro conjunto de competencias concretas. 149. y sobre la base del art. de 26 de junio (Tol 82841). – Relaciones internacionales (art.1. de 1 de febrero (Tol 82951)]. como la elaboración de una política propia de ayudas públicas apoyada en las correspondientes previsiones presupuestarias [STC 16/1996. 149. lo que le autoriza a desarrollar una política de puesta a disposición de la medioambiental de recursos del sistema económico-financiero). 149.11 CE. de 4 de julio. en relación con la STC 17/1991. – Sistema básico de la investigación científica y técnica (art. (tanto normativas como ejecutivas) a través de las que puede y debe materializar una política ambiental.1. 132 CE. y: – Coordinación y bases de la planificación general de la actividad económica (art.160 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina En cualquier caso.6 CE. lo que le capacita para formular y ejecutar una política de fomento y coordinación de la investigación en éste terreno). 149.1. el Estado también dispone de otros títulos que pueden proyectarse sobre el medio ambiente.3 CE: lo que le permite negociar y asumir compromisos internacionales de índole ambiental).1. a saber: – Legislación penal (art. en materia de aguas (Tol 80074). entre las que destacan las siguientes: – La regulación del régimen jurídico de los bienes del dominio público llamado natural [art. empero.1. – La defensa del patrimonio cultural. 149.1.28 CE. no impide la formulación por el poder central —en específicas materias de su competencia— de medidas de carácter ejecutivo. el TC ha afirmado con carácter general la competencia autonómica en materia de gestión. artístico y monumental [art.1. en materia de costas (Tol 80561)]. – Bases de la ordenación del crédito. de ejecución y aplicación práctica de la legislación ambiental: SsTC 102/1995. y 163/1995. de 31 de enero (Tol 80431). por ejemplo en el Código penal). lo que permite al poder legislativo del Estado definir ilícitos penales medioambientales. de 29 de noviembre. banca y seguros (art. protección del medio ambiente artificial u obra del hombre].14 CE.1. y 149/1991. 148. de 10 de noviembre (Tol 508783).9 CE. Aparte de sus competencias normativas en el campo medioambiental. es decir. 194/2004. 149. el alto volumen y el carácter disperso de las normas ambientales hacen imposible cualquier exposición sistemática del ordenamiento positivo. en este sentido. – Las bases del régimen minero y energético (art. 21 y 24 CE.1. La LrBRL (art. 149.25 CE. la recogida y el tratamiento de residuos.3 CE). ordenación supracomunitaria de estos aprovechamientos). La jurisprudencia contencioso-administrativa ha afirmado de manera constante la competencia municipal en la materia. de la STJ de 22 de junio de 1989 (asunto Cinisello Balsamo) se deduce implícitamente incluso la posibilidad de la trasposición de Directivas de la UE a través de normas municipales.13 CE). 149.19 CE. 5. las SsTS de 22 de junio de 1994 (Tol 1707514). incluso. Para ello. cuentan no solo con competencias específicas en la materia medio ambiente sino también con otras como la ordenación del territorio. la protección civil. 148. 23 de mayo de 2006. como servicios municipales mínimos o de prestación obligatoria en función de la población de la entidad local (art.2) determina que la legislación general y la autonómica han de asignar a los Municipios competencias en relación con la protección del medio ambiente y. 25. con la ordenación del tráfico urbano. 148.7 CE) y las obras públicas. 148. – Las obras públicas.4. Por su parte. En este análisis del reparto de competencias en materia de medio ambiente no hay que olvidar a la instancia territorial-administrativa más cercana al ciudadano. 6 y 10 CE). 26 LrBRL). las relativas a la agricultura y ganadería (art. cuyo ejercicio obliga a la contemplación y el respeto de la perspectiva medioambiental). que no es otra que la AL.1.1. LA LEGISLACIÓN La complejidad. la protección de la salubridad pública. 149. 6 de febrero de 1996 (Tol 188103).1.1.1.1. es . 149.La protección del medio ambiente 161 – La pesca marítima (art. el suministro de agua. las CCAA poseen un papel de desarrollo y complemento en lo legislativo. las correspondientes en materia de ordenación de la economía (art. en el aseguramiento de la eficacia de la entera normativa medioambiental.1. infraestructuras y servicios de interés general (art. política básica de utilización racional de éstos recursos). 4. pero fundamental en la gestión o ejecución. Véanse. en particular. es decir.22 CE. el urbanismo y la vivienda (art. Además. el alcantarillado y el tratamiento de aguas residuales. 148. Algunos de estos ámbitos de actuación son configurados. política de utilización racional de los recursos del mar).20. pues esta tiene atribuidas también competencias en la materia. y 24 de abril de 2012 (recurso de casación 4964/2008). – Los aprovechamientos hidráulicos (art. las infraestructuras y los servicios autonómicos (art. el servicio de limpieza viaria. Así ocurre en la STS de 16 de enero de 1989 (Tol 226278). con relación al polvo producido por un horno industrial de cal y acería. Nocivas. que es una norma típica de policía industrial (sustituida en muchas CCAA por normativa propia. El objetivo perseguido por este Reglamento. para tutelar valores puramente ambientales. 590. al igual que en la generalidad de los países. La primera respuesta jurídica en el tiempo es sin duda la contenida en la regulación que de las relaciones de vecindad hace el Cc (arts. de 15 de noviembre. hemos de concentrarnos en las normas generales y limitarnos a una descripción sucinta tanto de los aspectos fundamentales. todo ello con referencia a las disposiciones aprobadas por el Estado como legislación básica. insalubre.162 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina decir. como de las líneas maestras de su evolución. incluidas las prescripciones especiales sobre características e instalaciones) y. salvo que cupiera utilizar —lo que no está claro— la vía interdictal. Esta jurisprudencia llega. Un hito en el surgimiento y desarrollo de la normativa ambiental-administrativa fue sin duda la promulgación del Reglamento de Actividades Molestas. la salubridad y la comodidad públicas. según se desprende de la Ley 34/2007. El problema aquí es la determinación de los niveles de tolerancia que son exigibles y también la óptica y el alcance limitados tanto de la regulación. aprobado por Decreto de 30 de noviembre de 1961. existe un cierto cuerpo de jurisprudencia civil del Tribunal Supremo. como de la operación del mecanismo de reacción. a extender el campo de juego de las técnicas civiles más allá de la reparación indemnizatoria. de calidad del aire y protección de la atmósfera). pero subsistente todavía en aquellas que no disponen de tal normativa. La radical insuficiencia de los remedios jurídico-civiles ha determinado que en España. en el control administrativo a . se centra en la protección de la seguridad. La efectividad de esta regulación es reducida en todo caso. Por ello. incluso. en la clasificación de las actividades en alguna de las categorías de molesta. Insalubres y Peligrosas (RAMINP). De todas formas. 1902 y 1908). con remisión a las regulaciones administrativas de las distintas actividades. Sobre esta base y a partir del concepto de la inmissio. para alcanzar a la imposición —con independencia de la actuación administrativa correspondiente— de las medidas correctoras que se consideren pertinentes [STS de 20 de marzo de 1989 (Tol 1731618)]. que admite la intervención de los Jueces y Tribunales civiles en esta materia (hoy profundamente administrativizada) siempre sobre la base de la culpa contractual o extracontractual o en la técnica del abuso del propio derecho o del ejercicio antisocial de éste. imponiendo para ello a las actividades industriales las limitaciones que resultaran pertinentes. de un lado. nociva o peligrosa (con la consecuencia de su sujeción al régimen correspondiente. El sistema descansa. a todo lo cual se añade la prácticamente nula eficacia preventiva. del conjunto de la legislación de protección ambiental. de otro. es factible para el propietario de un bien defenderse de la actividad realizada por otro en su propiedad que afecta o perjudica los intereses de aquél. la cuestión medioambiental haya sido tratada mediante regulaciones administrativas. protegido. . también. incluso. 1131/1988. sino por haber establecido un sistema de ordenación territorial basado en un conjunto trabado de planes. La legislación urbanística (que se estudia en las lecciones 6 a 9) tiene también una gran importancia en este campo. y se determina el suelo que debe ser preservado de la urbanización e. muy superior en todo caso a la que hace posible las técnicas de policía industrial de la reglamentación de las actividades a que inmediatamente aludiremos. en su defecto. positivamente protegido por sus valores naturales o paisajísticos. equipamientos e instalaciones deportivas. Derechos de los ciudadanos en materia ambiental: Ley 27/2006. especialmente municipales. de 28 de abril y RDL 1/2008 y R. 2. La técnica de la planificación permite una adecuada organización y regulación de los usos y las actividades en el territorio. Una simple identificación de la normativa estatal más importante permitiría clasificar esta en los siguientes apartados: A) Normas que establecen técnicas o instrumentos de carácter horizontal o transversal 1. de la imposición de las medidas correctoras de las instalaciones que fueran precisas para que el funcionamiento de dicha actividad se mantenga en todos los órdenes dentro de los límites legales. con el fin de incorporar progresivamente las normas de protección ambiental de la UE. a los solos efectos del TRLdS08) en sus diferentes modalidades de ordinario. rural. etc. de recreo y ocio. respectivamente.La protección del medio ambiente 163 través de la pertinente autorización (municipal). como de las instalaciones. el llamado suelo rústico o no urbanizable (o. tanto de las construcciones fijas precisas (autorización de obras). En el curso de este control se fiscaliza tanto la localización. Téngase en cuenta que a través de los planes urbanísticos se definen las exigencias y la calidad de las obras de urbanización y de las zonas verdes. A partir de la década de los años setenta se produjo un enorme desarrollo de la legislación administrativa ambiental. que ha de ser conforme con los planes urbanísticos o. maquinaria y cualesquiera otros mecanismos precisos para el desarrollo de la actividad de que se trate (autorización de apertura o funcionamiento). de 18 de julio. parques y jardines. con la consecuencia. de especial protección. con gran capacidad de decisión. sobre derechos de acceso a la información. Evaluación de los efectos de planes y programas en el medio ambiente y de impacto ambiental de proyectos: Ley 9/2006. a pesar de no ser específicamente ambiental.D. de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. en su caso. de 30 de septiembre. como las características funcionales de la actividad. no sólo por lo avanzado de sus soluciones y la gran calidad de sus técnicas. desarrollo que se aceleró de manera sensible a partir de 1986 (ingreso de España en las Comunidades Europeas). con la regla de la separación mínima de 2000 metros al núcleo de población más próximo (regla general susceptible de ser excepcionada en el caso concreto). Sostenibilidad del modelo económico: Ley 2/2011. Residuos: Ley 22/2011. de 15 de noviembre. . 2. de 9 de marzo. de 13 de diciembre. Aguas marinas: Ley 10/1977. Cambio climático: Ley 1/2005. de 4 de enero. de 29 de diciembre. sobre comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. 1 de julio. sobre reutilización de las aguas depuradas. Aguas residuales y vertidos: Real Decreto-Ley 11/1995. C) Normas sobre residuos y sustancias o productos particularmente contaminantes o peligrosos 1. y Real Decreto 1620/2007. Aguas continentales: la regulación contenida en la LA (RDL 1/2001. y Real Decreto 258/1989. del ruido. 2. 4. de 23 de octubre. de 10 de marzo. de economía sostenible (arts. sobre captura y almacenamiento de dióxido de carbono. Sustancias y mezclas químicas: Real Decreto 363/1995.164 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina 3. Responsabilidad ambiental: Ley 26/2007. de 10 de marzo. 5. de 7 de diciembre. de 28 de febrero. por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales de la fauna y flora silvestres. de residuos y suelos contaminados. que aprueba el reglamento de preparados peligrosos. y Real Decreto 1997/1995. Aire: Ley 34/2007. Contaminación acústica-ruido: Ley 37/2003. de 29 de diciembre. de 28 de julio. de calidad del aire y protección de la atmósfera. de 7 de diciembre. de 17 de noviembre. 3. de 20 de julio y sus dos Reglamentos parciales). Ley 41/2010. de protección del medio marino. de la fauna y de la biodiversidad: Ley 42/2007. 6. Protección de la flora. por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas. sobre mar territorial. de 4 de marzo. Prevención y control integrados de la contaminación: Ley 16/2002. por el que se aprueba el Reglamento de sustancias y Real Decreto 255/2003. 77 a 104). de 28 de diciembre. 7. B) Normas sobre utilización racional de los recursos naturales y lucha contra la contaminación 1. por el que se establece la normativa general sobre vertido de sustancias peligrosas desde tierra al mar. 4. diversos preceptos de la LC y la LPEyMM. 5. y Ley 40/2010. Los artículos 325 a 331 regulan los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente. sobre registro. pues el centro de gravedad de la ejecución y aplica- . y los artículos 352 a 358 disponen el reproche penal en materia de incendios. Energía nuclear: Ley 25/1964. de 29 de abril. y entre los que destacan las siguientes: – El Reglamento 1907/2006. del Parlamento Europeo y el Consejo.2). – El Reglamento 1013/2006. Esta enumeración sumaria de nuestra legislación ambiental-administrativa más importante estaría incompleta si no incluyéramos a los Reglamentos de la UE. lo que evidentemente guarda relación con la extensión y afirmación de la conciencia y preocupación ciudadanas. de 3 de diciembre. de 25 de julio. De forma paralela a la consolidación y el tratamiento jurídico-administrativos de las cuestiones ambientales. Ya por Ley Orgánica 8/1983. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Dado el reparto territorial de competencias en la materia anteriormente expuesto. del Parlamento Europeo y el Consejo. en el que se tipificaba como delito la contravención de las Leyes o Reglamentos protectores del medio ambiente y otras actuaciones lesivas de éste. relativo al traslado de los residuos desde y hacia fuera de la Unión Europea. de 25 de abril. se ha producido una acentuación y un perfeccionamiento progresivos de la respuesta jurídico-penal. Contaminación biogenética: Ley 9/2003.La protección del medio ambiente 165 3. – El Reglamento 1221/2009. los artículos 332 a 337 configuran los delitos relativos a la protección de la flora. del Parlamento Europeo y del Consejo. evaluación. establece el régimen jurídico de la utilización confinada. de 25 de noviembre de 2009. 5. de 14 de junio de 2006. el Cp regula varias figuras delictivas conectadas con la protección del medio ambiente. se introdujo un nuevo artículo 347 bis Cp. En la actualidad. relativo al sistema de gestión y auditoría ambientales conocido como “EMAS” por sus siglas en inglés (que se analiza en el epígrafe 9. autorización y restricción de productos químicos (denominado coloquialmente por sus siglas en inglés: “REACH”). que son de directa aplicación en nuestro país. y Real Decreto 1836/1999. de 18 de diciembre de 2006. el estudio de la organización administrativa ambiental no puede circunscribirse solo al nivel estatal. fauna y animales domésticos. 4. de energía nuclear. liberación voluntaria y comercialización de organismos modificados genéticamente. sobre instalaciones nucleares y radiactivas. que tienen las importantes competencias en materia de planificación. de 23 de diciembre y asumió las competencias que hasta ese momento pertenecían al Ministerio de Medio Ambiente. los órganos superiores de este departamento son los siguientes: – La Secretaría de Estado de Medio Ambiente. La creación del Ministerio de Medio Ambiente en 1996 supuso sin duda un considerable avance en la articulación de la organización administrativa y en la afirmación de las políticas ambientales. que culminó en 1996 con la creación del Ministerio de Medio Ambiente por Real Decreto 758/1996. de 18 de julio. La Administración General del Estado Desde la lejana creación de la CIMA en el año 1971. biotecnología y productos químicos.) Según la última reordenación ministerial operada hasta el momento de la elaboración de esta obra. El actual Ministerio de Agricultura. . supervisión y protección de las aguas continentales (tanto superficiales como subterráneas. Se trata sin lugar a dudas del órgano más importante de la AGE en materia de medio ambiente. epígrafe 8. de las aguas. Así. protección de la biodiversidad. Alimentación y Medio Ambiente. infra. en su caso.166 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina ción diaria de la mayor parte de la legislación ambiental radica justamente en las CCAA y. Además de estos órganos. puesto que ejerce competencias en prácticamente todos los sectores más relevantes de la protección del entorno (cambio climático. los dos siguientes órganos colegiados: la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente (reúne a la AGE y las AAPP de las CCAA con el fin de consensuar y concertar la política medioambiental y las diferentes acciones en la materia) y el Consejo Asesor del Medio Ambiente (regulado por la Ley 27/2006.3). si bien no puede decirse que la situación sea óptima. vid. protección de los consumidores. Medio Rural y Marino. el ahorro energético y la seguridad nuclear. gestión. Pesca y Alimentación. las competencias y responsabilidades ambientales han experimentado un crecimiento orgánico exponencial en la AGE. Alimentación y Medio Ambiente fue creado por Real Decreto 1823/2011. Dignos de mención son. 5. Desde esa fecha se han llevado a cabo diversas reorganizaciones administrativas. Servicios Sociales e Igualdad conserva competencias en materia de sanidad ambiental. persistiendo una cierta dispersión de competencias relevantes en la materia. de 5 de mayo.1. etc. y el Ministerio de Sanidad. excluidas las minerales) en las cuencas intercomunitarias. en la AL. es importante subrayar que están adscritas a este Departamento las Confederaciones Hidrográficas. – La Subsecretaría de Agricultura. Energía y Turismo sigue siendo competente en el respeto del ambiente por parte de la actividad industrial y en todo lo relacionado con las energías renovables. el Ministerio de Industria. además. a pesar de la fusión de los antiguos Ministerios de Medio Ambiente y de Agricultura. Pesca y Medio Ambiente.La protección del medio ambiente 167 5. Sin embargo. todas las CCAA han acabado integrando o fundiendo las responsabilidades ambientales con otras más o menos afines. – Castilla y León: Consejería de Fomento y Medio Ambiente. formado por las CCAA que atribuyeron las competencias a un órgano que. A efectos puramente organizativos. . otro. constituido por CCAA en las que las responsabilidades ambientales estaban integradas o mezcladas con otras. – Cantabria: Consejería de Medio Ambiente. el primer grupo ha ido menguando progresivamente. Vista en perspectiva histórica. de modo que en la actualidad las competencias ambientales están residenciadas en órganos centrales (Consejerías o Departamentos). Ganadería y Medio Ambiente e Instituto Aragonés de Gestión Ambiental (organismo autónomo). Esa opción organizativa entró luego en desuso. Madrid y Valencia). – Aragón: Departamento de Agricultura. la heterogeneidad de las situaciones impide una clasificación rigurosa.2. el término medio ambiente (u otro similar) ni siquiera figura en la denominación de ninguna Consejería: así. – Principado de Asturias: Consejería de Fomento. en Castilla-La Mancha y Murcia. la mayor parte de las CCAA han creado también órganos de participación o de carácter asesor. Durante los años ochenta. varias CCAA pusieron en pie estructuras de tipo “agencia” para gestionar con criterios de especialización y autonomía los asuntos ambientales (Andalucía. Ordenación del Territorio y Urbanismo. Las Administraciones de las Comunidades Autónomas Las CCAA han observado también en materia ambiental un destacado mimetismo respecto de las soluciones y modelos organizativos adoptados por la AGE. un síntoma evidente de la pérdida de importancia organizativa que las consideraciones ambientales tienen en el nivel autonómico. Universidades y Sostenibilidad. y en la actualidad se encuentra vacío. como el Consejo Asesor de Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de Cantabria. esta evolución es. con el nombre habitual de Consejería o Departamento se dedicaba monográfica y exclusivamente al medio ambiente. Por lo que respecta a la denominación exacta de la Consejería o Departamento autonómico encargado de los asuntos ambientales. en el conjunto de las diecisiete CCAA han podido distinguirse hasta hace relativamente poco dos grupos: uno. por lo que se impone la mera cita de los siguientes ejemplos: – Andalucía: Consejería de Agricultura. – Islas Canarias: Consejería de Educación. sin duda. Murcia. En algunas CCAA. Esto es. Ordenación del territorio y Medio Ambiente. Además de lo que son puramente órganos activos. de 14 de diciembre. creado por Decreto autonómico 129/2006. a los solos efectos sistemáticos y expositivos. Por otro lado. los tipos de técnicas o instrumentos de intervención administrativa que se analizan a continuación. en la UE. los dióxidos de nitrógeno. las regulaciones legales tienden. También es muy frecuente en dicha regulación la consulta a los agentes afectados antes de la adopción de medidas públicas e. remitiéndose ampliamente para su concreción a la fase comúnmente denominada “ejecutiva” o de actuación administrativa. técnicas. variando sólo la intensidad y el alcance de la normativa.168 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina 6.). mandatos. Por razón de la misma naturaleza de su objeto y de sus cambios constantes. cuya responsabilidad se entrega al poder ejecutivo. que queda apoderada para el ejercicio de ciertas técnicas. LAS TÉCNICAS DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA AMBIENTAL: CUADRO GENERAL La respuesta ordinaria a las necesidades colectivas de orden medioambiental consiste en la puesta en pie de una política pública formalizada. etc. así como los valores (estándares) de emisión para ciertas actividades contaminantes. en efecto. de 15 de noviembre. a los que se refiere la Ley 34/2007. de 28 de julio). incluso. la programación y la planificación La actividad de regulación administrativa es una constante en el terreno ambiental. las técnicas arbitradas por la normativa europea y la española más directamente relacionadas con el medio ambiente agotan prácticamente la panoplia tradicional de las técnicas administrativas típicas en sus distintos grados de intensidad (mera limitación del ejercicio de libertades y derechos. así como el mayor o menor juego de la norma reglamentaria y de la cooperación-coordinación con los agentes del sector económico-social correspondiente. de calidad del aire y protección de la atmósfera. órdenes. La . sacrificio de libertades y derechos) y formas (prohibiciones. Esto es así no sólo en el caso de España. más concretamente. Un análisis a vista de pájaro de la abigarrada normativa ambiental permite distinguir y clasificar. Ejemplos significativos de regulaciones en las que la reglamentación desempeña un papel muy destacado son los siguientes: a) La determinación (por el Gobierno de la nación) de los niveles o valores (también llamados estándares) de inmisión (calidad ambiental) para ciertos contaminantes atmosféricos (el ozono. el plomo. el monóxido de carbono.). autorizaciones. la previsión de acuerdos entre tales agentes. La regulación. delimitación del contenido de derechos.1. a emplear conceptos abstractos y genéricos. más concretamente a la AP. sino también en el plano internacional y. 6. que pueden apreciarse en la legislación de residuos (Ley 22/2011. etc. de 25 de junio. También podemos incluir en este grupo la técnica de la clasificación de los productos y manipulaciones biogenéticas en razón de sus peligros (alto o bajo riesgo. de 13 de diciembre. ya mencionado en el epígrafe 4. se estableció la posibilidad de declarar zonas de atmósfera contaminada y zonas en situación de emergencia. de residuos y suelos contaminados (art. a que se refiere el Reglamento aprobado por Decreto 2414/1961. transformándose prácticamente en un servicio público en sentido objetivo. que permitían la aplicación de reglamentaciones más severas y estrictas. la reglamentación alcanza su mayor grado de intensidad (al punto de habilitar la delimitación del contenido de derechos) bajo la forma de programación o planificación. de 25 de abril). insalubres. según la Ley 9/2003. De otro lado. – Los planes de ordenación de recursos naturales (PORN) previstos por la Ley 42/2007. – Los planes y programas de gestión de residuos. en los que se da una utilización de la planificación urbanística al servicio de dicha política concreta. la posibilidad de establecer ordenaciones más severas para ámbitos territoriales o actividades determinadas por razones especiales de gravedad y mediante la técnica de las declaraciones y clasificaciones administrativas: así. A la reglamentación general se añade en ocasiones. virtual o impropio. nocivas y peligrosas (incluso en el nivel municipal). 14).). como en el caso del régimen relativo a la contaminación atmosférica. de patrimonio natural y biodiversidad. En ocasiones. Ejemplos paradigmáticos son los siguientes: – Los planes previstos por la Ley 13/1985. 20). . etc. de patrimonio histórico español para la ordenación de los conjuntos o sitios históricos o de las zonas arqueológicas declarados bienes de interés cultural (art.La protección del medio ambiente 169 mayor parte de estas normas (con rango habitual de Real Decreto) han sido dictadas para incorporar las Directivas europeas correspondientes (en materia de incineradoras de residuos urbanos. de 30 de diciembre (RAMINP). previstos en la Ley 22/2011. la regulación-reglamentación llega a ser tan intensa que la actividad económica privada afectada pasa a quedar estrictamente regulada. y al amparo de la hoy derogada Ley 38/1972. de 28 de julio. que incluso prevalecen sobre la planificación urbanística. b) La reglamentación y clasificación de actividades molestas. es decir. En la mayoría de las CCAA ese viejo Reglamento ha sido sustituido por normativa autonómica propia. Ese sería el caso de las actividades de producción y gestión de residuos tóxicos y peligrosos. de grandes instalaciones de combustión. de 13 de diciembre. que utiliza la técnica del nomenclátor y la clasificación de las actividades (art. Las prohibiciones directas de actividades No es infrecuente tampoco en el campo de la protección ambiental que una Ley o un Reglamento prohíba directamente una determinada actividad.6). 1). la legislación de aguas (LA) ha establecido el Registro de Aguas. 21 y 26. vaya acompañada de declaraciones administrativas por las que se aprecia la concurrencia del pertinente interés general y que. determinantes. Por otra parte. en el que deben inscribirse hechos. Las declaraciones administrativas. iv) El Real Decreto legislativo 1/2008. de patrimonio natural y de la biodiversidad. en su caso. dañar o dar muerte a animales silvestres (en general. La de residuos establece por su parte la existencia de registros (autonómicos) de producción y gestión de residuos (art. de 25 de junio. de evaluación del impacto ambiental.170 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina 6. Entre los múltiples casos de normas que utilizan esta técnica pueden apuntarse los siguientes: i) La Ley 13/1985.2. en el que han de estar inscritos todos los aprovechamientos privativos del dominio público hidráulico. así como también la catalogación de especies amenazadas (en peligro de extinción y vulnerables. las catalogaciones y los registros Es usual que el empleo de la técnica de la reglamentación (sobre todo de actividades) y. juega como condición para la aplicación de la correspondiente regulación jurídico-pública. Reservas Naturales. ii) La Ley 42/2007. de 11 de enero. las clasificaciones. Así. los inventarios. nocivas. muy particularmente. lo que suele ir de la mano de la aplicación de la técnica que se ha examinado en el apartado anterior. 39 de la Ley 22/2011. a su vez y en su caso. de la planificación. 29). Ejemplo bien ilustrativo es el de las prohibiciones de inquietar. que prescribe las declaraciones de bien de interés cultural (art. titularidades o actividades. iii) El Reglamento de actividades molestas. de 28 de julio). que utiliza la clasificación de proyectos según sus características (ubicándolos en anexos diferentes). 6. de la catalogación y del inventario (arts. insalubres y peligrosas. así como de determinados procedimientos de realización . 2). pero particularmente a los que están catalogados). Monumentos Naturales y Paisajes Protegidos (art.3. 55). del patrimonio histórico español. que contempla las declaraciones de protección de los espacios de valor ecológico según la clasificación en Parques. art. muchas normas ambientales emplean la técnica del registro administrativo. Áreas marinas protegidas. de 28 de julio).1. no todas las regulaciones que se hacen de esta técnica clásica de intervención responden al modelo ideal de la misma.4. determina que las . Pero también lo es la comercialización de envases etiquetados o marcados con la leyenda de no retornable u otra de contenido similar. yendo de mayor a menor en el control administrativo que supongan. supuesto contemplado en el artículo 25 de la Ley 13/1985. Las autorizaciones Es ésta sin duda la técnica más utilizada por la normativa ambiental. en directa dependencia del grado de intensidad de la intervención administrativa en la materia.La protección del medio ambiente 171 de la actividad cinegética establecidos por la Ley 42/2007. de 24 de abril.2 de la Ley 11/1997. de envases y residuos de envases (hoy vigente con rango reglamentario.4. sin que tenga que esperar una manifestación autorizatoria expresa de la AP. de 16 de julio. lo que en principio habilita al interesado para el inicio o desarrollo de determinada actividad o servicio con incidencia en el medio ambiente. el Real Decreto 1254/1999. de 13 de diciembre. Por ejemplo. para salvaguardar las condiciones existentes entretanto se adoptan las medidas definitivas: así sucede en el caso de los supuestos de suspensión de las actividades correspondientes a proyectos sujetos a evaluación de su impacto ambiental. Sin ánimo exhaustivo y con el solo propósito de ilustrar esa variedad. Ahora bien. Muchas de estas técnicas han entrado en nuestro ordenamiento a través del Derecho de la UE. Las prohibiciones pueden ser también transitorias. en cuanto que cautelares. contemplada en el artículo 14. pueden identificarse tres tipos o clases de autorizaciones. del patrimonio natural y la biodiversidad. comunicaciones o declaraciones responsables Con distinto manto terminológico existen en la legislación ambiental distintas figuras que se basan en esencia en que la persona o empresa interesada ha de poner en conocimiento y trasladar a la AP diferentes datos. Se respeta el derecho a la actividad o a la utilización o disposición del bien de que se trate. previstos en el artículo 28 del Reglamento de evaluación de impacto ambiental (Real Decreto 1131/1988. 6. antes al contrario. en todo caso. pero el ejercicio se sujeta a una prohibición sólo excepcionable por un acto permisivo de la AP o. 6. También en este campo. o en el de la suspensión por seis meses de obras de demolición o cambio de uso en bienes declarados de interés cultural. según lo dispuesto por la Ley 22/2011. es apreciable una gran variedad de soluciones. un acto del sujeto actuante que permita el control de aquélla. del patrimonio histórico español. Notificaciones. de 30 de septiembre). sobre control de los riesgos inherentes a los accidentes en los que intervengan sustancias peligrosas. el medio ambiente es un banco de innovaciones jurídicas. extremos e informaciones. pues. consistente en la transmisión de un exhaustivo dossier técnico. Por su parte. Autorizaciones que. prevista por la Ley 16/2002. La figura se ha visto reforzada tras la incorporación de la denominada Directiva Bolkestein o de servicios (Directiva 2006/123). de almacenamiento geológico de carbono. reguladas en la Ley 40/2010. añadiendo simplemente las técnicas que introduce a las que ya afecten a tales actividades por otras disposiciones sectoriales. del patrimonio histórico español (en sus arts. el Reglamento comunitario REACH (1907/2006) exige que todas las empresas que comercialicen sustancias químicas lleven a cabo un registro de las mismas ante la Agencia Europea de Productos Químicos. antes de su puesta en marcha. 6.4. por su régimen. en detrimento de la autorización clásica. expresiva de un conjunto de datos e informaciones sobre la actividad industrial. para la iniciación y desarrollo de servicios.172 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina empresas industriales afectadas por dicha norma deben enviar una notificación a la CA correspondiente. esta técnica representa un acto normalmente reglado (existen supuestos con diverso grado de discrecionalidad) y necesariamente previo de la AP de comprobación de la concurrencia de los requisitos legales para el legítimo ejercicio del derecho que se pretende. las de emisión de gases de efecto invernadero. exigidas por la Ley 1/2005.2.3. Sus características son las siguientes: . 6. a través de la Ley 25/2009. epígrafe 7. que modifica diversas Leyes y que establece la figura de la declaración responsable.4. 19 a 23). sobre comercio de derechos de emisión. de patrimonio natural y biodiversidad (por ejemplo para el ejercicio de la caza y la pesca). lo cual ha provocado sin duda problemas de coordinación procedimental. las previstas en la legislación urbanística. de 13 de diciembre. como requisito necesario a dicha comercialización. los permisos de investigación de estructuras geológicas subterráneas. de 29 de diciembre. en este caso ambientales. Autorizaciones clásicas o típicas Con el nombre de autorización u otro equivalente (licencia o permiso). las de la Ley 13/1985. Es de destacar que la normativa medioambiental no se preocupa de simplificar el régimen de autorizaciones de las actividades a las que se refiere.2). y. finalmente. Son de esta clase las licencias reguladas por el Reglamento de actividades clasificadas de 1961. de 1 de julio. se acercan mucho a verdaderas concesiones El prototipo es el de la autorización ambiental integrada. y las establecidas en la Ley 42/2007. de prevención y control integrados de la contaminación (vid. de 22 de diciembre. con la consecuente oportunidad —cada vez— de innovar y actualizar las condiciones de ejercicio de la actividad. sobre todo. – Limitación normativa del período de vigencia de cada autorización. contemplando la imposición de sanciones de verdadera importancia y gravedad.6. Otras disposiciones. la inhabilitación para el ejercicio de la actividad.La protección del medio ambiente 173 – Amplio margen de apreciación de la AP a la hora de su otorgamiento. Órdenes. las sanciones consistentes en la clausura. como la de evaluación de impacto ambiental. en ella se fijan las condiciones y los requisitos concretos de la actividad autorizada y los términos de la vigencia y efectividad de la propia autorización. es ésta la técnica en cuya eficacia se tiene una mayor confianza. la de constituir seguros de responsabilidad por lo daños ambientales que puedan provocar. A los titulares de actividades o instalaciones cubiertas por la Ley 26/2007. o el de poner en conocimiento de las autoridades cualquier suceso de daño ambiental. de las instalaciones. vigilancia e inspecciones de la actividad autorizada por parte de la AP. la AP les puede formular órdenes o instrucciones para controlar. que puede imponer. Correlativamente. la de costas o aguas permiten a la AP imponer sobre los infractores la obligación de reposición de las cosas a su estado originario con posibilidad de la imposición de multas coercitivas. entre otras. Puede decirse que. total o parcial y temporal o definitiva. Ejercicio de la potestad sancionadora administrativa Prácticamente en todos los casos las normas de carácter ambiental atribuyen a la AP la potestad sancionadora. 6. eliminar o contener a los contaminantes de que se trate. dando lugar así a la necesidad de periódicas renovaciones del control administrativo. o el deber de adoptar sin demora las medidas preventivas adecuadas. y obligaciones positivas Es posiblemente la normativa en materia de responsabilidad medioambiental la que facilita el ejemplo más característico de utilización de esta técnica. a juzgar sólo por la opción del legislador.5. se les imponen con normalidad obligaciones positivas de hacer: así. el cese —temporal o definitivo— en las actividades. – Amplio margen de la AP (si no de verdadera discrecionalidad) a la hora de determinar el contenido de la autorización. 6. de responsabilidad medioambiental. No . y. – Estrictos controles. pudiendo imponerse verdaderas obligaciones positivas al solicitante. de 23 de octubre. mandatos. por ejemplo. así como para llevar a cabo las actuaciones de reparación ambiental que sean necesarias. otorgamiento de subvenciones. como accesoria.1. la Ley 22/2011. de 3 de marzo. etc). de 27 de junio de 1985. de 15 de diciembre. La evaluación del impacto ambiental 7. En ocasiones la sujeción de determinada actividad o sector a la potestad sancionadora administrativa viene impuesta por el Derecho de la UE: es el caso de la Ley 4/1998.7. tasas de variada naturaleza sobre multitud de actividades (recogida y tratamiento de basuras. Otras técnicas Es usual. otras de fomento e incentivación de la actividad privada. acceso al crédito oficial. de 28 de julio.1. Introducción: el marco legal La evaluación de impacto ambiental (en adelante. de su naturaleza. etc. pasando a nuestro Derecho a través de las correspondientes normas de incorporación. junto a las técnicas de intervención expuestas. 47 y ss. finalmente. relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (modificada por otras Directivas posteriores). por la que se establece el régimen sancionador previsto en el Reglamento 3093/1994. LAS TÉCNICAS AMBIENTALES MÁS ESPECÍFICAS 7.174 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina es infrecuente que el Derecho sancionador ambiental agote las posibilidades de esta técnica.1. en materia de residuos. EIA) se estableció en el Derecho comunitario-europeo por la Directiva 85/337/CEE. del Consejo. 7. implantación voluntaria de signos distintivos del carácter ecológico de un producto o servicios (“eco-etiqueta”) o sumisión también voluntaria a un sistema de gestión medioambiental (sistema comunitario “EMAS” o ISO 14000). La citada Directiva contempla la necesidad de la evaluación previa de los proyectos que puedan tener efectos significativos —incluso transfronterizos— sobre el medio ambiente en virtud. Estas técnicas adoptan diferentes formatos: impuestos ambientales sobre actividades contaminantes (como los existentes en determinadas comunidades autónomas sobre industrias que contaminan a la atmósfera). que las normas ambientales empleen. entre otros motivos. libertad de amortización o incentivos fiscales (deducciones en el impuesto de sociedades por inversiones realizadas en la mejora ambiental de la empresa). 6. la de decomiso de las mercancías. combina la sanción de las infracciones en forma de multa económica (a la que se añade. dimen- . la inhabilitación del infractor o el cierre de instalaciones) con la publicidad de la misma y la imposición de multas coercitivas (arts. depuración de aguas residuales. relativo a sustancias que agotan la capa de ozono.). Así. baste la cita de la Ley 2/2002. prácticamente todas las CCAA han establecido normas propias (legales y reglamentarias) en la materia.2. La evaluación del pertinente proyecto. 149. Las sucesivas modificaciones introducidas en el texto de 1986 aconsejaron su derogación y sustitución por otro texto legal. LEIA). A través de estas normas propias. sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente. A modo de ejemplo. que ya ha sido examinada en el epígrafe 3. Por proyecto se entiende toda realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras. hoy vigente: el Real Decreto Legislativo 1/2008. que fue objeto de desarrollo reglamentario por el Real Decreto 1131/1988. 1. en ejercicio de su competencia para aprobar normas adicionales de protección del medio ambiente (art. de 19 de junio. En cumplimiento de la Directiva comunitaria de 1985 se dictó en su momento el Real Decreto Legislativo 1302/1986. comprensivo de un conjunto de elementos recogidos en el art.La protección del medio ambiente 175 siones o localización. Aparte de la legislación estatal. pero en este caso de planes y programas (evaluación ambiental llamada estratégica): la Directiva 2001/42.c) LEIA] y de impacto (que . incorporada en España a través de la Ley 9/2006. Las opciones organizativas y procedimentales autonómicas en éste punto son obviamente diversas. Exposición que haremos sobre la base de la legislación básica estatal.1. 7.1. Concepto La EIA es un conjunto de actuaciones ordenadas procedimentalmente a través del cual se pretende detectar y valorar las repercusiones que un determinado proyecto puede tener en el medio ambiente. cada CA establece requisitos adicionales. antes de que sea aprobado o autorizado. debiendo dejarla meramente apuntada.2. 7.1. de 27 de junio de 2001. de evaluación ambiental de la Comunidad de Madrid. de 28 de junio. prevé otras figuras evaluatorias o incluye más proyectos en su radio de aplicación.1. de 30 de septiembre (REIA). relativa a los proyectos. Pero no es ésta la técnica que aquí interesa exponer. así como otras intervenciones en el medio natural o el paisaje. la UE ha aprobado otra Directiva en materia de evaluación ambiental. sobre evaluación del impacto ambiental (en adelante. Aparte de esta disposición. de 11 de enero. determinada por relación a los conceptos de ambiente [concepto éste de gran amplitud. Cuatro son los elementos que definen ésta técnica: 1º.2. Régimen jurídico básico de la evaluación 7. sino la antes citada. que ha sido ulteriormente modificado en varias ocasiones. incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo.23 CE). de 28 de abril. Nótese por lo tanto que la disposición reglamentaria —aún vigente al tiempo de elaborar esta obra— es muy anterior a la de carácter legal que teóricamente desarrolla. Entre esas disposiciones pueden mencionarse las siguientes: la LA. instalación o actividad.D. Las listas de proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental que recoge la legislación ambiental estatal responden en esencia a los anexos de la Directiva 85/337. 2º. El procedimiento o conjunto de prescripciones de carácter procesal a observar para una toma de decisión sobre el estudio. el carácter público o privado de la obra. han adicionado nuevos supuestos de proyectos. y siguiendo el art. El estudio de impacto ambiental. Dichos proyectos pueden sin embargo. 5 del Reglamento de la LEIA (R. de diferente rango. en cualquier caso. De ello . por tanto. de 30 de septiembre) por evaluación del impacto ambiental debe entenderse legalmente el conjunto de estudios y sistemas técnicos que permiten estimar los efectos que la ejecución de un determinado proyecto. la LC.176 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina no es otra cosa que la diferencia en la situación real derivada de la consideración del ambiente afectado con y sin realización del proyecto de cuya ejecución se trate). Ámbito de aplicación Están sujetos a evaluación del impacto ambiental (art. Dichas listas. que deben siempre interpretarse restrictivamente. que es la resolución del órgano competente en materia ambiental que determina. sometiéndolos a la obligación de su previa evaluación de impacto ambiental. que establece la evaluación de las actividades que afecten al dominio público hidráulico. Además hay que tener en cuenta que las CCAA pueden incluir en las listas o anexos de sus disposiciones propias aquellos proyectos que estimen adecuados. las condiciones que deban establecerse en el proyecto inicial para la protección del medio ambiente y de los recursos naturales. que es el documento técnico en que se materializa esencialmente y en un primer momento la evaluación. como se verá más adelante. a la vista del estudio y de los demás elementos de juicio aportados al procedimiento. 7.2. que dispone la evaluación de las actuaciones que puedan producir alteraciones importantes del dominio público marítimo-terrestre. así como también del titular o promotor del proyecto). 1 y disposiciones adicionales de la LEIA) todos los proyectos (no. 4º. aunque no estén recogidos en la legislación estatal. obra o actividad causa sobre el medio ambiente. pues de hecho varias disposiciones. no pueden considerarse cerradas. los planes o programas) que estén recogidos en los Anexos I y II LEIA (o en la normativa autonómica de aplicación) ya sean estos públicos o privados (es indiferente.2. quedar excluidos de EIA en determinados supuestos.1. La declaración de impacto ambiental. con sus modificaciones posteriores. En consecuencia. pues. 3º. 1131/1988. de minas. el legislador emplea a este propósito conceptos sumamente indeterminados. sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (desarrollos legales ambos provocados por la incorporación de la . por aplicación de criterios técnicos o cuantitativos (longitud de la pista de aterrizaje. autovías. vías navegables. plantas siderúrgicas integrales. – Infraestructuras (determinadas presas. en tales casos. centrales térmicas y de combustión. la autonómica o la local). carreteras. “integrales” (plantas siderúrgicas) o “integradas” (en relación con las instalaciones químicas). determinados puertos de navegación interior y puertos deportivos). en su caso. precisados. así como “riesgos de graves transformaciones ecológicas negativas” (para el caso de las primeras repoblaciones).). etc. lignito y otros minerales. El proyecto en cuestión ha de ser evaluado antes de que sea autorizado o aprobado por la AP competente (la estatal. a veces. puertos comerciales. La doble lista recogida en la LEIA comprende un enorme abanico de decenas de actividades. Las actividades. y no en otras. determinadas en principio por su contenido o su objeto. etc.La protección del medio ambiente 177 puede seguirse la consecuencia de que un determinado proyecto esté sometido a EIA en una CA. aeropuertos con pistas de igual o mas de 2. líneas de ferrocarril de largo recorrido. tóxicos y peligrosos. Todo ello hace algo imprecisos o incluso inseguros. capacidad de producción de electricidad. Hay que tener muy presente que la evaluación de impacto ambiental es un procedimiento complejo que se intercala a su vez dentro de otro más amplio. los límites del ámbito de aplicación del régimen legal de la evaluación del impacto ambiental y hace surgir el problema de la legalidad de su concreción reglamentaria (Anexo 2 del Real Decreto 1131/1988). centrales y otros reactores nucleares. las obras o las instalaciones aparecen.100 metros o de uso particular. etc. de hulla. tales como “grandes” (presas). la Ley 25/2009. entre las que pueden citarse las siguientes: – Actividades industriales: ciertas refinerías. de aeropuertos. de 22 de diciembre (conocida como Ley ómnibus). Ahora bien. instalaciones de tratamiento y transformación del amianto. autopistas. instalaciones químicas integradas e instalaciones de eliminación de residuos radiactivos. pues. Ocurre sin embargo que. que es cabalmente el determinado para la obtención de la autorización o aprobación administrativa del proyecto de que se trate. lo que provoca una relación inevitable entre el procedimiento de evaluación de impacto ambiental y el procedimiento sectorial correspondiente a aquel proyecto (Ley de carreteras. de 23 de noviembre.). – Actividades extractivas: extracción del amianto. cuando ésta es restrictiva. de modificación de diversas Leyes para su adaptación a la Ley 17/2009. b) si el proyecto en cuestión se aprueba por una Ley del Estado (o de las CCAA. la flexibilización en el acceso al ejercicio de actividades de servicios mediante la supresión de la autorización previa no ha supuesto. en efecto y como mínimo. dicha información. pensarse. sustituyéndolas en su mayor parte por una declaración responsable o una comunicación previa.3. ins- . si así lo establece la legislación autonómica). que. Contenido y formalización en un estudio (el Estudio de Impacto Ambiental) La EIA debe extenderse a cualquier incidencia o afección que el proyecto evaluado pueda tener en el ambiente. aunque. Podría pues. En definitiva. la estimación de los efectos de la obra.2. que se recogen en las disposiciones adicionales primera y segunda de la LEIA: a) si se trata de proyectos relacionados con los objetivos de la Defensa nacional. ha de ser comunicada a la Comisión Europea. la evaluación debe comprender. y c) en tercer lugar. si el Consejo de Ministros (en el ámbito de la AGE) excluye. un proyecto de los inicialmente incluidos en los anexos de la LEIA puede legalmente no resultar evaluado en tres casos diferentes. por último. dado que tiene que tratarse de proyectos respecto de los cuales la aplicación de la normativa sobre EIA pudiera tener repercusiones negativas.178 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina Directiva Bolkestein o de servicios) ha introducido una matización importante a la regla general de que la evaluación de impacto precede a la autorización previa demandada por la legislación sectorial. dicha declaración responsable o comunicación previa no podrán presentarse hasta haberse llevado a cabo dicha EIA.1. esta posibilidad se rodea de fuertes cautelas: el acuerdo de exclusión y sus motivos han de publicarse en el BOE o en el boletín/diario oficial autonómico. Como es sabido. con carácter previo a la autorización o aprobación del proyecto. que estaban recogidas en diferentes disposiciones administrativas. que al no existir autorización de la actividad ya no sería necesario realizar la evaluación de impacto. cuando se exija una declaración responsable o una comunicación previa para el acceso a una actividad o su ejercicio y deba realizarse una EIA en los términos exigidos por la LEIA. hay que poner a disposición del público un conjunto de datos e informaciones relativos al proyectos y a las razones que aconseja su exclusión de evaluación de impacto. en principio. pues la EIA sigue siendo en todo caso necesaria. a un determinado proyecto de aplicación de la legislación evaluatoria. al disponer. Como se ha dicho más arriba. la Ley 25/2009 aclara esta cuestión. 7. De manera más concreta. una rebaja del nivel de protección ambiental frente a aquellas. mediante acuerdo motivado. en principio. Ahora bien. Sin embargo. no cualquier proyecto puede beneficiarse de esta exclusión. las Leyes antes citadas sobre prestación de servicios han suprimido numerosas autorizaciones previas. en su disposición adicional quinta. tales como ruidos. emisiones o cualquier otro elemento derivado de la realización y explotación del proyecto. La identificación y la valoración de impactos (art. de todos los aspectos ambientales comprendidos en el contenido de la evaluación y que puedan verse afectados por la actuación. entre otros. con sus alternativas. en su caso. entre otros extremos. d) las relaciones sociales y las condiciones de sosiego público. La propuesta de medidas protectoras y correctoras. el clima. 3º. la descripción de los tipos. En este apartado el estudio de impacto ambiental debe incluir. y f) la interacción entre todos esos factores. inventario. que ha de ser formulado por el promotor o titular del proyecto de la obra. la descripción de los recursos naturales afectados por el proyecto. la identificación. el paisaje y los bienes materiales. con examen de alternativas (art. la vegetación. el agua. la fauna. clasificar y valorar los diferentes impactos detectados. 7 de la LEIA y en el art. El promotor del proyecto debe no solo identificar todos los posibles impactos. 6 del REIA: a) la población. 11 REIA). la localización del proyecto. Este es otro aspecto clave del estudio. cartografía. puesto que la evaluación de impacto ambiental busca sobre todo armonizar la realización de proyectos con el respeto al medio . y del programa de vigilancia ambiental (art. sino que tiene que distinguir. c) los elementos que componen el patrimonio histórico español. lo que comprende. De ahí que pueda decirse que la suma de todos esos ingredientes es cabalmente lo que el Derecho positivo entiende por medio ambiente. utilizando el estado de la técnica y una previsión normal de los acontecimientos. susceptibles de producir un impacto sobre el medio ambiente. cantidades y composición de los residuos. vertidos. que constituye sin duda el ingrediente clave del estudio. que de modo sucinto puede exponerse como sigue: 1º. la flora. 7 LEIA). así como el examen de las distintas alternativas técnicamente viables y una justificación de la solución propuesta. El REIA. 8 REIA). instalación o actividad (art. el suelo.La protección del medio ambiente 179 talación o actividad de que se trate sobre un conjunto de aspectos que se regulan en el art. el aire. b) la estructura y función de los ecosistemas presentes en el área previsiblemente afectada. los siguientes extremos: el estudio del estado del lugar y de sus condiciones ambientales antes de la realización de las obras. cuantificación y. La descripción del proyecto y de sus acciones. Inventario ambiental y descripción de las interacciones ecológicas y ambientales claves (art. la relación de todas las acciones inherentes a la actuación de que se trate. La estimación en que se traduce la evaluación debe razonarse y documentarse en un estudio. olores y emisiones luminosas. censo. 2º. 4º. e) cualquier otra incidencia ambiental derivada de la ejecución de la obra. vibraciones. instalación o actividad. es la norma que realmente detalla su contenido. denominado técnicamente estudio de impacto ambiental. 10 REIA). 9 REIA). en sus artículos 7 a 12. 5º. 7.1.2. más que un procedimiento autónomo para la evaluación del impacto ambiental. de modo que corresponde al titular del proyecto indicar de qué manera o a través de qué mecanismos se van a reducir. o la Consejería de medio ambiente de la CA correspondiente). etc. la Fase 1 de la EIA. neutralizar o compensar los impactos ambientales previamente identificados. También tiene que incluir un programa de vigilancia ambiental. Desde esta perspectiva. estas fases previas pasan a constituir. las medidas correctoras y el programa de vigilancia propuestos. debe solicitar ante el órgano sustantivo que el proyecto sea sometido a EIA. de no más de veinticinco páginas (art. 2ª. En el caso de los proyectos de titularidad estatal. de modificación de la LEIA. 5. Dicho órgano girará la documentación al órgano ambiental competente (el Ministerio de Medio Ambiente. Medio Rural y Marino. que ha sido retocado por la Ley 6/2010. Por un lado. Con carácter previo a la realización del estudio de impacto ambiental.180 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina ambiente. descritas en el art. cabe diferenciar las siguientes fases: 1ª. el Ministerio de Fomento o la Consejería autonómica de Transportes). en el proceso de evaluación. Fase de elaboración del estudio de impacto ambiental. . El estudio también tiene que contener un documento de síntesis. 12 REIA). según lo que determina la Ley 6/2010 antecitada. de minas. el promotor del proyecto debe satisfacer unas actuaciones previas. Fase previa a la elaboración del estudio. de aeropuertos. aunque hay que subrayar que.4. redactado en términos asequibles al público en general.1 de la LEIA. modificado por la Ley 6/2010. Procedimiento Los artículos 8 a 13 de la LEIA y 13 a 22 del REIA regulan el procedimiento de la evaluación de impacto ambiental. previa consulta a las AAPP afectadas. se trata de reglas procesales que tienen que ponerse necesariamente en relación con el procedimiento regulado por la legislación sectorial que sea pertinente para la autorización o aprobación de cada proyecto (Ley de carreteras. quien determinará el alcance material y técnico del estudio de impacto. En ese documento se han de exponer las conclusiones relativas al examen y elección de las distintas alternativas. presentando el documento inicial del proyecto. de modo que en la fase de información pública se pueda conocer con relativo poco esfuerzo los aspectos esenciales del proyecto y cómo va a afectar al medio ambiente.). El órgano sustantivo es el órgano administrativo competente para autorizar el proyecto de que se trate o de recibir la declaración responsable o comunicación previa (por ejemplo. en lo atinente a los proyectos de titularidad estatal. en el seno del procedimiento administrativo sectorial. Dicho órgano. el órgano ambiental debe proceder a archivar el expediente. el órgano competente en materia ambiental es el que debe proceder a realizar la fase de información pública por término igual de treinta días. La fase de información pública de la EIA es un trámite esencial. acompañando a éste el preceptivo estudio de impacto ambiental. debe someter el estudio de impacto ambiental y el proyecto a los trámites de información pública y de evacuación de informes. 4ª. cuando en el procedimiento sectorial pertinente no esté previsto trámite alguno de tal naturaleza. infra. la elaboración del estudio de impacto y la realización de la fase de información pública pasan a integrar lo que ahora se denomina Fase 2 de la EIA. recabando al propio tiempo cuantos informes considere oportunos (art. epígrafe 8. tras la delimitación anterior y con las informaciones obtenidas. En caso contrario. contados a partir del momento en que el promotor del proyecto reciba la notificación sobre la determinación del alcance del estudio de impacto. debe someterlo al procedimiento previsto en la legislación aplicable por razón de la materia para su autorización o aprobación. que no puede durar más de dieciocho meses. especialmente si el promotor no elabora el estudio dentro de ese plazo máximo. fase que debe tener una duración mínima de treinta días (art. debe realizar el estudio de impacto ambiental (por sus propios medios o contratando al efecto con una empresa especializada en estos menesteres) con el contenido anteriormente expuesto. 17 REIA) y dando ocasión al titular del proyecto de presentar documentación complementaria durante un plazo de veinte días.La protección del medio ambiente 181 El promotor del proyecto. Esta fase se encuentra realmente incardinada en el procedimiento sectorial previsto para la autorización o aprobación del proyecto. el estudio de impacto ambiental y el resultado de dicha información deben trasladarse al órgano competente en materia medioambiental (“órgano ambiental”) para que éste formule la pertinente declaración de impacto medioambiental (art. lo que inicia la Fase 3 de la EIA. En este sentido. 16 REIA). importancia que se ha aquilatado como consecuencia de la consagración del derecho de participación pública en la toma de decisiones administrativas que se refieren al medio ambiente (vid. de 24 de marzo.1 LEIA). por parte del órgano sustantivo competente por razón de la materia. 3ª. Fase de información pública y de consultas entre las AAPP afectadas. específicamente ambiental: la declaración de impacto ambiental (DIA). El órgano ambiental dispone .3. Tras el trámite de información pública.). Ahora bien. Fase final. el titular del proyecto. 9. el proyecto. que modificó la LEIA. Tras la Ley 6/2010. El acto es definitivo (en punto al interés ambiental). que tendrá que resolver el desacuerdo. únicamente desde la perspectiva ambiental. Por su contenido. pero cuando el órgano sustantivo pertenece a la AP autonómica o local. la decisión final se eleva al Consejo de Ministros o.2 LEIA). si se trata de la AGE (art. 13 LEIA y 20 REIA). Por otro.182 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina de un plazo general de tres meses desde la recepción del expediente completo para dictar la DIA. si contra ella se puede recurrir en la jurisdicción contencioso-administrativa una vez publicada. la determinación de cuál es el órgano ambiental competente para realizar la DIA es algo que debe regular la normativa autonómica sobre evaluación ambiental. Entre ellas destaca la de si dicha DIA es susceptible de recurso contencioso-administrativo “independiente” o no. hay que entender también que las condiciones establecidas en la DIA tendrán que ser obedecidas por el promotor. la conveniencia o no de la realización del proyecto. Y decimos en principio porque en el caso de discrepancia o desacuerdo entre el órgano ambiental y el sustantivo competente para la aprobación o la autorización del proyecto. el órgano ambiental es el Ministerio de Medio Ambiente. que pone fin al proceso de evaluación (no al procedimiento sectorial de autorización o aprobación del proyecto). Numerosas son las cuestiones jurídicas que suscita la DIA. Medio Rural y Marino. sino mera declaración responsable. es claro que la declaración de impacto ambiental constituye ejercicio de una potestad administrativa discrecional de definición del interés general ambiental sobre la base de la ponderación de los bienes en presencia a la luz de los valores y los principios del ordenamiento constitucional. La declaración de la que aquí se habla es una verdadera resolución. esto es. en su caso. debe fijar las condiciones en que el proyecto debe realizarse. en el sentido de que condiciona la resolución aprobatoria o autorizatoria del proyecto público o privado de que en cada caso se trate. La jurisprudencia del TS entiende que ello no es posible por su consideración . un acto administrativo definitivo. del órgano colegiado de gobierno de la CA correspondiente (arts. que como sabemos ha de ser adoptada en principio por el órgano sustantivo. Si no hay autorización prevista por la legislación sectorial. Cuando la AGE es la competente para autorizar o aprobar el proyecto. 12. y que lleva a cabo dos operaciones esenciales para la viabilidad misma del proyecto: por un lado. no resueltas por la legislación ambiental. Estas condiciones deben contener especificaciones concretas sobre protección del medio ambiente y formar un todo coherente con las exigidas para la autorización del proyecto. aunque las CCAA pueden establecer un plazo distinto en su normativa propia. determina. y sin esperar a la resolución definitiva del órgano autorizatorio. es decir. y en caso de pronunciarse por la conveniencia de su realización. 14 de noviembre de 2008 (Tol 1408151). generalmente reproduciéndola íntegramente en el boletín oficial correspondiente. que pueden ascender hasta 2. 25 de noviembre de 2002 (Tol 1706719). en caso de alteración de ésta. estando la AP ambiental habilitada para vigilar y controlar su cumplimiento (arts. en la forma que disponga la AP ambiental. al ser y estado inmediatamente anteriores a la infracción. 13 de octubre de 2003 (Tol 325193). da lugar a la suspensión de la ejecución del correspondiente proyecto. El conjunto de condiciones —de cumplimiento obligatorio— que para la realización del proyecto haya determinado el órgano ambiental en la DIA (el condicionado ambiental) tiene el mismo valor y eficacia que el resto del condicionado de la autorización o aprobación del proyecto que en su caso hubiese impuesto el órgano sustantivo. – Por otro. – El promotor o titular del proyecto tiene el deber de restituir la realidad física y biológica. si bien excepcionalmente admite la impugnación conjunta de una declaración de impacto ambiental y una autorización ambiental integrada [STS de 13 de diciembre de 2011 (Tol 2337717)]. y 13 de marzo de 2012 (Tol 2488128)]. La violación de los requisitos y cautelas establecidos en la LEIA por parte del promotor o titular del proyecto (especialmente la actuación sin previa declaración de impacto ambiental o contraviniendo en cualquier forma sus condiciones legítimas determina) puede acarrearle las graves consecuencias que están previstas en el régimen sancionador específico de la evaluación ambiental: – Por un lado.51 euros cada una) para conseguir dicha ejecución. como para proceder subsidiariamente a tal restauración ambiental por cuenta y a cargo del responsable (pudiendo exigirse el importe correspondiente por la vía de apremio). 25. – Además. la realización del proyecto sin la preceptiva DIA. y ha de ser hecha pública (art. o la transgresión de sus condiciones. estando habilitada la AP tanto para proceder a la imposición sucesiva de multas coercitivas sucesivas (por importe de hasta 300. para general conocimiento. 16 de febrero de 2011 (Tol 2052003). el titular o promotor del proyecto también tiene el deber de indemnizar todos los daños y perjuicios ocasionados. la imposición de sanciones administrativas.La protección del medio ambiente 183 de “acto de trámite” [SsTS de 17 de noviembre de 1998 (Tol 1703994).2 LEIA y 21 y 22 REIA). 5. siendo competente . 13 de noviembre de 2002 (Tol 1706534). A este efecto debe concederse al responsable un plazo razonable para la ejecución voluntaria de dicha restitución.404. 26 y 27 REIA). a requerimiento del órgano ambiental.048 €. La declaración de impacto ambiental ha de ser notificada a los promotores o titulares de los proyectos. de responsabilidad ambiental. aunque formalmente se produce fuera de lo que es el procedimiento evaluatorio. 7. Por influjo del Derecho europeo en la materia. 15. en la medida de lo posible. de carácter sectorial: publicidad del proyecto autorizado. al agua o al suelo. nuestra LEIA incluye actualmente un último trámite de la evaluación ambiental. que introduce una técnica conocida sobre todo por su denominación en lengua inglesa: IPPC. 5ª. de 24 de septiembre. debiendo hacerse efectiva esta obligación a través del régimen establecido en la Ley 26/2007. Con ese fin. En el caso de proyectos de titularidad estatal. de otro lado. actuando preferentemente en la fuente misma.1. que significa Integrated Pollution and Prevention Control. el órgano sustantivo tiene que poner a disposición del público una información concreta relativa al proyecto. de un lado. entre otros objetivos. dado que tal forma de proceder puede contribuir a potenciar . Introducción: concepto y marco legal de esta técnica La política ambiental de la UE persigue. de 23 de octubre.3 de la LEIA. la eliminación de la contaminación. o las que se deriven de proyectos sometidos a comunicación o declaración responsable. relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación. modificado por la Ley 6/2010. Fase final. deben ser remitidos en el plazo de quince días desde su adopción por el órgano sustantivo para su posterior publicación en extracto en el BOE (art. En concreto. en cuanto procedimiento idóneo para contribuir decisivamente a un mejor equilibrio entre la actividad humana y el desarrollo socioeconómico.2. la reducción y. La prevención y el control integrados de la contaminación 7. una vez autorizado éste. b) las razones en las que se basa la autorización en relación con las observaciones y opiniones expresadas durante la EIA. El fundamento de esta norma radica en la insatisfacción de la situación legal previa.2. las decisiones sobre autorización o aprobación de los proyectos.184 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina para su valoración —en expediente contradictorio— la Administración ambiental. y los recursos naturales y la capacidad de regeneración de la naturaleza. el Consejo de la UE aprobó la Directiva 96/61/CE. En concreto. de 24 de marzo). la prevención. y c) una descripción de las principales medidas correctoras establecidas. El quinto programa europeo de acción en materia ambiental consideró prioritario el control integrado de la contaminación. se ha de dar publicidad a los siguientes extremos: a) el contenido de la autorización —si estuviere prevista por la legislación sectorial— y las condiciones que se hayan impuesto sobre la misma. caracterizada por tratar de forma separada el control de las emisiones a la atmósfera. La autorización se denomina autorización ambiental integrada y se define técnicamente por el art. de 24 de noviembre). refundiéndolos en una autorización única y en la que en principio se habrán analizado con una perspectiva holística los diferentes aspectos ambientales de la instalación. de producción y transformación de metales. por la que se permite. industrias minerales y químicas de diversa índole. Con el fin de incorporar en España el nuevo marco legal europeo. 7. agrupadas en once categorías.1 de la ley 16/2002 como “la resolución escrita del órgano competente de la Comunidad Autónoma en la que se ubique la instalación. industrias de papel y cartón.La protección del medio ambiente 185 la transferencia de contaminación entre los diferentes ámbitos del ambiente en lugar cabalmente de proteger éste en su conjunto. se ha aprobado la Ley 5/2013. y la Directiva 2010/75/UE. Esta integración universal. que antes necesitaban de autorizaciones separadas (de contaminación a las aguas. la técnica principal de la Ley 16/2002 consiste en la introducción de una nueva autorización en nuestro sistema ambiental que sirve para garantizar el control integrado (o. cuando ello no sea posible. mediante el establecimiento del principio de coordinación del ejercicio de todas las competencias sectoriales pertinentes. explotar la totalidad o parte de una instalación. En los últimos años.…. integral) de la contaminación. de 15 de enero de 2008. Están sometidas a la Ley de IPPC las instalaciones de titularidad pública o privada en las que se desarrolle alguna de las actividades industriales incluidas en el Anexo I de la Ley. que han tenido por efecto la derogación y sustitución de la Directiva 96/61. instalaciones de gestión de residuos. 3. con excepción de las que se utilicen para la investigación. pieza central del sistema En sintonía con la Directiva 96/61. de 1 de julio. estableciendo para ello un marco general comprensivo de medidas dirigidas a evitar o. de 20 de abril. desarrollo y experimentación de nuevos productos y procesos. no es total. de 11 de junio. reducir las emisiones correspondientes. porque . producción de residuos. al aire. que ha modificado numerosos artículos de la Ley 16/2002 y ha entrado en vigor el 13 de junio de 2013. industria textil y del cuero. bastando aquí la cita de las siguientes: instalaciones de combustión.). La autorización ambiental integrada. sin embargo. bajo determinadas condiciones destinadas a garantizar que la misma cumple el objeto y disposiciones de esta Ley”. desarrollada por el Real Decreto 509/2007. Y su finalidad es la implantar un enfoque integrado del control de la contaminación. mejor dicho.2. la UE ha adoptado dos Directivas en esta materia (la Directiva 2008/01. La Directiva 96/61/CE fue incorporada en España a través de la Ley 16/2002.2. El objetivo central es reunir en un solo documento autorizatorio todos los aspectos de contaminación de una instalación industrial. Dicho Anexo recoge varias decenas de actividades. etc. de prevención y control integrados de la contaminación. que se evite la producción de residuos y. que no se produzca ninguna contaminación importante. de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero). modificado por la Ley 5/2013): a) Los valores límites de emisión que habrá de respetar la instalación. El contenido mínimo de la autorización ambiental integrada es el siguiente (art. En el caso de que una norma ambiental establezca requerimientos tan rigurosos que no sea posible cumplirlos mediante el empleo de las mejores técnicas disponibles. que se han ido fijando poco a poco a nivel comunitario o nacional. sino que se somete a una revisión y actualización periódicas. cuando el órgano ambiental autonómico otorgue la autorización ambiental integrada. d) Las prescripciones necesarias para la minimización de la contaminación a larga distancia o transfronteriza. c) Los procedimientos y métodos que hayan de emplearse para gestionar los residuos que genere la instalación. 22 Ley 16/2002. del agua y del suelo. La autorización ambiental integrada (que debe ser objeto de publicidad por el órgano autonómico ambiental) tenía según la Ley 16/2002 un plazo inicial de vigencia de ocho años como máximo. tiene que tener en cuenta (art. en caso de imposibilidad técnica y económica. y que se tomen y observen las medidas necesarias para prevenir los accidentes graves y limitar sus consecuencias. se reciclen o. b) Las prescripciones que garanticen la protección del suelo y de las aguas subterráneas. que se utilice la energía de manera eficaz.186 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina con posterioridad a la Ley IPPC han quedado excluidas del régimen de IPPC las autorizaciones de emisión de gases de efecto invernadero (reguladas en la Ley 1/2005. de oficio o a instancia del titular . en particular mediante la aplicación de las mejores técnicas disponibles. Las autorizaciones ambientales integradas deben contener las condiciones necesarias para garantizar el cumplimiento de las exigencias de la Ley y del Reglamento de desarrollo en punto a la protección del aire. en aras de una supuesta simplificación administrativa: ahora la autorización ambiental integrada no tiene una validez temporalmente limitada. e) Los sistemas y procedimientos para el tratamiento de todo tipo de emisiones. ha cambiado esa “filosofía”. se eliminen. 4) que en el funcionamiento de las instalaciones se adopten todas las medidas adecuadas de prevención de la contaminación. f) Cualquier otra medida o condición establecida por la legislación sectorial. si ello no fuera posible. La nueva Ley/2013. de 11 de junio. basados en las mejores tecnologías disponibles en cada sector de actividad industrial. transcurrido el cual podía ser renovada por periodos sucesivos. Por otro lado. las autorizaciones deben añadir las condiciones complementarias que sean pertinentes. derecho a participar en las decisiones que adopten los poderes públicos en materia de protección ambiental (participación pública). que puede ser sancionada con multas de hasta dos millones de euros. no solo nacionales. Ejercer una actividad o explotar una instalación sin contar con la preceptiva autorización ambiental integrada constituye una falta muy grave. el hecho de que los ciudadanos están dotados de una serie de derechos o posiciones jurídicas activas en el ámbito de la protección ambiental y en concreto en relación con las actuaciones que el poder público administrativo desarrolle en este terreno: derecho a conocer la situación del entorno (acceso a la información ambiental). la AP puede adoptar una serie de medidas. Al igual que ocurre en general con la legislación ambiental. EL ACCESO A LA INFORMACIÓN.La protección del medio ambiente 187 de la instalación. Además. entrando en vigor el 31 de marzo de 2005).1. El inicio de este campo normativo en permanente crecimiento y profundización se remonta sin duda a la promulgación de la Directiva 90/313/CEE. sobre acceso a la información. así como a abonar la correspondiente indemnización de daños y perjuicios causados. de 7 de . la clausura definitiva o temporal de las instalaciones o la inhabilitación para el ejercicio de la actividad. 8. Este tratado ha espoleado ulteriores desarrollos normativos en el ámbito de la Unión Europea y en sus estados miembros (España lo ratificó el 29 de diciembre de 2004. la participación del público en asuntos ambientales y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente. mientras se tramita el correspondiente procedimiento sancionador. Consideraciones generales En la actualidad. tales como el precintado de aparatos o equipos. También necesitan autorización ambiental integrada las modificaciones sustanciales de una instalación que ya cuente con ella. sino europeo e incluso internacional. el Convenio de Aahrus de 1998. está plenamente reconocido por los ordenamientos ambientales. y con carácter provisional. en los plazos y en los casos legalmente previstos. Estos tres auténticos pilares de lo que puede denominarse sin exageración el “status ambiental” del ciudadano han cristalizado de manera paradigmática en un convenio internacional suscrito en el ámbito de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (UNECE). o la suspensión temporal de la autorización para el ejercicio de la actividad. la AP autonómica puede obligar al titular de la instalación a reponer o restaurar las cosas a su estado anterior a la infracción cometida. la clausura temporal de las instalaciones o su parada. y derecho a recurrir ante los Tribunales pertinentes para atacar o impugnar las acciones u omisiones de aquellos mismos poderes (acceso a la justicia). LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y EL ACCESO A LA JUSTICIA EN ASUNTOS AMBIENTALES 8. y conocer cualquier aspecto de la situación. El acceso a la información ambiental 8.1. por la Ley 38/1995. La publicación de la información de carácter general sobre el estado del medio ambiente de forma periódica (en el caso de la Administración General del Estado. A continuación se analizan por separado los tres aspectos recogidos en este cuerpo legal. la UE fue profundizando y acentuando el carácter progresivo de su legislación en este campo. por la que se regulan los derechos de acceso a la información. Consecuencia de este hecho ha sido la aprobación de varias disposiciones. de 12 de diciembre. sobre acceso a la información ambiental (que derogó a la 90/313. si bien tardíamente. En este sentido. cabalmente la Ley 27/2006. 3º. estas innovaciones normativas en el plano europeo provocaron la necesaria incorporación de su contenido en España a través del oportuno instrumento legal. IPPC). . 2º. de 18 de julio.2. Lógicamente. Sin embargo. Informar al público de manera adecuada sobre los derechos que le otorga dicha Ley. sobre participación pública y acceso a la justicia en determinadas áreas (EIA. Dicha norma europea fue incorporada en España. la Ley 27/2006 establece actualmente que todas las AAPP tienen los siguientes deberes: 1º. del Parlamento Europeo y el Consejo. reproduciendo de ese modo la estructura normativa del Convenio de Aahrus. sobre el derecho de acceso a la Información en materia de Medio Ambiente. Introducción Desde la promulgación de la Directiva 90/313. de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. antes citada) y la Directiva 2003/35. de 28 de enero de 2003. entre las que destacan la 2003/4. con carácter anual). el acceso a la información ambiental se ha configurado como una posición jurídica subjetiva que permite a cualquier ciudadano o entidad jurídica dirigirse a cualquier AP para obtener datos. que tuvo por objeto garantizar el acceso de cualquier persona a la información ambiental que obrara en poder de las Administraciones públicas sin necesidad de justificar un interés específico. Suministrar la información medioambiental en los términos del régimen del derecho de acceso a ésta. como consecuencia de su adhesión al Convenio de Aahrus y a la necesidad de implementarlo en su propio ordenamiento. de acceso a la información en materia de medio ambiente. Esta Ley regula en un solo texto básico y general los tres pilares de los derechos ciudadanos en el ámbito ambiental a los que se ha hecho referencia. que queda de ese modo concretado o ejecutado en nuestro país. información. 8. de 26 de mayo de 2003. conservación o estado del medio ambiente.2.188 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina junio de 1990. 2. b) la AGE. la flora. domicilio o sede (art. como autoridades públicas. el suelo. sin que para ello esté obligada a declarar un interés determinado. Autoridades obligadas a suministrar la información y modo de suministro Por influjo del Derecho comunitario.2. así como a las actividades y medidas que hayan afectado o puedan afectar al estado de estos elementos del medio ambiente. de modo más general. d) las corporaciones de Derecho público cuando ejerzan funciones públicas. 3. Personas titulares del derecho de acceso y objeto de éste La Ley 27/2006 configura el acceso a la información ambiental como un auténtico derecho.2. energía.2. 8. la tierra. radiaciones. que pertenece a cualquier persona física o jurídica. Por tal información se entiende toda la disponible por las AAPP bajo cualquier forma de expresión y en todo tipo de soporte material. lo que incluye políticas. ruido. normas. etc. referida. Las medidas adoptadas por las administraciones públicas en materia de medio ambiente. a: 1. el paisaje y los espacios naturales. la fauna. incluidas sus interacciones recíprocas. y e) las personas físicas o . Los factores que afecten o puedan afectar a los elementos del medio (sustancias. y cualquiera que sea su nacionalidad.2. c) los órganos consultivos.1.La protección del medio ambiente 189 4º. las EELL y las de Derecho público dependientes o vinculadas a las anteriores. Mantener actualizado un catálogo de normas y de resoluciones judiciales sobre aspectos de la Ley (obligación esta que solo se predica en principio del Estado pero que hay que entender extensible al resto de administraciones.2. El estado de los elementos del medio ambiente como el aire. 3. en sus respectivos ámbitos).1). entre otros extremos.2. los sujetos obligados a suministrar la información ambiental no quedan caracterizadas simplemente como AAPP sino. 2. 8. etc. Hacer disponible la información ambiental en bases de datos electrónicas de fácil manejo. Régimen jurídico del acceso a la información ambiental 8. las AAPP de las CCAA.). conjunto en el que se incluyen: a) el Gobierno de la nación y los órganos de gobierno de las CCAA. 5º. las aguas. El acceso se refiere a la información ambiental que esté en poder de las AAPP competentes. 4. planes. Los informes sobre la ejecución de la legislación ambiental. a causas o asuntos sujetos a procedimientos judiciales en trámite ante los tribunales.2. La denegación de facilitación de información se debe realizar también de modo expreso y por escrito. la información cuya divulgación pudiera perjudicar los elementos del medio ambiente a que se refieran los datos solicitados [art. Entre ellos destacan los siguientes: a) que la información solicitada no obre en poder de la autoridad pública o que sea irrazonable. Las AAPP deben suministrar la información que les sea requerida en el soporte material que.h)]. En cualquier caso. mencionando la causa legal.2. Vencido este plazo sin que hubiera notificado resolución expresa del órgano competente. cuyos detalles operativos se concretan en la disposición adicional primera de la Ley 27/2006. las causas de denegación han de ser aplicadas restrictivamente. con carácter general o en el de dos si el volumen y complejidad de la información son muy altos y no se pudiera satisfacer su suministro en el plazo general. de suerte que las AAPP están obligadas a facilitar cuanta información ambiental sea posible separar de la relacionada con los asuntos comprendidos en ellas. El ejercicio del derecho de acceso a la información puede dar lugar al pago de una tasa por suministro de dicha información ambiental.4.2. y d) que se refiera a información cuya revelación pueda afectar negativamente a las relaciones internacionales. ejerzan funciones públicas o presten servicios públicos. Causas de denegación del suministro de la información El aspecto más sensible de cualquier regulación de acceso y suministro de información ambiental radica precisamente en la determinación de los supuestos en los que aquel derecho debe ceder ante la protección de intereses merecedores de superior defensa.2. En la actualidad. 8. 13 de la Ley 27/2006 enumera varios supuestos o causas que habilitan a la autoridad pública concernida a no facilitar la información solicitada. obviamente. En . haya elegido el propio solicitante. 8. de entre los disponibles. a la confidencialidad de datos de carácter comercial e industrial. b) que la solicitud esté formulada de manera excesivamente general c) que se refiera a material en curso de elaboración o a documentos o datos inconclusos. También se puede denegar.2. el art. 13. la solicitud puede entenderse desestimada.3. a los derechos de propiedad intelectual o industrial o al carácter confidencial de datos personales.190 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina jurídicas que asuman responsabilidades públicas. Resolución sobre las solicitudes Las AAPP están obligadas a resolver las solicitudes de información en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud en el registro de la autoridad pública competente para resolverla. establece un amplio y generoso sistema de participación de los ciudadanos y asociaciones en el procedimiento de toma de decisiones que los poderes públicos adopten en el terreno de la protección ambiental (otorgamiento de una autorización ambiental. Está integrado por representantes de varios sectores: ONG ecologistas. 8. la realización de una evaluación ambiental. A través del primero. programas y disposiciones de carácter general que afecten al medio ambiente. que se define técnicamente a estos efectos como “cualquier persona física o jurídica. pues. el recurso contencioso-administrativo. también existen organismos asesores de ese tipo en las CCAA. organizaciones profesionales agrarias. En cuanto a las disposiciones generales (reglamentos) en cuya elaboración hay que dar oportunidad a la participación . Entre sus funciones destacan las siguientes: a) emitir informe sobre los anteproyectos de Ley y proyectos de reglamento con incidencia ambiental. y b) asesorar sobre los planes y programas ambientales de ámbito estatal. los que versen sobre residuos y sobre calidad del aire. e incluso la elaboración de una disposición general). entre otros.3. Esta participación se realiza fundamentalmente a través de dos mecanismos. organizaciones y grupos constituidos con arreglo a la normativa que les sea de aplicación” (art. que lógicamente asesoran a la administración autonómica. Continuando y profundizando la situación anterior. Como se ha dicho más arriba. Los planes y programas afectados son. puede desde luego interponer los recursos administrativos regulados en la LRJPAC y. la Ley 27/2006 regula el Consejo Asesor de Medio Ambiente. cofradías de pescadores. que está adscrito orgánicamente al Ministerio competente en la materia y está presido por el titular de dicho departamento. así como sus asociaciones. El segundo mecanismo de participación consiste en el derecho que tienen las personas y asociaciones para presentar observaciones y alegaciones en el seno del procedimiento administrativo que se ha se seguir obligatoriamente por las AAPP para adoptar planes. 2. en su caso. La participación pública en la toma de decisiones Como consecuencia de las exigencias del Convenio de Aahrus y de las directivas europeas en la materia. No hay. que podríamos denominar “participación orgánica”. que acreditar ningún interés especial para participar. la Ley 27/2006 de 18 de julio. organizaciones sindicales y empresariales. El titular de este derecho es el “público”. y organizaciones de consumidores y usuarios.La protección del medio ambiente 191 el caso de que una persona considere que se ha desestimado incorrectamente su solicitud de acceso a la información ambiental. el ordenamiento ambiental ha establecido una serie de órganos consultivos que tienen que ser oídos por la AP con carácter previo a la toma de las decisiones pertinentes y en el que están representados distintos sectores sociales.1 de la Ley). 8. planes. y b) cualquier persona jurídica sin ánimo de lucro que reúna los requisitos del artículo 23 de la Ley 27/2006. existen normas específicas. se encuentran listados en el art. El acceso a la justicia en asuntos ambientales El tercer pilar de lo que podríamos denominar el acervo de Aahrus está constituido por el acceso a la justicia. procede destacar que debe haber participación pública cuando el reglamento proyectado verse. sino que. que se analiza más abajo. programa o disposición general de que se trata. que es cabalmente el derecho que asiste en general a las personas y asociaciones para acudir a los Tribunales de Justicia para impugnar actos. figura esta en la que. la Ley determina que las Administraciones competentes tienen que determinar (con la antelación suficiente) qué miembros del público tienen la condición de persona interesada para participar en los procedimientos decisorios de los que aquí se está hablando. planes o disposiciones aprobadas por las AAPP en asuntos ambientales. sobre protección de las aguas o contra el ruido. Las alegaciones. como sucede con el urbanismo o con la evaluación de impacto ambiental. En cualquier caso. tal y como se ha explicado en las páginas precedentes. Ello es así porque es en ese orden jurisdiccional en el que acaban ventilándose la mayor parte de las cuestiones y conflictos en el terreno ambiental. Sin embargo. en aras de una mayor racionalidad de la actividad administrativa. acuerdos. Este aspecto es sin duda el más problemático del conjunto de derechos ciudadanos que aquí se está analizando.4. observaciones y opiniones que el público exprese en el trámite de información han de ser tenidas en cuenta por la AP competente para adoptar el plan. que contiene hasta catorce incisos. programas y normas que las AAPP adopten en ciertos sectores que gozan de una regulación especial en este terreno. 18 de la Ley 27/2006. A modo de simple cita sintética. en los términos de la LRJPAC. sobre la gestión de residuos o la biotecnología. dado que el escenario habitual de la protección del entorno implica la actuación previa de una Administración pública. . el radio de “beneficiarios” en este caso no es universal (cualquier persona o asociación). Las disposiciones de la Ley 27/2006 no sustituyen a las reglas sobre participación pública en la adopción de decisiones. como se ha visto en el epígrafe correspondiente.192 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina pública. o sobre evaluación de impacto ambiental. puesto que acaba afectando nada menos que a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y a sus reglas de legitimación procesal activa y sistema impugnatorio. entre otras materias. que deberá motivar y razonar el modo en que aquel input de la ciudadanía fue tenido en cuenta en el texto final. tienen siempre tal condición: a) cualquier persona física o jurídica que reúna la condición técnica de “interesado”. el derecho a interponer los recursos administrativos previstos en la legislación general de procedimiento administrativo (LRJPAC) cuando se violen los derechos recogidos en la Ley 17/2006 sobre acceso a la información y participación pública (denegación injustificada de información ambiental. De modo que el artículo 18 se revela como un precepto clave en la economía interna de la Ley 27/2006. etc. LAS TÉCNICAS DE FOMENTO: AYUDAS E INCENTIVOS CON FINALIDAD AMBIENTAL A lo largo de los últimos años. figuras de adhesión voluntaria . Y iv) Desarrollar su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación u omisión administrativa. y b) cuando las autoridades públicas infrinjan una norma jurídica (independientemente de su rango) que verse sobre alguna de las materias que ese artículo recoge. habrá lugar a la acción popular ante los Tribunales de Justicia. 9. dado que: a) cuando una disposición general verse sobre alguna de las materias que en ese precepto están relacionadas. asociaciones de consumidores y usuarios. se establece una auténtica acción popular. Los requisitos que han de cumplir dichas personas jurídicas sin ánimo de lucro (ONG ecologistas.). el empleo de las técnicas de fomento para la protección del medio ambiente ha experimentado un desarrollo espectacular: mecanismos tributarios (deducciones fiscales por inversiones ambientales) e incentivos económicos (subvenciones y ayudas públicas). Además. que cumplan ciertos requisitos. etc. en primer lugar. iii) Venir ejerciendo actividades de modo efectivo. deberá arbitrarse un trámite de información pública preceptivo antes de su adopción. la Ley 27/2006 ha introducido un acceso a los mecanismos impugnatorios en al ámbito del medio ambiente que es bastante generoso en lo que respecta a la legitimación para recurrir y litigar. ii) Haberse constituido al menos dos años antes del ejercicio de la acción.) son las siguientes: i) Tener entre sus fines estatutarios la protección del medio ambiente. A los miembros del público les asiste. tales litigantes tienen derecho a la asistencia jurídica gratuita en los términos que dispone la Ley 1/1996. no arbitrar el trámite de información pública. En segundo lugar. puesto que los actos y las omisiones imputables a las autoridades públicas que violen las normas ambientales relacionadas en el artículo 18 de la Ley 27/2006 (precepto al que ya nos hemos referido más arriba) pueden ser recurridas ante los Juzgados y Tribunales (generalmente los contencioso-administrativos) por personas jurídicas sin ánimo de lucro.La protección del medio ambiente 193 A este respecto. entendido éste lato sensu. de 10 de enero. que regula dicha gratuidad. etiquetas ecológicas y sistemas de gestión ambiental). Este fondo sustituyó a varios instrumentos financieros ambientales anteriores y se ha desarrollado a través de varias fases desde 1992. entre las que destacan las reguladas por programa “LIFE”. hasta la vigente en la actualidad. proyectos y medidas financiables pueden adoptar un amplio abanico de formatos: actividades operativas o de campo realizadas por ONGs. e información y comunicación. que fue modificado en varias ocasiones y sustituido por ulteriores normas. mediante ayudas a diferentes actividades que se desarrollan en los veintisiete Estados miembros.). o excepcionalmente en terceros Estados. etc. con una regulación interna en nuestro ordenamiento. El instrumento financiero europeo LIFE (siglas de la expresión. Las ayudas: el Instrumento Financiero para el Medio Ambiente (LIFE) En la actualidad. y concentrarnos. Muchos de estos mecanismos tienen un origen europeo. contribución a la mejora de la calidad del agua. política y gobernanza ambiental. El enorme volumen de estas ayudas nos aconseja dejar simple constancia de su existencia. etc. puede decirse que prácticamente todas las AAPP han puesto en práctica programas de subvenciones y ayudas económicas destinadas a empresas y particulares que realicen actividades o comportamientos que redunden en una mejor protección ambiental: desde las ayudas municipales destinadas a subvencionar el cambio de las viejas calderas de carbón a las autonómicas o estatales dirigidas a empresas u organizaciones que realizan inversiones que redundan en una reducción de la agresión ambiental de sus actividades o en cambios de procesos industriales.194 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina que patentizan ante la sociedad o el mercado el comportamiento filo-ambiental de las empresas (responsabilidad social corporativa. desarrollo de redes . aunque cuenten. según la directriz enunciada al final del epígrafe anterior. Las actividades. LIFE+ suministra ayuda y asistencia parcial a un conjunto de actividades que aparecen identificadas estratégicamente en el anexo I del Reglamento 614/2007 y que se agrupan en hasta 16 objetivos (protección de la red Natura 2000. el Reglamento 614/2007. l´instrument financier pour l´environnement). aplicación de la estrategia temática sobre contaminación atmosférica. en este caso francesa. del Consejo. en las ayudas de origen europeo. de 23 de mayo de 2007 (que lo denomina LIFE+). en su caso. de 21 de mayo. que giran fundamentalmente en torno a tres ejes: naturaleza y biodiversidad (el más importante de los tres). a través de las que ha contado con una dotación presupuestaria creciente (2143 millones de euros para el periodo 2007-2013) y objetivos correlativamente más ambiciosos.1. es en esencia un fondo creado y gestionado directamente por la UE y que tiene por objetivo contribuir al desarrollo y aplicación de la política y la legislación ambientales europeas. El instrumento fue creado inicialmente por el Reglamento 1973/1992. 9. dado que se contienen en Reglamentos. Las que se exponen a continuación son de directa aplicación a partir de su regulación por el Derecho de la UE. El sistema comunitario de gestión y auditoría ambientales Entre los mecanismos alternativos (a la regulación clásica) que más predicamento han cosechado durante las dos últimas décadas en la protección del medio ambiente se encuentran los denominados sistemas de gestión ambiental. LIFE+ es gestionado directamente por la Comisión: realiza cada año una convocatoria general de ayudas y selecciona directamente los proyectos y actividades a financiar a través de Decisión. Distintivo que la empresa puede rentabilizar a afectos de marketing.2. y excepcionalmente de terceros países. etc. imagen institucional como empresa limpia. o mediante la suscripción del correspondiente contrato o convenio. para impedir y perseguir las irregularidades y para recuperar en su caso los fondos indebidamente percibidos. de información. Los beneficiarios de las ayudas pueden ser cualquier tipo de entidades. obtiene el derecho a utilizar un distintivo o logotipo que da fe de que dicha empresa ha cumplido todos los requisitos para la implantación efectiva del sistema. el medio ambiente. etc. pero también en sus relaciones con proveedores. La Comisión está investida de facultades para verificar (incluso mediante inspecciones cumplidas por agentes propios) la correcta ejecución de las acciones y proyectos financiados. en la contratación pública. publicidad. etc. o comprometida con. etc. 9. dado que la adhe- . la ayuda financiera otorgada por la UE adopta la forma de acuerdos de subvención de actividades concretas (con un porcentaje de los costes totales que varía en función del proyecto presentado y que como máximo puede llegar a ser del 75%) o de contratos y convenios. Según la naturaleza de las operaciones.). lo que vale decir que la misma está preocupada por. responsabilidad social corporativa. más favorable en sus relaciones con las AAPP (por ejemplo. con los poderes públicos y con el público. y es incompatible con la percibida con cargo a fondos estructurales u otros instrumentos financieros comunitarios. Este compromiso filo-ambiental global (que supone esfuerzos y gastos notables) tiene lógicamente un premio. Son mecanismos de carácter voluntario. y es que si la empresa implanta este tipo de mecanismos de acuerdo con una serie de reglas. gestión de espacios naturales. recuperación de especies animales amenazadas. agentes e instituciones públicas y privadas (fundamentalmente ONGs) de los veintisiete Estados miembros. comunicación y educación. actividades de seguimiento. a través de los cuales las empresas que lo deseen se auto-disciplinan y comprometen a seguir unas pautas lo más ambientales posibles en lo atinente a la explotación de su actividad en todo el ciclo de producción. Además. las empresas que implantan estos mecanismos pueden gozar de un estatuto singular.La protección del medio ambiente 195 y bases de datos conectados a la ejecución de la legislación europea. protocolos y principios previamente establecidos o convenidos. o más ventajoso en el marco de ciertas normativas (como la de responsabilidad ambiental). programas y sistemas de gestión. aunque evidentemente son empresas las organizaciones que se adhieren mayoritariamente a aquél. el más estricto cumplimiento de los requisitos establecidos en la legislación ambiental. y a través de la información al público del comportamiento de la organización en materia ambiental. El objetivo que persigue el sistema EMAS es el de promover el perfeccionamiento de los resultados ambientales de la organización mediante el establecimiento y la aplicación por la organización de políticas. Inicialmente restringido a las empresas industriales. Originalmente introducido en 1993. como mínimo. – El examen de todos los extremos anteriores para comprobar que cumplen los correspondientes requisitos. que se conoce como EMAS por sus siglas en inglés. – La realización de una evaluación ambiental del centro correspondiente. Environmental Management and Audit Scheme: sistema de gestión y de auditoría ambiental. sobre la base de la evaluación anterior. que exige de éstas —para cada uno de sus centros de producción— los siguientes requisitos: – La adopción de una política ambiental de la organización. – La introducción. Ahora bien. del Parlamento Europeo y el Consejo.196 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina sión a estos sistemas implica. programas y sistemas de gestión medioambientales para sus centros. y esta es una de las . La participación voluntaria en el sistema de las empresas u otro tipo de organizaciones. El sistema descansa en los siguientes elementos: 1. de un programa para el centro y de un sistema de gestión ambiental aplicable a todas las actividades del centro. De ahí que actualmente el sistema pivote sobre el concepto de organización. la norma que lo regula actualmente es el Reglamento 1121/2009. – La formulación de una declaración ambiental específica para cada centro que haya sido objeto de una auditoría. los procedimientos de evaluación practicados y las declaraciones ambientales efectuadas para comprobar que cumplen el Reglamento. La UE ha establecido normativamente uno de esos mecanismos. hoy está abierto no solo a todo tipo de empresas. el programa y el sistema de gestión establecidos. de 25 de noviembre de 2009 (norma conocida coloquialmente como EMAS III porque es el tercer Reglamento aprobado por la UE en esta materia desde 1993). en lugar del de empresa. objetiva y periódica del rendimiento de tales políticas. sino incluso a otro tipo de organizaciones (privadas o públicas). – La realización de auditorías ambientales (con su personal propio o por auditores externos). Estas auditorías deben examinar la política de la organización. la evaluación sistemática. de la hostelería. de 27 de febrero). pero que deberá tener características que garanticen su actuación competente. El sistema EMAS ha tenido un éxito relativo en nuestro país. En España. y algunas CCAA también han aprobado normativa propia (por ejemplo. la empresa u organización puede colocar en las instalaciones del centro correspondiente (pero no en los productos) un logotipo que da fe de que la misma se ha adherido con éxito al sistema EMAS. la normativa estatal principal es el Real Decreto 85/1996. neutral e independiente. que se denominan “verificadores acreditados” (por que a su vez han sido “acreditados” por otra entidad independiente —en España. por supuesto. por el verificador y distribuirla como corresponda al público. . sobre todo Alemania. especialmente de las pequeñas y medianas. e incluso organismos públicos. de 26 de enero. Aunque el sistema EMAS está regulado en un Reglamento comunitario. con más de 1400 centros. Este logotipo se encuentra recogido en el anexo correspondiente del Reglamento 1221/2009 e incluye el lema Gestión medioambiental verificada. 2. pero también hay empresas de la construcción. designado por éste. sino organismos o empresas privadas. previo registro del centro.La protección del medio ambiente 197 particulares de este sistema: esta comprobación no la realiza la AP. la Comunidad de Madrid: Decreto 25/2003. Según datos correspondientes a enero de 2010. la entidad ENAC— que da fe de que esas organizaciones están capacitadas y son imparciales e independientes para realizar la tarea de verificación). se habían adherido al sistema más de 1100 organizaciones. del sector de los residuos. Entre las organizaciones hay empresas industriales. – La comunicación al organismo competente del Estado miembro en el que esté situado el centro de la declaración medioambiental validada. encargado de la confección y actualización de la lista de los “verificadores acreditados” y del registro de los centros de producción que hayan sido objeto de una declaración ambiental validada y respecto del cual se haya comprobado que cumple con los requisitos exigidos por el Reglamento Una vez que se han superado satisfactoriamente todos los estadios anteriores. Los Estados miembros pueden establecer medidas de fomento de la participación de las empresas en el sistema. Sin embargo. La existencia de un organismo público en cada Estado miembro. que por definición es una norma directamente aplicable y obligatoria en todos sus elementos. estas cifras son muy inferiores a las que presentan otros países de la UE. se ha hecho necesario en este caso la aprobación de normativa interna que precise y aclare —sobre todo desde el punto de vista operativo y competencial— la puesta en marcha de este mecanismo. en su caso. del Consejo. la UE decidió también establecer uno de esos distintivos. diseño. La etiqueta ecológica ostenta el logotipo fijado en Anexo del Reglamento (una flor en colores azul y . En primer lugar. notificándolo a la Comisión. del Parlamento Europeo y el Consejo. etc. con ámbito y vocación europea y que no reemplazara a las etiquetas ecológicas “nacionales” antes mencionadas. proporcionar a los consumidores mejor información sobre las repercusiones ecológicas de los productos o sobre los aspectos filo-ambientales de determinado servicio. de 11 de febrero. que es un símbolo o signo que distingue a los productos que reúnen determinadas características amigables para el medio ambiente (materiales. ingredientes limpios. pasando por lavadoras o bombillas Cualquier fabricante o importador de la UE puede solicitar la etiqueta. sobre requisitos para la concesión de la eco-etiqueta a las aspiradoras). seguridad y medio ambiente. Francia. las bebidas y los preparados farmacéuticos) o la prestación de servicios. la producción. Aunque en principio la etiqueta ecológica europea se limitaba a los bienes y productos. organizaciones ecologistas. Suecia. El procedimiento de determinación de estos requisitos incluye consultas a los grupos interesados (industria. Hasta ahora han sido fijados criterios para decenas de productos. en la actualidad está también extendida a ciertos servicios (por ejemplo. etc. los campings). La etiqueta ecológica comunitaria fue de ese modo establecida inicialmente por el Reglamento CEE 880/1992. Este sistema tiene varios objetivos. previo pago de las correspondientes tasas. En segundo lugar. Están expresamente excluidos de esta posibilidad determinados productos. comercio.198 Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina 9. promover el diseño. etc. que ha reemplazado a las normas anteriores. la comercialización y la utilización de productos (con excepción de los alimentos. de 23 de marzo. consumo de agua o electricidad. consumidores. La etiqueta ecológica puede concederse a los productos y servicios que cumplan tales objetivos y se ajusten a los requisitos comunitarios en materia de sanidad. relativo a la etiqueta ecológica de la UE. interesándolo del Organismo que haya sido designado al efecto por cada Estado miembro para que evalúe el producto o el servicio.) es una técnica presente desde hace varios años en numerosos estados miembros de la UE (Alemania.).). como los farmacéuticos. composición.3. de manera que tengan repercusiones reducidas en el medio ambiente durante todo su ciclo de vida. criterios que se fijan por virtud de Decisión de la Comisión (ejemplo: Decisión 2003/121. El sistema europeo de etiqueta ecológica El sistema de etiqueta ecológica. el organismo competente puede proceder a la concesión de la etiqueta. pero actualmente la norma vigente es el Reglamento 66/2010. En 1992. desde colchones hasta pinturas. En caso positivo. de 25 de noviembre de 2009. ¿quién es el promotor de la obra? ¿cuál es el órgano ambiental?. ¿podría impugnar la DIA del “proyecto” una vez que se publique en el medio correspondiente? Razone la respuesta. ¿cuál es el órgano sustantivo? 3. Al igual que ocurre en el caso del EMAS. y viene acompañado del pago de las correspondientes tasas o canon de carácter anual por parte de la empresa u organización beneficiaria. 2. La nueva línea de AVE. varias provincias españolas. indicando en qué consiste tal información y participación. 10. Es una obra pública muy ambiciosa. ¿Debe el proyecto ser sometido a información y participación pública? Razone la respuesta. La ONG “Andalucía sostenible” quiere conocer en detalle esta nueva obra ¿tiene derecho a ello y ante quién deberá ejercer dicha pretensión? 7. Preguntas: 1. En este caso. EJERCICIO PRÁCTICO Suponga que el Ministerio de Fomento ha adoptado la decisión de llevar a cabo una nueva línea de AVE. ¿Pueden comenzar las obras antes de llevarse a cabo la evaluación de impacto ambiental? ¿Cuáles podrían ser las consecuencias en el caso de que ello no fuera legalmente posible? 5. Otorgada la etiqueta.La protección del medio ambiente 199 verde y el lema EU Ecolabel) y se concede por un período determinado. el organismo que la ha concedido debe celebrar con la empresa beneficiaria un contrato para la determinación de sus condiciones de utilización y retirada. . de acuerdo con un contrato tipo que figura como anexo al Reglamento 66/2010. siguiendo un trazado casi recto. ¿es un “proyecto” a los efectos de la legislación de evaluación de impacto ambiental? En ese caso. que unirá las ciudades de Sevilla y Valencia. Dicha ONG. ¿debe ser sometido a evaluación? ¿Hay alguna posibilidad legal de que el proyecto no sea sometido a tal evaluación? Razone la respuesta. en España se ha aprobado normativa interna para precisar los aspectos operativos y competenciales del sistema europeo de etiqueta ecológica: Real Decreto 598/1994. como en el material promocional del mismo. ¿Quién deberá realizar el estudio de impacto ambiental? ¿A quién corresponde llevar a cabo la declaración de impacto ambiental? ¿Dónde será publicada? 4. 6. El uso de la etiqueta está permitido tanto en el producto mismo merecedor de la misma. que supondrá una inversión multimillonaria y atravesará. La etiqueta no puede utilizarse antes de la firma de este contrato. de 8 de abril (y normativa autonómica correspondiente). Los trabajos de construcción de la nueva línea se iniciarán el mes que viene. 3ª ed. L. Madrid. Marco institucional. 2007.. Derecho ambiental.. PLAZA MARTÍN. Madrid.AA. 2007. Parte Especial. Derecho ambiental. KRÄMER. A. Madrid. Dirección General de Medio Ambiente: http://ec. . Tirant lo Blanch. (dir. Derecho ambiental de la Unión Europea. 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Dialéctica planificación integral (territorial)-planificación sectorial.2. CONTENIDO Y ALCANCE.1. 3. 4. 5.1. culturales.3. que incluye entre sus principales objetivos la utilización prudente y racional de los recursos naturales (arts. 4. La distribución territorial de responsabilidades en la realización del orden constitucional de valores. cuyo ámbito se extiende al entero territorio de la correspondiente Comunidad Autónoma. es decir. 2. 45 a 47 CE— la calidad de vida solo asequible en términos de desarrollo armónico y equilibrado.1. 6. 3. LOS SISTEMAS LEGALES AUTONÓMICOS DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO. es decir. Así lo prueba el dato de que la única muy limitada habilitación a la UE para la adopción de medidas de utilización del suelo (salvo la gestión de residuos) se inscribe en la política europea de medio ambiente. 5. 191 y 192 TFUE).2. Tal acción se despliega en relación con un recurso natural —el territorio— que.1.1. 4. tiene como fin último —a través de los valores y bienes de los arts. 4.2. Comunidades Autónomas insulares. EJERCICIO PRÁCTICO. EL ORDEN CONSTITUCIONAL SUSTANTIVO Y COMPETENCIAL DE REFERENCIA. Una función de doble dimensión: competencia transversal y política pública de gran amplitud. RESUMEN En la presente Lección se aborda el estudio integral de la ordenación del territorio entendida como una acción pública de colocación de las cosas (en sentido amplio) en el lugar que les debe corresponder. Comunidades Autónomas continentales. 1. consiste (STC 102/1995.2. LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO COMO RESPONSABILIDAD Y TAREA PÚBLICAS.1. 7.1. “sostenible”. de 26 de junio) en “el conjunto de circunstancias físicas. en concierto entre sí para que tengan una buena disposición (en función de determinado fin u objetivo). 5.2. Las bases de la ordenación territorial. El marco de valores y bienes constitucionalmente protegidos. 3. 5. 1. Una función pública de competencia autonómica.3. La recuperación de la unidad de resultado en la dinámica de la actuación de los poderes públicos.1. Ordenación territorial y urbanística como sistemas de igual objeto al servicio de políticas de gobierno del territorio diferenciadas. siendo la base física misma del medio ambiente. 1. en paralelo con la medioambiental. 3. BIBLIOGRAFÍA. OBJETO. Y una acción que. económicas y sociales que rodean a las personas ofreciéndoles un conjunto de posibilidades para hacer . 1). afianzamiento progresivo del sistema y su gestión como organización del uso del suelo en el entero territorio). según se verá inmediatamente— el principio del desarrollo sostenible (art. La introduce la CE con ocasión de la distribución territorial del poder (art. cuanto al alemán. derivada de la francesa. así. pero los condiciona. añadiéndola. El carácter de función estatal crecientemente orientada por directrices europeas A diferencia de los países de nuestro inmediato entorno. en efecto y junto con la ordenación urbanística.1. En la planificación económica: un paulatino giro desde un planteamiento y una metodología espaciales y centralizadas (preocupación básica de los pla- . En la planificación física: una rápida progresión desde un urbanismo localista a un urbanismo total (estatalización de la materia en 1956.3). a la ya tradicional urbanística (que se estudiará en la lección siguiente). que. 148.1). paralelas pero con diferente desarrollo y resultado final: 1ª.1. que cuentan con una más dilatada experiencia (regional planning. Utiliza para ello una expresión. es reciente en el nuestro. ordenación. que —sin perjuicio de sus fines legales específicos— tienen por fin común la utilización de este recurso natural conforme al interés general y según —conforme a las directrices de la estrategia territorial europea. como función pública no susceptible de transacción que organiza y define el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general (art. lo que quiere decir. el origen de la ordenación del territorio. 3.202 Luciano Parejo Alfonso su vida”. 2ª. ocupación. LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO COMO RESPONSABILIDAD Y TAREA PÚBLICAS 1. 2. no se ajusta tanto al modelo francés (en el que la perspectiva principal es la económica y de gestión). Y b) La inscribe en la categoría más amplia (por comprensiva de las acciones sectoriales con impacto territorial) de las políticas públicas relativas a la regulación. en el que también prima la perspectiva de organización física de la ocupación y utilización del territorio. 1. como función pública con perfil propio. El TRLdS08: a) La califica. amenagement du territoire). sin embargo y por razón de nuestra propia experiencia previa en la planificación física. transformación y uso del suelo. Raumordnung. de suerte que no determina a los seres humanos. La falta de tradición entre nosotros tiene explicación histórica: la experiencia determinada por dos líneas de evolución. que “el hombre no tiene medio sino mundo”. Ordenación del territorio 203 nes de desarrollo económico y social por el crecimiento cuantitativo) hacia. Aunque justamente en esa década de los años 70 del S. en efecto. Aunque los Tratados no atribuyen a la UE competencia para la formulación de una política europea de ordenación territorial. XX se produce —en el sistema legal urbanístico— un intento de confluencia de ambas líneas evolutivas sobre la base de la formal interrelación de los dos tipos de planificación y su traducción en una específica planificación supralocal (Planes Directores Territoriales de Coordinación). que la CE. medio ambiente. que. ya el Tratado de Ámsterdam incluyó en 1997 entre los objetivos principales de las instituciones comunitarias el desarrollo equilibrado. que incluye la adopción de medidas limitadas de ordenación territorial. fondos estructurales y de cohesión. no obstante. al definir y utilizar la ordenación del territorio como tarea del poder público en un Estado social. XX. no llega a fructificar y. la estructura espacial y el potencial económico y social de ámbitos determinados. así. créditos del Banco de Inversiones. armónico y sostenible del territorio. Se explica así que haya sido el sistema de planificación urbanística el que acabara prevaleciendo como plataforma y marco del ulterior desarrollo de la ordenación del territorio (por relación a y deslinde con ella). sin embargo. alcanzó igualmente al Consejo de Europa (es destacable en este ámbito la Declaración de Lisboa de 27 de octubre de 2006 de la Conferencia de Ministros responsables de la materia sobre “Redes para el desarrollo territorial sostenible en el continente europeo: . queda frustrado por el apuntado abandono de la planificación económica como consecuencia de las transformaciones y los cambios que se operan en el panorama político y económico. tal intento resulta tardío. a pesar de carecer de carácter directamente territorial: modificaban. quedó truncado por la desaparición de la planificación formal económica. ya en los años 70 del S. en una nueva dimensión. principalmente regionales. un enfoque más sensible para con las repercusiones territoriales primero y más regionalizado después. con el aumento de la cooperación transfronteriza. etc. A ello se añade la habilitación a la UE para la formulación de una política medioambiental. política agrícola común. Se inició así un largo proceso que. Sobre esta base los Estados miembros y la Comisión acordaron ya en 1993 (Lieja) la formulación de un documento con vistas a la coordinación del impacto espacial de las políticas sectoriales comunitarias. en todo caso. Parece claro. La razón para ello fue la comprobación del significativo impacto espacial de numerosas políticas sectoriales supranacionales (libre competencia. política y administrativamente descentralizado. sitúa dicha tarea ante exigencias radicalmente nuevas y la coloca. Máxime tras nuestra integración —en 1986— en la actual UE y el desarrollo en ésta de una preocupación por la dimensión espacial del desarrollo económico.). el Acuerdo de Bristol (2005). que ha culminado por ahora en la aprobación por el Consejo Informal de Ministros responsables de la materia de la Estrategia Territorial Europea (ETE) [Potsdam 1999] y la Agenda Territorial de la UE. así como —por la Comisión— de la Comunicación Libro Verde sobre la cohesión territorial: Convertir la diversidad territorial en un punto fuerte de 6 de octubre de 2008 y —por el Consejo Europeo— de la Estrategia Revisada de la Unión Europea para un Desarrollo Sostenible (2006) y la denominada Europa 2020 [2010. a la que ha seguido la COM(2006) 231 final]. desarrollo regional. de una estrategia para la protección del suelo en cuanto recurso vital y no renovable [a partir de la Comunicación de la Comisión COM (2002) 179 final. hacia una Estrategia temática para la protección del suelo. pero ha venido siendo objeto de pronunciamientos de dicha Conferencia formalizados en el Programa de Acción de Lille (2000). una intervención comunitaria sobre tres ejes principales: 1º. de 2008. la Declaración de Marsella (2008) y la Declaración de Toledo (2010). así y en el contexto de la creciente importancia del principio de desarrollo sostenible (en 2000 se elabora un documento sobre los principios de desarrollo sostenible). sobre todo. transporte. 3º. Ciudades Europeas Sostenibles y Gestión Integrada de las Zonas Costeras (GIZC)—. la Guía de la Comisión La dimensión urbana en las políticas de la Unión Europea en el período 2007-2013 (versión actualizada de 2009) y. La definición de una estrategia y una agenda territoriales. Lo primero encuentra expresión en el documento. Se ha ido desarrollando. en atención a la incidencia de muchas políticas de la UE (medio ambiente. el Urban Acquis (Rotterdam 2004).). agricultura. la Carta de Leipzig sobre Ciudades Europeas Sostenibles (aprobada por la Conferencia Informal de Ministros de la materia en 2007). La concreción de la anterior línea tanto para el sistema urbano como el mundo rural. Hacia una Europa más competitiva y sostenible de regiones diversas [Leipzig 2007]. sobre la base de la Comunicación de la Comisión (COM(2010) 2020) EUROPA 2020: Una estrategia para un crecimiento inteligente. desarrollo e investigación. la Dirección General de Política Regional Fomento de la dimensión urbana: análisis de los programas operativos cofinanciados por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (2007-2013). . sostenible e integrador). los cuales acreditaron el interés del gobierno del territorio según criterios comunes a todos los Estados miembros para lograr la corrección de los principales desequilibrios interregionales. La formulación. de 16 de abril de 2002. 2º. etc. a partir de la elaboración de una serie de documentos e informes —Europa 2000 y Europa 2000 +.204 Luciano Parejo Alfonso puentes a través de Europa”). pueden adoptar las instituciones europeas) y. conforme a los Tratados. Supone. relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y que opera sobre la base de unas Directrices europeas luego concretadas en líneas de actuación por los Estados miembros (en España ha propiciado la aprobación de un marco legal: la Ley 45/2007. una referencia importante para el control de la “razonabilidad” de las propias medidas europeas. de desarrollo sostenible del medio rural). ejerce influencia vía incorporación de sus objetivos y principios en las políticas de los Estados miembros. de 27 de septiembre. reduciendo las repercusiones medioambientales adversas de éstas en el medioambiente en su conjunto y con una preocupación creciente por la regeneración del tejido urbano. del Plan de Orde- . es punto de referencia en el proceso decisional europeo por la vía del deber jurídico general de motivación —en los términos del artículo 296. de otro lado. esta influencia se ha manifestado tanto a escala autonómica. pero que pretenden fijar “un marco adecuado de orientación” para las políticas sectoriales con repercusiones territoriales europeas y de los Estados miembros. buen crecimiento económico. con unos servicios públicos buenos y accesibles para todos. 2º TFUE— de las decisiones de las instituciones. son actos atípicos (no subsumibles en ninguna de las categorías de los que. de la Carta de Aalborg de 1994: ciudades activas. la ETE. y justas para todos sus habitantes. así como para las autoridades regionales y locales. tolerantes. pues. de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo y la Ley 2/2004. lograr que las ciudades europeas sean lugares más atractivos y sanos para vivir. la Ley 2/2001. como estatal. con sensibilidad para las cuestiones ambientales. de 13 de diciembre. Todos estos pronunciamientos y. – Y. Pues en cuanto acuerdo que es. por tanto y como la propia ETE advierte. En definitiva. de 25 de junio. del Consejo. En el caso español. actualmente regulado —para la programación del período 2007/2013— por el Reglamento (CE) 1698/2005. documentos jurídicamente no vinculantes. la ETE en particular: – De un lado. actualizados por la de Leipzig de 2007. son ya varias las CCAA cuya legislación o planificación toma como marco de referencia la ETE u otros documentos europeos: así. seguras. bien gestionadas (con participación ciudadana) a través de un efectivo liderazgo. Lo segundo ha dado lugar al desarrollo rural como segundo pilar de la política agrícola común. en especial. Su falta de fuerza formal vinculante no parece haber comprometido su eficacia orientadora efectiva. bien diseñadas y construidas. trabajar e invertir. de 20 de septiembre.Ordenación del territorio 205 Todas estas iniciativas pretenden la sostenibilidad de las ciudades europeas en los términos. así como en todo caso en los proyectos por éstos desarrollados con financiación de la UE. párr. “a fin de conseguir un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio europeo”. En la primera. Una función pública de competencia autonómica. El fomento de las estrategias integradas de transporte y comunicación al servicio del desarrollo policéntrico del territorio comunitario. la Ley 4/1992. así como de la diversidad natural y cultural de las regiones y ciudades de la UE. Y a escala estatal. el fin último de la ETE es un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE mediante la articulación del complejo de fines enumerados en el artículo 3. la totalidad de los EEAA de las CCAA (salvo en los casos de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla) han . elaborada por el Ministerio responsable de la materia y que no parece haber avanzado mucho en su aprobación. 2ª. la Ley 3/2008. pueden citarse: a) Normas legales: la Ley 8/2007. Estos objetivos se articulan en tres directrices de desarrollo territorial a aplicar en cada región en función de su situación específica: 1ª. de 30 de julio.3 CE. para el desarrollo sostenible del medio rural. de 13 de diciembre. de 20 de diciembre. Y 3ª. por tanto. concretamente. y. de ordenación territorial de las Islas Baleares. ii) la conservación tanto de su medio natural como de su patrimonio cultural. los siguientes: i) el desarrollo competitivo y equilibrado de los territorios que la integran. cuyo ámbito se extiende al entero territorio de la correspondiente Comunidad Autónoma De conformidad con el artículo 148. de 17 de junio. instrumento de planificación territorial inscrito en la Ley Foral 35/2002. de 21 de diciembre. de suelo. la Ley 14/2000. b) Documentos: La Estrategia Española de Desarrollo Sostenible (elaborada por el Grupo Interministerial para la Revisión de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Unión Europea y la preparación de la Estrategia Española de Desarrollo Sostenible y aprobada por el Consejo de Ministros de 23 de noviembre de 2007) y la Estrategia Española de Sostenibilidad Urbana y Local (EESUL). ambas de Cantabria.2. 1.1.206 Luciano Parejo Alfonso nación del Litoral. así como la Ley 45/2007. y iii) la cohesión económica y social de todas sus regiones. de aprobación de las Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León. de 20 de junio. y la Estrategia Territorial Navarra. de ordenación y protección del territorio de Murcia. El desarrollo y la protección de la naturaleza y del patrimonio cultural mediante una gestión que promueva el mantenimiento y la mejora de la identidad regional. de Ordenación del Territorio y Urbanismo. El desarrollo de un sistema urbano policéntrico y más equilibrado junto con la potenciación de la relación entre los espacios urbanos y rurales. el TRLdS08 vigente.3 TUE y. En cualquier caso. y. en general. en el caso de dos de los resultantes del último proceso de reforma (los de Cataluña y Andalucía). precisando que la “ordenación del litoral” comprende. como “ordenación del territorio y del litoral” (así los EEAA de Galicia. las de interés general). Con ocasión de la depuración constitucional de dicha Ley autonómica el TC (STC 8/2013. viene sucediendo ya —al menos para la protección de espacios marinos— en algunas CCAA costeras. a las aguas costeras y de transición (debe entenderse las llamadas aguas interiores). Cantabria. de 15 de febrero— del respeto del régimen del dominio público marítimo terrestre. en determinadas condiciones. parece sugerir que la planificación autonómica puede alcanzar incluso a éstas. ii) la gestión —incluida la económico-financiera— del dominio público marítimo terrestre. cuanto más bien —dado el objeto de la ordenación territorial— del radio de acción efectivo de los factores que pretendan ocupación y utilización del suelo por razón de los usos ligados al disfrute de la costa y el mar. la alusión por los EEAA de Cataluña y Andalucía. y iii) la gestión y ejecución de las obras públicas (incluidas. en este contexto. de 4 de junio. En sentido inverso (hacia el mar). respecto del mar territorial. La inclusión en el ámbito de la ordenación territorial del litoral y la comprensión por éste del dominio público marítimo terrestre plantean las siguientes cuestiones: 1ª. Así lo demuestran los instrumentos de ordenación del litoral hasta ahora aprobados por las CCAA.Ordenación del territorio 207 asumido la plenitud de la competencia (legislativa y ejecutiva) en la totalidad de la materia de ordenación del territorio (y de urbanismo). de 30 de diciembre. Islas Baleares. y 46/20007. Valencia. País Vasco. que: – De su condición constitucional de dominio público natural (constitutivo del soporte topográfico del medio ambiente integrado por un ele- . Parece claro que la extensión del litoral “tierra adentro” depende no tanto de características naturales derivadas de la influencia misma del medio marino. sin perjuicio —en congruencia con las SsTC 149/1991. Murcia y Canarias). El alcance de la expresión “litoral”. enunciando ésta. i) la regulación y el establecimiento y ejecución de planes territoriales de ordenación y uso. de 17 de enero) ha dejado establecido. Asturias. En esta línea parece avanzar la más que cuestionable Ley 44/2010. de hecho. de aguas canarias. que —aunque confusamente— se incorpora al ámbito territorial de la misma y en el que el ejercicio de las competencias estatales o autonómicas se produce teniendo en cuenta la distribución material de competencias establecidas constitucional y estatutariamente tanto para el referido ámbito como para los terrestres. lo que. toda vez que establece un especial ámbito marítimo de la CA (alcanzando incluso a los definidos por el Derecho internacional). concretamente. pues las competencias de tales instancias precisan éste como soporte. de forma que no pueden quedar espacios territoriales excluidos de ellos. y 31/2010. 162/2010. de 20 de septiembre. 16 de diciembre de 1977 y 17 de marzo de 1980—). a la soberanía. por tanto. los municipios). equipara las nociones física (tierra firme) y jurídica (ámbito de jurisdicción o competencia) al sostener que los bienes del dominio público marítimo-terrestre (la zona marítimo terrestre y la playa. pues: a) De un lado. de 18 de enero. de modo que el dominio propiamente marítimo solo está bajo la jurisdicción (en el círculo de competencia) . máxime cuando esa división cubre ahora la totalidad de dicho territorio (dictámenes del Consejo de Estado de 10 de mayo de 1952 y 14 de febrero de 1957 y jurisprudencia tanto constitucional —STC 77/1984. por derivación. de conformidad con el Derecho internacional aplicable y. 9/2001. conclusión. de forma independiente de la noción de territorio (y de la distribución de competencias a ejercer sobre el mismo). No obstante.208 Luciano Parejo Alfonso mento móvil —las aguas— no susceptible de adscribirse de modo permanente a un lugar determinado) no cabe deducir conclusión alguna respecto a la inclusión o no de los bienes que lo integran en el territorio de CCAA (y. la autonómica (el territorio de la CA) exceda del espacio terrestre. bien por razón de su naturaleza —así. de 14 de febrero. 24 de enero de 1974. la doctrina consultiva y la jurisprudencia establecidas parecen oponerse al juego de competencias distintas de las estatales. de 8 de junio. de 3 de julio— como contencioso-administrativa —SsTS 2 de octubre de 1967. el artículo 46 de la Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982. bien por exigencia de la propia competencia —así. que es trasladable a la división del territorio nacional en CCAA (art. niega —como efecto— que la jurisdicción municipal (el término municipal) y. en el caso de la protección de espacios naturales cuando la unidad y continuidad de ciertos ecosistemas requiera que su protección no encuentre el límite del litoral— (con cita de SsTC 103/1989. toda vez que legalmente todo el territorio nacional se divide en términos municipales. b) De otro lado. – La apuntada condición demanial alude. incluso. los puertos) forman parte del término municipal en que se encuentran enclavados. como también. de 28 de junio). en el caso de la acuicultura o del marisqueo—. respecto de lo cual tampoco son concluyentes las atribuciones de competencias administrativas que les afecten (de suerte que sobre el mar territorial cabe la concurrencia de competencias estatales y de extraterritoriales de las CCAA. 38/2002. 137 CE). La proyección de la ordenación territorial a este dominio. Así pues y frente a la expuesta doctrina y jurisprudencia debe entenderse que todo el espacio (terrestre y marítimo) bajo soberanía española está dividido. Como tiene establecido el TC (SsTC 149/1991. es algo ya perfectamente establecido. 2ª. en efecto. La incidencia de la ordenación territorial en el dominio público marítimo terrestre. que la diferenciación —a efectos competenciales— entre espacio terrestre y marítimo no solo no tiene cobertura constitucional.Ordenación del territorio 209 de la instancia general del Estado (STS de 20 de septiembre de 1984). por lo que la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno . Ocurre. por tanto. y 149/1992. Otra cosa es que —por su peculiar naturaleza y su específica sujeción al Derecho internacional. sino que contradice la CE. Pues: i) la CE no la considera en la operación de distribución territorial del total del poder constituido y. provincia o isla o territorio de la CCAA sólo a los efectos del ejercicio en él de las competencias concretas que el ordenamiento jurídico efectivamente les atribuya por ser compatibles con el referido régimen y la responsabilidad internacional que al Estado como un todo incumbe sobre dicho dominio. del mar territorial y las aguas interiores. de 4 de julio. de 4 de julio): i) el litoral forma parte del territorio de las CCAA costeras. por tanto. Lo que vale para la de ordenación del territorio. de que las instancias autonómicas competentes —respetando su régimen jurídico peculiar— organicen la utilización y el aprovechamiento del suelo correspondiente. conforme al artículo 137 CE. La condición de dominio público estatal y su régimen jurídico especial no excluye la posibilidad. limitación declarada inconstitucional y nula por la STC 162/2012. Negación ésta. lo que vale decir: su especial régimen jurídico— el dominio público marítimo sea término municipal. ii) la titularidad del dominio público no es en sí misma un criterio de delimitación competencial. como acaba de confirmar el TC. sin comprensión. en CCAA. de 20 de septiembre. no puede hacerse valer para sostener que tal distribución no opera en una parte del ámbito en el que el Estado ejerce soberanía. y ii) la diferenciación es contradictoria con la negación al entero dominio público marítimo-terrestre de toda lógica propia y situada al margen del territorio entendido como ámbito de ejercicio del poder público. que debe entenderse que estaba en la base de la introducción en el artículo 114 LC de la limitación de la competencia autonómica de ordenación territorial al ámbito terrestre del dominio público marítimo-terrestre. provincias (islas) y municipios. siquiera sea sobre su parte terrestre. De ahí que no pueda desconocer (ni impedir) el despliegue de otras funciones-competencias. condicionar adicionalmente (respetando el régimen específico del dominio público) el uso que a los correspondientes terrenos pueda darse. que se establecen por referencia a una política y no a un sector concreto del ordenamiento o de la actividad pública. sanidad. 1. que remite a la coexistencia —en el Estado autonómico— de diversos gobiernos sobre una población y un territorio únicos). pero. por ello. tampoco cabe reducirla a simple habilitación para la planificación de la dimensión territorial de las otras propias competencias.3. etc. y 28/1997. de 13 de febrero) y por ello: 1º. por tanto. Por ello.— sean de la propia instancia territorial responsable de la ordenación territorial. sean de las restantes territoriales del Estado (comprobación elemental ésta. Una función de doble dimensión: competencia transversal y política pública de gran amplitud Precisamente por tener por objeto —desde la perspectiva unitaria que impone el territorio— la articulación de cuantos factores —públicos o privados— pretendan incidir en la ocupación y utilización de aquél. de 3 de julio. educación. por definición. Lo que quiere decir: suscita una cuestión que la trasciende en cuanto competencia (gobierno sobre el territorio) por referencia a su resultado objetivo. sin incidencia alguna. el medio ambiente o la ordenación urbanística. que integra. en tanto que título competencial específico. Queda así puesta de manifiesto la “horizontalidad” o “transversalidad” de la función de ordenación territorial. Pertenece a los títulos competenciales (como sucede también con el medio ambiente). no puede ser entendido de modo que la sola incardinación del fin perseguido por la norma (o el acto concreto) en dicha política permita desconocer las competencias de otras instancias. el orden en el uso del territorio. un ámbito de acción concurrente de AAPP y competencias. a saber. transformación y utilización de suelo a resultas del impacto o repercusión territoriales de las competencias —tanto igualmente transversales: las relativas a la economía. como sectoriales: obras públicas. . y ii) la ordenación territorial autonómica puede. en la actuación de otras instancias públicas sobre el territorio. de 7 de mayo. singularmente las estatales con impacto territorial directo (SsTC 56/1984. sino también —lo que ahora es más importante— de una pluralidad de requerimientos públicos de ocupación. 77/1984. la ordenación del territorio ha de afrontar inevitablemente la coordinación no sólo del conjunto heterogéneo de iniciativas y acciones de los sujetos ordinarios (regido por el principio de libertad).210 Luciano Parejo Alfonso ni la sustrae de las competencias que sobre ese espacio corresponden a otros entes públicos. Lo que quiere decir: la ordenación del territorio es. Si. del aire y del agua y el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo. la adopción de decisiones fruto de una ponderación y valoración previas de los intereses que concurran en la pretensión de utilización o destino de los recursos naturales. que le ha otorgado la Carta Europea de 1983. sin embargo. Resulta así la doble componente de la ordenación del territorio a la que alude el TC (STC 149/1991. sino una política y. social. una competencia y una política. cuando todas las aludidas actuaciones corresponden a una sola instancia o un único ente públicos.Ordenación del territorio 211 Su núcleo fundamental aparece constituido por la determinación del uso del territorio y el equilibrio entre todas las partes del mismo. la ordenación territorial origina problemas jurídicos básicamente en la relación entre potestades públicas y derechos e intereses privados (los suscitados entre acciones públicas son más bien de orden organizativo interno). no puede desarrollarse y ejercerse sino teniendo en cuenta que está al servicio de aquella política. mas precisamente. a fin de garantizar de ese modo el mejor uso de los recursos del suelo. lo que constituye cabalmente el origen y. de las competencias de ordenación física: la de ordenación del territorio en sentido estricto y la de urbanismo) requiere. no sucede lo mismo cuando las actuaciones o los planes pertenecen a varias instancias territoriales. 2º. pero fundamentalmente de la competencia de ordenación del territorio o. así. de enorme amplitud. en su desarrollo. conforme a la cual es la expresión espacial de la política económica. la finalidad básica de la política que nos ocupa. que. pues su contenido ha de asegurar simultáneamente su funcionalidad y el respeto al contenido esencial de las competencias de otros entes o instancias. expresión que se consigue gracias a la aplicación de la pertinente técnica política y administrativa de carácter interdisciplinar y global dirigida a la organización física del espacio más adecuada para obtener un desarrollo equilibrado. no una concreta técnica. Esta finalidad determina su alcance. inescindiblemente. justamente. pues en este caso se precisa su coordinación y la armonización desde el punto de vista de su proyección territorial-espacial. del medio físico. . además. por tanto. justamente para lograr la coherencia territorial. ha de tener en cuenta la incidencia territorial de todas las actuaciones de los poderes públicos. Esta última condición de compleja política pública (que se sirve instrumentalmente de las distintas competencias. Lo decisivo es. la amplitud. en cuanto competencia. cultural y ecológica de toda la sociedad. que no es otra cosa que la racionalidad en la utilización de los recursos de que habla la CE. La enorme amplitud de su ámbito propio determina que. el vuelo y el subsuelo. de 4 de julio): es. b) La coordinación con la política económica y. con las políticas sectoriales. que exige de ella: 1º. por tanto. y ii) la afirmación de que el resultado de toda composición o armonización (la solución final) debe actuar sobre el segundo. coordinando los medios precisos para ello. En tanto que ordenación consiste en la disposición o prevención y la acción y el efecto de ordenar. no sólo en cuanto al grado de formulación efectiva de los instrumentos (planes) de ordenación territorial. conflictos o tensiones entre derechos fundamentales. de poner en orden. también i) la distinción entre un núcleo esencial (resistente e indeformable en toda colisión) y un contenido restante (flexible y moldeable o adaptable en caso de conflicto o colisión). es decir. en concierto entre sí para que tengan una buena disposición (en función de determinado fin u objetivo). Y una acción que. concierto y buena disposición una cosa (así como encaminar y dirigir a un fin). libertades públicas o bienes constitucionalmente protegidos y. es decir. OBJETO. CONTENIDO Y ALCANCE Sin perjuicio de los progresos experimentados en la materia. la situación actual sigue siendo insatisfactoria. LA DETERMINACIÓN DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO: FINALIDAD. muy especialmente. sino. dejando siempre intocado e indemne el primero de ellos (lo que significa en el terreno que nos ocupa: interdicción del sacrificio del núcleo último o esencial de todas las competencias concurrentes —en tanto que serviciales de los intereses presentes y considerados— como límite de la operación de ponderación conducente a la formalización de la política de ordenación del territorio). la ordenación territorial tiene carácter prospectivo y. La determinación —a partir del análisis de la realidad y de su previsible evolución— de fines y objetivos a conseguir precisamente para influir en tal evolución.212 Luciano Parejo Alfonso Para la ponderación y valoración aludidas vale como modelo de referencia el establecido para la resolución de colisiones. por tanto. teniendo en cuenta la económica y en paralelo . Sin perjuicio de la dificultad de su determinación. planificador. en la medida en que éstas suelen formalizarse igualmente en planes o programas. dando como resultado una determinada estructuración del espacio. sobre todo en cuanto a: a) La identidad misma de la función de dicha ordenación más allá de su papel de encuadramiento y dirección de la urbanística local. 2. directrices o estrategias. Estas primeras aproximaciones permiten afirmar que la ordenación que nos ocupa supone una acción pública de colocación de las cosas (en sentido amplio) en el lugar que les debe corresponder. entendiendo por tal la dimensión espacial que es consustancial a la vida social organizada. públicos y privados. autonómico-regional. condiciona e influye (R. culturales. como simple y necesaria consecuencia de los procesos de la vida social y económica (estado de cosas que hay que limitarse a aceptar) o —por contra— como verdadero problema creado . La consideración. y – De otro lado. tiene como fin último —a través de los valores y bienes de los arts. Así lo prueba el dato de que la única muy limitada habilitación a la UE para la adopción de medidas de utilización del suelo (salvo la gestión de residuos) se inscribe en la política europea de medio ambiente. pues los valores y bienes constitucionales que lo definen determinan los límites y las posibilidades de la actividad ordenadora de los poderes públicos. de actuación (la de los de los sujetos. de 26 de junio) en “el conjunto de circunstancias físicas.Ordenación del territorio 213 con la medioambiental. en efecto. 2º. del espacio social de referencia (europeo. la situación real de un determinado territorio-espacio se ofrecerá. Tal acción se despliega en relación con un recurso natural —el territorio— que. pero los condiciona. de suerte que no determina a los seres humanos. del sistema institucional y social (el definido justamente por la CE en el contexto del Derecho originario de la UE). en él). del correspondiente sistema económico y social. El sistema institucional. 45 a 47 CE— la calidad de vida solo asequible en términos de desarrollo armónico y equilibrado. así. Así. en la medida en que están necesariamente imbricados. consiste (STC 102/1995. en función de aquellos valores y bienes. sostenible. que “el hombre no tiene medio sino mundo”. 191 y 192 TFUE). delimitando. los objetivos y los medios de esta última dependen en gran medida. siendo la base física misma del medio ambiente. es decir. Ambos —sistema institucional y social y espacio social— forman. comarcal). por tanto. por tanto y como marco condicionante: – De un lado. Breuer) los esquemas y mecanismos organizativos y de acción legítimos del poder público en materia de ordenación territorial. Los principios. que incluye entre sus principales objetivos la utilización prudente y racional de los recursos naturales (arts. nacional. lo que quiere decir. en efecto. con la consecuencia de que el espacio social de referencia es el que concierne a la comunidad-colectividad correspondiente. un marco único. lo que vale decir —en lo fundamental— el orden sustantivo constitucional. su esfera de intereses y. económicas y sociales que rodean a las personas ofreciéndoles un conjunto de posibilidades para hacer su vida”. etc. información. Los medios o instrumentos.214 Luciano Parejo Alfonso por dichos procesos (estado de cosas que es necesario modificar o corregir). el espacio social de referencia no es otro que el determinado por el territorio. 2º. en la medida en que la sociedad utiliza el suelo para múltiples usos. región. en su significado general (diccionario de la RAE). c) la gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente. la Carta Europea del Suelo. puesto que —aún siendo su elenco. muy variado (mandatos positivos. prohibiciones. Los propios fines y objetivos. sino también . el día 30 de mayo de 1972. b) la mejora de la calidad de vida. Especial importancia poseen las técnicas de planificación y programación. así como de los objetivos en cada caso perseguidos. y iii) ha de ser objeto de una planificación y administración racional. para la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 20 de mayo de 1983 tales fines y objetivos son: a) el desarrollo socio-económico equilibrado a escala regional. en efecto. la definición del marco de la planificación urbanística local. de todo lo cual resulta. provincia. no es solo la porción de superficie terrestre perteneciente a una nación. desde la prioridad de la utilización racional de los recursos naturales en general y del suelo en particular. que la política de ordenación territorial debe ser concebida en función de las propiedades de los suelos y de las necesidades de la sociedad de hoy y del futuro. el Comité de Ministros del Consejo de Europa había adoptado. conforme a la cual éste: i) es uno de los bienes más preciados de la humanidad (en cuanto permite la vida de los vegetales. un cometido oficial u otra función análoga). inversiones públicas. la legitimidad y la mayor pertinencia relativa de cada uno de ellos dependen también en último término del orden constitucional. ii) es un recurso limitado que se destruye fácilmente. fomento en sus diversas variedades.). Desde esta perspectiva adquieren un orden: 1º. los animales y el hombre en la superficie de la tierra). Ya con anterioridad a dicha Carta. en la medida en que éstas son decisivas para el cumplimiento de los fines de coordinación de las diversas políticas públicas sectoriales con incidencia física. Por su parte. en teoría. ya que no pueden ser otros que los deducibles del orden constitucional como sistema y unidad. Y. etc. que. y d) la utilización racional del territorio. la decisión sobre pretensiones concurrentes de utilización del territorio en casos concretos y la previsión y reserva de zonas para la aplicación de políticas públicas de desarrollo económico. (o el término que comprende una jurisdicción. en su caso. de un lado. más que un ámbito o una jurisdicción: para la CE y según resulta de sus artículos 45 y 47. es decir. en y para las que se realizan actividades. en efecto. de: i) el arreglo. La norma fundamental. para tal arreglo. la dimensión espacial de toda actividad. la utilización racional del suelo. – Cabe concluir así que la ordenación-planificación territorial: a) Es. cuyo ámbito comprende no sólo el rural. en definitiva. b) Y una función cuyo cumplimiento se traduce en la formalización institucional (por decisión del poder público competente y en los instrumentos legalmente previstos) de la organización del espacio social de referencia (y. desde el punto de vista objetivo y estático. Empleando la metodología usada por el TC para la determinación del medio ambiente (STC 102/1995. pues. y. Jurídicamente. .3. una función peculiar. del “lugar” de desarrollo de las actividades humanas y de situación de las cosas. su utilización racional. que se condensa en el concepto de ecosistema. a tenor del cual el territorio es prácticamente el mundo en el que está y al que se enfrenta el hombre. únicamente el suelo. asume un concepto amplio. por ello. el mundo de las cosas (vivas o no) con. por su finalidad: el arreglo del espacio social de referencia desde el punto de vista único del territorio-espacio. radicando su peculiaridad en que ella misma determina su objeto. lo que justifica desde luego la muy amplia definición que de él consagra la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983 y determina la pertinencia de ésta en nuestro Derecho. y ii) la ordenación de dicho “lugar”. desde la perspectiva de su condición de soporte y medio de todos los recursos naturales de la vida (para el TC. del proceso de ocupación y utilización del suelo) conforme a las pretensiones de la colectividad o comunidad correspondiente. no es. así. de los que resulta la valoración —positiva o negativa— del estado real y la necesidad de una acción preventiva y. el conjunto de los recursos naturales que integran su medio vital y. pública o privada. El territorio representa. más concretamente.Ordenación del territorio 215 el lugar concreto donde vive un conjunto de seres ligados por vínculos familiares. la organización y la disposición adecuados. sino también el urbano). los “recursos naturales” forman un verdadero sistema interrelacionado. huyendo de cualquier visión simple y reduccionista. de 26 de junio) se trata. de otro. de modo que su esencia reside en su perspectiva: el análisis del territorio desde determinados criterios. en efecto.1. y 148. el territorio es. en efecto. correctora para alcanzar el fin último constitucional. además de democrático y de Derecho. las políticas ambientales y las de ordenación territorial y urbanística sirven a un mismo orden constitucional sustantivo. pues. el Estado es. vertiente social que. 10 CE). hace que la acción positiva del Estado deba ser tal que. la actuación de los poderes públicos (art. El orden constitucional sustantivo está construido desde el valor central y estructurante de la dignidad de la persona y el libre desarrollo de la personalidad (art. de 13 de febrero). EL ORDEN CONSTITUCIONAL SUSTANTIVO Y COMPETENCIAL DE REFERENCIA 3. la práctica judicial y. de la calidad del medio ambiente. ocupación. . Se entiende así que el artículo 2. en tanto que aseguradora de la racionalidad del uso del territorio y del suelo y. tienda a la mejor realización históricamente posible de los principios rectores de la política social y económica (los enumerados en el capítulo III del Título I CE). social. organizadora conforme al interés general de todas las actividades desde tal perspectiva unificadora. A la persona —considerada en su dimensión social— se le reconoce. Y.2 CE). contribuye a la armonización de los valores de desarrollo económico y protección del medio ambiente y es presupuesto y condición de la consecución de la mas compleja racionalidad en la utilización de los recursos naturales y. De esta suerte la política de gobierno del territorio. 47 CE).1. lo que determina su íntima interrelación (STC 28/1997. 148.1. Precisamente por ello en todos estos preceptos se consagran principios rectores de la política social y económica. 9. y iii) las condiciones necesarias para una vivienda digna y adecuada y la regulación de la utilización del suelo de acuerdo con el interés general (art.3. que tiene su anclaje constitucional indudablemente en el artículo 45 CE. por ello. En consecuencia. cuyo reconocimiento.3 CE) persigue que el poder público actúe (art. del espacio social— resultan ser los del orden constitucional que —además de ser comunes con la ordenación urbanística— rigen también el medio ambiente: i) un medio ambiente adecuado (art. 45. 53. a través de ella. CE). principio. El marco de valores y bienes constitucionalmente protegidos La previsión constitucional de la ordenación del territorio (art. transformación y uso del suelo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible. en definitiva. que —por razón del carácter de recurso natural del territorio y.216 Luciano Parejo Alfonso 3. en general.1 TRLdS08 disponga que las políticas públicas relativas a la regulación. por tanto.1 CE). una posición privilegiada. ordenación. respeto y protección han de informar la legislación positiva. respetando los derechos y las libertades fundamentales y delimitando y configurando los restantes derechos subjetivos.2 CE) para la realización de determinados valores y bienes. ii) la utilización racional de los recursos naturales (art. en lo que ahora interesa. 45. La distribución territorial de responsabilidades en la realización del orden constitucional de valores La distinta lógica de los valores del desarrollo económico y la preservación del medio ambiente se traduce en una operatividad diferente en las diversas escalas o ámbitos.Ordenación del territorio 217 El orden que éstos determinan a la luz del superior antes precisado aparece claramente vertebrado. primariamente. en torno a tres ejes: a) El progreso. de la improcedencia de la consideración de la explotación al máximo de los recursos naturales. pues éste ha de armonizarse con la “utilización racional” de dichos recursos y la protección de la naturaleza. y ii) la persistencia de los equilibrios básicos del sistema natural no sólo es decisiva para éste. como objetivo primordial y excluyente. en dos objetivos-valores mayores en tensión dialéctica entre sí: el desarrollo del sistema económico y la preservación del sistema natural. 3. es decir.2. su economía no es indefinidamente inmune a las manipulaciones humanas y sus equilibrios básicos no son resistentes a las alteraciones provocadas por el hombre. c) La dignidad y adecuación de la habitación y la residencia (vivienda). para su progreso. de 4 de noviembre. el aumento de la producción a toda costa. La tensión entre ambos obedece a la progresiva conciencia colectiva de que: i) la naturaleza no es inagotable. Este proceso y su reflejo constitucional explican la temprana afirmación por la STC 64/1982. 40 CE) y de equilibrio regional y sectorial (art. el medio ambiente —sin perjuicio de su universalidad— aparece ligado necesariamente . 47 CE). en la forma en que cada caso decida el legislador competente. Mientras el desarrollo económico demanda la situación de las decisiones en la escala más amplia posible por razón de la propia lógica y dinámica de la economía. Con la consecuencia de la necesidad de compaginar. a su vez y en lo que aquí importa. b) La conservación y mejora (adecuación) del medio ambiente en orden al desarrollo de la persona y la calidad de vida y en conexión con la racional utilización de los recursos naturales (art. matizado por la equitativa distribución de la renta personal y regional y en el marco de una política de estabilidad económica (art.1 CE). Esta estructura del pertinente orden de valores revela que el fin último de la calidad de vida (cifra del bien común) se concreta. incluso. en un plano más desagregado y preciso. la protección de ambos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo económico. 45 CE). todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de vida. sobre la base de una regulación de la utilización del suelo conforme al interés general (art. el desarrollo económico y social. 131. sino que es indispensable también para la vida de la especie humana e. 148. componentes del entorno de la vida diaria del hombre. 131 CE).3 CE) cuadra perfectamente a sus requerimientos fundamentales o básicos.13 CE). la parcialidad inevitable que resulta de la distinta lógica de los repetidos valores impide de suyo que la consecución separada de cualquiera de ellos pueda equivaler o representar sin más la realización de la calidad de vida propugnada constitucionalmente como fin último del Estado. 148.1. así. básicos y de coordinación.1. llegando a hablar algún autor (Schmidt-Assmann) de una verdadera convergencia entre ambos. XX. de la globalidad en la significación del medio ambiente. Esta última requiere. En este sentido y ya a finales de la década de los años setenta del S. y todos los restantes. por lo que dicha ordenación merece la consideración de instrumento primario del mismo. Dicho de otra manera: sin ordenación del territorio no es posible la realización de las condiciones mínimas para la efectividad del valor consistente en un medio ambiente adecuado. de que muchas otras funciones públicas puedan reconducirse a este valor. la vivienda digna y adecuada alude a circunstancias aún más localizadas e inmediatas. La importancia. de un lado. sin embargo. La globalidad misma del medio ambiente conduce a la posibilidad de la conexión múltiple de este valor-objetivo con muchos otros y sus funcionescompetencias serviciales. El desarrollo económico y social cuenta en la CE no sólo con una traducción organizativo-competencial primaria (las políticas económicas. pues. 2. Si desde la perspectiva sustantiva (el para qué de la acción pública hasta aquí adoptado) se pasa al plano organizativo-competencial (el cómo). siquiera sea a escala nacional (lo que revela la importancia de esta escala en la materia).13 y 149. el campo de visión pasa a ser ocupado por las funciones y competencias de los poderes públicos construidas al servicio de los valores-objetivos analizados: 1. una satisfacción conjunta o combinada de los expresados valores u objetivos. dada la importancia para dicho proceso de la interacción de aquellos dos niveles de gobierno (art. Sin perjuicio. de otro: arts. sino también —con independencia de su inaplicación práctica— con una regulación del proceso planificador mismo. la ordenación del territorio (art. un relevante sector de la doctrina germano-occidental llamó la atención sobre la estrecha relación entre medio ambiente y ordenación del territorio. Desde otro punto de vista no menos importante. finalmente. asignadas y repartidas entre los niveles de gobierno general y autonómico en los términos resultantes de la distinción entre los aspectos generales. .218 Luciano Parejo Alfonso a condiciones naturales y de otro orden vinculadas a ámbitos o espacios más acotados y. unida a la referencia al marco físico-natural de la vida humana que éste implica. demandan la articulación de una política pública integral capaz de satisfacer tales características.1. Ordenación del territorio 219 3. en el juego recíproco de tales funciones horizontales entre sí.3 CE enumere la vivienda junto con la ordenación del territorio y el urbanismo. Queda así dicho que las funciones horizontales operan como nódulos de condensación de los intereses colectivos de las comunidades territoriales básicas de la organización del Estado y. cabalmente por su conexión privilegiada con los principios o valores repetidamente mencionados. lo que la anuda estrictamente a las condiciones locales. la ordenación del territorio requiere —como toda organización del espacio físico— un ámbito más concreto. en todo caso. de los procesos o acciones que pueden ejercer una apreciable influencia sobre el modelo de aprovechamiento del mismo). si bien lo suficientemente amplio como para poder operar a la escala en la que actúan los factores estructurantes del territorio. Son. como se ha visto. la colocación de la acción pública en una perspectiva integradora. la ordenación del territorio asume un papel de enlace entre la política económica (pues no procura ella misma el desarrollo económico. en un doble sentido: . por ello. es decir. alude sobre todo al diseño y control concretos del espacio utilizado. con la ordenación y la acción urbanas. las condiciones y los límites espaciales del mismo) y la ordenación urbanística y de la vivienda (pues aunque no tenga por objeto la regulación de los distintos y concretos usos y actividades en y sobre el suelo. Consecuentemente. A su vez. La meta de la vivienda digna y adecuada guarda relación evidente. que poseen los tres valores analizados. pero define los presupuestos. deben operar como polos de articulación de los procesos decisionales en dicho Estado. funciones o competencias “horizontales” a las que. de sus políticas. y la ordenación urbanística. por tanto.1. estructurante del sistema socioeconómico constitucional. La ubicación constitucional en distintos niveles territoriales de gobierno de la responsabilidad principal de cada una de las funciones horizontales resulta así plenamente lógica: mientras la política económica tiene en el ámbito nacional su escenario por excelencia (no en vano sanciona la CE los principios de unicidad del orden económico y de unidad de mercado). a servirlos y realizarlos. pues pretenden justamente la superación de la perspectiva selectiva a que aquella disección inevitablemente conduce. se transmite necesariamente a las tareas públicas llamadas. La capacidad ordenadora. No puede tenerse por casual que el artículo 141. finalmente. corresponde un papel de organización o encuadramiento de las funciones o competencias “sectoriales”. sí se ocupa de aquéllos que por sus características tengan capacidad y efecto estructurante del territorio o. Estas tareas y las consecuentes competencias no pueden ser y no son iguales a las que resultan ordinariamente de la disección de la realidad en sectores capaces de otorgar por sí mismos lógica propia a una política pública. si bien a título de perspectiva parcial (aunque socialmente trascendente). incluso. principios todos ellos que deben hacerse efectivos al margen. es claro que la CE ha pretendido identificar los valores-objetivos correspondientes (desarrollo económico. Asegurando la necesaria mínima integración o coherencia de las políticas sectoriales en el seno de cada instancia territorial. de 5 de junio). SsTC 109/2011. 2º. Al hacer gravitar la unidad constitucional básicamente sobre la unidad económica y de mercado. El deficiente desarrollo e institucionalización de las técnicas de colaboración (cooperación y coordinación) en la evolución hasta hoy de dicho Estado. habitación-residencia). además de en el establecimiento de un sistema de relaciones presididas por aquella lealtad. 3. con intereses básicos de las comunidades nacional. medio ambiente.3. sino inherente al pluralismo territorial propio del Estado autonómico. la actuación de éstos en términos de lealtad recíproca desde la idea de su complementariedad en y desde su diferencia. además. en este sentido. en un segundo momento. y 123/2012. unido a la insuficiente construcción de la ordenación del territorio como . por contra. una acción combinada de todos dichos poderes o. La recuperación de la unidad de resultado en la dinámica de la actuación de los poderes públicos Esta última identificación y la correspondiente distribución competencial obedecen desde luego a una opción constitucional excluyente de la posibilidad de realización del valor superior o último de la calidad de vida como resultado de la acción independiente y aislada de cada uno de los poderes públicos territoriales. del régimen de distribución competencial (por todas. de 22 de junio. Sirviendo de ejes de interconexión de las políticas de cada una de dichas instancias territoriales entre sí. Pero. Resulta así fácil de colegir la estrecha y recíproca dependencia entre el reparto y desarrollo correctos de las funciones-competencias comentadas y el satisfactorio grado de cooperación o colaboración interterritorial en el Estado autonómico. la distribución entre los niveles territoriales de gobierno de las funciones horizontales no es casual.220 Luciano Parejo Alfonso 1º. el urbanismo y la vivienda en las CCAA y establecer la garantía de la gestión autónoma de los intereses locales por las correspondientes instituciones de gobierno asimismo locales (gestión que comprende indudablemente la ordenación urbanística). la conexión entre el principio de lealtad constitucional y el establecimiento de un sistema adecuado de colaboración entre AAPP. El TC tienen establecida. lo que es lo mismo. autonómica y local. por este mismo orden. primero. situar la disposición plena sobre la ordenación del territorio. Imponen. fundándose así el adecuado funcionamiento del Estado autonómico en los principios de cooperación y coordinación entre el Estado y las CCAA y de éstas entre sí. desarrollo regional. el ejercicio separado de las competencias y el arreglo de las discrepancias vía conversaciones absolutamente informales o conflicto formalizado. no han favorecido precisamente el avance de unas relaciones interterritoriales en el campo de la organización del espacio. de otro lado. ni cometidos públicos estancos y diferenciados claramente unos de otros en sus contenidos y objetos. definición de zonas para aplicación de políticas específicas de fomento. clarificación de la acción de cada nivel territorial. por ejemplo. campo en el que necesariamente ha de concurrir la acción de las tres instancias territoriales básicas del Estado. Porque ha de tenerse en cuenta que las competencias horizontales aquí analizadas no suponen ni cortes limpios de ámbitos de la realidad social. en la proyección física de las respectivas políticas de éstos se reproduce el modelo general de funcionamiento. Porque dicha estructura debe traducirse. mediante el conflicto. etc. La coincidente estructura de los contenidos sustantivos y organizativos de la CE que aquí importan ha de tener reflejo. en efecto. el modelo sigue respondiendo. aunque en principio y esencialmente aespacial. con lo que los mecanismos previstos en la disposición adicional 10ª TRLdS08 y también —con alguna mayor amplitud— en algunas Leyes sectoriales pasan a tener una importancia capital. en lo sustancial. modelo en el que no se hace presente con la suficiente energía lo que los alemanes conocen como unión para el éxito en conjunto (Einigung zum Gesamtzustand oder Gesamterfolg). en el momento dinámico de ejercicio de las competencias. En la utilización del territorio. todos ellos forman un continuum. en efecto. en el esquema de articulación de las funciones y las competencias de los distintos poderes públicos territoriales. la aprobación sectorial de los proyectos.). caracterizado por el deslinde competencial. la consecuente autonomía de los pertinentes procesos decisionales (la adopción de medidas económicas. a la independencia o no conexión de las competencias (la sectorial estatal o autonómica. Antes bien. que impide deslindarlos con nitidez: – La ordenación de la economía. la planificación territorial y la ordenación urbanística) y la resolución de las contradicciones. al hacer identificables las respectivas políticas globales de éstos (gracias a la horizontalidad o globalidad de las funciones o tareas que nos ocupan) y posible una relación cooperativa entre los mismos en un marco de referencia conocido. en un doble efecto: de un lado. la de ordenación del territorio y la urbanística). conferimiento de lógica al complejo juego derivado de la distribución vertical (división de tareas por sectores) y horizontal (división de tareas por comunidades territoriales) del poder público. en su caso.Ordenación del territorio 221 tarea pública diferenciada tanto de la política económica (por arriba) como de la política urbanística (por abajo). Tales componentes . presenta —por su propia naturaleza y finalidad— componentes territoriales nada despreciables (algunos incluso directos. equilibrio interterritorial. De esta manera. la ordenación del territorio no puede ser desvinculada de la política de desarrollo regional. – La ordenación del territorio (como también la urbanística) tiene como objeto la organización racional del espacio social. La trascendencia de estas funciones para la recuperación. En definitiva: en tanto que el desarrollo económico representa uno de los componentes —y no el menos importante— de la tarea de integración precisa para la organización racional del espacio. comunicaciones). por tanto. . obras públicas. debe traducir a lenguaje físico la programación económica de la propia CA y. si se considera que la política económica cumple un papel integrador de otros sectoriales relevantes al mismo tiempo en el plano económico y en el territorial (agricultura.222 Luciano Parejo Alfonso se refuerzan. en cuanto locus en el que tiene lugar la armonización básica entre las exigencias del desarrollo económico y los requerimientos del medio ambiente a través de la organización del espacio social (lo que vale decir: se definen las condiciones fundamentales para una acción coherente de todos los poderes públicos sobre y en el territorio). de un lado. sino precisamente el que más se conforma al orden constitucional de valores y a las características y realidad de una sociedad concreta. lo que hace inmediata relación al modelo y los términos del aprovechamiento del territorio. industria. y la ordenación básica del medio ambiente. organizado sobre el pluralismo territorial y. Ésta es justamente la razón de que a un mismo nivel territorial de gobierno (la instancia general) estén atribuidas las bases y la coordinación de la economía. La estrecha imbricación recíproca de las funciones horizontales de que se viene hablando coloca en un primer plano dos comprobaciones capitales: 1ª. de otro. La posición clave. Se entiende así que el constituyente retuvo con claridad tanto la no indiferencia del medio ambiente para la comunidad nacional como la estrecha relación entre política económica y política medioambiental. 2ª. a través de esta última. como el nuestro. pero ello no significa que no guarde relación alguna con el desarrollo económico y social: por de pronto. en el momento dinámico del funcionamiento de los poderes públicos. Más aún. en un Estado. en el que coexiste una pluralidad de AAPP territoriales. la política económica general o nacional (coordinada a escala de la UE). transportes. de bisagra. el desarrollo económico a procurar no es uno cualquiera. a ello se añade su necesario papel de dirección y encuadramiento del potencial de iniciativa local de desarrollo. de la unidad (en sentido sustantivo constitucional) de la AP. que en la necesaria dinámica cooperativa ocupa desde luego la ordenación del territorio. 1. es decir. dentro ya de la esfera de actuación de los poderes públicos. de las que tienen competencias de ordenación territorial y las que no). en lo que ahora importa. bien sectorialmente y con relación a una obra o un servicio público determinados. y ii) las decisiones de los diferentes poderes públicos con competencia para efectuar la articulación de tales intereses bien globalmente y con vistas a la organización de un determinado espacio social. y del gobierno sobre el territorio. al declarar a las que denomina ordenaciones territorial y urbanística como funciones públicas insusceptibles de transacción. es decir. La delimitación de los campos de juego del gobierno del territorio (como un todo). Las bases de la ordenación territorial La complejidad propia de la ordenación territorial hace que aquí solo pueda efectuarse una primera aproximación a la cuestión de la forma en la que debe organizarse para que se cumpla la unidad final de resultado. dos grandes cuestiones: 1ª. dos exigencias básicas para el sistema de planificación u ordenación territorial: una propia del proceso mismo de planificación. el Abstimmungsgebot de los alemanes). que se hacen presentes en punto a la configuración del espacio social y.Ordenación del territorio 223 4. es decir. Pero debe decidir también. públicos y privados. A la planificación física es inherente la pretensión de la simultánea ordenación de: i) los intereses sustantivos. 2ª. la utilización o el aprovechamiento del territorio. a saber. Resultan así dos perspectivas y. LOS PRESUPUESTOS FUNDAMENTALES PARA LA ARTICULACIÓN Y EL DESARROLLO ADECUADOS DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO La regulación legal del sistema de ordenación territorial debe decidir desde luego el grado de publificación de la materia (delimitando las esferas de actuación respectivas de los poderes públicos y de los sujetos ordinarios). cuestión ésta que resuelve con carácter general el artículo 3.1 TRLdS08. el Abwägungsgebot de los alemanes) y otra relativa a la integración de las políticas públicas (principio de armonización. de las competencias sectoriales con incidencia física (de todas las AAPP. 4. La delimitación de los ámbitos de actuación (para el gobierno territorial) correspondientes a la CA respectiva y los entes locales situados en su territorio. con ellas. la de correcta ponderación de los intereses operantes (principio de ponderación. por tanto. de las competencias de ordenación física (territorial y urbanística). . y regulador. 2. En lo que ahora más importa. .2. guardar coherencia entre sí. es decir. de las relaciones entre el interés privado y el interés público) hace que la planificación no sólo no pueda cumplirse de cualquier forma. El desarrollo del proceso de planificación de tal suerte que comprenda: 1. en el sentido de que las medidas del plan u ordenación sean conformes. pugnen por satisfacción. por lo que pueden ser ahora obviados. la precisión tanto del contenido objetivo de las pretensiones que cada uno de ellos suponga.3. Las soluciones del plan u ordenación deben tener una lógica interna. La identificación y la determinación de las características de todos y cada uno de los intereses privados y públicos relevantes que. siendo desde luego importantes. A tenor de las elaboraciones científico-doctrinales y de la praxis establecida en países europeos descentralizados.4.224 Luciano Parejo Alfonso La primera de estas perspectivas alude a un conjunto de problemas que. Las determinaciones del plan u ordenación deben servir a la resolución efectiva de los problemas que presente la organización del aprovechamiento del territorio precisamente a través de la composición de los intereses que concurran a tal aprovechamiento. 2. en los que puede descomponerse la exigencia que postula: 2. La valoración de los intereses. por tanto. es decir.1. como de la importancia relativa de los mismos entre sí. necesarias y proporcionadas a los objetivos de éste. 2.2. en el ámbito (territorial y material) del plan. 1. la existencia de un orden constitucional normativo y vinculante por igual para los ciudadanos y los poderes públicos (determinante tanto de un orden social y económico. puede decirse que la exigencia de que se viene hablando se traduce en: 1. 2. no son en su mayoría novedosos. El plan u ordenación debe agotar todos los medios jurídicamente a su disposición para prever y superar los conflictos actuales y previsibles futuros entre las diversas políticas y decisiones públicas con repercusión sobre el territorio. La ponderación final propiamente dicha de los intereses. sino que deba tener lugar sobre una suficiente ponderación de los intereses en presencia y legitimar sus soluciones en la adopción de éstas según una lógica conforme con el orden constitucional. en el sentido de decisión final sobre los términos de su composición. La ponderación a realizar por la planificación debe cumplir satisfactoriamente una serie de requisitos.1. La ponderación debe ser adecuada al fin perseguido.3. 1. como de un cuadro de objetivos básicos de la acción del poder público. y otro urbanístico u operativo. y. sin perjuicio de consistir en una opción o decisión compleja. Con ambas expresiones se está aludiendo inequívocamente a una misma responsabilidad: la racionalización. La pretensión de ordenación global de un determinado ámbito espacial conduce inevitablemente al entrecruzamiento de los planes territoriales con cualesquiera otros planes. Antes al contrario. la coordinación presupone determinadas características constructivas de la organización territorial del Estado y del funcionamiento de los poderes públicos. La distinción entre ordenación del territorio y urbanismo no parece que pueda obedecer a una diferenciación de materias y cometidos. utiliza —para referirse a la ordenación física— dos expresiones distintas: la ordenación del territorio y el urbanismo.Ordenación del territorio 225 2. basado en la diferenciación o discriminación de dos órdenes de planificación: uno estratégico. El plan u ordenación. programas u ordenaciones públicos sectoriales que incidan en aquel ámbito y. de un lado. sólo es posible desde un sistema de planificación que organice el juego de los diferentes planes y su coordinación recíproca. debe emplear y agotar las posibilidades de la técnica y la ciencia). a la colisión entre unos y otros planes y medidas.6. debe descansar en el análisis y la evaluación técnicas de mejoras posibles (es decir. regional o supralocal. a lo insatisfactorio de la experiencia de la planificación física supralocal. 4. A su vez. El plan u ordenación debe producir la más justa distribución posible de las cargas que deriven de sus soluciones. de planificación física. que cubría por entero —ciertamente que con desfallecimiento— su regulación. cabalmente el definido por la legislación urbanística. la ordenación del aprovechamiento y la utilización del territorio. postulada por el principio de unidad constitucional.5. 2. de ámbito puramente municipal. al modelo ofrecido por los países descentralizados de nuestro entorno. La integración de las políticas públicas con alcance o repercusión territoriales —segunda de las perspectivas antes apuntadas— evoca problemas ligados en su mayor parte a la organización territorial plural del Estado.1. Ordenación territorial y urbanística como sistemas de igual objeto al servicio de políticas de gobierno del territorio diferenciadas La CE no asumió la situación preexistente: un único sistema de ordenación territorial. Dos son los supuestos básicos en que una tal coordinación resulta necesaria: el de la relación de planes territoriales o globales entre sí y el de la relación de dichos planes con planes o programas sectoriales.1. La superación de esta colisión y de la indeseable contradicción que de la misma deriva. por tanto. Parece claro que esta opción constitucional es reconducible. que en absoluto están dadas ni están suficientemente establecidas. de otro. La distinción ha . la tensión difícilmente va a encontrar un alivio mayor que el proporcionado por el criterio jurisprudencial basado en la índole local o supralocal de los intereses públicos implicados (criterio sentado a partir de las fundamentales SsTS . lo urbano) y para el control de los factores o elementos básicos capaces de dirigir la configuración del espacio social mediante la definición de la estructura del espacio considerado (de la ocupación y la utilización del correspondiente territorio). por exigirlo así el artículo 137 CE. En la práctica. en lo fundamental. debe entonces hacer relación a la magnitud local. el conflicto competencial que —fundamentalmente desde el punto de vista de la lesión de la autonomía local— viene caracterizando la gestión territorial en el doble plano del planeamiento y de la ejecución de éste. consecuentemente. escasa imaginación en este terreno. las CCAA han desplegado. Y ello en razón no tanto a la estimación de que la diversidad de escala o perspectiva deba traducirse en una diferenciación sustantiva del tratamiento del mismo y único objeto. dicha ordenación hace referencia a i) magnitudes supralocales. En otras palabras. su realización debe quedar atribuida en cada uno de ellos a la institución a la que corresponde la gestión autónoma de los intereses de la respectiva colectividad. El urbanismo. En el primero. por tanto. no tanto al qué. la CE ha querido hacer de dos perspectivas diferentes (la supralocal y la local) dos funciones públicas distintas. cuanto a la decisiva circunstancia de que aquella diversidad de escala se corresponde con la distinción de los espacios sociales y. incluso. Porque es obvio que la integración de intereses y políticas en que consiste la ordenación territorial ha de realizarse en ambos niveles. configurando esta última. Por su parte. Aparte otras consecuencias negativas. de las esferas de intereses que conciernen a las comunidades territoriales institucionalizadas y dotadas de autogobierno en el seno de la organización del Estado: la CA y la AL. la de la convivencia inmediata. y. por contra. cuanto al cómo (la perspectiva y la finalidad) del cumplimiento del cometido. es decir. a decisiones sobre la regulación directa y concreta de los usos últimos del suelo. el panorama no es. Por tanto. siquiera en su mayoría. Desde la legislación general no ha habido orientación alguna al respecto. sin embargo y hablando con un carácter muy general. por tanto. Así. paralelo y superior al urbanístico. El resultado sigue siendo al día de hoy la muy imperfecta convivencia de la ordenación del territorio y la urbanística. es inevitable. de la ocupación y el aprovechamiento del suelo. pues. la expresión “ordenación del territorio” quiere aludir con toda evidencia a una perspectiva y escala específicas y comprensivas de las características del urbanismo (circunscrito a lo relativo o atinente a la ciudad. así. la tensión e. preferentemente regionales y ii) decisiones sobre la estructura. disposición y composición de las actividades principales o más determinantes. estructurantes del territorio y. con todas las excepciones que se quiera. simplemente como un sistema independiente. precisamente alentador en lo que hace a la articulación de ambas funciones de ordenación física. no precisamente menores.226 Luciano Parejo Alfonso de referirse. en todo caso. responsabilidades de niveles de gobierno territoriales asimismo diferentes. Consecuentemente. bien estrictamente local. . con independencia de su regulación formal en una misma o en dos distintas normas. si no de estricta jerarquía (excluido por el principio de autonomía que articula los poderes que las gestionan). resolver y gestionar la organización del espacio social y. la ordenación del territorio y la urbanística son dos cometidos a desarrollar por instancias territoriales de gobierno diferentes y autónomas entre sí. constituye la sintomatología de la disfunción que padece el gobierno territorial y que no sólo agudiza los problemas de gestión del urbanismo local. Desde el punto de vista de la relación de ambos niveles de planificación entre sí. la delimitación principal anterior autoriza a sostener que la relación entre ambos ha de ser. por tanto. es claro que han de dar lugar a dos sistemas o procesos de planificación diferenciados. sí necesariamente de superioridad-prevalencia: la planificación de mayor escala ha de enmarcar y. De ahí que quepa caracterizar sus respectivos ámbitos en términos de ordenación estratégica o marco/ ordenación concreta o de detalle (cuyo núcleo duro está. Si. sino que impide una gestión territorial supralocal eficaz. parece segura: el contenido de ninguno de esos dos niveles de planificación puede concebirse de tal manera y con tal extensión que el otro quede vaciado de sentido. una solución legislativa en términos de dualidad de regulaciones u ordenamientos (aunque las CCAA ostenten formalmente dos títulos competenciales independientes). condicionar y dirigir las de menor escala. por más imprecisa que sea. Desde el primer punto de vista una regla. en términos de rígida secuencia lógica plan supralocal-plan local. por tanto. lo que conduce a una relación dinámica de alimentación recíproca (lo que los alemanes denominan Gegenstromprinzip) entre ambos. Esta relación no puede entenderse. Pero tampoco demanda la diferenciación de las materias. éstos —por su parte— deben establecerse teniendo en cuenta la diversidad del territorio que comprendan y las peculiaridades de las distintas partes de éste. sin embargo y dadas las características propias de la planificación. pero sin que ello implique olvidar que el régimen jurídico de la ordenación del territorio y el urbanismo ha de ser consecuente con el hecho de que constituyen formas distintas de abordar. la regulación o no independiente de la ordenación del territorio y el urbanismo es cuestión exclusivamente de política legislativa. Aun cuando los planes locales deban encuadrar sus soluciones en las de los supralocales o regionales. El orden constitucional no requiere necesariamente. pues ésta no es sustantiva por obediente a una doble perspectiva de la misma realidad. incapaz de servir de marco a una política bien autonómica o supralocal. en este segundo caso.Ordenación del territorio 227 de 2 de abril y 21 de noviembre de 1989 y 4 de julio y 19 de octubre de 1991). siendo cualquiera de las dos posibles soluciones igualmente legítimas. que precisan ser deslindados y articulados entre sí. de organización del correspondiente territorio-espacio social. En el segundo. en el ámbito urbano). además de ser rechazable. en aspectos sustanciales. supuestos que. Dialéctica planificación integral (territorial)-planificación sectorial Aun cuando la ordenación territorial sea el campo en el que la técnica de la planificación ha alcanzado mayor desarrollo. en cuanto responden a las indicaciones principales de la doctrina sentada por las SsTC 149/1991.2. podría suscitar el interrogante de su constitucionalidad. Las políticas públicas sectoriales también se sirven con normalidad de ella: las que tienen una directa proyección física o territorial (por ejemplo. el cómo e incluso hasta el sí. si para salvaguardar la función de la planificación sectorial se niega a la territorial-urbanística toda posibilidad de adoptar determinaciones sustantivas en el ámbito propio de aquélla. las relativas a obras públicas e infraestructuras. En esta disyuntiva. ésta tiene un origen anterior y un radio de aplicación mucho más amplio. ninguna de cuyas circunstancias se daría en una vinculación puramente negativa del suelo a no ser transformado o aprovechado hasta tanto la AP competente decida si va a hacer algo. a una planificación puramente negativa o limitada —allí donde entendiera pertinente la intervención de una competencia específica— a preservar determinados espacios de cualquier utilización. el conflicto entre planes no se reduce. siendo legítima su expropiación sólo por causa justificada de utilidad pública o interés social (concepto asimismo positivo). pues conforme al artículo 33 CE la delimitación del contenido del derecho de propiedad ha de descansar en su función social (concepto positivo). e igualmente absurdo. la jurisprudencia y la doctrina científica alemanas (referencia comparatista útil a nuestro propio sistema. de su vaciamiento indebido. así.228 Luciano Parejo Alfonso 4.1. sino también en el cuándo. Semejante supuesto. según que éste se haya producido o no en el mismo nivel territorial de gobierno de aquél. a los planes territoriales. como es obvio. de 4 de julio. En la medida en que el planeamiento físico o territorial precisa ser integral. tiene una connatural tendencia a condicionar. suscitan problemas bien distintos. al añadirse a éstos los sectoriales. la ordenación territorialurbanística predeterminaría las decisiones sectoriales no ya sólo en el dónde. El panorama de la concurrencia y. por más que pudieran continuar existiendo en el plano jurídicoformal. si lo va a hacer en dicho lugar y cuándo lo va a llevar a cabo. Dos son los supuestos básicos de relación entre un plan territorial y otro sectorial. incidir e invadir el espacio de las políticas sectoriales. Llevada esta lógica a su extremo. en su caso. puede abocarse al extremo inverso. pues quedaría reducida. Semejante situación significaría la anulación de hecho de las competencias sectoriales y de sus instrumentos de planificación. pero también las medioambientales en el campo de la protección de los espacios naturales) con especial éxito. Por contra. a fin de que el “hueco” así creado pueda ser colmado por la planificación concretamente competente. y . Este concepto de plan sobrevalora la técnica de planificación y desvaloriza la coordinación administrativa mediante el diálogo fluido y permanente y la actuación leal.Ordenación del territorio 229 28/1997. de 13 de febrero) han ensayado soluciones adaptadas a los supuestos típicos que se dan en la relación entre las planificaciones —las del Land y la urbanística municipal— y. afectando el territorio municipal y condicionando así pro futuro la ordenación urbanística del mismo. en soluciones de síntesis. un criterio para evaluar la afección recíproca de estas planificaciones. En este punto. de distintas apreciaciones del interés público (en ejercicio de competencias diversas) desde diferentes ámbitos competenciales. Estos criterios o pautas. pero en los ámbitos en que afecta a otras competencias específicas sólo puede llegar tan lejos como sea estrictamente indispensable para la consecución de los objetivos urbanísticos. aun siendo genéricos. no supone lesión de la potestad de planificación del municipio. de las decisiones sustantivas de ordenación de la totalidad de las acciones públicas y privadas en y sobre un concreto territorio. los dos casos básicos resultantes de la doble perspectiva (desde la una o la otra de las planificaciones en juego) posible: 1º. un expediente de formalización. El plan territorial es aún hoy. 2º. no sólo negativa (no causar efectos perjudiciales). sino positiva (optimizar el carácter cooperativo de la propia actuación). incluyendo los usos no directamente constructivos. el problema fundamental sigue siendo determinar una medida. una jurisprudencia reiterada del Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo ha determinado que el solo hecho de la formulación de una planificación (sectorial) por el correspondiente Land. si bien formulado en los siguientes términos: la competencia local alcanza a la determinación del total diseño urbanístico de la ciudad. El Estado de las autonomías demanda una evolución hacia el entendimiento de la técnica de planificación como proceso de coordinación de actuaciones y compatibilización. reservando para el municipio la determinación de la localización última y el trazado correcto de los mismos en atención al planeamiento local (única excepción: el condicionamiento por la ordenación física de los proyectos sectoriales hasta el punto de hacerlos inviables en la práctica o agravar considerablemente su realización). el criterio decisor consiste en el reconocimiento al titular de la primera de la capacidad para decidir sobre la definición de las obras y servicios. Para la relación entre planificación sectorial (del Land. Para la relación inversa entre la planificación urbanística municipal y la sectorial del Land (entre nosotros: general o autonómica) vale criterio análogo. No obstante. con eficacia vinculante. entre nosotros: general o autonómica) y ordenación urbanística municipal. en nuestro ordenamiento. . principalmente. no dejan de ser útiles para los supuestos concretos. Precisamente la posibilidad de esa concurrencia de títulos competenciales sobre el mismo espacio obliga a buscar las fórmulas que en cada caso permitan su concreta articulación. La coexistencia de las competencias autonómicas sobre ordenación del suelo y de las competencias estatales de carácter sectorial debe abordarse y tratarse sobre las siguientes bases: 2. Las competencias estatales con incidencia en la de ordenación territorial implican una disposición sobre determinadas porciones del territorio. de 3 de julio). 2. pudiendo afectar su ejercicio a todo el territorio de la nación y condicionar así las decisiones autonómicas y locales de ordenación territorial. un . de 6 de diciembre. existiendo razones que lo justifiquen. pues no atenta contra la autonomía local la disposición legal. siempre que éstas tengan objeto jurídico distinto (SsTC 113/1983. 2. la STC 104/2013. o bien son capaces por sí mismas de incidir en la ordenación territorial y urbanística. por ello. por ejemplo. la previsión por el constituyente de la coexistencia de títulos competenciales confluyentes sobre un mismo espacio físico no impide el ejercicio concurrente de las competencias.1. de 31 de octubre). coexistiendo con ella. aún siendo cierta la asunción autonómica de la competencia exclusiva sobre ordenación del territorio y urbanismo. Y ello porque en ambas hipótesis. de 19 de febrero. La(s) competencia(s) de ordenación territorial y urbanística permite(n) a su titular formular una política global para su territorio.2. niega que deba siempre traducirse en el control específico que supone la licencia (por más que ésta sin duda sea la solución normal o regla general). el Estado en sentido estricto ha conservado potestades que: o bien son de carácter general. La articulación de las competencias por razón o desde la perspectiva del territorio debe abordarse desde la idea de que.230 Luciano Parejo Alfonso La STC 40/1998. después de afirmar su procedencia (por ser el urbanismo asunto de interés municipal). de otros procedimientos adecuados para garantizar el respeto a los planes de ordenación urbanística (como. de 20 de marzo)— los criterios pertinentes. con la que se trata de coordinar las actuaciones públicas y privadas que inciden en el mismo y que. Con relación a la intervención municipal respecto a obras de infraestructura promovidas por otra AP. que condiciona la capacidad de decisión de las CCAA y la AL. que pueden resumirse así: 1. no pueden ser obviadas por ninguna de las otras AAPP. ha decantado ya para nuestro sistema — con relación a la materia de los puertos marítimos y sobre la base de una cierta previa acumulación doctrinal (especialmente la STC 61/1997. de 19 de febrero. y 77/1984. y 204/2002. de 25 de abril (recordando la doctrina sentada en las SsTC 40/1998. consulta. Pues la atribución a las entidades territoriales de la función ordenadora del . de 13 de octubre). de 3 de julio. de 10 de febrero). concertación o acuerdo (STC 181/1988. de 3 de julio). coordinación. en otro caso. Así pues en estos casos el principio general del sometimiento a licencia admite modulaciones que no impliquen la exclusión absoluta de los actos de control preventivo municipal.2. y 36/1994. En los supuestos de que ahora se trata.Ordenación del territorio 231 informe sobre la adecuación de las obras). Si el principio de colaboración entre el Estado en sentido estricto y las CCAA está implícito en el sistema de autonomías (SsTC 18/1982. en efecto. a fórmulas de cooperación. La integración (en una solución coherente desde el punto de vista de la utilización del territorio) de ambos tipos de competencias (la de ordenación territorial y las sectoriales con incidencia en el territorio) debe producirse acudiendo: 2. En segundo lugar y para el caso concreto de insuficiencia de las fórmulas cooperativas (imposibilidad de despejar los conflictos de común acuerdo).3. En primer lugar. es constitucionalmente posible. de 13 de mayo). de 28 de abril. de 4 de mayo.1. que la decisión final sea adoptada por el titular de la competencia prevalente (STC 77/1984. ya que el Estado en sentido estricto no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia. cabe el recurso a la decisión unilateral coordinadora. 227/1987.3. de 20 de julio. participación. aunque también sea exclusiva. de 29 de noviembre. 2.3. de una CA o una entidad de la AL (STC 56/1986. 77/1984. este tipo de fórmulas son especialmente necesarias en los supuestos de concurrencia de títulos competenciales en los que deben buscarse aquellas soluciones con las que se consiga optimizar el ejercicio de las competencias en presencia (SsTC 32/1983. si bien tal posibilidad exige que se garantice algún modo de intervención del ente local en relación con la adecuación de las obras a los planes de ordenación urbanística. entre otras) y si la consolidación y el correcto funcionamiento del Estado de las autonomías dependen en buena medida de la estricta sujeción de uno y otras a las fórmulas racionales de cooperación. Lo que significa: la posibilidad de que las competencias sectoriales de otras AAPP incidan sobre la competencia urbanística municipal determinando la exclusión de la licencia que. y 152/1988. sería preceptiva. 2. de los intereses públicos). atribuyendo su satisfacción (gestión. acotadas territorialmente. en el correspondiente título competencial. etc. aunque.232 Luciano Parejo Alfonso territorio no puede entenderse en términos tan absolutos que elimine o destruya las competencias que la propia CE reserva al Estado en sentido estricto. bajo su cobertura. 4. es decir. La pertinencia de esquemas de articulación del juego de las competencias y los instrumentos conformes con el orden constitucional La CE. de 10 de febrero). criterio. cuando la competencia autonómica no se limite más de lo necesario. que permitía vertebrar éste por el criterio formal de la posición del productor de la norma. Ahora. Pues cuando la CE atribuye al Estado stricto sensu una competencia exclusiva lo hace porque bajo la misma subyace un interés general. El principio de autonomía consagrado en los artículos 2 y 137 CE implica la recuperación de la sustantividad del plano material. el ordenamiento del Estado tiene una composición plural. cuando se haya acudido previamente a cauces cooperativos para escuchar a las entidades afectadas. por tanto. determinando el orden de prelación en la satisfacción de los mismos. al acabar con la construcción centralizada del Estado. Este último criterio obliga. de los objetivos e intereses colectivos. interés que debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras entidades territoriales afectadas. que —por tanto— carecen de una relación basada en criterios formales y rígidos .2. cuando la concreta medida que se adopte encaje. sin utilizarlas para proceder. evidentemente. aunque el uso que éste haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio. que se comunicaba al plano material de los intereses públicos. efectivamente. se integra por varios ordenamientos autónomos en su ámbito propio (justamente por estar referidos a partes. a atender en cada caso a cuál sea la competencia ejercida por el Estado en sentido estricto y sobre qué parte del territorio de la CA o entidad local opera. siendo legítimo tal condicionamiento cuando el ejercicio de esas otras competencias se mantenga dentro de sus límites propios. dice el art. esto sólo será así cuando la competencia se ejerza de manera legítima. para resolver sobre la legitimidad o ilegitimidad de la decisión correspondiente (STC 36/1994. ha acabado con la construcción piramidal jerárquica del ordenamiento. a la ordenación del territorio en el que han de ejercerse. 137 CE) a la instancia territorial correspondiente y adjetivando así el aspecto organizativocompetencial. La CE opera siempre por ordenamientos. por tanto. y. sin perjuicio de su indudable articulación en un sistema coherente. rígida y dada a priori. quedando así comprendidas en el sistema que establece todas las formas de producción de Derecho de que los mismos son . 2 CE) —base de aquella articulación— no contradice en modo alguno esa nueva construcción. sino de la resultante del funcionamiento del propio sistema constitucional.Ordenación del territorio 233 conducentes a una ordenación de su valor con carácter general. con independencia del momento y la forma en que se produzcan. a saber: los de fundar la correspondiente capacidad de actuación en la materia de que se trate. lejos de constituir una excepción. Por esta razón. cuyas relaciones se rigen enteramente por el principio de competencia. Pero además. aunque mal manejada. Ninguna razón existe para que dicho esquema de relaciones entre las decisiones de las diferentes instancias territoriales quede limitado al plano normativo. los títulos competenciales sólo tienen el valor y la eficacia que les son propios como tales. toda vez que no se trata ya de la antigua unidad. una unidad no formal. en el orden sustantivo constitucional. De esta suerte. La única consecuencia que hasta ahora se ha deducido con claridad de este capital principio de la igualdad formal de las competencias lo ha sido en el plano normativo. de 5 de agosto. por lo que la concreción de éstas y su armonización tienen siempre que legitimarse. En primer término. no existe instancia territorial alguna constituida (idea que está presente. la correspondiente reserva de apoderamiento sobre dicho ámbito. cuyo contenido consista en definir el propio de la competencia de otra instancia o el alcance general o concreto de la misma. toda competencia constituida. Dos consecuencias resultan de esta comprobación. por lo mismo que únicamente estatuida para otorgar cobertura a actuaciones en un determinado ámbito funcional y material. De estas apreciaciones básicas. en la STC 76/1983. se sigue con toda naturalidad un dato de primer orden: la igualdad formal en la validez y pretensión de eficacia (cada una en su ámbito propio) de las decisiones adoptadas en ejercicio de las competencias fruto de la distribución territorial en función de los intereses colectivos o públicos en presencia. a saber. conforme a sus postulados. La regla de la prevalencia del Derecho general. el sistema de distribución competencial está siempre por encima del juego de las competencias. reclama para sí. sobre el proceso autonómico) a la que se haya atribuido competencia. El principio de unidad (art. en la medida que la actuación dentro del ámbito de la competencia propia de la instancia general opera como verdadero presupuesto de su juego. la de la inexistencia de jerarquía entre los ordenamientos territoriales. sino fruto diario y constantemente renovado de la actuación del pluralismo territorial para la realización de los valores y objetivos identificados constitucionalmente. y en segundo lugar. por imperio constitucional. confirma los términos de tales relaciones. la práctica imposibilidad del pensamiento y la representación abstracta a priori de todos los supuestos posibles requeridos de previsión normativa y. tiene que contar con un fundamento constitucional suficiente. consecuentemente. hace que tal postulado quede siempre parcialmente insatisfecho. Justo. sino también de la simplista solución de la arbitraria opción en favor de una de las competencias en presencia. Esta es la solución por la que aboga en el Derecho alemán W. sin alcanzar ninguna de ellas capacidad para redefinir las restantes. idéntica regla debe. de su atribución acabada a una u otra competencia. cuya satisfacción simultánea resulta contradictoria e impracticable. a una prelación de las competencias en principio actuables. Si en tal caso ha de procederse a la búsqueda de la solución justa con arreglo al principio de la concordancia práctica (praktische Konkordanz) y por la vía de . Pero no lo es menos que la realidad misma de las cosas. cual sucede con la ordenación territorial y urbanística. con desplazamiento o anulación de la otra u otras. consecuentemente. según dicho autor. si en el momento de la regulación abstracta de las competencias rige el principio de la igualdad de éstas. presidir los supuestos de que ahora se trata y. cuya resolución es impracticable en el momento general o normativo. Brohm. por ausencia del necesario criterio constitucional de referencia. en todo análogo al de invocación en un mismo caso de diversos derechos fundamentales. La conclusión así alcanzada tiene una importancia de primer orden. para ser legítima. interferencias o solapamientos. Cualquier otra alternativa. para quien la necesidad de establecer la delimitación competencial en el caso concreto no puede conducir en modo alguno. Esta circunstancia es especialmente relevante en los sectores cuyo objeto. en este campo son frecuentes los supuestos de concurrencia. de ultimar el pertinente arreglo competencial. La razón es bien clara: la única singularidad de estos supuestos respecto a los resueltos en la regulación general reside en la imposibilidad práctica para ésta. pues. dificulta sobremanera el cumplimiento cabal de la finalidad propia de la regulación competencial. Es bien cierto que la finalidad y el sentido de la regulación general de las competencias residen en la clarificación de los centros de actuación y decisión. la resolución de los mismos en el caso concreto (que es el terreno que les es propio). no sólo de cualquier suerte de competencia para la decisión concreta sobre la instancia que finalmente deba ser la competente sin más. Pues bien. dadas sus características. El supuesto de colisión o concurrencia de varias competencias es.234 Luciano Parejo Alfonso capaces. Y el proceso de distribución de competencias nunca concluye por entero en la fase normativa. sin poseer la condición de competencia de la competencia. de modo que no se produzcan duplicidades. toda vez que supone la negación. solapamiento e interferencia recíproca de diversas competencias. es decir. necesariamente. en los supuestos considerados. de 8 de mayo. de 27 de junio. y 40/1998. resultando el siguiente cuadro normativo: 1. por el que se regulan las directrices de ordenación. de ordenación territorial de las telecomunicaciones. de 22 de abril. de ordenación del territorio. de 4 de julio. véanse también las SsTC 28/1997. LOS SISTEMAS LEGALES AUTONÓMICOS DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Como ya nos consta. de 16 de julio. de 19 de febrero). 5. idéntico modo de resolución ha de seguirse justamente también en el supuesto analizado. de 14 de abril. para el Derecho español (como parece apuntar desde luego la STC 149/1991. que aprueba el Plan del Litoral de Cantabria. 5. sin duda. CA de Canarias: Decreto Legislativo 1/2000. y Decreto 28/2004. de 27 de septiembre. 4. de 5 de junio. de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo (con varias modificaciones posteriores). por las razones de índole constitucional que ya nos constan. CA de Andalucía: Ley 1/1994. que aprueba el Reglamento de ordenación del territorio y urbanismo. Igual solución debe predicarse. 3. Decreto 127/2001. por el que se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración de las Directrices de Ordenación del Litoral. CA de Aragón: Ley 4/2009. por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo. de 23 de marzo. de ordenación del territorio (con varias modificaciones concretas posteriores). y Ley 2/2004. de 13 de febrero. CA de Asturias: Decreto legislativo 1/2004. de 4 de diciembre. de 11 de enero. y Ley 7/1998. Ley 2/2003. y Decreto 278/2007. de 15 de diciembre. de establecimiento de medidas cautelares urbanísticas en el ámbito del litoral y creación de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo. todas las CCAA han ejercido ya su competencia legislativa para formalizar su propia política de ordenación del territorio. por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo (con varias modificaciones posteriores). de 23 de julio. que aprueba el Plan de Ordenación del Territorio. de 25 de junio. Ley 19/2003. por la que se aprueban las Directrices Generales de Ordenación Territorial. Ley 11/2009. 2. y Decreto 129/2006. CA de Cantabria: Ley 2/2001.Ordenación del territorio 235 la ponderación adecuada de los bienes constitucionalmente protegidos. . de 22 de junio. por el que se aprueba el texto refundido de las Leyes de ordenación del territorio y de espacios naturales (con varias modificaciones posteriores). 10. CA de Madrid: Ley 9/1995. CA de Extremadura: Ley 15/2001. de 11 de mayo. y Ley 3/2008. 12. . que aprueba el Plan Territorial General. de 21 de diciembre. de medidas de política territorial. CA de La Rioja: Ley 5/2006. del suelo. 8. de ordenación del territorio (con varias modificaciones posteriores). por el que se aprueban definitivamente las Directrices de Ordenación del Territorio. 9. de ordenación del territorio. de suelo). de ordenación del territorio y urbanismo (con varias modificaciones posteriores). de protección. de ordenación del territorio y urbanismo (con varias modificaciones posteriores). los artículos 7. de 24 de abril. de ordenación del territorio (con varias modificaciones posteriores). y 12 del título II). CA del País Vasco: Ley 4/1990. 11. de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del litoral. de 10 de febrero. de 16 de marzo. CA de Castilla y León: Ley 10/1998. y Ley 8/2005. Ley 6/2007. 9. Ley 1/1995. de 8 de junio. de 5 de diciembre. suelo y urbanismo (en vigor sólo sus títulos II. por derogación parcial en virtud de la Ley 9/2001. de ordenación territorial (con varias modificaciones posteriores). 15. de 3 de abril. de 30 de julio. de protección del paisaje. de 18 de mayo. 13. CF de Navarra: Ley Foral 35/2002. CA de Cataluña: Ley 23/1983. de 17 de julio. gestión y ordenación del paisaje. habiendo sido derogados por la Ley 9/2010. de 28 de marzo.236 Luciano Parejo Alfonso 6. de 20 de diciembre. de 17 de junio. Ley 7/2008. y Decreto 19/2011. de 31 de mayo. de 2 de mayo. 16. y Ley 14/2000. III y IV. 7. 8. 14. de 14 de diciembre. de 7 de julio. por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de ordenación del territorio y de la actividad urbanística. de 23 de diciembre. CA de las Islas Baleares: Ley 6/1999. de ordenación y protección del territorio (derogada en gran parte por la Ley 1/2001. CA de Galicia: Ley 10/1995. además. del suelo y ordenación territorial (con varias modificaciones posteriores). de 21 de noviembre. 11. de 23 de noviembre. CA de Murcia: Ley 4/1992. CA de Castilla La Mancha: Decreto Legislativo 1/2010. de aprobación de las Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio. de política territorial (con varias modificaciones posteriores). de las directrices de ordenación territorial y medidas tributarias (con varias modificaciones posteriores). así como a través de procedimientos de coordinación interadministrativa para garantizar la coherencia de las actuaciones con incidencia territorial. bien de los fines. No es posible realizar ahora una exposición no ya completa. objetivos o criterios más generales que deben inspirar y presidir el desarrollo de esta función. En alguna ocasión (así en el caso de Aragón) se opta por una concepción dinámica: proceso continuado cumplido mediante instrumentos adecuados al desarrollo socioeconómico equilibrado de las comarcas.1. el fijado por la Carta Europea de 1983. y ii) regulación conjunta en una misma Ley de la ordenación territorial y urbanística. a continuación se ofrece una exposición esquemática. en un sistema de instrumentos (en su mayoría denominados planes) diferenciado del sistema de planeamiento de la ordenación urbanística. de 12 de mayo. de ordinario. principios. de ordenación del territorio y protección del paisaje (con varias modificaciones posteriores). sin embargo. .1. sino ni tan siquiera sintética en su conjunto de los sistemas de ordenación del territorio existentes. Comunidades Autónomas continentales 5. por el que se aprueba el Reglamento de ordenación y gestión territorial y urbanística.1. Concepción general La regulación de los sistemas legales comienza. En algún caso (significativamente en la CA de Canarias) la regulación legal conjunta responde al propósito de articular de manera específica ambos sistemas entre sí y con el de la ordenación de los espacios naturales protegidos en una suerte de sistema trabado de planificación de los recursos naturales en general y del territorio y el suelo en particular. Estructura y contenido de los sistemas de ordenación territorial y tipos de instrumentos que los componen 5.1 TRLdS08— como una potestad pública. de 30 de junio.1.1. aunque diferenciando los sistemas de las CA continentales y las insulares.Ordenación del territorio 237 17. Las opciones legislativas autonómicas responden esencialmente a dos modelos: i) Ley específicamente dedicada a la ordenación territorial. con referencia en las normas más recientes a la estrategia territorial europea).1. Por ello. 5. y Ley 4/2004. con la determinación bien del concepto de ordenación del territorio (normalmente asumiendo. En todos los casos se traducen. que permite tener una idea de sus características generales. pero sistematizada. la cual se configura en todos los casos —de conformidad con lo que hoy dispone el artículo 3. la satisfacción de las necesidades de la población y la protección y recuperación de la naturaleza y del patrimonio cultural. en algún caso de forma expresa. CA de Valencia: Decreto 67/2003. Estructura La estructura del sistema de ordenación territorial descansa. que data de 1983— la preocupación básica es la del establecimiento de un marco general y supralocal de organización de los usos y aprovechamientos del territorio que —al propio tiempo que intente coordinar las acciones sectoriales con impacto territorial relevante fundamentalmente de las AAPP del Estado y de la CA— opera como encuadramiento y referencia del proceso de planificación urbanística. Extremadura.1. Asturias. Se trata de un instrumento estratégico. las potencialidades existentes en el territorio y la protección de la naturaleza y del patrimonio histórico y cultural.1. Aragón. en su caso. Es general la opción por articular la ordenación territorial utilizando la planificación y la programación y organizándola en un conjunto trabado y jerarquizado de instrumentos para formar un verdadero sistema más o menos escalonado. No puede sorprender. Andalucía y Castilla La Mancha] o. sobre un binomio de instrumentos —general/parciales— equivalente al tradicional en la ordenación urbanística (plan general de ordenación municipal/planes parciales de ordenación). por tanto. Valencia y La Rioja]. Galicia. que el fin o valor último al que responde la ordenación territorial se resume en el desarrollo equilibrado (cohesionado) y. sostenible del territorio. Y en el más reciente de Andalucía su finalidad legal se resume en la contribución a la cohesión e integración de la CA y su desarrollo equilibrado. Estrategia Territorial (Regional) [Navarra. en estas CCAA. Así. cuya formulación y existencia no son necesarias en todos los casos (para el despliegue del sistema) y que fija el marco de referencia tanto de los restantes instrumentos de ordenación territorial y los planes urbanísticos (a los que vincula en función de . la previsión usual de que la formulación de nuevos instrumentos de ordenación territorial determina la suspensión de la vigencia de los planes urbanísticos sobre los que vaya a incidir. en el caso del de formalización más antigua —el catalán. bien de Directrices (Generales) de Ordenación Territorial [País Vasco. por ello. 5. así como también. de contenido y alcance diverso. que se impone en todo caso al de la ordenación urbanística.238 Luciano Parejo Alfonso Puede decirse. El instrumento general (referido a la totalidad del territorio autonómico) recibe la denominación bien de Plan (General) Territorial (o del Territorio) [Cataluña.2. siendo sus objetivos específicos la articulación territorial interna y con el exterior y la distribución de las actividades y los usos del suelo de modo armónico con el desarrollo socioeconómico. Murcia y Castilla y León]. más recientemente y por influjo de la ETE de la UE. Plan Regional de Estrategia Territorial (Madrid) o de Ordenación Territorial (Cantabria). por tanto. que obviamente también prevalecen sobre los planes urbanísticos. cuyas determinaciones se dividen en determinaciones básicas o esenciales y restantes determinaciones. para la coordinación plurianual. el resto es aprobado por el Consejo de Gobierno (por Decreto. Aragón y La Rioja). País Vasco. En algunas CCAA se formula por el Consejo de Gobierno y se aprueba por Ley. Planes Territoriales (en su caso de Acción Territorial) Integrados o Integrales [Galicia. Se trata en todos los casos de instrumentos —igualmente subordinados en principio al general y cuyo contenido debe ser coherente con el parcial integral que lo desarrolle— de objeto funcional y limitado por referido a un sector de la acción pública o de la realidad. probablemente por su carácter uniprovincial) no existen. aunque también Planes Territoriales de Ámbito Subregional (Andalucía). y los planes y proyectos sectoriales) [Galicia] o Directrices de Acción Territorial (con previsión de una específica para la protección del suelo no urbanizable). comarcas o zonas (siempre supramunicipales) del territorio y. CA en la que se ejecutan mediante Programas de Actuación Territorial). subordinados al mismo (aunque. en su caso. El binomio anterior se complementa —al igual también que en el tradicional sistema urbanístico (binomio plan integral-plan especial)— con los Planes (Parciales) Territoriales Sectoriales (Cataluña. Aragón) o. una vez aprobada la Ley anterior y sobre la base de la misma). Planes de Ordenación Territorial sin más [Navarra]. los Programas de Coordinación de la Acción Territorial (Madrid). por el correspondiente Consejo de Gobierno. con la consecuencia de que mientras su contenido básico o esencial se aprueba por la Asamblea Legislativa (adoptando la forma de Ley). Son instrumentos de desarrollo del general en partes. Aragón. País Vasco. de Ordenación de Ámbito Subregional o Parciales de Ordenación Territorial (Castilla y León. . CA en la que pueden ser desarrollados por Planes Especiales. cuando el general no es necesario. Aunque en alguna CA (como la de Madrid. por tanto. Caso singular lo constituye el Plan Regional de Estrategia Territorial de Madrid. CA en la que están regulados por la legislación sectorial pertinente que los prevea). Extremadura. áreas. como de las políticas sectoriales de las AAPP con incidencia territorial. los instrumentos parciales se denominan normalmente Planes Territoriales Parciales o Planes Parciales de Ordenación Territorial (Cataluña. Murcia y Valencia] (a los que se añaden los Programas Coordinados de Actuación. pueden ser formulados de forma independiente). mientras en otras su aprobación definitiva se deja en manos de aquél (produciéndose. pues. cuya aprobación debe producirse también. los Planes con incidencia en la ordenación del territorio (Andalucía. por Decreto).Ordenación del territorio 239 su contenido y el carácter y grado de especificación de sus determinaciones). los Planes de Directores de Acción Territorial (Navarra) y los Planes de Acción Territorial Sectoriales (Valencia). y Murcia. Extremadura. en la generalidad de los casos. que todos los instrumentos de ordenación territorial son públicos y vinculantes. – Eficacia directa e indirecta. especialmente para el desarrollo del sistema de planeamiento urbanístico. y iv) la recomendación de líneas de actuación (el apartamiento de éstas obliga a una justificación expresa de la decisión y de su compatibilidad con los objetivos informantes de la recomendación de que se trate). se dispone en el caso del País Vasco que tiene: – Carácter vinculante para todos (sujetos públicos y privados). uso o diseño prevalecen inmediatamente sobre las del planeamiento urbanístico (con entera independencia de la adaptación de éste). ii) la exclusión de criterios considerados incompatibles. y los Planes de Ordenación del Medio Físico en Galicia. vinculantes para todos (sujetos ordinarios y AAPP). En el caso de Andalucía se prescribe. en los plazos que se establezcan al efecto). iii) la definición de alternativas entre varios criterios admisibles.1. Para el instrumento general. localización. Pues ese contenido puede tener. en algunas CCAA. textura y alcance de sus determinaciones. sus previsiones de aplicación directa o que impongan o excluyan criterios de ordenación. los Planes de Ordenación del Medio Natural y Rural en Madrid. debiendo los planes urbanísticos ajustarse a sus determinaciones (adaptándose. Carácter y eficacia jurídicos Los instrumentos de ordenación territorial suelen tener carácter normativo y efectos. por tanto. dependiendo el grado de su potencia vinculante de la naturaleza de sus determinaciones. por ejemplo. si fueran anteriores.1. los Planes de Ordenación de Recursos Naturales en Murcia y La Rioja. correspondiendo a las AAPP la elección de las medidas para la consecución de éstos) o recomendaciones (determinaciones de carácter indicativo dirigidas a las AAPP. 5. carácter que se manifiesta a través de: i) la imposición de criterios de ordenación y uso del espacio. con carácter general. Ello se entiende obviamente en función del contenido. directrices (determinaciones vinculantes sólo en cuanto a sus fines. en efecto el carácter de normas (determinaciones de aplicación directa.3.240 Luciano Parejo Alfonso A los anteriores se añaden aún. y la segunda. cuando sus determinaciones tengan como destinatario a las AAPP competentes en materia de planeamiento de ordenación territorial y urbanístico y deban ser desarrolladas a través de los correspondientes instrumentos de ordenación. instrumentos de protección u ordenación de recursos naturales. vinculantes para todos en los suelos urbanizable y no urbanizable). La primera tiene lugar cuando su contenido se formalice en normas concretas de aplicación general cuyo objetivo sea disciplinar y encauzar el desarrollo de procesos que afecten al conjunto del territorio. En todo caso. Así. . bien la ordenación y gestión estratégicas del territorio. provoca inevitablemente — desde luego en el caso concreto y no obstante las precauciones que se adopten en sede normativa— problemas de deslinde entre los espacios decisionales propios de una (la ordenación territorial) y otra (la ordenación urbanística) función pública. Murcia (Actuaciones de Interés Regional). integradas por las figuras de las Zonas de Interés Regional (desagregadas en las dos categorías de las zonas de actuación inmediata y las zonas de actuación diferida) y los proyectos de alcance regional. y que. inciden en el territorio mediante actuaciones sectoriales con diferente habilitación) responde al modelo de ordenación de segundo grado cuyo destinatario primario es la ordenación urbanística. Actuación territorial autonómica directa Aunque la opción primera (persistente en algunas CCAA. del desarrollo de la territorial y. sin embargo. en el caso de Madrid. además. Navarra (Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal) y La Rioja (Zonas y Proyectos de Interés Supramunicipal).4.Ordenación del territorio 241 las cuales pueden apartarse de ellas justificando expresamente sus decisiones y la compatibilidad de éstas con los objetivos propios de la ordenación del territorio). equipamientos y servicios. 5. por tanto. bien el despliegue ordenado. dotaciones. así. a través de las actuaciones de interés regional. la superación de situaciones de crisis o de transformación de sectores económicos o la corrección de desequilibrios intrarregionales en materia de vivienda. que. infraestructuras. en el espacio decisional propiamente urbanístico para legitimar actuaciones autonómicas directas. en principio excepcional y limitadamente.1.1. La concurrencia en áreas idóneas para servir de soporte a actuaciones urbanísticas directas de un interés regional —definido como aquél que tiene incidencia en la totalidad o en gran parte del territorio autonómico y cuya satisfacción implica el ejercicio de competencias asimismo autonómicas— tienen por objeto el desarrollo y la ejecución de políticas territoriales previstas en cualquiera de los instrumentos de ordenación del territorio. de las decisiones concretas legitimantes de las actuaciones de transformación del suelo. integrado y armónico del desarrollo económico y social de la región. cada vez se ha ido extendiendo más la fórmula de incorporación de instrumentos que penetran. Extremadura (Proyectos de Interés regional). que es la sede natural. Penetración ésta que. merezcan tal conceptuación precisamente por tener por finalidad. la prolongación de la ordenación del territorio en el campo tradicional del urbanismo legitimando una acción regional directa se articula. El régimen general de estas zonas de interés regional de actuación (o de reserva para tal actuación) está presidido por la idea de la menor incidencia . de suyo. Es el caso de las CCAA Madrid (Zonas y Actuaciones de Interés Regional y Proyectos de Alcance Regional). A título de ejemplo. especialmente desde el punto de vista de la garantía de la autonomía local. construcciones instalaciones que sirvan de soporte a vivienda pública de emergencia. En este supuesto. como regla general y en el caso de las referidas a actuaciones inmediatas. en otro caso. de suerte que su juego solo puede producirse. de un lado. así como las obras y los servicios públicos de interés común y actuaciones conjuntas de la AGE. Por lo que hace a los proyectos de alcance regional. como de la mínima ambiental. De ahí que la legislación . con carácter básico y para su inmediata ejecución. quede destinado a uso dotacional público y su integración en los sistemas generales de la ordenación establecida por el planeamiento urbanístico municipal. se produce. Su incidencia en el planeamiento urbanístico luce en su efecto de clasificación del suelo como urbano (sólo el que reúna las condiciones legalmente previstas al respecto) o. aunque se trata ya de verdaderos proyectos que ordenan y diseñan.242 Luciano Parejo Alfonso y excepción en el régimen urbanístico general. así como titular de numerosas e importantes competencias sectoriales con repercusión física). Y la ordenación y ejecución de las correspondientes actuaciones se produce a través de los instrumentos y los mecanismos urbanísticos ordinarios.1. Coordinación interadministrativa El carácter y el objeto de la ordenación territorial hacen esencial la colaboración (cooperación y coordinación) entre. en virtud de los proyectos. se inspiran en idéntica filosofía. las AAPP responsables de aquélla y de la ordenación urbanística. sobre la base de un convenio de colaboración específico inscrito en el marco de un convenio suscrito para el ejercicio o cumplimiento de competencias concurrentes. el efecto es la clasificación automática (ope legis) como sistemas generales del suelo que. compartidas o complementarias). entre la primera y tanto los órganos de ella misma con competencias sectoriales con impacto territorial. servicios públicos. 5. la AP de la CA y los municipios (en este caso. aunque asimismo mediante proyectos de alcance regional.5. la producción. en las clases de suelo no urbanizable y urbanizable aún no ordenado en detalle. pero con la previsión siempre de una efectiva participación procedimental de los municipios. la distribución y la comercialización de bienes y servicios.1. como urbanizable ordenado. La restante incidencia en éste no necesariamente es directa y cuando. como con la AGE (en su calidad tanto de responsable de la política económica general. un tipo acotado de obras: infraestructuras regionales de cualquier tipo. dotaciones y equipamientos. obras. no obstante. e instalaciones para el desarrollo de actividades económicas que tengan por objeto la investigación. debe quedar restringida a lo estrictamente indispensable para la ejecución del proyecto de que se trate y tener el alcance que del mismo resulte efectivamente. y de otro. entendiéndose en todo caso exclusivamente a los efectos de tal ejecución y sin perjuicio de la adecuación ulterior a las nuevas circunstancias de la ordenación urbanística municipal por el procedimiento normal de pertinente aplicación. la lógica misma del funcionamiento del Estado de las autonomías en el marco trazado por la LRJPAC. no excluye la utilización de cualesquiera otros procedimientos de colaboración o cooperación interadministrativos admitidos por la Ley en supuestos y para finalidades distintos. entre nosotros tan resistente a la coordinación como proclive a la autoafirmación de la propia competencia. simplemente suprimidos en 2010.Ordenación del territorio 243 autonómica estudiada contenga normalmente regulaciones de las relaciones interadministrativas con ocasión de los procesos de planificación dirigidas a asegurar la coordinación y. ii) la actuación del mecanismo formal de concertación no responde al principio de oficialidad y requiere siempre. inexcusable). y desarrollaba. de suerte que solo restan vigentes las reglas generales y sustantivas sobre los siguientes extremos: – Objeto: i) la ponderación y correcta valoración de todos los intereses públicos implicados en la definición y ejecución de la ordenación del territorio (y el urbanismo) mediante la activa participación de todas las AAPP territoriales responsables. y iii) el método de la concertación es siempre el de la explicitación y justificación de la distintas posiciones y su acercamiento progresivo hasta el encuentro. – Reglas principales: i) la búsqueda y la procura de la coherencia de la acción administrativa en su conjunto deben hacerse sobre la base del diálogo y el acuerdo voluntarios y desde el respeto de las competencias de todas las AAPP. la armonización de los intereses gestionados por las diferentes instancias y organizaciones administrativas. de otro lado. En todo caso. por tanto. de un lado. la ordenación territorial de los requerimientos con relevancia territorial de cualesquiera intereses públicos gestionados por las AAPP autonómica y municipales. ii) la integración en. Ejemplo muy elaborado de las regulaciones aludidas era la contenida en la legislación de Madrid bajo la rúbrica de la concertación interadministrativa (además de la social). La eficacia de estas regulaciones —en gran medida escasa en la práctica— no depende tanto de ellas mismas (por lo general suficientes. sin embargo. por tanto. . Sus originales fórmulas o mecanismos orgánicos de concertación interterritorial y social han sido. respecto de los cuales la concertación es en todo caso preceptiva y. una iniciativa específica de parte interesada (la única excepción la constituyen los proyectos de alcance regional. y iii) la promoción de la colaboración interadministrativa en el ejercicio de las competencias referidas al uso del suelo y los recursos naturales. la regulación tiene carácter abierto. y iv) la promoción de la solución acordada de los conflictos interadministrativos surgidos con motivo del desarrollo de la acción territorial (o urbanística). en su caso. del acuerdo sobre el interés público que objetivamente deba prevalecer. admite la posibilidad de la invitación por la CA a la AGE a participar en la concertación y. cuanto de la práctica políticoadministrativa. por tanto. que respondía a. en la medida en que. y compatibilización con. aunque mejorables). como los planes y normas de los espacios naturales protegidos.2. que queda garantizado por el principio de planificación previa y el deber de cooperación interadministrativa. Se trata de un sistema internamente trabado. y iii) ordenación territorial (los Planes Territoriales de Ordenación y los Proyectos de Actuación Territorial de gran trascendencia territorial o estratégica). en el ámbito de sus competencias. están sometidos a las determinaciones de las Directrices de Ordenación y a los Planes Insulares de Ordenación. el aprovechamiento de los recursos naturales renovables sin rebasar su capacidad de recuperación. debe decirse que. La calificación de la actividad de ordenación de los recursos naturales. un verdadero sistema de planeamiento. la armonización de los requerimientos del desarrollo social y económico con la preservación y la mejora del medio ambiente urbano. en los de: i) ordenación de los recursos naturales y el territorio (las Directrices de Ordenación referidas a todo el archipiélago y los Planes Insulares de Ordenación). su productividad potencial y en congruencia con la función social de la propiedad. ii) ordenación de los espacios naturales protegidos (los planes y las normas específicos.1. con finalidad integradora de las perspectivas territorial. territorial. la gestión de los recursos naturales de manera ordenada.1. 2º.1. de dichos espacios). así. en la práctica.244 Luciano Parejo Alfonso 5. Comunidades Autónomas insulares 5. asegurando a todos una digna calidad de vida. insular e intermunicipal. Islas Canarias En esta CA los instrumentos del sistema se clasifican. que han impedido que funcione conforme a su diseño legal. la utilización del suelo de acuerdo con su aptitud natural. así como de la solidaridad autonómica. tal sistema se ha visto interferido por la introducción de diversas medidas de diferente rango y alcance (sobre todo desde el punto de vista sectorial turístico). conforman un único sistema integrado y jerarquizado. pues tanto los instrumentos de ordenación territorial. El sistema descansa en: 1º. el desarrollo racional y equilibrado de las actividades en el territorio. conforme a su normativa. No obstante. la promoción de la cohesión e integración sociales. pues se prescribe que todos los instrumentos de planificación de los recursos naturales. rural y natural. del litoral y urbanística como función pública que corresponde.2. Se establece. . La fijación de criterios de actuación de los poderes públicos (entre los que destacan: la preservación de la biodiversidad y la defensa de la integridad de los ambientes naturales. territorial y urbanística. a las Islas y a los municipios y la fijación de fines (orientaciones legales). a la CA. así como de la de las actuaciones sectoriales con relevancia sobre el territorio. ambiental (conservación de la naturaleza) y urbanística que lo anima. obviamente. encabezados por los principios rectores de la política social y económica de los artículos 45. que tiene por objeto la articulación del desarrollo sostenible y equilibrado de las diferentes islas del archipiélago en el marco de una perspectiva general de diversificación de la actividad económica. territorial y urbanística de cada isla. en su caso. 46 y 47 CE. – Directrices de Ordenación. teniendo por objeto la definición del modelo de organización y utilización del territorio para garantizar su desarrollo sostenible. y iii) la mejor distribución de los usos e implantación de las infraestructuras y la necesaria protección de los recursos naturales. Los Planes Insulares de Ordenación —pieza básica. que articulan el desarrollo sostenible y equilibrado de las diferentes islas del archipiélago en el marco de una o varias concretas políticas sectoriales y se formulan y aprueban por el Gobierno y se aprueban también por Ley. que se formula por el Gobierno y se aprueba por Ley. La determinación de principios generales de la ordenación. ii) directrices o criterios básicos para la gestión de los espacios naturales protegidos y también de las especies de flora y fauna amenazadas o en peligro (estableciendo o proponiendo los regímenes de protección que procedan). Estos planes establecen (como contenido necesario): a) Las determinaciones exigidas por la legislación reguladora de los planes de ordenación de los recursos naturales. La figura de las directrices de ordenación presenta las siguientes variedades: i) La general. iii) criterios para la defensa y mejora del ambiente natural y establecimiento .Ordenación del territorio 245 3º. del sistema— son ya. el ambiente y los bienes culturales. ii) La de las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias (cuya singularización se explica por la importancia de este sector en el archipiélago) y las restantes Directrices de Ordenación Sectorial (el Plan Energético de Canarias tiene la consideración de tal). de edificación). b) Los criterios de aplicación en la ordenación de recursos y entre ellos: i) limitaciones de uso en función de la singularidad de los ecosistemas y de su estado de conservación (señalando las áreas del territorio excluidas de los procesos de urbanización y. así como de fines de la actuación pública con relación al territorio (incluidos los urbanísticos). debiendo procurar: i) la complementariedad de todos los Planes Insulares entre sí. – Planes Insulares de Ordenación. más precisamente. ii) la articulación de las distintas políticas y actuaciones con incidencia territorial. instrumentos de ordenación de los recursos naturales. Juegan en el marco de las Directrices de Ordenación. las medidas específicas que deban ser tomadas. el insular o uno solo comarcal— la ordenación de las infraestructuras. en su caso. Normas de Conservación de Monumentos Naturales y Sitios de Interés Científico. Y su aprobación definitiva compete al Consejo de Gobierno. Planes Rectores de Uso y Gestión de Parques Nacionales. áreas metropolitanas y comarcas. 2º. iv) criterios para la conservación o mejora del patrimonio histórico incorporando. Planes Directores de Reservas Naturales integrales y especiales. que solo pueden formularse en desarrollo de Planes Insulares de Ordenación. Tienen carácter vinculante. Su formulación corresponde al Cabildo correspondiente y. b) Planes Territoriales Especiales. vi) criterios para la defensa. y cualquier otro ámbito definido por el planeamiento insular). vii) criterios para el reconocimiento y ordenación de los asentamientos rurales y agrícolas. Este tipo de planes se desagrega en: a) Planes Territoriales Parciales. comarcales o supramunicipales para sectores o usos estratégicos o turísticos. – Planes Territoriales de Ordenación. 3º. 4º. tienen por objeto la ordenación integrada de partes concretas del territorio diferenciadas por sus características naturales o funcionales (espacios litorales. y viii) normas o criterios de coordinación administrativa de ámbito insular en los sectores de actividad económica y social de relevancia territorial. El planeamiento de los espacios naturales protegidos. cuya formulación y aprobación se remiten a su legislación reguladora. fijando criterios para la sectorización de los suelos urbanizables turísticos. se produce mediante: 1º. que tienen por objeto —para el ámbito regional. a la Consejería del Gobierno competente en la materia. en caso de inactividad de éste. los equipamientos y cualesquiera otras actuaciones o actividades de . mejora y ordenación del espacio litoral y espacios naturales marinos.246 Luciano Parejo Alfonso de prohibiciones derivadas de esos criterios. Planes Especiales de los Paisajes Protegidos. – Planes y normas de espacios naturales protegidos. en su caso. sistemas insulares. Naturales y Rurales. v) criterios complementarios de referencia orientadores de la formulación y ejecución de las políticas sectoriales que inciden en el territorio. las medidas necesarias de protección e intervención. incluyendo un listado de actividades susceptibles de desarrollarse en los mismos y en su entorno y. y vii) promoción de la participación de la sociedad en el proceso de ordenación territorial para conseguir que éste responda a las aspiraciones y necesidades de la población.Ordenación del territorio 247 carácter económico y social. o por la riqueza paisajística o ecológica. pudiendo establecer las siguientes determinaciones: i) definición de los equipamientos y las dotaciones e infraestructuras de uso público y recreativo vinculados a los recursos naturales y espacios protegidos. incluidos los vinculados a los sectores productivos secundario y terciario. iii) fijación de los núcleos de población que. por sus características y posibilidades. forestal o ganadera. en unos objetivos básicos y unos principios de actuación de los poderes públicos administrativos perfectamente predeterminados: 1. sin más. las instalaciones. y iii) garantía de la protección y la mejora del medio ambiente. de manera que se asegure su integración en una visión de conjunto de los problemas territoriales. vi) establecimiento de un sistema de coordinación de las diferentes políticas sectoriales de los diversos órganos de la AP. por su idoneidad actual o potencial para la explotación agrícola. Objetivos: i) mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. y ii) ordenación de los aprovechamientos de los recursos naturales de carácter hidrológico. de otro y en cuanto a la ordenación de los recursos naturales. mediante la utilización de procedimientos de fomento o de disuasión en relación con las instalaciones existentes o futuras. . iv) definición de las áreas territoriales que. Principios de actuación de las AAPP: i) regulación de las dimensiones físicas de los asentamientos. El primer tipo debe ajustarse. sus características funcionales y su localización para conseguir una configuración racional de estos elementos estructurantes en las diferentes islas. ii) disposición de una estructura espacial adecuada para un desarrollo socioeconómico compatible con la utilización racional de los recursos naturales. de un lado. El segundo ha de hacerlo. a las determinaciones de las Directrices de Ordenación y de los Planes Insulares de Ordenación vigentes al tiempo de su formulación. los equipamientos y los servicios. Islas Baleares El sistema de ordenación territorial descansa. minero.2. ii) ordenación de la distribución espacial de las instalaciones productivas propias de los sectores primario y secundario. a los Planes Insulares de Ordenación. extractivo u otros. pero. en esta CA.1. 5. v) ordenación de las infraestructuras. definiendo sus criterios de diseño. deban ser objeto de especial protección. deban ser impulsores del desarrollo socioeconómico de una zona.2. a las determinaciones de las Directrices de Ordenación. 2. Aunque su revisión debe observar . al Consejo de Gobierno y su aprobación. en general. mediante Ley. aunque más sencillo y claro que el canario y. al Parlamento. de los sistemas autonómicos: los constituidos por la doble tensión entre. a lo que disponga el plan territorial insular respectivo. de un lado. en este caso). Y 2º. la perspectiva territorial general y la parcial (insular. además. iii) la protección del medio ambiente y el uso sostenible de los recursos naturales.248 Luciano Parejo Alfonso Aquí también se articula la ordenación territorial en un sistema de planificación. iv) la fijación de los criterios que se han de observar en la redacción de los planes directores sectoriales. Los instrumentos de ordenación territorial aparecen presididos por la figura de las Directrices de Ordenación Territorial como instrumento superior y básico de la ordenación territorial del archipiélago. elaboración. la perspectiva integral y la sectorial. y v) la localización y la ejecución de infraestructuras y de equipamientos. los Planes Territoriales Insulares y los Planes Directores Sectoriales. La integración ambiental de los instrumentos de ordenación territorial (en el procedimiento de preparación. en los términos siguientes: – Los planes territoriales insulares y los planes directores sectoriales no pueden contradecir las determinaciones establecidas en las Directrices de Ordenación Territorial. separado del de planeamiento urbanístico municipal. ii) el establecimiento de prescripciones para el desarrollo económico que incida en el territorio. sin perjuicio de la peculiaridad derivada de la insularidad del territorio. que establece los principiosguía de las actuaciones públicas y privadas sobre el territorio y fija las pautas y las reglas generales dirigidas a: i) la determinación de los límites y los techos máximos de crecimiento de los diversos usos del suelo y los límites de su materialización. Su formulación corresponde. prevalecen las determinaciones del plan que tenga un carácter más específico por razón de la materia. en caso de conflicto. – Instrumento autonómico general. a diferencia de éste. responde más claramente también a los dos ejes vertebrantes. pero. – Los planes territoriales insulares y los planes directores sectoriales aprobados por el Gobierno autonómico tienen el mismo rango. debiendo los planes directores sectoriales aprobados por los Consejos insulares ajustarse. en definitiva. Está integrado por las Directrices de Ordenación territorial. El sistema se vertebra sobre dos grandes principios: 1º. La predeterminación de las relaciones entre los instrumentos de ordenación. y. de otro lado. aprobación y seguimiento y en los términos de la normativa reguladora de la evaluación ambiental estratégica de planes y programas). Se trata de un sistema que. tramitación. de las siguientes determinaciones de ámbito supramunicipal: i) establecimiento de techos máximos de crecimiento para cada uso y distribución espacial. del Gobierno. revisión y modificación por un procedimiento que sigue las pautas del tradicional de los planes urbanísticos: aprobación inicial (previa formulación. como mínimo y con relación al ámbito de las competencias respectivas. la proyectación. que puede acompañarse de la suspensión del otorgamiento de aquellas licencias y autorizaciones que. . equipamientos. – Planes Directores Sectoriales. servicios y actividades de explotación de recursos. son instrumentos de ordenación específica que tienen por objeto regular. a pesar de cumplir las determinaciones legales vigentes. de todos los Ayuntamientos de la isla y de Delegación del Gobierno en la CA (con posibilidad de la apertura de un periodo de consulta entre estas AAPP para resolver diferencias) y aprobación definitiva. su modificación sin reconsideración del modelo territorial permite su simplificación. comprensiva. la ejecución y la gestión de los sistemas generales de infraestructuras. se considere que impidan o dificulten la viabilidad del futuro plan. iii) definición de los suelos de uso agrícola o forestal de especial interés. el planeamiento. entre otras. Corresponde al respectivo Consejo insular su elaboración. También en este sistema esta figura es la pieza básica. así como la de la aprobación de aquellos instrumentos de planeamiento urbanístico que se considere que impidan o dificulten la viabilidad del futuro plan. información pública e informe. así como —con fijación de sus características— de las grandes infraestructuras.Ordenación del territorio 249 el mismo procedimiento. y viii) criterios básicos relativos al uso sostenible de los recursos naturales. iv) fijación de los criterios específicos para la redacción de los planes directores sectoriales a formular por el correspondiente Consejo Insular. Los planes directores sectoriales. en su caso. excepto cuando en su tramitación haya finalizado el periodo de información pública). ii) señalización de los espacios naturales o de las áreas de protección de construcciones o de lugares de interés histórico-artístico con indicación de las medidas protectoras que deban adoptarse. – Planes territoriales insulares. vii) establecimiento de criterios para la ordenación de terrenos colindantes de diferentes municipios. de acuerdo con el Plan Territorial Insular correspondiente y en ámbitos materiales determinados. de un avance previo). aprobación. vi) indicación de los servicios que deban crearse o que se puedan crear para utilización común de los municipios. v) ubicación de los equipamientos de interés supramunicipal. de ámbito insular o suprainsular. configurada como instrumento de desarrollo de las Directrices de Ordenación Territorial para la ordenación general del territorio de cada isla. su finalidad y su contenido básico. sobre la base del análisis de los aspectos sectoriales a los cuales se refieran y la formulación de un diagnóstico de eficacia en relación con el sistema general de asentamientos humanos. excepto en el caso de las Directrices de Ordenación Territorial. de las prioridades y de la programación de las actuaciones. una norma territorial cautelar. los Consejos insulares. prevalece sobre éstos (la vigencia tiene un límite temporal máximo). a los Consejos Insulares o al Consejo de Gobierno de la CA (a éste siempre. norma. en caso de conflicto. con relación y localización de las obras y actuaciones integradas en el plan. iii) la fijación de las características técnicas generales que deban aplicarse al llegar a la fase de proyecto de obra. incluso urbanísticos existentes. Cuando la formulación de un instrumento de ordenación territorial deba determinar la suspensión de la eficacia de instrumentos. puede dictarse. Su función específica consiste. cuando desarrollen las Directrices de Ordenación Territorial o tengan ámbito suprainsular). con la actividad económica y con el medio ambiente y los recursos naturales. información pública e informe de los Ayuntamientos y. – Normas Territoriales Cautelares.250 Luciano Parejo Alfonso Su elaboración y aprobación corresponde. información pública y consulta de las AAPP interesadas y aprobación definitiva. y v) las medidas encaminadas a minimizar el impacto de las infraestructuras sobre el medio y a conseguir un uso sostenible de los recursos naturales. en el que rigen hasta su entrada en vigor. Su aprobación inicial comporta la suspensión del otorgamiento de licencias y de autorizaciones y su entrada en vigor vincula provisionalmente los instrumentos de planeamiento urbanístico y. . motivadamente. con determinación expresa de las vinculaciones que creen. ii) la justificación y definición del esquema general de las infraestructuras. definiendo su ámbito. según las previsiones competenciales de la legislación reguladora de los elementos que tengan por objeto. las obras. en su caso. que rige hasta la aprobación inicial del instrumento de ordenación correspondiente. La elaboración de estas normas se sujeta a los trámites de aprobación inicial. iv) la fijación de los sistemas de ejecución. simultáneamente o con posterioridad al acto de iniciación del procedimiento de formulación revisión o modificación pertinente. Su procedimiento de elaboración responde igualmente al esquema tradicional del de planeamiento urbanístico: aprobación inicial. las instalaciones y los servicios que prevean. y aprobación definitiva. en particular: i) la articulación con los planes territoriales insulares y con el planeamiento municipal existente. a la modificación del artículo 195 de la Ley de ordenación del territorio y urbanismo con la siguiente redacción: “1. Los actos de edificación y uso del suelo y del subsuelo promovidos por las Administraciones públicas estarán igualmente sujetos a licencia municipal. sin embargo. pudiendo los planes territoriales insulares y los planes directores sectoriales prever incluso el régimen provisional de ordenación aplicable en los municipios correspondientes mientras no se produzca la adopción de los pertinentes planes urbanísticos. etc. salvo las obras públicas de interés general de la Comunidad Autónoma. tales como carreteras. ubicado sistemáticamente en el título dedicado a la regulación de la acción administrativa en materia de ordenación del territorio y urbanismo. . obras hidráulicas. Al respecto. Cuando la obra pública de interés general de la Comunidad Autónoma resulte disconforme con el planeamiento urbanístico deberá modificarse éste o recogerse en la primera revisión del mismo”. de medidas administrativas para el año 2010. a la publicación de la Ley autonómica 1/2009. 6. de energía o de transporte. destinadas al desarrollo y ejecución de los instrumentos de ordenación del territorio y a la construcción o acondicionamiento de infraestructuras básicas de uso y dominio público. la exposición de motivos de la Ley en examen dice que este cambio operado en la normativa tiene por objeto “definir con mayor exactitud las obras públicas de interés general de la Comunidad Autónoma”. Todos los instrumentos de ordenación territorial son. en su edición del día 2 de diciembre de 2009. el ayuntamiento interesado dispondrá del plazo de un mes para informar tales proyectos y actuaciones con relación al planeamiento vigente. procede. en el ejercicio de sus propias competencias. Se considerarán obras públicas de interés general de la Comunidad Autónoma aquéllas que ésta realice. EJERCICIO PRÁCTICO Suponga que el Boletín Oficial de una Comunidad Autónoma procedió. Transcurrido dicho plazo sin que se hubiera evacuado el informe se entenderá otorgada la conformidad al proyecto. No obstante. efectivamente. El artículo 40 de la disposición legal.Ordenación del territorio 251 – Relación con el planeamiento urbanístico municipal. Por lo que los planes urbanísticos así afectados deben adaptarse en los plazos fijados por el correspondiente instrumento de ordenación territorial. Los planes territoriales insulares y los planes directores sectoriales tienen carácter normativo: pasan a formar parte del ordenamiento jurídico como disposiciones reglamentarias. de 23 de noviembre. vinculantes para los instrumentos de planeamiento urbanístico municipal en todos los aspectos en que sean predominantes los intereses públicos de carácter supramunicipal. RAP. “Ordenación del territorio y principio de legalidad”. 1995.. LÓPEZ RAMÓN. Pamplona. L. “Ordenación del territorio y medio ambiente”. LÓPEZ RAMÓN.. 1995.. Madrid. “Coordinación de la ordenación del territorio con las políticas sectoriales que inciden en el medio físico”. F. M. Sevilla. RAP. en Anuario del Gobierno Local 2007. Comunidad de Madrid. “Ordenación del territorio y medio ambiente. “Ordenación del territorio. M. PAREJO ALFONSO. F. nº 230-231 (1992). M. 1980. urbanística y de vivienda”. 1994.ª. “La autonomía local ante la planificación territorial. 7. Estudios jurídicos sobre ordenación del territorio. en Ponencias de las jornadas sobre el proyecto de Ley de medidas de política territorial.. Aspectos jurídicos”.. L. Situación. DA. P... “Planificación territorial”. 2008. L. L. MENÉNDEZ REXACH. T. urbanismo y medio ambiente en el anteproyecto de plan hidrológico nacional”. PAREJO ALFONSO. REDA. RDU. nº 82 (1994). nº 131 (1993). ESCRIBANO COLLADO. SALA ARQUER. La estrategia territorial europea.. BIBLIOGRAFÍA BASSOLS COMA. “Ordenación territorial y urbanística y Estado autonómico”.. Barcelona.. PAREJO NAVAJAS. Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio. RAP. en El Derecho urbanístico del siglo XXI. . suelo y urbanismo de la Comunidad de Madrid. nº 95 (1981). en I Congreso nacional de Derecho ambiental. de la competencia local sobre el control de la legalidad urbanística. nº 105 (1987). paralelamente. “La organización administrativa de la ordenación del territorio”... F. “Gobierno del territorio y gobierno sobre el territorio: competencias autonómicas y municipales”. J.. III. Madrid. nº 3 (1995). Madrid. A. PONCE SOLÉ. nº 114 (1987). LÓPEZ RAMÓN. 2004. SÁNCHEZ MORÓN. “Urbanismo municipal y ordenación del territorio”. PAREJO ALFONSO.252 Luciano Parejo Alfonso Cuestiones: Determine la validez de la disposición legal desde la perspectiva de las competencias de la Comunidad Autónoma sobre ordenación del territorio y urbanismo y. J. PAREJO ALFONSO. RESUMEN En esta primera Lección dedicada a la ordenación urbanística se aborda el examen de su origen.2. Consideraciones generales. 3. b) TRLdS08]. EL SISTEMA DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA: ORIGEN. 1.4.4.2.3. 1. 1.4. 10.1.4.2. Los antecedentes y las características del sistema aún vigente en sus líneas fundamentales. EL STATUS DEL CIUDADANO Y ACCIÓN DE LOS PODERES PÚBLICOS.2.2 Situaciones básicas. El impacto de la Constitución de 1978 y las ulteriores reforma legales.3.4.1.4. 3. 6.2. 4.4. 4.1. Situación actual donde el marco legal estatal de directa aplicación determina un cuadro de valores relevantes para todas las políticas públicas en la materia. se aborda la delimitación y el deslinde de los espacios de lo público y lo privado. 10.2. 3. 3. en definitiva. evolución y situación actual. 3. 4.4.3. 4.1.1.4. La acción de los poderes públicos: directivas condicionantes del ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico. el status del ciudadano y la acción de los poderes públicos.1. Situación básica de suelo rural. 5. La delimitación y el deslinde de los espacios de lo público y lo privado. BIBLIOGRAFÍA. así como las situaciones básicas del suelo de donde resulta. 2.3. a) TRLdS08]. El status del ciudadano. Satisfacción adecuada de las necesidades sociales que justifiquen la transformación del suelo mediante la urbanización y la preservación del suelo no preciso a tal fin [art. Composición del ordenamiento relevante en la materia.2. 10. La esencial unidad de las instituciones no obstante la diversificación de las fuentes como consecuencia de la pluralidad competencial. Complementación del nuevo marco legal para el medio urbano.1. 4. Establecimiento de la ordenación de los usos según una estimativa básica [art. 4. Las situaciones básicas del suelo. El planteamiento y la doble perspectiva del marco legal. Establecimiento de un marco legal general de nuevo cuño.2.2.3. Status de ciudadanía simple. 1. 1.1. 4.1. EJERCICIO PRÁCTICO. Status de ciudadanía cualificado: régimen de la iniciativa privada.1. EL PLANTEAMIENTO Y LAS CARACTERÍSTICAS DEL MARCO LEGAL ESTATAL DE DIRECTA APLICACIÓN. EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN ACTUAL. c) TRLdS08]. Adecuación y suficiencia del suelo con destino a los usos productivos y residenciales [art. 1. Unidad y diversidad en el ordenamiento urbanístico. 3. En particular. 2. La actual “renovación” del urbanismo. El cuadro de valores relevantes para todas las políticas públicas. 2. Situación básica de suelo urbanizado. 4. Sentido y alcance de la distinción y sus consecuencias para la ordenación urbanística. 3. 4. 2.Lección 6 La ordenación urbanística (I): evolución. 3.1. EL SISTEMA ACTUAL. colocación de todo el suelo en una de ellas. 3.2. descentralización territorial y encuadramiento estatal de su ordenamiento regulador Luciano Parejo Alfonso SUMARIO: 1.1. 2. .4.1.2. La primera reforma (parcial) del sistema legal. Competencias de ordenación urbanística y competencias con incidencia en ella.1. en efecto. pero extraño en la obra legislativa del régimen surgido de la guerra civil. así. La consecuencia es la consideración de la propiedad inmueble como bien de interés público y. 2. la función social de la propiedad— define (delimita .254 Luciano Parejo Alfonso 1. una completa publicatio de las actividades urbanísticas. de la determinación del aprovechamiento urbanístico (edificabilidad y uso del suelo y su intensidad) como una decisión del poder público fuera de la disposición que al titular del suelo concede su derecho. La LS56 procede. sin embargo. XIX. EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN ACTUAL 1. también la capacidad de generación de esa riqueza ocupa la posición de valor fundamental). así como de regulación y policía de la actividad de construcción (ordenanzas. cuerpo normativo de calidad. y iii) régimen local de la Dictadura de Primo de Rivera (con influjo sobre la legislación de 1950-55. el urbanismo no pasaba de ser un conjunto de técnicas y mecanismos: a) De organización del proceso de generación de nueva ciudad (ensanche) y. b) Atributivo de concretas y determinadas potestades al poder público administrativo en relación con el anterior proceso. con él. Convierte la totalidad de las actividades de ocupación. coronándose así un proceso de inversión de la relación entre la tierra —que pasa ahora de valor fundamental a simple lugar de radicación o localización— y las construcciones sobre él realizadas (con la consecuencia de que la riqueza generada y. licencias. calificando por ello el urbanismo como función pública. arreglo de la ciudad existente (reforma interior). la ordenación urbanística la que —al interpretar el interés general y. en su caso. transformación y acondicionamiento del suelo (incluida la edificación) en responsabilidadescometidos propios del poder público administrativo. Lleva a cabo. La perspectiva determinante pasa a ser el interés general (expresado o definido por el poder público). Es. Hasta 1956. ii) sanitaria de principios del S. XX. pues. a la organización general de la utilización y el aprovechamiento del territorio y: 1. por ello.1. el sistema legal urbanístico actual nace con la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana de 12 de mayo de 1956 (LS56). órdenes de ejecución). Los antecedentes y las características del sistema aún vigente en sus líneas fundamentales Con los precedentes de la legislación de i) ensanche y reforma interior del S. hoy sustituida por la LrBRL). por tanto. EL SISTEMA DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA: ORIGEN. 3.1.4. El principio de la ultimación del proceso de planificación como presupuesto de legitimación de toda actuación urbanística (salvo para la edificación en suelo urbano consolidado). iii) edificación y iv) mantenimiento del tejido urbano-arquitectónico creado (disciplina. El principio de ordenación previa a cualquier actividad de ejecución. 3. que no llega a generalizarse. 3. de la “interiorización” de los costes de la operación) sobre la base del principio de “justa distribución de beneficios y cargas” (es decir. Organización de la ejecución de los planes sobre “sistemas de ejecución o actuación” que. sin perjuicio de la acción pública sin más (mediante expropiación sistemática de los propietarios). conservación). la creación de “nueva ciudad”. Díez-Picazo]. y la planificación municipal (que llega a ser la fundamental) basada en el juego Plan General de Ordenación (de cada entero término municipal)-Plan Parcial de Ordenación (desarrollo del Plan General en ámbitos concretos). permiten la participación de los propietarios afectados en grado diverso (mediante cooperación con la Administración. salvo necesidad de “recomienzo” del proceso mediante la llamada “reforma interior” y rehabilitación. Un “modelo” de “proceso urbanístico” integrado secuencialmente por las fases (concatenadas entre sí) de: i) planificación-ordenación. 3. de . b) Sistema de planes articulado en dos subsistemas: la planificación supramunicipal (provincial). Vertebración de la ordenación en las siguientes dos piezas: a) Marco general legal y reglamentario (LS56 y sus Reglamentos). que remite a un sistema de instrumentos de ordenación (planes) encargados realmente de la concreción y ultimación de la ordenación. La articulación de un sistema legal basado en: 3. con su correspondiente sanción caso de incumplimiento) [L. Lo que significa: otorgamiento de absoluta primacía a la transformación urbanística del suelo. ii) ejecución (urbanización).5. sobre el tratamiento de la ciudad ya existente. 3.La ordenación urbanística (I): evolución. satisfaciendo los costes de la urbanización) hasta llegar a su protagonismo (mediante su agrupación forzosa en “Juntas de compensación” encargadas de la ejecución y.2.3. descentralización territorial y encuadramiento… 255 positivamente) el contenido concreto urbanístico (facultades y deberes) del derecho de propiedad del suelo. por tanto. La propiedad pasa a constituir no tanto un derecho subjetivo cuanto una situación jurídica en la que confluyen un ámbito de poder (haz de facultades o derecho subjetivo) y un ámbito de responsabilidad (núcleo de deberes legales. es decir. XX el estudio de una reforma parcial del sistema legal que culminó en la Ley 19/1975. de 9 de abril. XX (especialmente por el turismo y en las zonas de costa). la ciudad hecha) determinó a principios de la década de los años setenta del S. a factor de legitimación espacial de la dinámica generada por el desarrollo económico inducido por la apertura al exterior de la economía española a partir de principios de la década de los años setenta del S. al servicio de la satisfacción de las necesidades del proceso urbanístico mediante dos técnicas: b) Los llamados patrimonios públicos de suelo (básicamente municipales) como alternativa a la imposible “socialización” del suelo. finalidad. que no se alcanzó porque la nueva figura de planeamiento (Planes Directores Territoriales de Coordinación) no llegó ni a generalizarse ni a tener efectividad. los cuales podían. que dio lugar al dictado de un texto único (refundido) por Real Decreto 1346/1976. a la postre fue quedando relegado en la praxis. en cuanto recurso escaso e insustituible. de 2 de mayo. ser legítimamente “patrimonializados”). Colocación del suelo.6.256 Luciano Parejo Alfonso compensación entre los propietarios de las cargas derivadas del Plan con los beneficios o “plusvalías” generados por él. Esto explica: a) El centramiento de la reforma en la potenciación de la planificación supramunicipal con la finalidad de conseguir una adecuada coordinación de la ordenación física o espacial y la programación de la economía. .2. 1. La primera reforma (parcial) del sistema legal La necesidad de adaptación a los cambios experimentados por la realidad social y económica (especialmente la crisis económica internacional determinante de la inversión de las prioridades urbanísticas: pase a primer plano del suelo urbano. Si perjuicio de su indudable efecto positivo. b) El reforzamiento de la capacidad directiva del marco legal mediante la fijación de estándares o dotaciones mínimos a respetar por los planes. 3. Este sistema legal no llegó a tener plena efectividad ya incluso por el solo hecho de que su compleja trabazón de técnicas no estaba al alcance de la capacidad administrativa y de gestión de la mayor parte de la AL. cada vez más. así. c) El establecimiento de un sistema de “valoración objetiva” del suelo para el supuesto de expropiación (no así de responsabilidad patrimonial de la AP urbanística). las modificaciones introducidas por la reforma fueron insuficientes para presidir la nueva etapa del urbanismo español. ligada a la utilización del suelo (obviamente uno de los recursos naturales aludidos en el art. 1. por los instrumentos de planificación. e) El perfeccionamiento de los procedimientos de ejecución de los planes. 45 CE).La ordenación urbanística (I): evolución. Sin perjuicio de su posible acierto. b) La conservación y la promoción del enriquecimiento del patrimonio histórico. Y c) La vivienda digna y adecuada para todos los ciudadanos. así y sin la adecuada y suficiente cobertura legal. caracterizada más por el óptimo aprovechamiento y la adecuada gestión del patrimonio urbano existente que por su incremento. descentralización territorial y encuadramiento… 257 c) La flexibilización de los planes para permitir la incorporación de desarrollos e iniciativas sobrevenidos e imprevisibles y acentuar su faceta de programación efectiva de las actuaciones urbanizadoras.3. la interdicción de la especulación y la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los poderes públicos (art.2 CE) conforme al interés general. lo que dio lugar a una etapa de planificación sumamente conflictiva por las soluciones arbitradas llevando al límite las posibilidades del marco legal. La reforma nació así ya “vieja” y precisada de nueva reforma al no haber afrontado el déficit de técnicas idóneas para hacer frente a la ordenación y gestión del suelo urbano y el satisfactorio tratamiento del suelo rústico (ahora llamado no urbanizable). 47 CE). La solución de los problemas reales hubo de ser afrontada. . cultural y artístico (art. El impacto de la Constitución de 1978 y las ulteriores reformas legales La promulgación de la CE supuso en este terreno: 1º. d) La mejora de los mecanismos de distribución de beneficios y cargas entre los propietarios afectados por las actuaciones urbanísticas. f) La legalización del llamado “urbanismo concertado” con la iniciativa privada. 46 CE). La necesidad de una nueva reforma sustantiva del sistema legal en la medida de la consagración —en calidad de principios rectores de la política social y económica capaces de decantarse en derechos constitucionales— de los siguientes valores: a) La utilización racional de los recursos naturales en el contexto del derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado (art. 45. g) La potenciación de las técnicas de disciplina urbanística. Esta última triunfó en lo sustancial al promulgarse el Real Decreto-Ley 5/1996. por lo que fue inmediatamente cuestionada su constitucionalidad. 3º. En todo caso. Esta época (básicamente la década de los años 80 del S. su expropiación y la responsabilidad patrimonial de la AP. tras la adhesión de España a la entonces Comunidad Económica Europea (1986) se produce un “recalentamiento” del sector inmobiliario. ni debiera. innovó el régimen urbanístico de la propiedad del suelo y también el de la valoración del suelo. sostenida por el Gobierno (sobre la base de un informe elaborado por una muy amplia Comisión convocada al efecto). respectivamente. ser objeto de protección (otorgando a la iniciativa particular facultad para instar el proceso de . la de consolidación del sistema legal estatal. Pero. no obstante. 149. defendida por el entonces Tribunal de la Defensa de la Competencia (antecesora de la actual Comisión Nacional de la Competencia). Ante esta situación y no obstante su formal desapoderamiento en la materia. de medidas liberalizadoras en materia de suelo y colegios profesionales (Ley 7/1997. tras la convalidación por el Congreso de los Diputados). La introducción de la ordenación del territorio como tarea pública diferenciada de la ordenación urbanística. XX) es. acometió una segunda reforma legal parcial.3 CE). además de no conseguir su objetivo (dominar el problema del precio del suelo y de los productos inmobiliarios). de 26 de junio. que dio lugar a un segundo texto refundido de la Ley del suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992. por sus valores naturales. cosa que hicieron efectivamente todos los Estatutos (con la consecuencia del formal desapoderamiento del Estado central en tales materias y la colocación del sistema legal urbanístico en vigor en la posición de Derecho supletorio conforme al art. aprobando la Ley 8/1990. con alza continuada de los precios. que descansó en un diagnóstico insuficiente de la realidad y reforzó el papel del poder público. de 7 de junio. Sin embargo. el problema del precio del suelo dio lugar a un debate público en el que se delinearon dos posiciones contrapuestas definibles.258 Luciano Parejo Alfonso 2º. El planteamiento del texto legal descansaba en la idea de que la conversión ex lege en suelo susceptible de ser urbanizado de todo aquél que ni fuera ya urbano. recurriendo a diversos títulos competenciales. y liberalización del suelo. La descentralización de las políticas de ordenación territorial y urbanística al considerar estas materias asumibles por las CCAA en sus respectivos EEAA —en calidad de competencias plenas sobre ellas en toda su extensión—. de 25 de julio. el legislador estatal. como las de mantenimiento del sistema (actualizándolo y mejorándolo). Esta reforma legal. de 14 de abril. tuvo como muy importante efecto secundario la actualización de la cuestión de la distribución de la competencia legislativa en la materia. generalizándose la planificación general municipal a lo largo del territorio nacional. No obstante la pluralidad de Leyes urbanísticas. La cuestión de la constitucionalidad de la legislación estatal de 1990/92 se saldó con la STC 61/1997.La ordenación urbanística (I): evolución. por tanto. En este contexto. la idea de la liberalización del suelo— en la Ley 6/1998. implicaría automáticamente un incremento de la oferta del suelo que haría descender su precio. que son así hoy “comunes” a todas dichas Leyes. en su caso. lejos de producir la esperada disminución del precio del suelo natural y construido. en gran medida por falta de competencia (no por razones de fondo). por la STC 164/2001. de 11 de julio). para evitar el vacío legislativo. la iniciativa legislativa autonómica en la materia. la mayor parte de aquélla. descentralización territorial y encuadramiento… 259 urbanización). salvo en algunos puntos y sobre la base de una “interpretación conforme” con la CE. en lo fundamental. que hasta entonces había estado sustancialmente “dormida” (por poder desarrollar sus propias políticas en el marco de la legislación existente). de 20 de marzo— una nueva reforma legal estatal plasmada —sobre la base de la legislación de 1996-1997 y. a hacer “suyos” los preceptos de la legislación estatal declarados inconstitucionales. declarando inconstitucional. aunque ha dictado numerosas Leyes parciales. de Leyes-medida provisionales dirigidas. Pero esta “fragmentación” territorial formal del ordenamiento urbanístico español no ha dado lugar. La combinación de la “liberalización” del suelo (haciendo de la clase de suelo “urbanizable” la regla general y entregando su promoción a la iniciativa privada) y. así y definitivamente. en lo sustancial. de 13 de abril. sobre el conjunto de instituciones y técnicas alumbradas por dicho sistema. de 20 de marzo. pero no necesariamente. de régimen del suelo y valoraciones (declarada constitucional. dando comienzo de esta manera un proceso que ha conducido a que cada una de las CCAA cuente con una legislación urbanística (y de ordenación territorial) propia (la única CA que aún carece de ella. es la de las Islas Baleares). Este fallo constitucional representa un hito en la evolución del urbanismo español. a una quiebra del sistema implantado en 1956 y retocado en 1975/76 y 1990/92. Despertó. El desarrollo de esta legislación territorial ha ido delineando progresivamente soluciones propias en las CCAA. dispara éste a cotas insoportables para la gran mayoría de la población (agravando paradójicamente el problema social del acceso a la primera vivienda) y proporciona el caldo de cultivo no sólo para . sin embargo. el urbanismo español sigue funcionando. se produce todavía —como respuesta a la STC 61/1997. Obligó a las CCAA al dictado urgente. por cuanto: 1º. 2º. las nuevas formas autonómicas de gestión de las actuaciones con el ciclo de crecimiento económico a escala internacional. determinan en España un crecimiento económico basado en la desproporcionada transformación del suelo (la urbanización) y la excesiva edificación con destino fundamentalmente residencial que. ya desde el momento inicial de su previsión. centrada en el ciclo urbanización-edificación y al servicio de la explotación de esa riqueza bajo criterios mercantil-financieros para fabricar-comercializar ciudad (entendida como mera suma/combinación de productos/ofertas inmobiliarias). la actuación judicial en sede penal desvela casos de corrupción esencialmente a escala municipal que producen conmoción en la opinión pública. Queda así de manifiesto la severidad del deterioro del urbanismo por exceso de “mercadismo”. pero como virtualidad generadora de claros efectos sobre el precio del suelo simplemente clasificado.4. Ya antes de la “explosión” de la burbuja inmobiliaria con ocasión de la crisis económica internacional en que aún estamos instalados y ante la ineficacia de la respuesta administrativa y judicial contencioso-administrativa. La consecuencia última ha sido la progresiva “separación” del modelo español de ocupación y utilización del territorio (en una senda de clara “insostenibilidad” en un país con recursos hídricos limitados y desigualmente repartidos y nulos recursos energéticos primarios. Esta mutación ha sido capaz de generar en la práctica un fenómeno de nueva. generalizada y extemporánea accesión invertida. La actual “renovación” del urbanismo 1. en la que la riqueza basada en el aprovechamiento urbanístico otorgado por el plan sigue. Establecimiento de un marco legal general de nuevo cuño El insostenible rumbo del urbanismo y la más que insatisfactoria situación práctica de éste y del sector inmobiliario reclamaban urgente rectificación. privatizándose así sin más título que aquella previsión. Aunque sus causas sean múltiples.1. salvo los renovables) del modelo común continental europeo. tal como éste ha quedado plasmado en los documentos de las reuniones de ministros del ramo en Potsdam en 1999 y Leipzig en 2000 (sobre las directrices elaboradas a escala europea. la suerte del derecho sobre el suelo. en ausencia de competencia formal de la UE en la materia. 1. El resultado ha sido la pérdida por la ordenación de su función estructurante y equilibradora de los valores/bienes constitucionales a favor de su mera función sectorial económica. Y ello según la lógica general del mercado que encuentra sólo límites externos y de menor entidad valorativa que producen insensibilización para las exigentes características del fenómeno urbano.260 Luciano Parejo Alfonso el deterioro de la cultura de gestión pública del urbanismo. la más eficiente es sin duda la mutación inducida —sobre defectos congénitos del sistema desde 1956— por el reconocimiento del derecho de la iniciativa privada (básicamente la propiedad del suelo) a la transformación urbanística (con paralela debilitación de la función pública de planificación). véase la lección anterior). que quedó enfocada en 2007 hacia los objetivos de: . sino incluso para la corrupción.4. al producirse solo cuando sea efectivamente precisa en función de la realidad y de su reconfiguración deseada en función de precisos objetivos) que se traduce en la predeterminación y programación de las actuaciones y. la apuntada operación de rectificación y el marco legal general consiguiente se han completado luego. la cual debe adaptarse a ella y. ii) Definición de un marco estable de todas las políticas territorializadas y de ordenación territorial/urbanística. desde títulos competenciales no directamente relativos a la ordenación territorial y urbanística. en marco de toda la legislación de este carácter de las CCAA.4. la necesaria (por consustancial a ella) que se plasma en la determinación. de 20 de junio. de otro lado. en todo caso. Esta Ley se erige. que ha dado lugar (al incorporar los preceptos subsistentes del texto de 1992 no derogados por aquélla) al texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008. que. determinan que su ámbito queda incorporado. en la renovación del sistema y la falta de maduración paralela de una estrategia clara en punto a la política energética y de lucha contra el cambio climático superadora . con vigencia indefinida. de 1 de julio.2. bien para la regeneración del tejido urbano ya existente o el reequilibrio de su dotación y equipamiento públicos y colectivos. en su contenido diverso. es decir. Y iii) Restitución a la ordenación territorial/urbanística de su lógica propia mediante la diferenciación de su doble función ordenadora: – De un lado. a las directrices acordadas en materia urbanística en el contexto de la UE. La rectificación se ha producido con la Ley 8/2007. actuaciones que. de suelo. para el medio urbano y por ahora parcialmente. por tanto. en 2007. descentralización territorial y encuadramiento… 261 i) Refundación del sistema y su resintonización con el orden constitucional. La concentración del esfuerzo del legislador. de suelo. Complementación del nuevo marco legal para el medio urbano Con motivo de la reforma estructural de la economía. interpretarse y aplicarse de conformidad con la misma. al general sujeto al anterior marco regulador y de policía. dedica algunas disposiciones a la rehabilitación urbana. de 28 de mayo. una vez finalizadas. del marco regulador y de la policía de la ocupación y uso del suelo (mediante la edificación y la utilización de ésta con las finalidades y en las formas permitidas). con simultánea reconducción al modelo común europeo sostenible de “ciudad compacta”. por la LES y el Real Decreto-Ley 8/2011. la eventual (por contingente.La ordenación urbanística (I): evolución. – Y. procesos (acotados en el espacio y el tiempo) de transformación del suelo bien para la generación de nuevo suelo urbano. 1. de existir y en tanto que episodios discretos en el espacio y el tiempo. que la situación económica y ambiental hacían de todo punto inaplazable. para la organización y precisión de las medidas pertinentes. Y al servicio de la ejecución de tal modelo contempla —desde el prisma de la cooperación entre AAPP— instrumentos específicos. Junto a la inevitable reafirmación de la edificación como ejercicio del ius aedificandi. con diversos objetos y. Comienza así el reequilibrio de la descompensación histórica a favor del llamado “proceso urbanístico” lineal que. La ambiciosa pretensión de infundir sostenibilidad al modelo económico ha permitido dar el paso ulterior: la contemplación.262 Luciano Parejo Alfonso de las perspectivas y acciones sectoriales. básicamente de planificación. determinaron que el marco general de la política de ordenación territorial y urbanística no pudiera completar el giro efectuado con la recuperación de la atención al mundo urbano. en la actualización de nuestra política territorial y urbanística. Se trata de un paso fundamental. Pues lo decisivo en ella es la indicación de la dirección correcta: la ciudad hecha y. los servicios. minimicen las emisiones contaminantes. salubre y adecuado. por ahora incompleta. libre de ruidos y otras inmisiones contaminantes y provisto del equipamiento. En paralelo a este esquema se consigna toda una serie de medidas de diverso contenido. los materiales y los productos que eliminen o. con y en ella. el parque de edificios existente deben pasar a ser objeto de la ordinaria atención de los poderes públicos. reiterando escuetamente como deberes del propietario los de conservación. ha dado un paso más. finalidad y alcance y varios paquetes. en paralelo a la idea del crecimiento continuado. aún incompleto. dicho marco solo tangencialmente —al hilo de la determinación del contenido urbanístico del derecho de propiedad— alude a la ciudad como parque de edificios existentes. arts. implica la colonización “urbanística” asimismo continua de nuevo suelo natural para la “producción” de nueva ciudad. ii) fomenten unos servicios generales. mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación. bajo el lema también de la sostenibilidad y en el contexto de una reforma estructural. entre ellos. estableciendo una serie de medidas de fomento de las actuaciones de rehabilitación (arts. 107 a 111 LES). en todo caso. las bases de un nuevo marco de la actividad económica sobre la base de la necesidad de un modelo energético propio. incluidos los que aseguren el acceso universal a las nuevas tecnologías. de la ciudad hecha. De gran importancia es la caracterización de la ciudad (art. el referido a la regeneración urbana y la rehabilitación de viviendas (regulado en el capítulo IV del título I. más eficientes económica y . perspectiva ésta de suyo limitadora del campo de visión a la nueva construcción. el consumo de agua y energía y la producción de residuos. eficiencia energética y complejidad funcional en términos que: i) satisfagan la necesidad primaria residencial en viviendas constitutivas de domicilio habitual en un contexto urbano seguro. 107 LES) como un medio físico y un espacio social configurados según los principios de cohesión territorial y social. de 1 de julio. más articulados. 17 a 20). La LES sienta. El Real Decreto-Ley 8/2011. y mejoren su gestión. regeneración y renovación urbanas. por contar con las infraestructuras. aunque no tiene atribuida competencia directa en urbanismo. descentralización territorial y encuadramiento… 263 ambientalmente en la gestión del agua. productos y tecnologías limpias que reduzcan las emisiones contaminantes del sector de la construcción. cuya denominación es ilustrativa: rehabilitación. de 9 de diciembre de 1996. La esencial unidad de las instituciones no obstante la diversificación de las fuentes como consecuencia de la pluralidad competencial 2. de suerte que en el contexto de esta política: 1º. entre otros extremos.1. una política propia en este campo que vincula a los Estados miembros. la UE. desarrolla una acción informal destacada y de gran influencia en la materia. la localización de actividades de contenido económico generadoras de empleo estable y sostenibles medioambientalmente.La ordenación urbanística (I): evolución. debe tenerse en cuenta que tiene competencia en medio ambiente y posee. Puede adoptar (art. relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas (modificada por la Directiva 2003/105/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. más eficientes energéticamente y menos contaminantes.1. Al tratamiento ya directo de la ciudad se dirige una iniciativa legislativa gubernamental actualmente en tramitación parlamentaria. del Consejo. potenciando al efecto los medios de transporte.1. en consecuencia.2 TFUE) medidas que afecten. 192. Competencias de ordenación urbanística y competencias con incidencia en ella – Competencias europeas Como se dejó dicho en la lección anterior. dotaciones y servicios precisos. especialmente las que faciliten el desarrollo de la investigación científica y de nuevas tecnologías. y vi) promuevan el uso de materiales. la energía y los residuos. especialmente los de uso público. a la ordenación territorial. 2. A tenor del artículo 12 de esta Directiva —refe- . EL SISTEMA ACTUAL 2. Entre estas medidas destacan las incluidas en la Directiva 96/82/CE. iv) garanticen el acceso equitativo de los ciudadanos a las dotaciones y los servicios y su movilidad. No obstante. contribuyendo al equilibrio de ciudades y núcleos residenciales (con favorecimiento de la proximidad de servicios y dotaciones a la comunidad residente que evite desplazamientos innecesarios). iii) favorezcan. de 16 de diciembre de 2003). v) integren en el tejido urbano cuantos usos resulten compatibles con la función residencial. especialmente mediante el control de: a) La implantación o modificación de establecimientos. como. de 4 de julio de 2012). los edificios. los ejes importantes de transporte tanto como sea posible. a largo plazo. la política estatal de asignación o utilización del suelo y los procedimientos de aplicación correspondientes deben tener en cuenta. lugares frecuentados por el público. Debe tenerse en cuenta que ya se ha dictado una nueva Directiva en la materia (la 2012/18/UE. de un lado. de 21 de mayo de 1992. medidas técnicas complementarias con el fin de no aumentar los riesgos para las personas. por ejemplo: – La Directiva 92/43/CEE del Consejo. b) Las nuevas obras realizadas en las proximidades de los establecimientos existentes. A tal efecto. y. zonas para viviendas. – La Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.264 Luciano Parejo Alfonso rido al control de la urbanización—. particularmente. de 27 de junio de 2001. las zonas de vivienda. tales como vías de comunicación. por una parte. la necesidad. las zonas recreativas y las zonas que presenten un interés natural particular de carácter especialmente delicado. que ha de ser incorporada a más tardar el 31 de mayo de 2015 y derogará la Directiva vigente el día 1 de junio de 2015. 2º. las zonas frecuentadas por el público. relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (decisiva. . relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y la flora silvestres (modificada por Directivas de 1997 y 2006 y un Reglamento de 2003 y condicionante de toda la política interior de conservación de la naturaleza y. los Estados miembros deben velar por que se tengan en cuenta los objetivos de prevención de accidentes graves y de limitación de sus consecuencias en sus políticas de asignación o de utilización del suelo. por otra. de mantener las distancias adecuadas entre. los establecimientos y. del Parlamento Europeo y del Consejo. de los espacios naturales protegidos). en cuanto determinante de la integración de la perspectiva medioambiental en la elaboración de los instrumentos de ordenación urbanística). cuando el emplazamiento o las obras ejecutadas puedan aumentar el riesgo o las consecuencias de accidente grave. de otro lado y en relación con los establecimientos ya existentes. Establece normas medioambientales de importancia directa para la ordenación urbanística. por la que se establecen medidas que se refieren ya a la participación del público en la elaboración de planes y programas relacionados con el medio ambiente (entre ellos los territoriales y urbanísticos) y por la que se modifican. De las repercusiones de estas Directivas en el Derecho interno da cuenta. así. A la incidencia anterior ha venido aún añadiendo el Derecho europeo. de 25 de marzo de 2010 (téngase en cuenta que el Derecho alemán urbanístico habilita para la formalización de contratos urbanísticos con la iniciativa privada). La razón estriba en la calificación por la jurisprudencia del TS de la relación entre la AP urbanística actuante y el gestor indirecto de la urbanización como contrato de obra pública. en los términos exigidos por el artículo 1. letra a). calificación que. del Consejo. y 18 de enero de 2007. de 23 de abril). su ámbito de aplicación propio: la contratación del sector público.La ordenación urbanística (I): evolución. igualmente de trascendencia en el plano de los instrumentos ejecutivos de transformación del suelo y realización de obras. Pues. otra indirecta mucho más cuestionable: la que resulta de la pretensión de aplicación en el campo urbanístico — en la medida en que en él se realizan obras de urbanización en ejecución de los planes de ordenación— de la Directiva 2004/18/CE. con buen criterio. a su vez. Directiva. de suministro y de servicios. pero cuya aplicación a aquel supuesto ya determinó como al menos dudosa la Sentencia de dicho Tribunal comunitario sobre cuestión prejudicial derivada del asunto HelmutMüller GMBH/Bundesanstalt für Immobilienaufgaben. Ordine degli Architetti y otros. descentralización territorial y encuadramiento… 265 – La Directiva 85/337/CEE del Consejo. del Parlamento Europeo y del Consejo. en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia. relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (modificada por las posteriores 97/11/CE. la Directiva 2003/35/CE. que habría traspasado. sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras. con la finalidad de satisfacer el interés general. La expuesta jurisprudencia del TS ha quedado en todo caso . apartado 2. de 3 de marzo. del Parlamento Europeo y del Consejo. pretendidamente. de la Directiva 2004/18. y 2009/31/CE. en ella se deja dicho rotundamente que el mero ejercicio de competencias normativas en materia urbanística. de 27 de junio de 1985. las Directivas 85/337/ CEE y 96/61/CE. sobre todo entre nosotros. de 26 de mayo de 2003. no tiene por objeto ni recibir prestaciones contractuales ni satisfacer el beneficio económico directo del poder adjudicador. encontraba cobertura última en la jurisprudencia sentada por el TJ en sus Sentencias de 12 de julio de 2001. Auroux y otros. de 31 de marzo de 2004. de 11 de julio. introduciéndose en cualquier otra materia. por supuesto incumplimiento. de 17 de enero). empero. ni puede suponer una normación completa y acabada del derecho y deber de que se trate. de 17 de octubre. este título competencial ni puede operar horizontalmente. incluso y a tal propósito. en lo sustancial. de 5 de julio. 227/2012. de 20 de marzo y 164/2001. de 18 de diciembre. en grado diverso. del Derecho comunitario de la contratación pública) en cuanto entiende que el objeto principal de la relación establecida para la ejecución de un programa de actuación urbanística no es subsumible en el típico del contrato público de obras conforme al referido Derecho comunitario. a los principios o criterios básicos del ejercicio del derecho de propiedad del suelo e. – Competencias estatales Como se comprobó en la lección anterior. asumidas por éstas. por tanto. de 27 de febrero.266 Luciano Parejo Alfonso recientemente desautorizada por la STJ de 26 de mayo de 2011 (Comisión c/Reino de España. por razón competencial. guarden relación directa con el contenido primario de las posiciones jurídicas fundamentales correspondientes (SsTC 150/2012. ha dictado después de la CE (véase la exposición de la evolución histórica efectuada en el epígrafe 1 de esta lección) legislación en materia de suelo.1. cuya constitucionalidad. en sus EEAA.1 CE para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. sobre la clasificación del suelo y la parte del aprovechamiento del mismo que deba corresponder al propietario de éste. por las SsTC 61/1997. siendo imprescindibles para garantizar la igualdad. cuyo alcance. referido en la STC 61/1997. en la materia. De hecho. debiendo ejercerse de modo que las correspondientes condiciones básicas. final 1ª) en los siguientes: 1º. 184/2012. En todo caso. Esto no significa. y 3/2013. de 11 de julio. ha sido refrendada. es decir. lo que efectivamente ha tenido lugar en todos los casos (salvo en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla). con buen criterio e incluso en el propio campo del urbanismo: SsTC 164/2001. de 20 de marzo. como de su plena competencia (legislativa y ejecutiva). la CE ha colocado las materias “ordenación del territorio” y “urbanismo” completamente en el círculo de intereses susceptibles de ser gestionados por las CCAA y. La actualmente vigente —el TRLdS08 y la LES— se ampara (disp. la jurisprudencia constitucional posterior ha ampliado. de 29 de noviembre. que el Estado haya quedado desprovisto de cualquier título competencial para incidir. . título éste. por la legislación urbanística valenciana. 54/2002. y 356/2006. El que al Estado reserva el artículo 149. las bases de las obligaciones contractuales. sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las CCAA (la función-potestad urbanística ha de ejercerse a través de técnicas e instrumentos que deben ser aprobados previa instrucción de los correspondientes procedimientos). 149. potestades públicas ejercidas por AAPP). proyectar y realizar. tiene la política europea. en todo caso. título competencial (art. a la que resulte de la actuación urbanística). El complejo que atribuye al Estado: i) las bases del régimen jurídico de las AAPP y del régimen estatutario de sus funcionarios que. cuyo alcance y pertinencia al caso resultan de su simple enunciación. la ordenación de los registros e instrumentos públicos. 6º. 149. iii) legislación sobre expropiación forzosa (este instituto es de aplicación en la ejecución de la ordenación urbanística). forales o especiales. planificar. sobre la base del mismo título competencial. El que atribuye al Estado la legislación civil (sin perjuicio de los Derechos civiles. las relaciones jurídico-civiles. por tanto. El referido a la legislación básica sobre protección del medio ambiente. 3º. . El de gran vis expansiva que asigna al Estado las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas.1. 4º.1. incluyendo. descentralización territorial y encuadramiento… 267 2º. ii) el procedimiento administrativo común.13 CE) y cuya pertinencia deriva de su comprensión de la ordenación y planificación de los distintos sectores relevantes para la economía nacional y su efecto. El de reserva al Estado de la materia de defensa (art. por tanto. iv) legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas (de aplicación a toda la actividad contractual del sector público). pertinente en la medida en que el servicio público de la defensa precisa de instalaciones que debe poder regular. las normas para resolver los conflictos de Leyes y la determinación de las fuentes del Derecho. cuya incidencia en la materia resulta ya de la que.1. en todo caso. 5º. y v) el sistema de responsabilidad de todas las AAPP (aplicable. 149. 149.23 CE).1. sobre la configuración territorial al determinar u orientar en todo caso decisiones e inversiones estructurantes del espacio social (véase la lección anterior). sin perjuicio de las facultades de las CCAA de establecer normas adicionales de protección (art.8 CE). garanticen a los administrados un tratamiento común ante ellas (recuérdese que la ordenación territorial y urbanística son funciones y. por tanto.4 CE). conforme acaba de ser expuesto. que aquí no son del caso).La ordenación urbanística (I): evolución. y 65/1998. en primer lugar.1.)— implica la utilización del suelo y presuponen la facultad de regulación (comprendiendo el régimen de protección de las obras e instalaciones con afectación. de 18 de marzo (carreteras)]. ferrocarriles. de 3 de julio (puertos). todas las CCAA tienen competencia legislativa y ejecutiva en el urbanismo (confirmada por el TC en sus Sentencias. de 4 de julio (costas)]. de 19 de febrero (puertos de interés general). concretamente la siguiente: 1. de 11 de julio). de ordenación urbanística (con varias modificaciones ulteriores). si bien no enerva el juego de las competencias autonómica y local de ordenación territorial y urbanística. además y aunque no hayan sido expresamente invocados por el legislador estatal. de 20 de marzo. pues a tenor de la jurisprudencia del TC el régimen correspondiente de estos bienes. aeropuertos. proyectación y ejecución de las obras correspondientes con la localización y el uso pertinentes [sobre la coexistencia de estos títulos sectoriales del Estado con los de ordenación territorial y urbanística. carece aún de una Ley que la regule completa y sistemáticamente. para la coexistencia de este título estatal con el autonómico de ordenación territorial y urbanística: STC 141/1991. incluso. de la entera ejecución en ella) ejercitable de acuerdo con las Leyes del Estado (y. Salvo la CA de las Islas Baleares que. 149. 8º.268 Luciano Parejo Alfonso Pero. y 164/2001. el marítimo-terrestre. 56/1986. toda vez que —en unión de otros muchos títulos sectoriales que implican la realización de este tipo de obras (carreteras. el TRLdS08) [STC 240/2006. – Competencias autonómicas Conforme ya se ha avanzado. ya citadas. por supuesto. todas las demás cuentan con su propia Ley reguladora de la materia. puertos.24 CE). de 17 de diciembre. a pesar de contar con numerosas Leyes urbanísticas concretas. El asignado al Estado sobre las obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una CA (art. 227/1988. son títulos competenciales relevantes igualmente en esta materia. planificación. véanse SsTC 77/1984. en todo caso. El derivado del artículo 132 CE para la regulación del dominio público estatal y. de los terrenos colindantes a ellas). de 29 de noviembre (plan hidrológico). al haber asumido la materia como competencia plena en sus respectivos EEAA. Las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla cuentan en la materia sólo con la potestad reglamentaria (además. los siguientes: 7º. Andalucía: Ley 7/2002. de 13 de mayo (defensa). sí representa un límite para tal ordenación [véase la lección anterior y también. etc. 61/1997. 40/1998. de 20 de julio]. . Decreto 242/2004. Principado de Asturias: Decreto Legislativo 1/2004. 6. descentralización territorial y encuadramiento… 269 2. de 18 de mayo. 4 junio. de 8 de abril. Aragón: Ley 3/2009. Castilla-La Mancha: Decreto Legislativo 1/2010. 10. 26 abril. por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de urbanismo (con modificaciones ulteriores). 18 de julio. por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo (con varias modificaciones ulteriores). 11. de 30 de diciembre. y Decreto 34/2011. 4. de 17 de julio. Canarias: Decreto Legislativo 1/2000. de viviendas rurales sostenibles. de urbanismo (con varias modificaciones). Castilla y León: Ley 5/1999. por el que se aprueba el texto refundido de las Leyes de ordenación del territorio y de espacios naturales (con varias modificaciones ulteriores). de ordenación del territorio y de la actividad urbanística. . 8. que aprueba el Reglamento de disciplina urbanística del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio y de la actividad urbanística. por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de urbanismo. Murcia: Decreto Legislativo 1/2005. Reglamento de Urbanismo. Extremadura: Ley 15/2001. de 10 de junio. de 19 de abril. por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de ordenación del territorio y de la actividad urbanística. que aprueba el Reglamento de suelo rústico de la Ley 2/1998. Cataluña: Decreto Legislativo 1/2010. de 3 de agosto. de 8 de mayo. de 14 de mayo). de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo (con varias modificaciones ulteriores). 9.La ordenación urbanística (I): evolución. 3. de 17 de junio. 12. de ordenación urbanística y protección del medio rural (con varias modificaciones ulteriores). 27 julio. de 14 de diciembre. 7. que aprueba el Reglamento de la actividad de ejecución del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio y de la actividad urbanística. y Decreto 305/2006. y Decreto 22/2004. de urbanismo (con modificaciones ulteriores). por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del suelo (modificada por la Ley 4/2009. de 4 de diciembre. de 25 de junio. de 20 de diciembre. Cantabria: Ley 2/2001. 5. que aprueba el Reglamento de ordenación del territorio y urbanismo. de 22 de abril. Galicia: Ley 9/2002. y Decreto 278/2007. Decreto 29/2011. Madrid: Ley 9/2001. del suelo y ordenación territorial (con varias modificaciones ulteriores). y Ley 5/2012. del suelo (con varias modificaciones ulteriores). 29 enero. de 17 de febrero. 8/1988. sobre condiciones para la reconstrucción en suelo no urbanizable de edificios e instalaciones afectadas por obras públicas o declaradas de utilidad pública. el artículo 25. de espacios naturales y régimen urbanístico de las áreas de especial protección. 1/1994. Valencia: Ley 16/2005. de ordenación. del suelo no urbanizable (con varias modificaciones ulteriores). de 30 de enero. de 24 de marzo. 1/1991. y 240/2006. de 9 de diciembre. de 23 de octubre. de 14 de marzo. en la completa regulación legal de la materia. de ordenación del territorio y urbanismo (con varias modificaciones ulteriores). de ordenación y protección de áreas naturales de interés especial. gestión. de 30 de junio. de 20 diciembre. de medidas urgentes para la ordenación urbanística sostenible]. entre otras. el Decreto-Ley 2/2012. de disciplina urbanística. pero sí numerosas Leyes que abordan partes de la misma. urbanística (con varias modificaciones ulteriores). en todo caso. de 1 de julio. en materia. y Decreto 67/2006. 12 mayo. de 20 de julio. de ordenación del territorio y urbanismo (con varias modificaciones ulteriores). por el que se aprueba el Reglamento de ordenación y gestión territorial y urbanística. 16. País Vasco: Ley 2/2006. y 6/1997. 9/1990. 15. La competencia plena autonómica se traduce ciertamente. entre . pero en modo alguno en la retención por las CCAA de la totalidad del ciclo de gestión urbanística ejecutiva. de 21 de diciembre.2 LrBRL determina que los municipios deben ejercer. – Competencias locales Sobre la base del principio y la garantía institucional de la autonomía local resultantes de los artículos 137. de suelo y urbanismo (con varias modificaciones ulteriores). Así: las Leyes 1/1984. recientemente. Navarra: Ley 35/2002. como resulta de la precedente lista. La Rioja: Ley 5/2006. Entra en juego aquí la autonomía local para reclamar la atribución a las entidades de la AL las competencias administrativas que.270 Luciano Parejo Alfonso 13. en este campo. En la medida en que esta determinación legal sea reconducible efectivamente a la autonomía constitucionalmente garantizada por los referidos preceptos constitucionales (SsTC 214/1989. de 2 de mayo. de 8 de julio. del suelo rústico. 140 y 141 CE. de diciembre. Ley 10/2004. deben corresponderles para la gestión del círculo de intereses de la correspondiente colectividad local. [Como ya se ha dicho la CA de Baleares no ha dictado una Ley general en la materia. ejecución y disciplina urbanística. en los términos de la legislación del Estado y de las CCAA. competencias. así como. sobre edificios e instalaciones fuera de ordenación. 14. Pues la Sentencia declaró inconstitucional —en lo que ahora interesa y por razón exclusivamente competencial— muy buena parte del texto refundido de 1992 de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana. así. pues hasta ella las CCAA habían hecho un muy prudente uso de su potestad legislativa. 2ª. de 29 de marzo— hasta hoy. Su extensión a toda ella y su generalización se han producido. permitiendo así una homogeneidad compatible con la diversificación de las concretas técnicas propia y específicamente urbanísticas. complementado. Esta situación no supone. 2. en contra lo que podría suponerse. una heterogeneidad inasumible de los sistemas autonómicos. pues la STC 51/2004. es una tarea comprendida prioritariamente en el ámbito de los intereses del Municipio.La ordenación urbanística (I): evolución.1. según hemos visto.2. desencadenando. sucesivamente. principios que pueden reconducirse a los siguientes: . pues su desarrollo no ha afectado a la persistencia de la unidad básica en las instituciones fundamentales (no ligadas a los modelos de política urbanística). descentralización territorial y encuadramiento… 271 otras). para el medio urbano. La existencia en todo momento de una Ley estatal definitoria de un marco legal común —hoy el TRLdS08. de 13 de abril. un proceso que ha conducido a la situación normativa actual. de 1 de julio— para todas las políticas territoriales urbanísticas. derivado de la reforma parcial de ésta (concretamente su versión recogida en el texto refundido de la misma de 1976) operada en 1990. por las Leyes estatales ulteriores —incluso las posteriores a la STC 61/1997. en general. sin embargo y en la práctica. por el capítulo IV del título I LES y los capítulos IV y V del Real Decreto-Ley 8/2011. Unidad y diversidad en el ordenamiento urbanístico La diversificación territorial del régimen legal de la ordenación urbanística es consecuencia natural de la distribución territorial de competencias que resulta. La no ruptura por los legisladores autonómicos con los principios estructurales del sistema de ordenación urbanística implantado por la LS56 y conservados. ha confirmado que el planeamiento urbanístico y. del bloque de la constitucionalidad de pertinente aplicación en la materia. tras la STC 61/1997. de donde se sigue que —sin perjuicio de la intervención de otras instancias territoriales por razón de intereses supramunicipales— la ordenación urbanística del territorio municipal es una tarea que fundamentalmente corresponde a la instancia municipal. de 20 de marzo. así como de disciplina preventiva y represiva de la ordenación establecida (como efectivamente hacen). las Leyes de las CCAA deben atribuir a sus Municipios competencia en materia de planeamiento urbanístico y su ejecución. la configuración del asentamiento urbano. Tal resultado obedece a tres causas principales: 1ª. c) Reconducción de la concreta ordenación definida por los instrumentos de planificación al marco legal mediante la tipificación tasada de clases del suelo y el establecimiento de sus correspondientes regímenes urbanísticos (susceptibles de especificación por parte de aquellos instrumentos). no exista aún la unidad o las unidades finales de suelo susceptibles de servir de soporte a un aprovechamiento urbanístico independiente (es decir. como Derecho supletorio del Derecho urbanístico aplicable en cada CA (aparte de Derecho directamente aplicable en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. ejecución en principio integrada de la misma para la transformación del suelo mediante la urbanización y edificación ulterior de las unidades de suelo resultantes (a los efectos de la implantación y el desarrollo en ellas de los usos admisibles). toda vez que la declaración de la nulidad de su reforma parcial de 1990 determinó ciertamente la continuación de su . según el cual la ocupación. y ii) un sistema de instrumentos (planes) de ordenación atenidos ya a las circunstancias concretas de lugar y tiempo. de otro lado. en virtud del artículo 149. de un lado. cuyo contenido se establece en virtud y en el marco definido por aquél. 3º.3 CE. implique la generación de nuevo suelo con destino urbano o la regeneración del que ya tiene tal destino) o. de 20 de marzo. d) Planificación o proyectación previas a cualquier acto de ejecución que suponga la transformación del territorio y el suelo (urbanización/reurbanización o edificación). existan ya la o las referidas concretas unidades de suelo idóneas para su utilización urbanística. por la ausencia en ellas de potestad legislativa). – Y en el segundo caso: edificación de las unidades de suelo de acuerdo con la ordenación aplicable y a los mismos efectos que en el caso anterior. la transformación (en su caso) y el uso del suelo (natural y construido) deben producirse según una secuencia predeterminada. diversa según que. El juego de la ultima legislación estatal urbanística preconstitucional (el TRLS76 y sus Reglamentos).1. La subsistencia de la referida legislación estatal preconstitucional deriva también de la STC 61/1997.272 Luciano Parejo Alfonso a) Basamento de la ordenación urbanística en un proceso urbanístico— tipo. b) Estructuración de la ordenación urbanística en dos escalones: i) un escueto bloque legal general y abstracto (formado por la Ley correspondiente y su o sus Reglamentos). Esa secuencia es: – En el primer caso: ordenación-planificación previa a cualquier actuación. pero definitorio del marco de los sistemas legales autonómicos): TRLdS08.3. una vez perdida toda competencia en la materia tras la CE. IV del tít. la siguiente composición: A) Derecho de directa aplicación: a) Derecho estatal (no urbanístico. LES (Cap. como Derecho directamente aplicable. incluidas las respectivas Leyes autonómicas. modificarla o renovarla. complementado por la LES y el Real Decreto-Ley 8/2011. de otro lado. que rige para todas las aludidas políticas públicas. b) Se establece. b) Derecho autonómico: las Leyes y los Reglamentos urbanísticos de cada CA. 3. al no poder disponer éstas de la vigencia del Derecho estatal (aunque si poder desplazarlo. del Estado. de un lado. . el TRLdS08.1. por la doble incapacidad para derogarla.1. y. en su caso propietario y/o empresario. en consecuencia. de las CCAA. Ese marco: a) Descansa en un preciso cuadro de valores. El planteamiento y la doble perspectiva del marco legal En el contexto limitado que deriva de los títulos competenciales que le sirven de soporte. B) Derecho supletorio (estatal): TRLS76 y sus Reglamentos.La ordenación urbanística (I): evolución. establece el marco de todas las políticas de ordenación territorial y urbanística de las instancias territoriales (la autonómica y la local). sean éstas de ordenación del territorio o de ordenación urbanística. con relación ya a las políticas de ordenación territorial y urbanística. IV y V). Y ello. 2. Composición del ordenamiento relevante en la materia El ordenamiento de pertinente aplicación en materia urbanística tiene. protagonista y destinatario de la ordenación urbanística. descentralización territorial y encuadramiento… 273 vigencia (al no haber llegado nunca a ser derogado válidamente) pero en una situación peculiar de intangibilidad en principio definitiva. EL PLANTEAMIENTO Y LAS CARACTERÍSTICAS DEL MARCO LEGAL ESTATAL DE DIRECTA APLICACIÓN 3. desde una doble perspectiva: i) La del ciudadano. por el dictado en ejercicio de su propia competencia). I) y Real Decreto-Ley 8/2011 (Caps. para procurar la calidad de vida que postula. condicionada por ellos. Pero lo fundamental de esa doble perspectiva es el planteamiento que a ella subyace: el del espacio físico en tanto que “espacio social” (proyección de la sociedad organizada en el territorio que puebla. cuya actuación es decisiva para la efectividad del estatuto del ciudadano sin más y la del propietario y empresario. que se ofrece especialmente idóneo para resolver adecuadamente no sólo la compleja cuestión competencial. así. es. 45. Se trata de un planteamiento novedoso. en efecto. y. por ende. de modo que a éste es consustancial la componente territorial y espacial. es decir. al propio tiempo elemento y tarea del Estado constituido. más precisamente. ocupándolo. el espacio resultan ser. dicho orden ha de serlo también en su dimensión territorial. pero titulares también de otras con relevancia o repercusión territoriales. configurándolo y resultando por él condicionada). el sentido y. necesariamente responsabilidad compartida de todas las instancias territoriales de éste. constitutiva de la compleja comunidad política española. por ello. la finalidad. del espacio. a la lógica propia de ésta. es decir. que ésta. sino la decisiva del alcance. Pues. ámbitos de influencia de una sociedad organizada. ese orden estimativo de referencia no es otro que el entero orden sustantivo constitucional. El territorio y. el interés general en punto a las funciones y los usos “territoriales” y la acción a desarrollar para su consecución. así. por tanto. De este modo. Ello presupone un orden estimativo desde el que enjuiciar la situación real y definir. que resulta ser. 46 y 47 CE). los cuales forman. ha de incluir su dimensión espacial. “constituye” y. para alcanzar el mejor arreglo del territorio-espacio históricamente posible en cada momento. la ideal a alcanzar en términos de fines y objetivos a conseguir o. como ámbito de acción o vida sociales (campo de los procesos propios de la acción humana) permite la afirmación del Estado como dimensión territorial-espacial de la sociedad por él políticamente organizada que está inscrita genéticamente en el orden constitucional. en definitiva. sin perjuicio de que incluya pronunciamientos de carácter directa o indirectamente territorial (como los de los arts. incluya la del territorio y el espacio.274 Luciano Parejo Alfonso ii) Y la de los poderes públicos con competencias de ordenación territorial y urbanística. la acción de continuada configuración de que —en el curso del permanente proceso de desarrollo constitucional— es responsable el Estado. lo que es lo mismo. parte de un todo del que no pueden desconectarse para su correcta interpretación. para ser justo. “configura”. por tanto. así. La contemplación del territorio y. . el contenido de la intervención del legislador general. En la medida en que éste ha de ser adecuado a las necesidades de la vida social y. por tanto. precisamente por serlo de configuración social. de configuración territorial y espacial. dimensión de la convivencia ordenada sobre el territorio y. Se explica así que el objeto propio de la política social y económica de que habla la rúbrica del capítulo III del título I de la CE. por tanto. 45. descentralización territorial y encuadramiento… 275 La perspectiva adoptada por el legislador estatal desvela. determinar su contenido y alcance y precisar así su juego relativo en el contexto del orden constitucional como sistema total. la solidaridad colectiva sólo puede emanar de una sociedad suficientemente cohesionada. sin embargo. conciernen a los sujetos y motivan su acción. el conjunto de valores y bienes referidos directamente al orden territorial-espacial. en el Estado autonómico.La ordenación urbanística (I): evolución. Pero lo decisivo es la imbricación entre ambos valores y. penetrando éste por la . aunque la norma fundamental le impone algunos rasgos unitarios. en su caso (el del suelo). por demandar la utilización racional de los recursos naturales —en términos. los recursos. que sacan a la luz. por tanto. cabalmente el “sostenible”. también a la instancia central de éste y su generación continua en el mínimo común requerido por la unidad constitucional está por ello inscrita en el círculo de intereses cuya gestión le corresponde constitucionalmente. La solidaridad colectiva. la trascendencia territorial-espacial de la cohesión económica y social. lleva de la mano a una utilización prudente. art. Se trata de los recogidos en los artículos 45. que se traslada a la comunidad políticamente organizada —los poderes públicos constituidos— en términos de deber de acción. La solidaridad es aquí elemento capital. de modo más acusado. de su conformidad con el interés general—. obviamente conforme al orden constitucional.2 CE). la axiología propia del espacio social que ha de ser hecha valer en cuanto que la solidaridad. es un bien constitucional que concierne. diferente. en términos del mínimo común de —o unidad en— las condiciones del “espacio social”. sino única y precisamente la que —desde la solidaridad colectiva— mejor sirva para conseguir un medio ambiente adecuado para la calidad de vida (defensa y restauración del primero para proteger y mejorar la segunda. En efecto. 46 y 47 CE. que vienen dados por la aludida exigencia de racionalidad-conformidad con el interés general. responsabilidad. De otro lado. pues exige de ésta un resultado determinado. Este es el fundamento del alcance del concreto orden de valores considerado: su radio es el entero orden constitucional. pues. La lógica de esa concernencia es. Pues esta exigencia presenta un perfil determinado: – Con carácter general y para cualquier recurso natural. lo que remite igualmente a la acción positiva de configuración social de los poderes públicos constituidos y primariamente al central. en cuanto destaca. la racionalidad no es cualquiera. la relación de las cosas-recursos con los sujetos y su actividad. Esta axiología permite identificar en su seno. en cuanto conjunto que proporciona las potencialidades para la vida. la responsabilidad colectiva por la utilización de los recursos naturales. su actividad. junto con la individual. dando lugar a situaciones tuteladas por el Derecho. sobre todo. pero simultáneamente ii) la entrega de la concreción de la racionalidad (identificada con el interés general excluyente de la especulación) a la configuración de los poderes públicos (regulación y acción urbanísticas capaces de generar las condiciones necesarias. la promoción de las condiciones necesarias. como de las políticas y acciones de los primeros (en función de sus respectivas competencias). tanto de la relación (los intereses) de los sujetos públicos y privados con las cosas o recursos. las de ordenación territorial y urbanística) en términos de tal alcance e intensidad que es ella (y sólo ella) la legitimada constitucionalmente para crear las plusvalías derivadas de la transformación necesaria para permitir la utilización “urbana” del suelo. cuyas concretas condiciones sólo resultan del régimen propio. En su vertiente objetiva de portadores de valores constitucionales. sin embargo. en efecto. pero también. una responsabilidad para el desarrollo de una tarea positiva de configuración de la realidad. Y su responsabilización. cuya misma formulación y. por tanto. Como revelan los términos que utiliza —la garantía. no es sino la fórmula genérica de su vinculación al interés general. debiendo cubrir la totalidad del ciclo de la gestión de los asuntos públicos: legislación y ejecución. que es el Estado como un todo el aludido.3 CE confirman la inexcusable procedencia de la actuación de todos los poderes públicos en sede del desarrollo constitucional. además. el mandato del artículo 53. sus características y función para la vida imponen i) la directa precisión constitucional —consecuente con la compleja regla anterior— del carácter “racional” de su utilización para la efectividad del derecho de todos a una vivienda digna y adecuada. Lo decisivo es. proyectan sobre el territorio-espacio los diferentes factores con incidencia o relevancia en el mismo. – Por lo que hace concretamente al recurso natural “suelo”.276 Luciano Parejo Alfonso perspectiva estimativa (la calidad de vida) propia de aquél. el constituyente asigna. es decir. porque la perspectiva que preside el capítulo III del título I de la norma fundamental es la objetiva de la política social y económica y no la subjetiva de las competencias. los contenidos del orden territorial-ambiental (como también los del orden económico) son cabalmente principios rectores de la política social y económica del Estado. que va más allá de su mera regulación. la restauración. del carácter compartido de la responsabilidad-tarea estatal de ordenación territorial y urbanística. según el bloque de la constituciona- . 47 CE).2 CE. que encuentra su régimen general en el artículo 9. en tanto que instrumento y sede para la armonización de los contrapuestos requerimientos que. razón por la que —cuando sean apropiables por los sujetos privados— debe participar incluso en ellas (art. desde su propia economía sectorial. la mejora y. Más allá del “código común” que resulta de las reglas precedentes comienza la diversidad. a su través. en igualdad. fin. al tener que organizar. que optimice las posibilidades de ejercicio. de cada uno de los órganos-funciones en que. . pues. en la dimensión espacial. La vinculación constitucional del Estado democrático social y de Derecho se resume. la organización del suelo y el espacio más adecuada para la efectividad y plenitud. Pues la regulación de la utilización del suelo ha de hacerse “conforme al interés general”. por supuesto. Los términos de la actuación “debida” por cada uno de ellos para cumplir con su propia responsabilidad (y. comenzando. la de determinación de su fin primario a partir del cuadro de valores y bienes constitucionales que rige la decantación de los intereses generales en materia territorial-ambiental. es decir. en la creación —en la realidad y para todos— de las condiciones territorial-ambientales. en cada una de las instancias en que se organiza territorialmente. De donde se sigue que el fin primario de la ordenación territorial y urbanística en tanto que tarea y función públicas consiste en la consecución de un orden espacial sostenible. de desarrollo constitucional únicamente son deducibles.2 CE. en último término. de los valores de la libertad. constantemente renovado. así.La ordenación urbanística (I): evolución. del orden constitucional. cultural y social en que se resume. abstracta y formal. en el espacio y el tiempo. de la libertad y la participación en la vida social. en definitiva. Este y no otro es el interés general último al que debe servir dicha ordenación en su contribución obligada a la calidad de vida en un medio ambiente adecuado. que es específico por la doble razón del círculo territorial de intereses generales de su incumbencia y de la concreta función (expresada en competencias) que les está asignada en su gestión. económica. del respectivo orden constitucional al que están sometidos. se desagrega la estructura estatal. descentralización territorial y encuadramiento… 277 lidad. se manifiesta la dimensión prestacional de las libertades y los derechos constitucionales y adquiere pleno sentido el mandato de actuación positiva del artículo 9.1 CE) que de ello resulta. ese fin primario no es otro que la creación de las condiciones para la óptima realización. igualdad y participación política. en la que se expresa la complejidad del objeto de aquella ordenación. el orden sustantivo constitucional. pues. expresión ésta. En una primera aproximación. en la vida individual y colectiva. al que son inherentes los valores de solidaridad y cohesión sociales. pero incluyendo también los principios fundamentales de la organización territorial del Estado. la del Estado en su conjunto) en la realización del interés general en el curso del proceso. por los derechos y las libertades que son inherentes a la persona. Desde la trascendencia de la ordenación territorial y urbanística para la plena efectividad o realidad de dimensiones esenciales del status constitucional de la persona y el ciudadano (presidido por el artículo 10. La cuestión esencial que plantea la función pública de ordenación territorial y urbanística es. las pretensiones diversas y aún contrapuestas de los factores determinantes de la utilización del suelo. una política que precisa del concurso de una pluralidad de competencias (las que tengan relevancia para o incidencia en la organización del territorio o la utilización del suelo) y una competencia: la que atribuye facultad de decisión sobre los usos del suelo. es igualmente cierto que ésta depende del correcto funcionamiento del Estado de las autonomías y. pues. Remite así a un régimen. Y esto es lo que hace el TRLdS08 (y la LES y el Real Decreto-Ley 8/2011) de forma constitucionalmente poco discutible. además.278 Luciano Parejo Alfonso Pero también los principios fundamentales de la organización territorial del Estado se hacen presentes en la ordenación territorial y urbanística. En definitiva. para la efectiva vinculación de la ordenación territorial y urbanística a su orden estimativo propio. que concierne inevitablemente al conjunto de dichos poderes. el del poder público (especialmente el administrativo). actuación de los poderes públicos para un fin que trasciende el círculo de intereses propio de cada uno de ellos. objetivos) públicos más significantes la cláusula “conforme al interés general” en que se expresa el fin primario y último de dicha ordenación. garantice en lo esencial la consecución de dicha unidad. conforme señala el artículo 137 CE. Está fuera de toda duda. aunque ciertamente en la medida en que tal concernencia lo sitúe cabalmente en el correspondiente círculo territorial de interés. una política. a una lógica de funcionamiento para la reducción de la pluralidad derivada de la autonomía territorial a unidad sustantiva de resultado (coherencia mediante colaboración. Es. y un marco que por referencia a su fin propio facilite y. 141 y 142 CE). Es cierto que las CCAA están concernidas por el orden de valores de que aquí se trata y su realización. la ordenación territorial y urbanística es. de un marco legal que garantice la unidad sustantiva constitucional mediante una suficiente desagregación en intereses (fines. en efecto y por la implicación ya comprobada del status de la persona y el ciudadano. la relevancia. mediante el ejercicio de las pertinentes competencias. como ya nos consta (véase la lección anterior). en todo caso. por ello y simultáneamente. de la adecuada dosificación de las dimensiones general-unitaria y particular-diversa que le son propias. y. en tal doble dimensión. Pero también lo es que tal previsión constitucional apunta —lo que es mucho. pero no todo— a la ordenación territorial y urbanística como competencia. lo que deja fuera de ella las restantes dimensiones que hacen de dicha ordenación. si la organización territorial del Estado es relevante para la ordenación territorial y urbanística. 140. del bloque de la constitucionalidad resultante de lo dispuesto en los artículos 148 y 149 CE y del principio de autonomía local (arts. acción estatal de configuración de las condiciones de vida y. pues ésta ha de cumplirse en ejercicio de las competencias que derivan de la distribución territorial del poder público. cooperación y coordinación). Antes que nada. por tanto. es decir. Pero teniendo en cuenta que el orden territorial y su fin primario es asunto. haciéndolo objeto de gestión por su titular. la consistente en el régimen que debe operar . en cuanto tal. entre ellas. La implicación aquí del status constitucional del ciudadano determina. ni de urbanismo. por fijarse lo mínimo común. además. La diversidad de estas opciones pueden y deben desplegarse. la integración y la cohesión territoriales que son parte del orden económico y social. es diáfano que la instancia general del Estado está igualmente concernida por el orden de valores y bienes constitucionales examinado. que otorga sentido justamente al de la diversidad de opciones legitimadas cabalmente por la distribución territorial del poder y a formalizar mediante el ejercicio de las correspondientes competencias. pues. que no es casual que hable. 3. El cuadro de valores relevantes para todas las políticas públicas Si toda política pública debe tener un fin desde el que sea posible el control de su regularidad y eficacia. alcanzan exclusivamente a lo básico en términos de regulación o legislación. Dicho de otra forma.2. que no son de ordenación del territorio. pero para referirse sólo a las condiciones de garantía y no de aquellos mismos. ii) . por ello. en la que no posee competencia directa o referida a la organización general de los usos del territorio y del suelo. Así lo confirma y. sino cabalmente de su ejercicio. las que tengan por objeto o impliquen: i) regulación. Pues está en juego la solidaridad y. Lo que no les impide operar respecto de la ordenación territorial y urbanística en sentido estricto a título de marco en el que. en lo necesario.La ordenación urbanística (I): evolución. pero sí competencias que contribuyen a la ordenación territorial y urbanística en tanto que política estatal. que esta responsabilidad se extienda inexcusablemente. la dimensión territorial de esta última puede y debe traducirse en medidas de carácter territorial-espacial cuando éstas sean necesarias para el medio ambiente adecuado que. de la que tiene atribuida en materia de economía general. En todos los casos el círculo de intereses de la instancia general acota la responsabilidad de que ahora se trata a lo básico-mínimo. como mínimo. por tanto. en todo caso.1 CE. deben inscribirse desde luego las opciones autonómicas diversas para dicha ordenación. en el plano territorial. a partir —lo que quiere decir: respetando— el suelo común que fija el marco general a título de mínimo común denominador. Y en este plano.1. Por eso mismo estas competencias. La responsabilidad del poder central por un estándar mínimo del medio ambiente adecuado (de la calidad de vida de todos). a las condiciones básicas que garanticen justamente la igualdad de todos en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. que es a lo que debe reducir —y de hecho reduce— su intervención el legislador estatal en esta materia. de derechos y deberes precisamente constitucionales. deben disfrutar todos los ciudadanos en todo el territorio nacional. descentralización territorial y encuadramiento… 279 como marco garante del momento de la unidad sustantiva constitucional. legitima el artículo 149. debe entenderse que se corresponde con la deducible. pues. toda vez que ésta i) contempla el referido y complejo bien jurídico como fin-objetivo de la acción de los poderes públicos para ii) defender y restaurar el medio ambiente (del que depende la calidad de vida y que demanda la solidaridad colectiva. . fin. incluso la intergeneracional). exigida directamente por la CE. La conexión con el principio de desarrollo sostenible viene. 2.3 TUE y 191.2 y 3 TRLdS08. por tanto. ii) esté dotado de las infraestructuras y los servicios pertinentes. el que destila la combinación de los artículos 45 y 47 CE. que supone la imposición a los poderes públicos de la ponderación. ni lesiva o perturbadora del fin que a todas ellas se les impone como común (art. El bien jurídico a tutelar (en calidad de fin) es. 192 y 193 TFUE. iii) la combinación de usos sea funcional. no sólo las autonómicas y locales específicamente de ordenación territorial y urbanística. así. iv) transformación. y v) uso del suelo (y. en sus decisiones y acciones. la flora y la fauna y de protección del patrimonio cultural y del paisaje. que obliga a los poderes públicos a actuar en tal sentido. de todos esos requerimientos con vistas a aquella utilización. y iv) los usos se implanten efectivamente cuando tengan una función social. que imponen a los poderes públicos (en sus decisiones y acciones): a) El respeto de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza. b) La promoción de las condiciones para la efectividad y realidad de los derechos y deberes de los ciudadanos enunciados en los artículos 4 y 5 TRLdS08. pero también por el Derecho originario europeo: arts.1 TRLdS08): la utilización del suelo (recurso natural) conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible. pero deben perseguirlos de forma que no sea contradictoria. c) El diseño y la gestión del medio urbano de modo que i) sea eficiente la ocupación del suelo. La enumeración incluye: A) Fines generales: a) El de la utilización racional de todos los recursos naturales mediante la armonización de la pluralidad de requerimientos de que éstos sean objeto. quedando prohibida su determinación de modo independiente y desconectado de sus exigencias. también las estatales que tengan también este carácter) pueden tener los suyos específicos. sino todas las de tales instancias que tengan relevancia o repercusión física y. 3. el fin “desarrollo sostenible” se desagrega —para su mayor operatividad en la guía de las políticas públicas— en los fines más concretos enumerados en el artículo 2. por supuesto. por tanto. por lo que la del concreto recurso “suelo” ha de inscribirse armónicamente en la de los restantes. El valor y.280 Luciano Parejo Alfonso ordenación. B) Fines particulares (en el contexto del anterior). iii) ocupación. b) La protección del medio rural para la conservación de su carácter siempre que no sea necesario para la transformación urbanística. de los criterios y principios básicos que han de presidir la formación y actualización permanente de un sistema informativo general e integrado.1.La ordenación urbanística (I): evolución. se otorga a la legislación propia de cada CA un amplio margen de configuración para determinar el espacio y el juego que concede a la iniciativa y acción privadas. dada la unidad del espacio económico nacional (inscrito en el europeo). viviendas y locales desocupados y de los precisados de mejora o rehabilitación. 3. a los poderes públicos competentes (art. transformación urbanística y construcción. del que los ciudadanos tengan derecho a obtener por medios electrónicos toda la información urbanística proveniente de las distintas AAPP. previendo (art. precisados de programas o planes de rehabilitación o de actuaciones de renovación y rehabilitación urbana. y 3) un mecanismo público de información sobre suelo y urbanismo (previsto ya en la disposición adicional primera TRLdS08). la garantía de: – La dirección y control por las AAPP competentes del proceso urbanístico en todas sus fases (planificación. en su caso. desfavorecidos o en dificultades. Lo que quiere decir: la conceptuación de tales actividades como públicas. en consecuencia. comprensivo desde luego de 1) censos de construcciones. del mercado). – Y el derecho a la información de los ciudadanos y entidades representativas de los intereses afectados y la participación ciudadana en la orde- . 107 LES) y. edificación o uso/disposición del suelo). edificios. respecto a la ordenación del territorio llevada a cabo por las mismas. 108 LES) la definición y promoción por la AGE. 3. La delimitación y el deslinde de los espacios de lo público y lo privado Correspondiendo al Estado. el TRLdS08 lo lleva a cabo en esta materia en los términos siguientes. colocando todas las políticas públicas al servicio de un medio urbano sostenible (art. en efecto. 3. descentralización territorial y encuadramiento… 281 Este fin se concreta y desarrolla en el Capítulo IV del Título I LES. el deslinde básico de los espacios correspondientes a las actividades públicas (reservadas al poder público) y privadas (situadas en la disposición de los sujetos ordinarios según la lógica. en colaboración con las CCAA. 2) mapas de ámbitos urbanos obsoletos. con participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción pública. – Actividades necesariamente públicas Si bien la ordenación territorial y la urbanística se declaran funciones públicas. dada la importancia de la información para la configuración (generación) y el mantenimiento (regeneración) de tal medio.3. El marco estatal únicamente impone a dicha legislación (art.2 y 3 TRLdS08). que corresponden. inciso inicial). – Derecho de cualquier sujeto (sea o no propietario) a participar. reurbanización): soluciones diversas. pero con determinados límites) las siguientes opciones: a) El establecimiento o no de la posibilidad de la reserva de la actividad en favor de la AP actuante. cuando dichos sistemas abren la actividad a la . con carácter general o en determinados supuestos. 6. para tal caso y a favor de los propietarios del suelo afectado. concretamente. el marco legal [como resulta del art. Lo que vale decir: todo ello en el ámbito del espacio de actividad pública antes acotado. según se verá en la lección siguiente). la reurbanización o la mejora de la dotación pública de los espacios urbanos). en ejercicio de la libertad de empresa. en el tradicional sistema de actuación por cooperación. sino porque. Esta solución viene exigida no solo porque el legislador estatal no es competente para determinar los sistemas de actuación o ejecución de las actuaciones de transformación del suelo (dado que se trata de técnicas propiamente urbanísticas).282 Luciano Parejo Alfonso nación y la gestión urbanísticas. de compensación. a) TRLdS08] deja al legislador autonómico libertad para elegir y combinar entre sí (en diferentes formas. con carácter general o en determinados supuestos. a la actividad de transformación urbanística (mediante la urbanización. – Actividad de transformación urbanística (urbanización. – Derecho preferente (sustantiva o temporalmente) de los propietarios al desarrollo de la actividad. por ejemplo. así como el fomento de la participación privada en la gestión pública urbanística y las políticas de suelo. Por lo que hace. véase la lección siguiente). salvo que la reserva de la actividad respete la referida facultad (como sucede. Ello. b) La apertura a la iniciativa privada de la actividad en alguna de las siguientes variantes: – Derecho exclusivo de la propiedad de los terrenos afectados a desarrollar la actividad (en régimen. en un procedimiento tramitado con publicidad y concurrencia (y respetando el derecho de participación de los propietarios de suelo afectados en la ejecución de la urbanización en régimen de justa distribución de beneficios y cargas) para resultar habilitado para el desarrollo de la actividad. Pero imponiendo. por ejemplo. el derecho a ser indemnizados por el importe de la facultad de participar en la ejecución de la urbanización en los términos dispuestos en el artículo 25 TRLdS08. naturalmente en los términos de ésta y de su legislación autonómica reguladora [art. en tanto que terreno propio de la ya apuntada interrelación entre estatuto de la ciudadanía y criterios-deberes de la acción de los poderes públicos. Lo que lleva.1. el contenido del derecho de propiedad sobre las diversas porciones de suelo. lo que únicamente puede hacer el legislador competente en la materia. cuando la aplicabilidad del régimen urbanístico del suelo (lo que se puede y no se puede hacer en una concreta superficie. construcciones e. de vinculación a ellos de las correspondientes superficies de suelo. incluso. Las situaciones básicas del suelo 3. como una actividad económica de interés general sometida a la lógica de la libre competencia (pues la AP actuante recurre al mercado para la urbanización). – Actividad de construcción y edificación: reservada a la propiedad. el legislador estatal construye el régimen básico del suelo. a justificar cualesquiera restricciones y desde luego las exclusiones a dicha libre competencia. edificaciones que estén permitidas directamente por la ordenación urbanística aplicable. 3. desde la perspectiva del Derecho europeo. No se otorga al legislador autonómico la misma libertad. el legislador estatal establece directamente el derecho del titular de una situación jurídica individualizada constituida en términos de propiedad a realizar las instalaciones. sin embargo. Para tal hipótesis. reurbanización) de dicho suelo.4. por tanto. 12 TRLdS08).La ordenación urbanística (I): evolución. determinando la integración secuencial de su diferenciado y estatutario régimen justamente urbanístico. Pues lo único que resta del proceso urbanístico en tal supuesto es la realización de concretos actos (en su caso. hasta la edificación) sobre unidad apta para ello. a las diferenciaciones propias de la ordenación territorial y urbanística y que ésta es capaz de proyectar sobre el suelo a través de las técnicas propias de atribución sucesiva de destinos cada vez más concretos y. en virtud del artículo 106 TFUE. d) TRLdS08]. por ello. su vuelo y su subsuelo) no depende de la previa transformación urbanística (urbanización. Esta distinción se corresponde con la de los medios rural y urbano. el cual delimita. descentralización territorial y encuadramiento… 283 iniciativa privada (sea o no de los propietarios). implican la consideración de la actividad de transformación urbanística. que es el autonómico. Lo que . sobre la novedosa distinción de dos situaciones básicas del suelo (art. descansa simplemente sobre la realidad y es ajena y previa. al propio tiempo.4. 6. Sentido y alcance de la distinción y sus consecuencias para la ordenación urbanística De forma congruente con su planteamiento. aunque decidida en otra sede —la autonómica o municipal—. con el de la categoría de suelo urbanizable pendiente de urbanización) y un régimen general de utilización del suelo inmerso en la lógica de lo urbano (el suelo en la situación de urbanizado. queda de suyo sometida al régimen básico de las actuaciones de transformación urbanística). por ejemplo. enervando su eficacia y. con el urbanístico de la clase de suelo urbanizable durante la urbanización). anuda el empleo de las concretas técnicas (ahora autonómicas en su configuración y municipales en su aplicación) de vinculación del suelo a destinos a la pertinente axiología y los criterios básicos que de ella derivan. Lo decisivo es que esta opción libera al marco legal (para su efectividad) de toda dependencia (tradicional) del juego de las técnicas urbanísticas de vinculación del suelo a destinos (especialmente de la clasificación). cuya formalización corresponde al respectivo legislador autonómico. sólo que no predetermina las técnicas en que se traduzca. que desplaza —en la superficie afectada por la urbanización y mientras dura ésta— el régimen de utilización del suelo rural. Pues la definición legal de las situaciones básicas del suelo produce de suyo la sujeción de las superficies de suelo que respondan a sus características legales a los correspondientes regímenes básicos de utilización del suelo rural y del suelo urbanizado. 7. un régimen general de la utilización del suelo al margen de la lógica de lo urbano (el suelo en la situación de rural. La distinción de las situaciones básicas del suelo puede así postular y. TRLdS08).1. por tanto. por tanto. pues. así. en su caso. así como. postula.284 Luciano Parejo Alfonso significa que el legislador estatal mantiene la organización del régimen urbanístico estatutario del suelo sobre el mecanismo de la vinculación de este último a destinos. ni las concretas técnicas de las que éste se sirva (como. No prejuzga. al margen y en todo caso con independencia o sin perjuicio de los destinos urbanísticos a los que esté vinculado) bien en la de suelo rural. siendo así que la del suelo que quede sujeto a una actuación de urbanización únicamente es precisa cuando se decida y diseñe ésta (momento en que la actuación. que la totalidad del suelo nacional se encuentra efectivamente (se insiste: antes. remitiendo su configuración a “… los términos dispuestos por la legislación de ordenación territorial y urbanística” (art. que se corresponde. Se limita a definir un marco en el que éstas deben inscribirse y jugar. ni el sistema de la ordenación territorial y urbanística. que se corresponde con el de la clase urbanística de no urbanizable o rústico. Sigue habiendo. las tradicionales y generalizadas de la clasificación y la calificación del suelo). inciso final. bien en la de sue- . con el complemento del régimen de la actividad de transformación urbanizadora. Y la apuntada liberación se acompaña del establecimiento de principios y criterios básicos de la acción de los poderes públicos que. juego necesario para la “conexión a tierra” del régimen legal de la utilización del suelo diversificado según las “clases” (urbanísticas) tipificadas al efecto. que se corresponde con el de la clase de urbano). en efecto. aplicación (régimen. entre otras virtualidades. de una summa divisio. bien en el medio urbano. de otro. Al igual que sucede con la afectación legal del dominio público natural (por géneros enteros de cosas). respectivas. refiriéndose al régimen urbanístico del suelo. sin más y necesariamente. Situaciones básicas. por completo. descentralización territorial y encuadramiento… 285 lo urbanizado. sin necesidad de norma de desarrollo o acto aplicativo algunos. La continuidad. La summa divisio así establecida es obviamente compatible con las divisiones. en una de las dos situaciones básicas. todos los terrenos en los que no se cumpla aquel dato y como mínimo. estando por ello todo el suelo. que la exposición de motivos del TRLdS08 (último párrafo del apartado IV). por lo que la de suelo rural comprende. situación del suelo y utilización o uso del mismo]. los que deben ser preservados por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización y los que. en virtud de la cual quedan colocadas.2. aún previéndose o permitiéndose tal transformación. estar el suelo en una u otra situación depende exclusivamente de la concurrencia en cada porción del mismo de las características definitorias legalmente de uno u otro de los géneros de suelo: rural y urbanizado.La ordenación urbanística (I): evolución. ni siquiera de la interposición de la legislación de ordenación territorial y urbanística o de cualquiera de los instrumentos que ésta contemple. por efecto de la Ley estatal y en función exclusivamente de su estado real en cada momento. así. en positivo. de suelo rural o de suelo urbanizado. la modificación o renovación de la técnica tradicional de la clasificación y de las a ella asociadas (como la calificación) se entrega ahora. pues. y luego predeterminar y dirigir la operación misma de clasificación a efectuar por la ordenación territorial y urbanística en manos del legislador autonómico. en efecto. Han desaparecido. ésta no haya concluido aún colocando los terrenos en la situación de suelo urbanizado. Pues ésta no altera por si misma el régimen urbanístico objetivo de la propiedad del suelo. vincule la doble opción de la Ley por diferenciar “situación y actividad” [es decir. Esto último es la lógica consecuencia de la diferenciación entre. bien en el medio rural. 3. todos los criterios generales con los que tradicionalmente se ha querido: primero establecer la clasificación del suelo para la sujeción de éste a un distinto régimen urbanístico de la propiedad (según la clase).4. Y ello. colocación de todo el suelo en una de ellas Todo el mundo de las cosas inmuebles reconducibles al suelo natural y construido es objeto. de un lado. ordenación territorial y urbanística como diseño y programación de la actuación urbanizadora. en negativo. Esta última resulta sin más de un dato objetivo y evidente de la realidad. clasificaciones y diferenciaciones entre las cosas que puedan resultar desde pers- . Es muy significativo. a dicho legislador autonómico. realidad actual y virtualidad cuya realización requiere del pertinente proceso urbanístico]. ordenación territorial y urbanística como orden objetivo regulador y. “estado y proceso” [es decir. los destinos y. 2. en la situación básica de suelo rural todas las superficies que presenten el carácter propio del medio rural [al que se refiere el art. con la consiguiente vinculación estatutaria de éste al mismo. del género de suelo de que se trata. ya que la misma tiene por objeto justamente encuadrarlas. TRLdS08]. las características legales definitorios del género de suelo urbanizado [art. En este último sentido. Situación básica de suelo rural Integran este género de suelo y están. tal distinción puede decirse que predetermina. Esta primera determinación. por ello. por tanto.3. al propio tiempo. cabe y. solo aparentemente negativa. La efectividad de su ulterior determinación positiva. que presente en sus diversas partes y que o bien demanden su preservación de la transformación urbanística. caso de mantenerse por la legislación autonómica la de clasificación. las derivadas de la titularidad de los derechos sobre ellas o de su sujeción al régimen propio del dominio público natural o artificial. aunque en grado diverso. su regulación ha de interpretarse y aplicarse de conformidad con la distinción de las situaciones básicas. Pero también con las que deriven de las técnicas de diversificación progresiva del destino urbanístico del suelo reguladas por la legislación de la ordenación territorial y urbanística. como único efecto una gradación interna del medio rural por razón de las características. inciso final. La razón es obvia: si la situación básica de suelo urbanizado resulta del reconocimiento de la pertenencia real y efectiva al medio ya urbano y junto a éste sólo existe el medio rural.2.4. lo que quiere decir: opera solo respecto de dicha superficie. ii) Tiene. es decir. Pues desde ella y a título de base mínima medioambiental. por tanto. está en la situación básica de suelo rural. cumple al legislador estatal un primario régimen de la utilización del suelo rural. si bien éstas deben ser. el cual: i) No puede ampliar la superficie en la situación de suelo rural ex lege estatal.2 TRLdS08] por no reunir. del juego de la ordenación territorial y urbanística autonómica y local. depende ya. ya diferenciadas. en cualquier caso. en particu- . En la primera de estas alternativas. la utilización posible del suelo. toda otra superficie pertenece a este último y. congruentes con ella.286 Luciano Parejo Alfonso pectivas distintas de la dirigida a preparar o establecer el destino final urbanístico del suelo. 3. por ello. los requisitos. sin embargo. o bien no obsten a la previsión o permisión de su paso —mediante dicha transformación— a la situación final de suelo urbanizado. 12. en particular. Por ello. las características del medio rural prevalecen sobre cualquier otro interés en la utilización del suelo y. pero comporta de suyo y sin más su existencia en la realidad. no agota su caracterización legal. ya que ésta resulta de su expresada determinación negativa. b). además. a) y b). en todo caso. al tratarse de un efecto legal del carácter propio del medio en el que están localizados los terrenos. A ella o. la entrega de la superficie aún restante a la acción ordenadora del desarrollo rural con protección en todo caso del carácter del medio al que pertenece (art. caso de restar aún superficies de suelo rural con características no equiparables a las de las que requieran preservación. La situación de una concreta superficie de suelo en la legal básica de suelo rural es. la vocación (incluso en su dimensión temporal) y el grado de integración en el medio rural de las distintas superficies de suelo colocadas por el TRLdS08 en la referida situación básica de suelo rural derivan sólo de la aplicación a las mismas de los criterios legales de identificación y apreciación de sus características concretas precisamente por la ordenación territorial y urbanística. pues.La ordenación urbanística (I): evolución. por ello solo. incluidos los poderes públicos con competencia en materia de ordenación territorial y urbanística. la ponderación debe decantarse del lado del medio rural para la protección del carácter propio de éste. Implica sólo: a) De un lado. es el diferente grado de precisión de los criterios legales determinantes de la apuntada gradación en la integración en el medio rural el que otorga el soporte necesario para que el legislador estatal pueda. de otro lado. finalmente. de la situación de suelo rural) a la situación de suelo urbanizado o. En todo caso. inciso inicial. la decisión —aplicando al caso los criterios de identificación y ponderación de las características de que se viene hablando— sobre la preservación de determinadas superficies de suelo de su transformación mediante la urbanización. cuyos contornos fronterizos con el medio urbano resultan igualmente del dato real de la urbanización efectiva. en efecto. la previsión o permisión del paso de otras superficies de suelo (sin que éstas salgan. Ésta goza a tal efecto de un margen decisional que varía en función de la precisión de los referidos criterios. el derivado de la cobertura de las necesidades sociales que impliquen ocupación y urbanización de nuevas superficies de suelo. En la segunda de ellas la prevalencia en la ponderación corresponde a este último interés. público y privado. De ahí que. a sus instrumentos corresponde. una situación determinada y mantenida directamente por el TRLdS08 y a la que ha de estar. b) Pero que. que la colocación en la situación de suelo rural tiene lugar por imperio directo de la Ley estatal. bien determinar por si . debe respetar y no puede desconocer cualquier sujeto. TRLdS08). descentralización territorial y encuadramiento… 287 lar. 12. aunque sólo en la medida misma en que lo justifiquen las necesidades sociales a satisfacer. De lo dicho se desprende ya que la doble determinación negativa y positiva expuesta no supone una correlativa doble y sucesiva operación de aplicación de la Ley. preservación. La normativa. 2 y 3 TRLdS08. son los siguientes: 1. párrs.288 Luciano Parejo Alfonso mismo un mínimo común en cuanto al destino y la utilización (en el supuesto de mayor precisión de los criterios). 12. el criterio es taxativo y limitativo de la potestad de ordenación territorial y urbanística. 1. referibles a determinados terrenos. ad. Pero también en las que provenga de su condición de terrenos forestales. sexta TRLdS08). europea o interna que regule en abstracto los riesgos y determine las medidas de prevención a adoptar.4. o la protección del patrimonio cultural. La existencia de riesgos naturales o tecnológicos. como mínimo (aunque puede ser más restrictivo en la preservación). En este caso. lo que luce especialmente en las superficies de suelo en que dicha integración proceda de su condición de espacios naturales protegidos o incluidos en la Red Natura 2000. bien encuadrar el proceso de asignación de destinos y usos en sede ya de la ordenación territorial y urbanística. reglando completamente el ejercicio de ésta.1. que prevalece ante cualquier otra alternativa de solución posible en abstracto en función de las múltiples necesidades sociales existentes [art. reduce. La integración en el medio rural que deriva del resultado positivo de la aplicación del criterio tiene en principio vocación de definitiva. en función di- . incluidos los de inundación o de otros accidentes graves.2. que no puede sino. La sujeción de los terrenos (la correspondiente porción del suelo rural) por la legislación sectorial correspondiente y en los términos que de ella resulten (directamente o a través de ulteriores decisiones normativas o concretas) a un régimen excluyente de la transformación mediante la urbanización por razón de la protección o policía del dominio público (natural o artificial). a) TRLdS08]: 1. así como —además— de cualesquiera otros identificados por la legislación de ordenación territorial y urbanística. “traducir” en determinaciones propias las que resulten del régimen sectorial ya establecido. conforme a lo dispuesto en el artículo 13. como resulta de su mantenimiento en la situación de suelo rural —como regla general— tras su degradación por un incendio al menos durante el plazo previsto en el artículo 50 de la LM (disp. Los criterios legales que debe emplear (todos ellos y sólo ellos) la ordenación territorial y urbanística para concretar el grado de integración en el medio rural de las distintas superficies. la protección de la naturaleza. Los determinantes del máximo grado de integración en el medio rural para la preservación de la transformación mediante la urbanización. 1. En esta hipótesis.2. a) TRLdS08. c) TRLdS08]. el de protección —adecuada al carácter del medio rural y para preservación de sus valores— de las superficies de suelo que sean innecesarias o inidóneas para atender las necesidades de transformación urbanística. dicha satisfacción sólo es posible a costa de la ocupación.2. además ii) cuantos otros prevea la legislación autonómica de ordenación territorial y urbanística. los ganaderos. siempre que se cumplan —en la o las correspondientes superficies de suelo— las siguientes condiciones: . 2. 12. que deriva del principio consignado en el artículo 2. La concurrencia de valores en determinadas porciones del suelo rural (distintas de aquéllas a las que se aplique el criterio consignado en el punto 1. Los valores a identificar y apreciar son: i) por de pronto. descentralización territorial y encuadramiento… 289 recta de su densidad reguladora. Los agrupados implícitamente en torno a la previsión o permisión del paso del suelo rural a la situación final de suelo urbanizado [art. el margen de apreciación de que goza la potestad de ordenación.1 anterior) que. pero. 2. de suelo rural. b) En segundo lugar. deba determinar —conforme a la legislación reguladora de esa ordenación— la preservación de las referidas porciones de su transformación mediante la urbanización y su sujeción a un régimen de protección de los valores que presenten. los forestales y los paisajísticos.La ordenación urbanística (I): evolución. para tal fin. b) TRLdS08]: El criterio apunta a la satisfacción de necesidades sociales que deban tener como soporte suelo urbanizado y escenario el medio urbano. pero que excedan de la capacidad de acogida del suelo urbanizado ya existente. el de cobertura de las necesidades sociales en usos productivos y residenciales mediante la adscripción del suelo preciso al destino genérico consistente en su transformación cualitativa. b) TRLdS08. so pena de degradación de la calidad de vida en el medio urbano actual [en los términos resultantes del art. La ponderación a que da lugar esta concurrencia desde la perspectiva de la cobertura de las pertinentes necesidades sociales se resuelve aquí a favor de la prevalencia del segundo de los criterios expuestos. dando lugar a la inevitable concurrencia de otros dos criterios: a) En primer lugar. los agrícolas.3. que deriva del mandato-deber asignado a las AAPP competentes en el artículo 10. los enumerados directamente por el legislador estatal: los ecológicos. en virtud de su identificación y apreciación directas por la ordenación territorial y urbanística. como máximo. Finalmente. en efecto.1. los criterios recogidos en los puntos 1. La culminación de la correspondiente actuación de urbanización determina. a todos los efectos de la Ley estatal. Esta condición trae causa de que la prevalencia únicamente puede operar cuando las características que presenten. dicha vocación es simplemente temporal. dependiendo la permanencia en el medio rural exclusivamente de la ejecución de la pertinente ordenación urbanística. presentando únicamente las generales y ordinarias del referido medio rural. TRLdS08]. por tanto. en concreto. contengan contraindicación alguna relevante para su paso al medio urbano. Así pues. 12. con resultado de exigencia de la preservación de la trasformación urbanizadora o la inidoneidad para servir de soporte a usos urbanos. el carácter que es propio de éste sin mayor cualificación.290 Luciano Parejo Alfonso – Que no sean de aplicación. el criterio residual de permanencia en el medio rural de todos cuantos terrenos. de casación 4066/2010)]. 10 TRLdS08). La vocación de permanencia en la situación básica de suelo rural de los terrenos de que ahora se trata queda afectada por la previsión o permisión de su destino a pasar a la situación de suelo urbanizado. Nunca. permanecen indefinidamente en la situación básica de suelo rural los terrenos cuyas características no sobrepasen las que determinan el ca- . sean las propias del carácter general y propio de éste. con acierto. b). Se alcanza aquí. el grado mínimo de integración del suelo en el medio rural. 1. valores ordinarios del medio rural. 3. no hayan sido objeto de previsión o simple permisión de su pase a la situación de suelo urbanizado en aplicación del criterio inmediatamente anterior [art. STS de 5 de julio de 2012 (rec. en la situación de suelo rural. Cuando ese destino se prevea directamente. desde luego. es decir.1. viene haciendo depender la validez de la clasificación de suelo que comporte su transformación mediante la urbanización de la justificación efectiva de reales necesidades sociales de usos productivos y residenciales y su adecuación a ellas [por todas. cuando esas características manifiesten valores destacados y determinantes de la entrada en juego del criterio preferente al citado punto 1.2 y 1. – Que las necesidades sociales a cubrir estén suficientemente justificadas y la superficie de suelo que se destine a su cobertura sea sólo la precisa a tal fin (en los términos que resultan del art. el pase efectivo de dicha situación básica a la de suelo urbanizado. es decir. inciso final. los terrenos expresen. sin que.3 precedentes. de otro lado. La jurisprudencia contencioso-administrativa. Hasta tanto los terrenos correspondientes siguen estando. Y ello. dificultad. es el grado mayor o menor de evidencia de la reunión. Los demás elementos normativos se articulan y giran en torno a este decisivo dato. Pues ésta alude a la dificultad de la acreditación de tal extremo. de superficies de suelo (edificadas o no) que. que depende de las circunstancias múltiples de la realidad. pero no adornada de mayores características). por tanto.4. es decir. b) TRLdS08— unidades (tanto en la rasante. es justa y únicamente una parcela. que lo produce sin más desde su entrada en vigor. Cuestión distinta. la integración en el tejido constitutivo del soporte característico de todo núcleo de población. constituyan —conforme al artículo 17. El criterio es residual. en cada momento. a la situación de suelo urbanizado. porque el principio de la preservación de los valores que en todo caso se hagan presentes en ellos demanda la protección de éstos (adecuada al carácter del medio rural. para todas las superficies de suelo que. en el caso concreto. por tanto. sin más. en modo alguno por su contenido y virtualidad. a una cualidad. además de ser concretas.4. 2. lo que se integra no es.1. Y ello. El dato que la define es. reúnan efectivamente y en la realidad todas y cada una las características que el texto legal determina. ii) su inidoneidad para servir de soporte a usos propios del medio urbano o su no precisión para la cobertura de necesidades sociales justificativas del paso. descentralización territorial y encuadramiento… 291 rácter general del medio rural y no reúnan los requisitos suficientes para: i) su preservación de la transformación mediante la urbanización. únicamente por los términos de la enumeración de todos los que operan para la determinación del medio rural. sirve a la delimitación de éste. ni tampoco de la intermediación de la legislación autonómica de ordenación territorial y urbanística o de los instrumentos de que ésta se sirva. sin necesidad de desarrollo o aplicación algunos. contribuyendo a su precisión: a) Tratándose del medio urbano. de alguna o algunas de las características legales requeridas. en su caso. cabalmente la consistente en tener . al propio tiempo.La ordenación urbanística (I): evolución. pues. 3. en todo caso. por ello. mejor: una serie de parcelas. b) TRLdS08)].2. La exigencia legal apunta. de desarrollo sostenible del medio rural [art. lo que quiere decir: conforme con el régimen que establece la Ley 45/2007. Situación básica de suelo urbanizado También la colocación en esta segunda situación básica del suelo es un efecto directo de la Ley estatal. y en lo sucesivo. un terreno (una superficie de suelo desde luego concreta. como en el vuelo o el subsuelo) que tengan ya atribuidas edificabilidad y uso o sólo uso urbanístico independiente. la pertenencia al medio urbano y. de 13 de diciembre. Esta situación expresa. 2 RVS).292 Luciano Parejo Alfonso un destino urbanístico preciso y diferenciado (concretado. Tampoco aquí va el texto legal estatal más allá de la exigencia de que cada tipo de dotación o servicio forme una red capaz de atender las necesidades de las diferentes parcelas. en uso o usos urbanísticos y. El TRLdS08 establece. dotaciones y servicios. art. también en edificabilidad determinados) que permite una utilización independiente. que será la encargada de definir las características en dimensiones y forma. las peculiaridades de los núcleos tradicionales legalmente asentados en el medio rural.1. 2. de modo que desde dicha parcela pueda accederse y hacerse uso (en los términos derivados de las características y la funcionalidad propias de cada dotación o servicio) de unas y otros. en todo caso. una presunción: la conexión se entiende existente no sólo si la parcela cuenta (de forma legal y efectiva) con todas y cada una de las dotaciones y de los servicios legalmente requeridos. aunque estableciéndose. a) RVS] – O bien la inclusión en un ámbito para el que el instrumento de ordenación vigente prevea una actuación de transformación en la modalidad de reforma interior o renovación urbana (art. de las dotaciones y los servicios exigibles (en red y como propios de los núcleos de población) es cuestión ya de la legislación sobre ordenación territorial y urbanística (la cual puede considerar. en su caso. y ii) la legalidad y efectividad de tal conexión. 2. sino también si puede (de forma legal) llegar a contar efectivamente con ellos sin otras obras que las de enganche a las instalaciones (de las redes correspondientes) ya en funcionamiento [véase también art. La atribución de ese destino ya es cuestión entregada por entero a la ordenación territorial y urbanística. en concreto.1. 2. b) RVS). La determinación. en todo caso. siendo indiferente. a este efecto. la atribución de uno o varios usos alternativos (compatibles) y la determinación de la separación o no del vuelo y/o el subsuelo respecto de la rasante. que no son otros que los requeridos para el desarrollo de los usos de que sean susceptibles todas y cada una de las parcelas en tanto que unidades en que dicho desarrollo se produce de forma independiente. El tejido urbano en el que se produce la integración es el formado por la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población. una presunción: la conexión se entiende existente no sólo si la parcela cuenta (de forma legal y efectiva) con todas . b) La integración misma requiere: – O bien i) la conexión de la parcela de que en cada caso se trate a todas y cada una de las redes de las dotaciones y los servicios requeridos legalmente (por la legislación de ordenación territorial y urbanística). llegando hasta ellas. como mínimo. el estado —edificado o no— en el que se encuentre el suelo. a tal efecto. que pueden agruparse así: 1. dirigidos derechamente a generar las condiciones básicas de la igualdad tanto en el ejercicio de los derechos fundamentales ligados al ámbito de la vida personal y familiar —en particular: el domicilio— (art.1 y 2 CE) y de los derechos a una vivienda digna y adecuada (art. Status de ciudadanía simple A la ciudadanía sin otra cualificación —no circunscrita por la nacionalidad: de ahí que el legislador hable de “todos” sin distinción— conecta el legislador un conjunto de derechos y deberes.1 CE). como se trata. descentralización territorial y encuadramiento… 293 y cada una de las dotaciones y de los servicios legalmente requeridos. EL STATUS DEL CIUDADANO Y ACCIÓN DE LOS PODERES PÚBLICOS 4. El status del ciudadano El marco legal estatal tienen un novedoso enfoque: el destinatario de su regulación es el ciudadano. y las dos cualificadas derivadas de la singularización que proporciona i) la titularidad de una situación individualizada constituida en términos de propiedad privada (art.La ordenación urbanística (I): evolución. grupo. pues —teniendo en cuenta la altísima dependencia social del individuo en la compleja sociedad urbana actual— el objetivo no es otro que la optimización —en el espacio— del status que para aquél define la norma constitucional sobre la base de las condiciones básicas indispensables (estándar mínimo común) para la garantía de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes correspondientes. Los relacionados con la residencia y habitación. el ciudadano se ofrece al legislador en una triple manifestación: la primaria y general. que comprende: . como en el cumplimiento de los deberes constitucionales de respeto de los derechos de los demás (art. Tratándose. 2. 4. 10. 45. 4. sino también si puede (de forma legal) llegar a contar efectivamente con ellos sin otras obras que las de enganche a las instalaciones (de las redes correspondientes) ya en funcionamiento [véase también art.1. a) RVS].1. y ii) la actuación de la libertad de empresa (art. dada sin más por la posición fundamental definida por el artículo 10. de una política pública.1.1 CE) y de conservación del medio ambiente en el contexto de la solidaridad colectiva (art.1 CE.1. 47 CE) y al disfrute de un medio ambiente adecuado (art. 45. 38 CE). 33 CE).1 CE). 18. que contribuyen a su determinación. que el legislador aborda en el plano en el que la ordenación urbanística puede contribuir a su efectividad: el de la disponibilidad de suelo suficiente e idóneo para el desarrollo de la política de vivienda. a) TRLdS08]. Desde esta última perspectiva del entorno y para el medio urbano. con las jurídicas —comenzando por las constitucionales— ligadas a este concepto. además y en tanto que domicilio. normativa que. debe garantizar las notas de dignidad y adecuación que directamente requiere el artículo 47 CE y reitera el artículo 4. del entorno inmediato. de 26 de febrero. sin embargo. 107. a)] impone a los poderes públicos posibilitar el uso resi- . conforme a la doctrina del TC sobre la contribución de los derechos del orden medioambiental (arts. de suyo. 45 y 47 CE) a la determinación del contenido de los derechos del artículo 18 CE (SsTC 119/2001. 25/2004. 16/2004. y 150/2011. lo que vale decir que de ella forma parte: i) un ambiente exento de ruidos ilegales (por desbordar los límites máximos admitidos por la legislación aplicable) y ii) un paisaje adecuado (se entiende. Aunque esta última haga referencia a las correspondientes condiciones constructivas. en sus características de diseño y constructivas. de 29 de septiembre). por lo que presupone el acceso (por cualquier título) a la vivienda. de 24 de mayo. pero capaces de afectarla. en especial. de 23 de febrero. La vivienda de cuyo disfrute se trata consiste. sumando a ellas la de accesibilidad. el legislador estatal. así. El derecho a disfrutar de una vivienda de determinadas características mínimas [art. No se desentiende totalmente de él. pues constituye un ámbito exento de ruidos indebidos procedentes del ambiente e integrado (para su adecuación) en el correspondiente entorno. En tanto que vivienda alude al producto detalladamente regulado. pues el disfrute de una vivienda depende de la efectividad del acceso a ésta. El objeto de este derecho es el predeterminado por el artículo 47 CE. apunta ya a la de acceso a la vivienda. inseparable de las condiciones ambientales y. a) TRLdS08. toda vez que la responsabilidad sea de política distinta: la de vivienda.294 Luciano Parejo Alfonso 1. 4. en la edificación o parte de la edificación de uso residencial a la que convenga la calificación de vivienda conforme a todas las apuntadas características y a la que se dota. El legislador incorpora a estas últimas. según la ubicación y el entorno). La vivienda-domicilio es. así.1. aunque no lo incluye. las ambientales y paisajísticas (urbanas y naturales) externas a la vivienda-domicilio. por la normativa sectorial justamente de vivienda. la LES [art. El objeto del disfrute en que se traduce el contenido del derecho es complejo: la vivienda-domicilio. 1. La trascendencia de esta precisión cobra toda su dimensión en la combinación del precedente con los otros dos deberes. 5. 2.La ordenación urbanística (I): evolución. las emisiones contaminantes. libre de ruidos y otras inmisiones contaminantes que excedan de los límites legalmente permitidos en cada momento y provisto del equipamiento. nocivas y peligrosas incumpliendo los requisitos y las condiciones de la legislación que las regule o no empleando en ellas en cada momento las mejores técnicas disponibles (cuando dicha legislación así lo establezca). comporten un riesgo de perturbación o lesión de bienes de terceros (lo que incluye la vivienda-domicilio). los servicios. d) TRLdS08]. descentralización territorial y encuadramiento… 295 dencial en viviendas constitutivas de domicilio habitual en un contexto urbano seguro. pero ii) no va más allá de la del inciso final del artículo 45. los materiales y productos que eliminen o. tanto públicos. abstención de cualquier acto o actividad que implique riesgo de perturbación o lesión de los bienes de terceros con infracción de la legislación aplicable [art. como abiertos al uso público. su alcance. Los derechos y deberes relacionados con el acceso a. energía y la producción de residuos. y mejoren su gestión. insalubres. las infraestructuras. insalubres. la prohibición de: i) Los actos o las actividades (se entiende en el entorno-ambiente de la vivienda-domicilio) que. el consumo de agua. por aplicación de la mejor tecnología disponible en el mercado a precio razonable. una importante precisión. de aplicación general y directa: cualquiera que sea esa legislación. y el uso de. Efectúa. dirigidos derechamente a generar las condiciones básicas de la igualdad en la participación. el patrimonio histórico y el paisaje natural y urbano [art. y cumplimiento de los requisitos y las condiciones a que la legislación sujete las actividades molestas. a su vez y directamente. salubre y adecuado. las dotaciones y los equipamientos determinantes de la calidad de vida individual y colectiva. 5. por tanto. c) TRLdS08]. en todo caso. correlativos al precedente derecho. de los individuos y los grupos en que se integran . Los deberes. La formulación legal del primero de estos deberes i) extiende correctamente su radio de acción al ambiente urbano (incluyendo el patrimonio histórico). infringiendo la legislación aplicable. el deber comprende la prohibición de realizar actos o desarrollar actividades no permitidos por ella. en libertad. de respeto al medio ambiente. nocivas y peligrosas [art. ii) El desarrollo de actividades molestas.2. lo que es lógico teniendo en cuenta la diversidad de la legislación en la materia medioambiental llamada a desarrollar el precepto y precisar.1 CE. 5. que lo complementan. no obstante. pues implican. a) TRLdS08]. minimicen. sino también de los derechos relativos a la iniciativa privada en la urbanización y la edificación establecidos por el propio TRLdS08 . de los bienes de dominio público y de las infraestructuras y los servicios urbanos [art. es decir.296 Luciano Parejo Alfonso en la vida política. participación y ejercicio de acciones para la garantía de las condiciones básicas de igualdad cabalmente en el ejercicio no sólo de los de los derechos y el cumplimiento de los deberes comentados. 10. 16. b) TRLdS08]. educación (art. deporte y ocio (art. insalubres. 5. es decir. nocivas y peligrosas [art. Los derechos instrumentales de información. además y más específicamente. trabajo (art. un derecho de todos). aquí: la reguladora tanto de las dotaciones públicas. imponiéndose a dicha legislación). espacios libres y zonas verdes [art. protección de la salud. con independencia de su titularidad pública o privada. Se trata aquí de un derecho que: i) Tiene por contenido el acceso a la utilización (por lo que comprende el uso) de acuerdo con la legislación reguladora de la actividad de que en cada caso se trate. 44 CE). 3. 9. y —en los mundos rural y urbano— las que determine la legislación sectorial pertinente). en todo caso (es decir. como con la legislación autonómica de ordenación territorial y urbanística [art. en especial. c) y d) TRLdS08]. 43 CE) y acceso a la cultura (art. el deber de respetar y hacer un uso racional y acorde en todo caso con sus características.1 CE).1. 35 CE). como también del cumplimiento de los deberes correlativos derivados del constitucional de respeto a la Ley y a los derechos de los demás (art. Con tal derecho se corresponden desde luego los deberes ya comentados de abstención de cualquier acto o actividad que comporte riesgo de perturbación o lesión de bienes públicos o de terceros (precisamente con infracción de la legislación aplicable. 9. función y capacidad de servicio. 27 CE). pero. cultural y social (de que habla el art. Pero.a) TRLdS08]. establecimientos abiertos al público por razón de la actividad en ellos desplegada. reunión y manifestación (art. pues. como de la actividad desplegada en el equipamiento colectivo correspondiente) y de cumplimiento de los requisitos y las condiciones de la legislación reguladora de las actividades molestas. en condiciones a) de accesibilidad universal (es. 21 CE). de los de movilidad (art. económica. 5. y b) no discriminatorias (interdicción de exclusiones por razones prohibidas por el derecho y principio constitucionales de igualdad del art. 19 CE).2 CE) en el contexto tanto del ejercicio de todos los derechos constitucionales y. 14 CE). ii) Tiene por objeto a) todas las dotaciones públicas (las que —en el mundo urbano— lo sean de acuerdo tanto con la propia legislación estatal: viales. y b) todos los equipamientos colectivos.3 TRLdS08]. por tanto.La ordenación urbanística (I): evolución. del derecho de propiedad (art. iii) El derecho a ser informado por la AP competente del régimen y las condiciones urbanísticas aplicables a una finca determinada. TRLdS08]. descentralización territorial y encuadramiento… 297 y. obviamente. En este plano instrumental. respecto del ciudadano ordinario y desde la perspectiva de la acción de . f) TRLdS08].1. ha de respetar. 4. el legislador se concentra. 4. Frente a la novedad de los anteriores derechos y deberes. en todo caso. como —más allá de su formulación tradicional— las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos de la referida ordenación y de los proyectos para su ejecución [art. la acción pública para hacer respetar tanto las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística. como mínimo. lo previsto en el artículo 37 LRJPAC) [art. 4.3 LRJPAC). en los términos dispuestos por la pertinente legislación reguladora (que es. por tanto. c). la enumeración de derechos de que ahora se trata se limita a recoger los tradicionalmente consagrados en nuestro ordenamiento. como a las AAPP) sobre: a) la ordenación del uso del suelo. la de ordenación territorial y urbanística) [art. iv) El derecho a ejercer. Status cualificado de ciudadanía: régimen de la iniciativa privada El destinatario de la ordenación territorial y urbanística se singulariza obviamente.2. 4. inciso inicial. inciso final. La formulación del derecho aparece mejorada por las exigencias de: compleción de la información proporcionada. en los términos de su legislación reguladora (la LRJPAC y la LJCA). 33 CE) y la libertad de empresa (art. c). la correcta cultura urbanística. que vienen a facilitar la disciplina social y propiciar. y respuesta en plazo razonable (que ha de ser concretado por la legislación de ordenación territorial y urbanística. ii) El derecho a obtener copia o certificación de las disposiciones o actos administrativos adoptados en relación con la referida ordenación y su evaluación ambiental y en los términos dispuestos por su legislación reguladora (que. TRLdS08]. b) la evaluación ambiental de dicha ordenación [art. en derechos. d) TRLdS08]. pues. Se trata de los derechos siguientes: i) El derecho (de todos) de acceso a la información de que dispongan las AAPP (sin limitación alguna por lo que hace tanto a los datos. si bien ampliando notablemente —en la línea de los requerimientos del Derecho europeo— el radio de acción del de acceso a la información general. 4. jugando en su defecto el fijado en el artículo 42. facilitación de ésta por escrito. 38 CE) y los deberes que forman parte del contenido de uno y otra. tenga o no la condición de propietario de suelo afectado por la ordenación que legitime la correspondiente ocupación con finalidad transformadora [inciso inicial de la letra b). ambas del art. 106 TFUE). 128 CE) y admite en último término el Derecho europeo (art. ya que puede ser objeto de las modulaciones y restricciones que permite el Derecho constitucional (art. aún siendo su régimen de referencia el del mercado en libre competencia. que el legislador estatal. en su caso. – Formal y procedimental.1. b) TRLdS08]. y ii) las obras que el ejecutor de la urbanización deba. la de urbanización es. Régimen general Ambas posiciones activas otorgan soporte suficiente a la iniciativa privada para el desarrollo de las actividades urbanísticas accesibles a ella por tener contenido económico y que el marco legal estatal [art. con toda evidencia. Mientras que la de construcción o edificación no necesariamente lo es (inscribiéndose más propiamente en la gestión patrimonial: uso de la cosa o bien). i) establezca él mismo un derecho de consulta a las AAPP al servicio de la iniciativa en cuestión e ii) imponga al legislador autonómico competente en la materia su regulación conforme al contenido mínimo común que directamente le proporciona [art. no tiene que ser. 6. éste sin más. 2º TRLdS]: . para cumplir su responsabilidad para con las condiciones básicas de garantía de la igualdad en tal iniciativa desde el punto de vista de la unidad del mercado nacional e interior europeo y. Se entiende.1. a) y c TRLdS08)] identifica con las de i) ocupación de suelo para su transformación mediante la urbanización (de acuerdo con la ordenación establecida al efecto) y ii) la construcción o edificación. Titular del derecho es. en relación con el inciso inicial de la letra a).2. por lo que. realizar para asegurar la conexión de aquélla con las redes generales de servicios. pues. por tanto. cuando tiene la condición de propietario del suelo o actúa ejerciendo la libertad de empresa. el ciudadano (persona física o jurídica) que asuma la iniciativa. de la del artículo 139 CE. remitida su concreción a la legislación autonómica de ordenación territorial y urbanística a partir de la prefiguración por el legislador estatal de los siguientes elementos [art. 4.Y el contenido básico-común del derecho es el siguiente: – Sustantivo directamente establecido: recae sobre i) los criterios y las previsiones de la ordenación urbanística y de los planes y los proyectos sectoriales (estos últimos sin limitación: todos los que incidan o condicionen la ocupación y transformación del suelo correspondiente mediante la urbanización).298 Luciano Parejo Alfonso los poderes públicos. b). así. 4. párr. así como —de ser precisas— las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación. una actividad de contenido económico pero de interés general. sin embargo. 4 TRLdS08]. 6. 6. el ejercicio del derecho aludido). c) TRLdS08]. ii) Demanda de respuesta (y notificación de la misma) dentro de un determinado plazo máximo. de la ordenación territorial y urbanística en punto a: i) la integración por “los terrenos” (la finca de que se trate) de “unidad apta para ello” por reunir las condiciones físicas y jurídicas requeridas (idoneidad . 8 y 9 TRLdS08). Régimen específico: iniciativa del propietario de suelo Las condiciones básicas de la igualdad de los ciudadanos singularizados de los demás como propietarios de suelo —posición desde la que la ordenación territorial y urbanística se manifiesta como régimen objetivo a aplicar— se garantizan. de suerte que la alteración por la AP de tales criterios y previsiones durante el citado tiempo de vigencia puede dar derecho a la indemnización —en los términos del sistema general de responsabilidad de las AAPP— de los gastos en que se haya incurrido por razón precisa y únicamente de los referidos proyectos que resulten inútiles. c) TRLdS08]. un derecho urbanístico instrumental al servicio de la efectividad del ejercicio en condiciones básicas de igualdad de dicho ius aedificandi según el régimen urbanístico del suelo. que no puede ser superior a tres meses salvo que la Ley autonómica fije uno superior. 4. ii) la consecuente determinación básica —en facultades y deberes— del contenido del derecho de propiedad del suelo (arts. en efecto. además del cumplimiento de la restante legislación que sea aplicable [inciso final del art. que inscribe en el pertinente régimen urbanístico la posición del ciudadano-propietario de suelo (en cuanto destinatario de la ordenación territorial y urbanística) y el derecho de propiedad (en cuanto objeto de la delimitación por dicha ordenación de su función social. en todo caso. Pues hace depender la viabilidad y procedencia en Derecho de la iniciativa urbanística (y.2. es decir. asimismo básico. 6. el de legitimación —siquiera sea durante un tiempo— de la formulación (en el marco de los criterios y las previsiones facilitados) de los proyectos precisos legalmente para concretar la iniciativa. de las correspondientes fincas [art.La ordenación urbanística (I): evolución. gracias a la combinación de: i) el reconocimiento de un derecho subjetivo a la transformación. se inscriba. Gracias. sobre el trasfondo del apuntado régimen general de la iniciativa privada. mediante la realización de instalaciones o la construcción o edificación. a esa combinación. por tanto. del suelo sobre el que recaiga el correspondiente derecho de propiedad. y iii) el establecimiento del pertinente régimen urbanístico.2. el derecho subjetivo al servicio de la iniciativa urbanística del propietario se confunde e identifica con el ius aedificandi inscrito en la facultad de disfrute del derecho de propiedad.1. 7 TRLdS08). Es. siempre que dicha transformación lo sea de “sus terrenos”. de dicho derecho (art. entre ellos. de acuerdo con el art. pues. en los límites de éstos. descentralización territorial y encuadramiento… 299 i) Preceptividad de contestación por escrito productora de efectos y. 33 CE). en realidad. 4. desbordando el círculo de intereses legítimos de cada una de las situaciones constituidas en el ámbito de actuación correspondiente y tuteladas por el Derecho como propiedad privada.3. de los ciudadanos que asuman tal iniciativa. Régimen específico: iniciativa de la urbanización y complemento del status de propietario Cuando i) la realización de la ordenación urbanística precise una actividad de ejecución del planeamiento para la transformación previa del suelo (total o mediante nueva urbanización o parcial mediante la reforma o renovación de la ya existente) y ii) la no asunción por la AP de la pertinente actividad de ejecución abra ésta a la iniciativa de los particulares. por referirse a una actividad que.1. 6. .300 Luciano Parejo Alfonso urbanística para servir de soporte a actos propios del ius aedificandi). el legislador estatal establece [art. en el contexto de la dirección y el control públicos de los procesos de ocupación y transformación del suelo. limitado) a generar las condiciones básicas garantizadoras de la igualdad en el ejercicio del derecho-libertad constitucional de libertad de empresa en el mercado nacional parte del mercado único interior de la UE (art. b) la observancia y el cumplimiento de las condiciones sustantivas y previsiones temporales de la referida ordenación territorial y urbanística. Para cumplir con su responsabilidad respecto al régimen de esta iniciativa. netamente diferenciada de la anterior (basada exclusivamente en la condición de propietario). que puede ser y de hecho siempre ha sido diverso en nuestro Derecho. cuyo contenido está derechamente dirigido (y. Razón esta última por la que la actividad de ejecución consistente en la urbanización forma parte de las funciones públicas no susceptibles de transacción definidas en el artículo 3. 38 CE) y que de suyo implica competencia o concurrencia en igualdad.2. que es el del régimen de la iniciativa de urbanización a analizar a continuación. Pero la comprensión cabal de ese elemento sólo es posible situándolo en su contexto propio. no aplicación de la ordenación. además. que estudiaremos en su lugar. sino afectado por una actuación de transformación que lo desborda: la actuación consistente en la urbanización (que es ya. surge la posibilidad de la singularización.1 TRLdS08. Se entiende así la delimitación básica del contenido del derecho de propiedad del suelo. de interés general. a) TRLdS08] a favor de todos un derecho subjetivo perfecto de iniciativa. sino ejecución del planeamiento). Ésta tiene identidad propia. tiene contenido económico necesario y es. Una última precisión: lo dicho no agota el status legal del ciudadano-propietario. de otro lado. de modo que el acceso del sujeto privado a ella precisa inexcusablemente un título administrativo habilitante. faltando en él aún un elemento que asegura su integridad en el supuesto de que el suelo propiedad de aquél no quede simplemente sujeto a una ordenación a observar (en su mera aplicación). por ello. no en último término en virtud del artículo 106 TFUE. pues. en su caso. Pero esta igualdad de principio con los restantes sujetos privados en la titularidad del derecho de iniciativa —y esto es de suma trascendencia— no es contradictoria con la posibilidad y. en principio y como se cuida de precisar el legislador estatal. sino que su nueva formulación lejos de impedir. al régimen propio de ésta. de la habilitación pertinente e. en su caso. Para otorgar a la configuración legal de tal título la flexibilidad que demanda el espacio propio del legislador autonómico.La ordenación urbanística (I): evolución. Como se ve. configuración de tales sistemas quede en manos del legislador autonómico competente. La titularidad del derecho coincide. que ya no es el régimen urbanístico de la propiedad del suelo. descentralización territorial y encuadramiento… 301 El objeto de este derecho de iniciativa está circunscrito estrictamente. de la libre concurrencia o competencia) en determinadas circunstancias. incluso y en el supuesto extremo. Implica sólo que tal priorización o reserva [de peculiaridades o excepciones habla el legislador estatal: art. restringirla en función de la propiedad del suelo o. sin perjuicio de su previsión legal con carácter general. significa únicamente que su titularidad les corresponde. incluido desde luego el de compensación y el de cooperación. el legislador estatal no sólo se mantiene en el mínimo común denominador indispensable para asegurar la igualdad. la pertinencia de la priorización o preferencia de la iniciativa de los titulares-propietarios de suelo a efectos de la obtención. por ello y por anticipado. Por ello su contenido viene . sin perjuicio de que la decisión sobre la persistencia y. no siendo posible en términos constitucionales. a). Y esto último implica que si el propietario de suelo actúa dicho derecho lo hace colocándose voluntariamente en la posición de aspirante a la habilitación del desarrollo de la actividad de ejecución urbanizadora y sometiéndose. a la actividad de ejecución de la urbanización cuando ésta no deba o no vaya a realizarse por la AP actuante. El derecho se agota en la legitimación para aspirar. en su caso en plena concurrencia o competencia. el legislador estatal habla genéricamente aquí de habilitación a particulares. en concurrencia o competencia con titulares-no propietarios. en los mismos términos que los restantes sujetos privados. 6. hace justamente posible la persistencia de todos los tradicionales sistemas urbanísticos de actuación o ejecución. inciso final TRLdS08] precisa ser justificada caso a caso. a la habilitación administrativa para desarrollar la actividad de ejecución consistente en la urbanización. cuando menos. por las razones ya expuestas. de la reserva a ellos de ésta (con exclusión. como no puede ser de otra forma. no pudiéndosele imputar inconstitucionalidad alguna por cuanto el objeto de la iniciativa es de interés general y queda ampliamente fuera del círculo de intereses legítimos protegidos por el derecho de propiedad en cuanto institución garantizada constitucionalmente. con la de la libertad de empresa. Lo cual en modo alguno significa que los propietarios de suelo queden privados del derecho en cuestión. Con él se cierra el respeto escrupuloso al contenido del derecho de propiedad como institución. La acción de los poderes públicos: directivas condicionantes del ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico 4. de equitativa distribución de los beneficios y las cargas entre todos los propietarios afectados por la actuación de urbanización. La posibilidad. por mantenerse estrictamente dentro de los límites del status que le confiere tal condición y no someterse al régimen propio de la actividad de urbanización (es decir. en efecto. el de sustitución —en la proporción pertinente— de “sus” terrenos (en la situación de partida) por otros edificables y urbanizados (resultado de la urbanización) como efecto del levantamiento de las cargas que. la política pública urbanística se extiende. a título. del que derivaría sin más tal sometimiento). no ejercer el derecho de iniciativa que se viene comentando. en la hipótesis en que opera.2. por tanto. 1º TRLdS08]. además.1.1. incluso si son otros que también tienen. más allá de la tutela jurídica del status del ciudadano. Tal complemento consiste en la ampliación del elenco de facultades propio del referido status con la de participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios afectados en proporción a su aportación [art. y ii) tramitación con publicidad y concurrencia. Y ello. por razón de la urbanización.2. sin embargo.302 Luciano Parejo Alfonso dado por las garantías de corrección del procedimiento de adjudicación de dicha habilitación. Y ello frente a la intervención de cualquiera de los habilitados para la ejecución de ésta. se concretan en la ordenación del procedimiento al efecto con [art. la participación —sin para ello sumarlo forzosamente a la actividad de urbanización— salvaguarda plenamente la utilidad para cada propietario del contenido de su situación en concreto sin contrapartida alguna que exceda del régimen urbanístico de la propiedad. obliga al legislador estatal a complementar dicho status de propietario de suelo para asegurar la integridad de éste en el caso. a) TRLdS08]: i) previsión del establecimiento de criterios de adjudicación que salvaguarden una adecuada participación de la comunidad en las plusvalías derivadas de la actuación urbanística en las condiciones dispuestas por la legislación aplicable. 8. a la generación y recreación . garantías que. 4. párr. El derecho de participación comporta. 6. de que el propietario de suelo afectado por la previsión de una actuación urbanizadora opte. correspondan precisamente a esos “sus terrenos”. la condición de propietarios de suelo. con arreglo al principio capital. de que “sus” terrenos queden sujetos a una actuación de urbanización. tradicional y peculiar de nuestro Derecho y que se ratifica. además. Consideraciones generales Por exigencia constitucional. c).1. de condiciones básicas de igualdad en el ejercicio del derecho. Pues. en función de sus legítimos intereses propios y en uso de la autonomía de su voluntad. pues. de otro lado y desde la óptica de las condiciones básicas de igualdad de la posición del ciudadano. dicho de otro modo. pues de ésta básicamente se trata: el marco legal general de garantía es. como desde luego la autonómica de ordenación territorial y urbanística quedan comprometidas a: i) proseguir la tarea de su concreción en el proceso de definición del interés general territorial o urbanístico. así e indisociablemente. de una compleja operación de ponderación de las múltiples y concurrentes pretensiones de localización o materialización espacial derivadas de los diversos intereses públicos y privados en el contexto de la valoración de la realidad existente y la futura a conseguir o. Demanda. de un lado y desde la perspectiva de la utilización racional de los recursos naturales. pero comprometen tanto la legislación sectorial reguladora de las acciones públicas administrativas con relevancia territorial. por lo que su formulación adopta la forma de mandatos al poder público administrativo que concretan las exigencias mínimas comunes que. para la definición del referido interés general objetivo en concreto. Por ello. Se trata. para la actuación de dicho poder (en cuanto capaz de determinar el destino del suelo). en el art. en línea de continuación de los principios de desarrollo territorial y urbano sostenible que se sientan en el artículo 2 TRLdS08. un conjunto de criterios que operan como directivas para el planeamiento de ordenación territorial y urbanística. pues. es decir. criterios para la toma de decisiones. así. priorizar y compatibilizar dichas pretensiones en pugna por prevalecer en cada lugar según un orden y para que el resultado de la ocupación. pues. del interés general objetivo a realizar. transformación (en su caso) y uso del suelo se realice y responda efectivamente a dicho orden. como directriz positiva de ésta. tanto límite de la intervención. en cuanto recurso único.La ordenación urbanística (I): evolución. por ello. lógicamente.3 TRLdS08— un resultado equilibrado. escaso e irreproducible. es decir. de guiar jurídicamente el proceso de esa definición. descentralización territorial y encuadramiento… 303 constantes de las condiciones para la efectividad de éste. para la acción de ordenación territorial y urbanística. Los criterios del 10 TRLdS08 se sitúan. sea —conforme señala el artículo 2. el marco legal se extiende igualmente a la pertinente acción de los poderes públicos. el conjunto de derechos y deberes enunciados en el título I de idéntico texto legal. los básicos precisos. 10) define. Sobre la base del cuadro de valores que ya nos es conocido el TRLdS08 (art. de las pertinentes relaciones interadministrativas. La clave de esta operación legal de concreción radica en la perspectiva unitaria que impone el suelo. en el contexto. los expresados principios (concretados. en efecto. 3 TRLdS08) y. en su caso. aunque gozando para ello ii) de un distinto margen en función de la diferente naturaleza y alcance a estos últimos efectos de una y otra políticas . El destino de cada metro cuadrado de suelo ha de resultar siempre. Los criterios resultantes son sólo. comportan. Y esta operación implica escoger. dada la condición básica de los criterios. la legislación pertinente no puede configurar las potestades habilitantes de la acción pública sino en “línea de continuación” teleológica con ellos como manifestación del fin común de todas las políticas públicas relativas a la regulación. y a lo largo de todo dicho proceso o de cualquiera de sus fases por separado. en establecer la ordenación a la que ha de ajustarse el proceso urbanístico de ocupación y utilización continuada del suelo. transformación y uso del suelo a que alude el artículo 2. en su caso.1 TRLdS08. En consecuencia. lo que quiere decir: por todas y cada una de dichas AAPP. por tanto. Vinculan. los mecanismos y los instrumentos a través de los cuales deba producirse el ejercicio de las potestades administrativas aludidas.304 Luciano Parejo Alfonso y iii) sin poder contradecir en ningún caso los criterios básicos de que ahora se trata. los criterios-deberes afectan directamente por lo general a la primera y sólo indirectamente a la segunda. como a las de desarrollo de cualquier acción sectorial con directa repercusión física). ordenación. Y ello. previa transformación. por ello. . Pues la elección y regulación de tales técnicas. a la legislación y a las potestades que ésta confiera a las AAPP para determinar en cualquier forma el destino del suelo afectado (por tanto: a las de ordenación territorial y urbanística propiamente dicha. dado el diferente objeto de la ordenación territorial y urbanística (como mera competencia y no como política común a la pluralidad de las competencias con incidencia territorial) y de la acción administrativa con repercusión física (en cuanto competencias sectoriales que deben contribuir a la política común). para que sea posible que de la actuación de las diferentes esferas competenciales pueda resultar objetivamente una política territorial y urbanística coherente gracias a la interiorización de los criterios en el régimen y. Pues. De todas formas. Son tres los criterios básicos que establece el TRLdS08. el contenido propios de todas y cada una de tales potestades. Los criterios básicos comportan técnicamente. Los criterios-deberes básicos operan en todo caso con independencia de las técnicas. Se examinan a continuación. deberes a cumplir por las AAPP al ejercer las potestades que tengan atribuidas para determinar el destino del suelo. de éste. mecanismos e instrumentos corresponde ya íntegramente a la competencia propia del legislador sectorial en general y del autonómico de ordenación territorial y urbanística en particular. así. los criterios lo son de la acción pública administrativa consistente en ordenar. ocupación. formando bloque con la legislación que directamente las regule. descentralización territorial y encuadramiento… 305 4. el radio de acción del criterio está restringido al suelo que. b) TRLdS08. pues. Así resulta del artículo 12.2. párr. Satisfacción adecuada de las necesidades sociales que justifiquen la transformación del suelo mediante la urbanización y la preservación del suelo no preciso a tal fin [art. cuya expresión de los intereses generales servidos debe consistir aquí cabalmente en las aludidas identificación y cuantificación de necesidades y su correlación con la o las superficies de suelo sujetas a ocupación y transformación mediante la urbanización.2. . Concreta el mandato más general. por lo que su aplicación en ningún caso puede tener en cuenta o considerar el suelo que esté ya en la situación de urbanizado a que se refiere el artículo 12. Pues únicamente la superficie de suelo que sea precisa para la satisfacción de dichas necesidades puede ser objeto válidamente de la decisión de ocupación y transformación. Sus elementos componentes son los dos siguientes: a) La obligada correlación entre las previsiones de i) ocupación de suelo para su transformación mediante la urbanización y ii) necesidades sociales a atender. Han de ser. en tanto que sede natural de aquéllas. por ello. 2 TRLdS08) de motivación del ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística.3 TRLdS08.3 TRLdS08.1. 3.La ordenación urbanística (I): evolución.2. Las necesidades sociales deben poder justificar. en el momento de su aplicación. y sólo indirectamente a las potestades con repercusión territorial ejercitadas en el contexto de acciones administrativas sectoriales. Se conecta esta exigencia directamente con el requerimiento legal (art. guardar relación con los usos finales del suelo a ocupar y transformar y tener entidad suficiente. reales (actuales y previsibles futuras). contenido en el artículo 2. de adopción por los poderes públicos de las medidas de ordenación territorial y urbanística procedentes para asegurar un resultado equilibrado. a) TRLdS08] Este criterio: i) se refiere a las decisiones capaces de legitimar actuaciones de transformación urbanística del suelo y. así. se encuentre en la situación de suelo rural. ii) vincula directamente a la potestad de ordenación territorial y urbanística. Por su propia formulación. que en todo caso no pueden servir sus fines específicos en términos que impidan su efectividad o siquiera agraven desproporcionadamente las condiciones para ella. 10. la previsión sobre ocupación y transformación de suelo. favoreciendo o conteniendo —según proceda. dirigida a legitimar la alteración de la frontera entre los medios rural y urbano y dirigir la apertura y el desarrollo del específico proceso de nueva urbanización. es decir. según las circunstancias concretas— los procesos de ocupación y transformación del suelo. tanto con el sometimiento de los pertinentes instrumentos de ordenación a informes de sostenibilidad ambiental y económica (además de diversos de carácter sectorial. 15 TRLdS08). porque su determinación y configuración es cuestión que pertenece a la competencia del legislador de la ordenación territorial y urbanística. párr. por ejemplo) de cuyo juego resulte la vinculación de la superficie de suelo correspondiente a tal destino. art. poniendo de relieve su importancia precisamente para la efectividad del principio de desarrollo sostenible.6 TRLdS08). posibilite el paso de la correspondiente superficie desde la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado. a su vez. como con la directriz básica de determinación de los casos en que el impacto de una actuación de urbanización —es decir. 2º. La previsión misma consiste en la atribución al suelo correspondiente de un destino que comprometa ya o. retrase. el régimen urbanístico estatutario del mismo).1. un destino que —en el modelo de ocupación y utilización del territorio— sitúa efectivamente o simplemente autoriza a situar dicho suelo en el medio urbano (a efectos urbanísticos y pro futuro). pues. en modo alguno definitorio de los concretos usos de que sea susceptible el suelo. 7. 14 y 16 TRLdS08) y. obstaculice o defraude indebidamente dicho proceso (especialmente mediante el incumplimiento de los deberes que comporta la previsión de toda actuación de transformación urbanística: art. en soporte idóneo a usos típicamente urbanos.1 TRLdS08 y en los términos de la legislación sobre ordenación territorial y urbanística. como contribución en su caso al régimen urbanístico estatutario de la propiedad del suelo (art. . 6 y 8.1 y 2 TRLdS08). Pero si predetermina. dificulte. El marco legal no prejuzga el mecanismo o instrumento (la clasificación del suelo. las vinculaciones correspondientes del suelo (de las que resulta. que el efecto de la vinculación debe comportar: i) la sujeción del suelo afectado a un régimen que impida la especulación. por tanto.306 Luciano Parejo Alfonso Pero guarda relación también. por tanto. Se trata.1 TRLdS08). 16. letra c) TRLdS08]. es decir. y ii) el respeto por dicho régimen de la regulación básica de las actuaciones de transformación urbanística (arts. 15. del proceso sucesivo de asignación de destinos cada vez más concretos que produce. Forma parte. la correspondiente previsión de ocupación y transformación de suelo— requiere el ejercicio de forma plena de la potestad de ordenación (art. al menos. de los derechos a ellas ligados [arts. de un destino genérico y final. mediante la pertinente actuación de urbanización. toda conducta activa u omisiva que. sin perjuicio de que su situación real en él dependa de su transformación cualitativa para convertirlo de hecho y de Derecho. conforme al artículo 7. con intención de obtener beneficios no ligados al proceso preciso para hacer efectivo el destino del suelo (los denominados en economía windfall profits). la atribución de cualquier destino genérico y final que. 2. adecuada a su carácter. 2º del precepto prohíbe en todo caso las parcelaciones urbanísticas de terrenos en el suelo rural). . en último término. del medio rural.La ordenación urbanística (I): evolución. 1. pueda conducir a la extracción del suelo del mundo rural para su colocación en el mundo urbano. Tal contenido prescriptivo tampoco prejuzga los usos de que sea susceptible el suelo que así permanece en la situación de rural. Este principio es compatible con la gama de usos que sean subsumibles en la utilización del suelo rural prevista en el artículo 13. a) TRLdS08] de procura igualmente de la eficacia de las medidas de i) conservación y mejora de la naturaleza. El contenido prescriptivo de esta previsión se agota en el requerimiento. y iii) protección del paisaje. Pero la previsión de los usos debe hacerse de forma tal que el resultado sea adecuado al carácter rural del medio del que forma parte el suelo. en lo fundamental: los principios —derivados del desarrollo sostenible— de procura de [art. descentralización territorial y encuadramiento… 307 b) La preservación de la urbanización de todo el suelo al que no proceda atribuir el destino a que se refiere la letra anterior. La preservación de los valores específicos concurrentes. por tanto. de usos que comporten la realización de obras e instalaciones que caigan en su radio de acción. 1.2.2. en los términos que seguidamente se precisan. por cualquier procedimiento o vía. Excluye por completo. en el momento de su aplicación. implícita en la exigencia de “adecuación” a este último de las decisiones de ordenación. La protección. b) TRLdS08]: 1. Aquéllos dependen de las características concretas del suelo (los valores que en él se hagan presentes). la flora y la fauna. a su vez. ii) protección del patrimonio cultural. 10 TRLdS08]. de modo que la determinación de los usos aparece regida directamente por: – En su caso: el ulterior criterio básico relativo a la ordenación de los usos del suelo [el fijado por la letra c) del art.1 TRLdS08 (teniendo en cuenta que el apdo. cuya aplicabilidad depende de la viabilidad. lo que vale decir: en la prohibición de la prescripción o siquiera permisión de su ocupación para su transformación cualitativa urbanística en suelo urbanizado mediante la ejecución de la pertinente actuación urbanizadora. con el principio [art. encuentra el límite de la prohibición de desnaturalización de dicho carácter. – Pero. que conecta. de preservación de la urbanización de todo el suelo no demandado por las necesidades sociales de nueva ocupación y transformación antes comentadas. Lo que significa que. Esta exigencia erige las aludidas medidas en límite infranqueable por la potestad de ordenación territorial y urbanística en la determinación de la utilización (los usos) del suelo objeto de ellas: cuando impliquen o comporten la alteración del estado natural de los terrenos. Sin perjuicio de que el suelo que siga formando parte del medio rural deba ser objeto también.3. el radio de acción del criterio: a) Primariamente. Éste es el ámbito de aplicación más propio y específico del criterio.4. 1. b) TRLdS08] La aplicación de este criterio es lógicamente sucesiva a la del anterior. protección o mejora. Integran.308 Luciano Parejo Alfonso Resulta así una clara exigencia de interiorización por la ordenación territorial y urbanística del fin de procura de la eficacia de las expresadas medidas de conservación. es decir.2. De tal manera. La adecuación y suficiencia del suelo con destino a los usos productivos y residenciales [art. en el momento de su aplicación. Pues se refiere a la utilización misma del suelo. meramente posible) del carácter del medio (rural) al que pertenece el suelo para su colocación final en el medio urbano. protección y mejora expresamente autoricen.3 TRLdS08 como situación básica de suelo urbanizado. pues. que la pretensión propia de este principio tiene preferencia sobre la del anterior. párr. b) TRLdS08 como situación básica de suelo rural para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística —en aplicación justamente del primero de los criterios legales antes estudiado— prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado. 4. todo el suelo que. Y el suelo soporte de este último medio (ya existente o a crear) es el que. 10. de la pertinente asignación de usos. concentra la tarea de disponer desagregadamente los múltiples usos que son propios de tal medio. mientras que el precedente tiene por objeto un destino genérico. por su propia condición. expresivo únicamente del cambio (en su caso. a destinos sustantivos concretos de éste (usos). . Así resulta del artículo 13. TRLdS08. que es de menor intensidad en cuanto referida sólo a la protección del medio rural. sólo son posibles los usos que las medidas de conservación. adoptadas ellas mismas con arreglo a su legislación reguladora propia. esté en alguna de las dos siguientes situaciones: i) la definida por el artículo 12. incluso de los que requieran actos de construcción o edificación. siempre con el límite que representa la interdicción de la desnaturalización del carácter del medio. y ii) la precisada por el artículo 12. cuando la concurrencia de valores protegidos o dignos en todo caso de protección no lo impida.2. Y lo mismo sucede. de los actos de alteración de su estado natural y. 13. del régimen de utilización del suelo. en el suelo urbanizado sujeto a una actuación de reforma o mejora de la urbanización o de dotación. 12. expresado en usos. TRLdS08] hasta la de concurrencia de valores ecológicos o ambientales. en el momento de aplicación del criterio y por efecto de la del anterior. a) TRLdS08]. históricos. 12. científicos o paisajísticos [art. en relación con art. mientras que carece de ella necesariamente en el suelo aún rural. La razón es clara: en este último caso la efectividad de los usos depende de la existencia real (a producir) del soporte idóneo de los usos. En todo caso. culturales. la ejecución de la pertinente actuación de urbanización para la compleción del paso a la situación de suelo urbanizado. . 13. es decir. razón. ii) sí es aplicable en todo lo demás que pueda llegar a ser procedente. en su caso. mutatis mutandis y por excepción. no prejuzga el medio. a su vez. inciso final. pasando por la de sujeción al régimen de protección o policía del dominio público [art. b) Secundariamente. La efectiva aplicabilidad del criterio (de sus concretos elementos) y el grado de su aplicación dependen. de la razón concreta de la situación (rural) en la que está el suelo. por tanto. todo el suelo que. de las obras e instalaciones que. para albergar usos.4.2. naturales.1. el criterio: i) no es aplicable en cuanto a la reserva para vivienda sujeta a un régimen de protección pública. b). es decir. 12. y cesa en todo caso —por improcedente— en el suelo cuya pertenencia al medio rural obedezca a la presencia de valores dignos de protección e incompatibles con la alteración del estado natural de los terrenos. Dado que el deber es finalista o de resultado. esté en la situación de suelo rural para el que no exista previsión alguna de su pase a la situación de suelo urbanizado.La ordenación urbanística (I): evolución. a su vez. por el imperativo legal de no desvirtuación del carácter propio del medio rural.2. pero iii) la aplicación siempre debe entenderse modulada y. en relación. descentralización territorial y encuadramiento… 309 En los términos en los que la legislación autonómica de ordenación territorial y urbanística disponga. con art. El mandato-deber a las AAPP competentes en el que se traduce aquí el criterio consiste en asignar a los terrenos un destino concreto. TRLdS08]. limitada —precisamente en la hipótesis más favorable (la del suelo rural sin presencia de valores específicos dignos de protección y excluyentes de la alteración del estado natural)—. la asignación de usos puede tener efectividad directa e inmediata en el suelo ya urbanizado (no sujeto a actuación de reforma o renovación de la urbanización o de dotación). arqueológicos. puedan realizarse en él. que va desde la simple de no reunir los requisitos para estar en la situación de urbanizado [art.2. a). Estos actos dependen. en su caso y conforme a su lógica propia. por prescripción del artículo 7. que deriva del artículo 53. en todo el suelo que tenga como destino el uso genérico residencial. la tradicional calificación urbanística).3 CE. del mandato de configuración legal ordinaria —en términos de condiciones básicas garantes de la igualdad— del derecho proclamado en el artículo 47 CE. Y segunda: la limitación del criterio legal a las dos categorías de usos comentadas no lo es de la capacidad de la ordenación territorial y urbanística para la determinación de usos definitorios de destinos urbanísticos. El destino mismo ha de consistir. pero no así de los medios para alcanzar el objetivo perseguido y. Importan aún dos precisiones. bien en “usos productivos”. En todo caso. hasta donde le corresponde. para el ámbito de cuya ordenación se trate.310 Luciano Parejo Alfonso es decir. las superficies de suelo inscritas. Y lo hace para obligar a que figure entre los asignados al suelo dentro de la categoría de residencial y en determinada proporción. Primera: la especificación de los tipos de usos concretos en que se desagregan las dos categorías comentadas es. en todo caso. Esta precisión comporta: i) El cumplimiento por el legislador estatal. por tanto. en cuanto ésta ha de incorporar la previsión adecuada y suficiente del correspondiente destino urbanístico. cuando menos. el efecto de la técnica empleada es. es perfectamente plausible y lógico que la exigencia de la asignación de usos concretos a los terrenos integrantes de una y otra de dichas superficies no se circunscriba a los subsumibles . bien en el “uso residencial”. el de vinculación objetiva de los concretos terrenos correspondientes al preciso destino asignado. en los medios rural y urbano (en este último siquiera a título de destino final). la técnica a emplear para su cumplimiento (por ej. permita establecer su precio máximo en venta. iii) El condicionamiento finalista de la ordenación territorial y urbanística. con carácter general y dentro de la categoría de uso residencial. Pero. tampoco de la política de vivienda que es de la competencia propia de las CCAA. cuando menos. alquiler o cualquier otra forma de acceso (tales como el derecho de superficie o la concesión administrativa). la Ley especifica un tipo de uso dentro de la categoría de uso residencial: el de vivienda en la variedad de la sujeta a un régimen jurídico-público de protección que. Como quiera que el criterio legal ahora considerado ha de operar ya en un contexto en el que han de estar precisadas. del uso concreto “vivienda sujeta a un régimen de protección pública” como un tipo de uso urbanístico y no un mero régimen jurídico-público aplicable. ii) La tipificación. respectivamente. obviamente y salvo lo dicho para el de vivienda sujeta a un régimen de protección pública. responsabilidad ya del sistema de ordenación territorial y urbanística que defina la legislación autonómica correspondiente.1 TRLdS08. al medio urbano (suelo ya urbanizado y suelo que se prevé o autoriza a urbanizar) y las superficies (la cantidad de suelo) destinadas concretamente al uso residencial y los usos productivos. en virtud de ella— a los instrumentos de ordenación que la misma establezca. descentralización territorial y encuadramiento… 311 en los usos residencial y productivos. se entiende a las correspondientes necesidades sociales efectivas de acceso a la vivienda. bien —por decisión de ésta y. c) TRLdS08] La finalidad de este criterio es la fijación del cuadro básico de valores que debe servir de guía a la hora de la ordenación de los usos asignados al suelo (tanto al . así como a la disposición y distribución territoriales de éstos (según sean o no complementarios o compatibles entre sí. el doble requerimiento de adecuación y suficiencia se concreta (especialmente por lo que hace al segundo) para el tipo de uso consistente en la vivienda sujeta a un régimen público de protección en la preceptividad de una reserva de suelo.La ordenación urbanística (I): evolución. etc…) para formar un sistema articulado y coherente. por tanto. una relación directa entre las necesidades apreciadas al establecer todo el suelo adscrito. 10. 4. La determinación de la reserva queda sujeta. remite a la idoneidad del suelo —por sus características— para servir de soporte a los correspondientes usos. El requerimiento de adecuación de las superficies destinadas a estos últimos usos. respetuosa de un límite mínimo fijado. por tanto. cuya cuantificación corresponde bien directamente a la legislación autonómica de ordenación territorial y urbanismo.2. El requerimiento de suficiencia (en cantidad de suelo) de la asignación de usos de carácter residencial y productivo es reconducible al criterio precedente de satisfacción de las necesidades sociales. en razón a la funcionalidad del sistema urbano. mediante una regla general (los terrenos necesarios para realizar el 30 por ciento de la edificabilidad residencial prevista para la totalidad del suelo que quede comprendido en el ámbito actual o potencial de actuaciones de urbanización) y una excepción: el legislador autonómico puede: i) fijar directamente una reserva inferior a la de la regla general para Municipios cuyas características así lo justifiquen. que es ya cualitativo. El establecimiento de la ordenación de los usos según una estimativa básica [art. y.4. En todo caso. sino que se extienda a la demanda de que los terrenos efectivamente vinculados a éstos sean suficientes y adecuados. a su vez. sin embargo. y ii) alguna o algunas de las actuaciones de urbanización previstas pueden contener superficies inferiores al mínimo siempre que la ordenación municipal establecida garantice el cumplimiento íntegro del mínimo dentro de su ámbito y en forma que la distribución de la reserva en las actuaciones de nueva urbanización sea respetuosa con el principio de cohesión social. a una directriz positiva: ha de ser proporcionada. además y en todo caso. por su destino. Debe existir. en los términos fijados por la disposición transitoria primera TRLdS08. esta reserva necesita la intermediación de la Ley autonómica: – Durante el primer año de vigencia de la Ley estatal (hasta el 1 de julio de 2008) sólo fue aplicable. y vii) prevención y protección contra la contaminación y limitación de sus consecuencias para la salud y el medio ambiente. Tales principios son los siguientes: i) accesibilidad universal. como al suelo rural. compatibles con ellos. pero siempre que sean complementarios de los básicos o. en este caso cuando sea procedente y con las modulaciones precisas). al menos en cuantía igual o superior). por tanto. en la forma por ésta dispuesta y a los cambios de ordenación cuyo procedimiento de aprobación se iniciara con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley estatal (en 2007). informar la ordenación de los correspondientes usos. pero ni siquiera mermar o dificultar la eficacia del contenido del criterio ahora comentado. v) garantía de suministro de agua. tales principios se traducen en la imposición del cumplimiento de la ya aludida reserva de una parte proporcionada del suelo con destino residencial a vivienda sujeta a un régimen de protección pública. vi) prevención de riesgos naturales y de accidentes graves. a partir del 1 de julio de 2008) ha sido y es aplicable i) sin más y en los propios términos del artículo 10.312 Luciano Parejo Alfonso urbanizado o con destino final a quedar en tal situación. en todo caso. ii) igualdad de trato y oportunidades entre mujeres y hombres. conforme al siguiente régimen definitivo: . para su aplicación. Los valores a que responde no agotan necesariamente los que. de estar ya prevista en la correspondiente Ley autonómica. c) TRLdS08 en las CCAA con legislación previsora de reserva igual o superior y ii) provisionalmente (hasta la adaptación de la legislación autonómica no previsora de la misma. – Desde el cumplimiento del primer año de vigencia de ésta (es decir. En relación específicamente con la efectividad del derecho al disfrute de una vivienda digna. en definitiva. El legislador autonómico de la ordenación territorial y urbanística puede añadir cuantos otros entienda que son pertinentes. Su regulación nunca puede tener como efecto o consecuencia obstaculizar. El cuadro de valores básicos se formaliza en forma de principios que deben inspirar y. – Desde la adaptación de la legislación autonómica es aplicable como condicionante de la reserva de ésta. accesible y constitutiva de domicilio libre de inmisiones indebidas en un medio ambiente y un paisaje adecuados. iv) eficiencia energética. deban presidir la aludida ordenación de todos y cada uno de los usos previstos. iii) movilidad. Dado que. adecuada. Génesis y evolución del Derecho urbanístico español. Manual de Derecho urbanístico. mediante interposición de sociedades o asignaciones de uso u cuotas en pro indiviso del terreno o de una acción o participación social. Madrid. 6.La ordenación urbanística (I): evolución.. 1973. 5. el Director General de Urbanismo de una Comunidad Autónoma dictó resolución por la que (i) se acuerda otorgar a Construcciones Vallander S. Derecho urbanístico común. posibiliten la existencia de diversos titulares a los que correspondan el uso individualizado de una parte del inmueble”. 2008. Derecho Urbanístico local. Madrid. BASSOLS COMA.. la autorización de actuación en suelo rústico prevista en el artículo 40 de la hipotética Ley 10/2003. Determine si la recién citada condición impuesta en la autorización otorgada viola el ordenamiento jurídico. 2008.R. Madrid.ª edición. M. BIBLIOGRAFÍA GENERAL SOBRE ORDENACIÓN URBANÍSTICA BAÑO LEÓN. 1992.. Madrid. Madrid. 21. T. DÍAZ LEMA.. BOQUERA OLIVER. Nuevo Derecho del suelo. se hará constar en el Registro de la Propiedad la vinculación total de los predios a las construcciones que se rehabiliten y se edifiquen. M. 2. así como al uso autorizado. EJERCICIO PRÁCTICO Suponga que con fecha 13 de octubre de 2009.A.M. J. . Regla general: la reserva tiene un mínimo: los terrenos necesarios para realizar el 30% de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo de cada actuación de urbanización. de ordenación urbanística y protección del medio rural. J. J. Mª. de 30 de diciembre. descentralización territorial y encuadramiento… 313 1. Regla de excepción: la legislación autonómica puede fijar o permitir excepcionalmente una reserva inferior para i) determinados municipios o ii) determinadas actuaciones que sean de nueva urbanización ordenadas por un instrumento urbanístico que garantice a) el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito de aplicación y b) una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social. expresando la indivisibilidad y las siguientes limitaciones al uso y edificación: (…) – Prohibición de división horizontal del inmueble y de cualquiera otro acto que. (ii) pero bajo la imposición de una serie de condiciones entre las que sólo importa destacar ahora la siguiente: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 10/2003.. para la rehabilitación de una antigua fábrica de curtidos con el objeto de construir viviendas en el municipio de Región. 2009. de 30 de diciembre. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ. . A. MENÉNDEZ REXACH.. G. MENÉNDEZ REXACH. L. El control de la legalidad urbanística. Régimen urbanístico de la propiedad y responsabilidad patrimonial de la Administración. E. PAREJO ALFONSO. GARCÍA DE ENTERRÍA.. J. L.. Liberalización del suelo al servicio del interés general. L. GONZÁLEZ-BERENGUER URRUTIA.. Madrid. BUSTILLO BOLADO. 1995. L. “El régimen urbanístico de la propiedad inmobiliaria en España”. PAREJO ALFONSO. y PAREJO ALFONSO. R. L. J. 2008. C.. Madrid. 1993. Ciudad y territorio. venta o sustitución forzosa y responsabilidad patrimonial de la Administración”. 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La Ley del Suelo después de la Sentencia de 20 de marzo de 1997. Ciudad y Territorio. GONZÁLEZ PÉREZ. MERELO ABELA. El urbanismo hoy. Fundamentos de Derecho Urbanístico. (ed. PAREJO ALFONSO. 2009. 2007.L. El Derecho urbanístico del Siglo XXI.M. Madrid. “Expropiación.. 1990.. el Estatuto básico del empleado público. El planeamiento urbanístico. J. Madrid. 1982.AA. . MARTÍN REBOLLO. Madrid. J. PAREJO ALFONSO. en Propiedad. S. 1991. Madrid. ROGER FERNÁNDEZ..R... VV. Barcelona. Sevilla.314 Luciano Parejo Alfonso FERNÁNDEZ TORRES.).. 2007. VV. 1997.. Contenido y alcance de la Sentencia 61/1997. nº 152-153 (2007)...M. PAREJO ALFONSO. La reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. Anuario de la Facultad de Derecho de la UAM. (dir. Comentario al Texto Refundido de la Ley de Suelo.. homenaje al Prof.). Estudios territoriales. expropiación y responsabilidad. La evaluación ambiental estratégica de planes y programas urbanísticos. 2009. L. M. Urbanismo y corrupción. L. Tipos legales de operaciones de transformación urbanística: actuaciones de urbanización y actuaciones de dotación.4.6. Retasación. 4.5.2.5. EJERCICIO PRÁCTICO.5.3.Lección 7 La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas legales Luciano Parejo Alfonso SUMARIO: 1. La responsabilidad patrimonial de la Administración por razón de urbanismo. Sentido y alcance del régimen.5.4. Valoración de bienes y derechos en la situación básica de suelo rural sometido a una operación de transformación urbanística en la que ha sido posible el ejercicio por los propietarios afectados del derecho de participación en su ejecución. Reversión. Valoración de los bienes y derechos en la situación básica de suelo rural y excluidos del proceso urbanístico.3.2. La valoración del suelo. 3. LA ADECUACIÓN. Valoración de bienes y derechos en la situación básica de suelo rural susceptible de transformación urbanística.3. Reglas comunes relativas al procedimiento de aprobación de los instrumentos de planeamiento.1.2.5. 3. Iniciativa para actuaciones de transformación urbanística. 1. aprobación y gestión de la ejecución de instrumentos urbanísticos. La expropiación forzosa. 5.1.3.3. La potestad de planeamiento urbanístico y los acuerdos (convenios urbanísticos) en la materia.7. MEDIANTE REGLAS COMUNES. 3.7.3. 3. El régimen de las transformaciones urbanísticas del suelo. 1. Introducción. 3. 3.2.4. El régimen básico de utilización del suelo rural. 3. 1. 3. 2. . El sentido y alcance de las bases del régimen del suelo. 3. 1. El derecho de superficie. La formulación. 1.4. 3. DE LAS INSTITUCIONES GENERALES RELEVANTES EN EL URBANISMO. 3.3. 2.1. Persistencia transitoria del régimen de valoraciones de la legislación anterior para el suelo clasificado como urbanizable (disp.4. trans. 3. La venta y sustitución forzosas. La función social de la propiedad y gestión del suelo: la venta y la sustitución forzosas.2. BIBLIOGRAFÍA. Utilización del suelo rural preservado de su transformación urbanística por la concurrencia de valores dignos de protección. 1.3.5.3. Valoración de los bienes y derechos en la situación básica de suelo urbanizado. Los patrimonios públicos de suelo.2.5. 3.2.9.3.5.3. 3. Deberes generales según el régimen básico de utilización con independencia de la situación del suelo. Pago del justiprecio. Reglas comunes sobre control y eficacia de la gestión urbanística. LOS PRINCIPALES ELEMENTOS BÁSICOS DE LOS SISTEMAS AUTONÓMICOS DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA.4. La propiedad del suelo.1.4. 3. 1. Utilización del suelo rural con las características propias del medio rural ordinario. Depuración del sistema de fuentes en la materia.5. 2. 3. Reglas comunes relativas a la documentación del proceso de ordenación. 1.1. Determinación de los derechos y deberes del responsable de una actuación de transformación urbanística. beneficiarios de la expropiación y supuestos de ésta. 3.3. su carácter estatutario.2. 1. 2.3.3.3. 3.2.2. LOS ELEMENTOS COMUNES (DETERMINADOS POR EL MARCO LEGAL ESTATAL DE REFERENCIA) DE LOS SISTEMAS AUTONÓMICOS DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA. 1.4. Procedimiento expropiatorio. Ámbito de aplicación y criterios generales del nuevo sistema de valoración.3. Aplicación de la institución: declaración de la utilidad pública o el interés social. 1.6.5. 3.4. 3. Reglas comunes sobre publicación y publicidad.1. 1.3.6.2.1. 2. 1. 3. 1. 3. Efectos de la aprobación de una actuación de transformación urbanística. Ocupación.3. Utilización del suelo rural para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística permitan su paso a la situación de suelo urbanizado.2. de edificación.4. Deberes específicos según el régimen básico de utilización en la situación concreta del suelo. directamente. 2.3.8.5. 2.2.1.5.8. El régimen básico de utilización del suelo y los deberes legales de la propiedad en el natural y construido y el susceptible. El estatuto del suelo por razón urbanística. Justiprecio.3ª TRLdS08). 3. 1.4.1. 3. así como el concreto estatuto de la propiedad del suelo. da lugar. es decir. – Las facultades y los deberes que para el derecho de propiedad supone el correspondiente destino. sus previsiones sobre edificabilidad y uso posible no quedan integradas sin más en el contenido de las situaciones concretas y reales constituidas como derechos subjetivos de propiedad (sobre ello volveremos al tratar de este último derecho). el régimen de las transformaciones del suelo. 7 TRLdS08): i) el régimen urbanístico del suelo (lo que se puede hacer y lo que no se puede hacer objetivamente en una determinada superficie y en su vuelo y subsuelo) es estatutario. b) La ordenación resultante determina: – El destino de las distintas superficies de suelo (a través de las técnicas que prevea la legislación autonómica. se da cuenta detallada del régimen estatutario del suelo por razón del urbanismo. especialmente a través de su manifestación más específica: el planeamiento o la planificación. consecuentemente. la expropiación forzosa. se fija. LOS ELEMENTOS COMUNES (DETERMINADOS POR EL MARCO LEGAL ESTATAL DE REFERENCIA) DE LOS SISTEMAS AUTONÓMICOS DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA 1. delimitando así el contenido de dicho derecho según su función social (art. . Derecho objetivo). del complejo conjunto de derechos y deberes que rodean y conforman su verdadera realidad jurídica y que va mucho más allá de su inicial aproximación desde el derecho de propiedad previsto en el Código Civil. segunda dedicada a la ordenación urbanística. Como consecuencia de ello (art. 1. El estatuto del suelo por razón urbanística El ejercicio de la potestad de ordenación urbanística. pues. la valoración del suelo y. Y. la responsabilidad patrimonial de la Administración por razón de urbanismo como elementos estatales comunes y básicos de la entera ordenación urbanística. las tradicionales son las de clasificación y calificación del suelo). y ii) por muy concreto que sea. Se examina. esto es. en fin.1. con expresión de los intereses generales que las justifican (exigencia que facilita el control judicial). modifica y renueva por la correspondiente ordenación. siendo —como es— objetivo (norma. como nos consta de la lección anterior. 33. Conforme al artículo 3.2 CE).1 TRLdS08: a) Las decisiones de planeamiento deben ser motivadas. a la ordenación de la utilización del suelo con fin precisamente urbanístico.316 Luciano Parejo Alfonso RESUMEN En la presente Lección. de la libertad de empresa) de la ya comentada facultad de participar en tales actuaciones. para su efectividad. la ordenación urbanística realizar las condiciones precisas para la efectividad del status del ciudadano en el contexto de las directrices definidas por el marco legal estatal. que es abordado con el obligado carácter básico y se construye por entero. el planeamiento). que aseguran en todo caso el sometimiento de la utilización del suelo con valores objeto de protección a la preservación de éstos. razón de la fijación del elenco de criterios básicos de esa acción. de la lección anterior). éste se extiende también —en lo estrictamente indispensable: lo básico— al régimen estatutario del suelo a integrar por dicha ordenación urbanística (y. bases. sobre la distinción de las dos situaciones objetivas (suelo rural y urbanizado) en las que se entiende que se encuentra todo el suelo y ya expuesta (véase epígrafe 3. en el contexto de un determinado régimen del suelo. también. especular respecto del status de ciudadano. Pues —con independencia de la determinación del destino urbanístico de los terrenos por la ordenación territorial y urbanística— la diferenciación de las apuntadas situaciones permite: a) Articular las condiciones básicas de igualdad desde la perspectiva del estatuto de la propiedad de todo el suelo con las bases del régimen objetivo del suelo que esté en la única situación —la rural— en la que son precisas por imperativo medioambiental. establecidas en el artículo 13 TRLdS08. Pues es obvio que aquel status: – Depende. por tanto. – Y. quedaría privado de la garantía de efectividad real que postula inexcusablemente el artículo 9.2. en particular. por tanto. Lo que lleva al giro decisivo de que los derechos y deberes hasta ahora erróneamente conceptuados de la propiedad del suelo pasan a ser los básicos del régimen de las actuaciones de urbanización. sin perjuicio de su conexión con las condiciones básicas del estatuto de la propiedad a través del reconocimiento a los propietarios (en tanto que titulares. b) Efectuar un tratamiento independiente del régimen básico de las actuaciones de transformación urbanística (a las que se dedican los artículos 14 y 16 TRLdS08).2 CE.4.La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 317 1. de la acción de los poderes públicos. La interrelación entre estatuto de la ciudadanía y criterios-deberes de la acción de los poderes públicos solo puede tener lugar. . su carácter estatutario Debiendo la política pública y. en ausencia del referido régimen básico de la utilización del suelo. El sentido y alcance de las bases del régimen del suelo. 3. establece el artículo 10. científicos y paisajísticos que sean objeto de protección. una general y una especial. En todo caso. este régimen tiene por fin complementar las condiciones básicas de igualdad del estatuto de la propiedad del suelo con un régimen mínimo común de utilización del suelo en la única situación —la rural— en la que es más perentorio por imperativo medioambiental. El régimen básico así definido no va más allá del tradicional en este tipo de suelo. el régimen de la utilización del suelo rural no impide ni condiciona el juego. catalogaciones.3. Al mínimo que supone el régimen de que ahora se trata. la efectividad y la aplicación de cualesquiera reglas más severas de protección que pueda contener la legislación sectorial de pertinente aplicación y que la legislación sobre ordenación territorial y urbanística debe respetar. etc…) adoptadas en virtud de ella.3. El régimen básico de utilización del suelo rural 1. aparece graduado en directa función del criterio legal al que. científicos y pai- . aunque puede sobrepasar (incrementando. el grado de protección y preservación de los valores correspondientes). Utilización del suelo rural preservado de su transformación urbanística por la concurrencia de valores dignos de protección Dos son las reglas esenciales. y sin perjuicio de su aplicación directa desde luego.2. bien con la conservación del carácter del medio rural al que pertenece. históricos. bien directamente por la legislación sectorial pertinente o por decisiones (declaraciones. De esta forma. la correspondiente superficie de suelo deba su pertenencia al medio rural. como norma de aplicación directa. históricos.318 Luciano Parejo Alfonso 1. bien por los instrumentos previstos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística y en función de las previsiones de ésta sobre apreciación y preservación de valores. conforme al artículo 12. 1. culturales. pero asegura en todo caso su utilización de conformidad bien con la obligada preservación de los valores que en él estén presentes. que rigen la utilización de los terrenos en la situación de suelo rural por razón de la concurrencia de valores ambientales.1. Sentido y alcance del régimen Por las razones expuestas. mediante normas adicionales. La regla general contiene dos prescripciones: una expresa y otra implícita. arqueológicos. La primera aparece referida a los terrenos cuya situación básica provenga de la legislación sectorial reguladora de la protección de valores ambientales (comprendidos los de la naturaleza). debe añadirse aún la regla de adaptación al ambiente que.2 TRLdS08.2 TRLdS08. arqueológicos. culturales. a la regla general anterior (art. 13. quedan sometidos al régimen básico siguiente: A) Reglas generales (art. arqueológicos. De ahí que deba entenderse que la regla (expresa) de la sumisión a la preservación de los valores apreciados se extiende implícitamente a este caso.3. pero tampoco sean idóneos o resulten necesarios para atender las necesidades sociales demandantes de la transformación consistente en la urbanización. entendiéndose que en todo caso lo están los usos agrícola. La regla especial se refiere a los espacios naturales protegidos y los espacios incluidos en la Red Natura 2000 y debe entenderse que no suple. Lo que significa: prohibición de la alteración cualitativa de esa naturaleza. 1. párr. . científicamente demostrada. De ahí que desde el punto de vista de la ordenación territorial y urbanística dicha utilización pueda solo comprender los actos de alteración del estado natural de los terrenos que la repetida legislación expresamente autorice (art. culturales. por tanto. a un uso vinculado a la utilización racional de los recursos naturales. b) Dedicación. la que les hace formar parte del carácter propio del medio rural. libre. científicos y paisajísticos. Prohíbe toda alteración de la delimitación de dichos espacios que reduzca su superficie total o excluya terrenos de los mismos que no esté justificada por cambios provocados en ellos por su evolución natural.4 TRLdS08). es evidente que no muy distinta puede ser la utilización de los terrenos preservados de la transformación urbanística por imperio de la ordenación territorial y urbanística y en virtud de la apreciación por ésta —directamente y al margen de la referida legislación sectorial protectora— de valores igualmente medioambientales.La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 319 sajísticos y supone la predeterminación completa por dicha legislación del destino territorial-urbanístico de los terrenos. 2º TRLdS08). históricos. Aunque nada más disponga expresamente el legislador. Utilización del suelo rural con las características propias del medio rural ordinario Los terrenos pertenecientes al medio rural que no presenten valores determinantes o justificativos de su sujeción al régimen de utilización antes expuesto. dentro de los límites que dispongan las Leyes y la ordenación territorial y urbanística. de modo que el régimen de la utilización del suelo por ella dispuesto es intocable para la ordenación urbanística. 13. es decir. ganadero. por lo que la ordenación urbanística de la utilización debe ser congruente con ella y en modo alguno es. 13.4. sino que se añade. forestal y cinegético.1 y 2 TRLdS08): a) Utilización de conformidad con su naturaleza.3. Se agota en la actuación (de duración limitada) precisa justamente para. en esa transformación —la urbanización—. la interposición de la legislación autonómica de ordenación territorial y urbanística y. durante la urbanización el suelo no cambia su “situación básica”. a la culminación de la alteración de la “naturaleza” o el “carácter” del suelo.4. Pues su destino final demanda su transformación cualitativa. Por eso mismo. Pero su utilización ni consiste. de la ordenación concreta establecida por los instrumentos por ésta establecidos. es decir. en virtud de ella.3 TRLdS08). reciben obviamente un tratamiento específico (art. pues se limita a marcar un objetivo. aún estando en la situación básica de suelo rural. No hay todavía suelo urbanizado que pueda constituir soporte válido a usos típicos del medio urbano. La razón es bien sencilla: – A tenor de su estado real. es decir. a su terminación. en su caso. pues. 13. a la situación de suelo urbanizado. por los instrumentos a que remita). limitándose a quedar sometido al régimen propio de la . virtual. es decir. mediante su inclusión en el ámbito de una actuación de urbanización y la ejecución de ésta. deban o simplemente puedan pasar.2 TRLdS08 (salvo los autorizados por la legislación sectorial aplicable al medio rural —fundamentalmente la agraria y la forestal o de montes— y no prohibidos por la legislación de ordenación territorial y urbanística o. Utilización del suelo rural para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística permitan su paso a la situación de suelo urbanizado Los terrenos que. el suelo únicamente es idóneo para servir de soporte a usos propios del medio rural. ni puede consistir.3. con la consiguiente vinculación a su cumplimiento. pero la regla opera como marco a respetar por una y otros (que ha de ser consistente con la legislación de desarrollo rural). ni se confunde.320 Luciano Parejo Alfonso c) Prohibición de las parcelaciones urbanísticas. B) Regla excepcional: permisión de la legitimación por la ordenación territorial y urbanística de actos y usos específicos de interés público o social por su contribución a la ordenación y el desarrollo rurales o porque hayan de emplazarse en el medio rural. 1. – La urbanización tiene por objeto no la utilización del suelo. sino la transformación para hacer posible fáctica y legalmente la utilización para él prevista. El destino final es aún. es decir. la de suelo urbanizado. en efecto. ni puede confundirse con ella. La aplicación de esta regla requiere. de los actos previstos en el artículo 17. hacer posible la utilización (continuada) de éste conforme ya a su nueva condición. su pertenencia al medio rural. confusión. una utilización residual. progresivamente perturbadora. además. prescindiendo de las dotaciones y los servicios. transitoria y en precario: la cumplida mediante los usos y las obras de carácter provisional que se autoricen por no estar expresamente prohibidos por la legislación de ordenación territorial y urbanística o la sectorial. Solo pueden realizarse ya. la de supeditación de su eficacia a su constancia en el Registro de la Propiedad de conformidad con la legislación hipotecaria. así. por ello. insusceptible de cualquier utilización en términos de uso y edificabilidad (que. Los usos y las obras excepcionales así compatibilizados (temporalmente. de un lado. es decir. y régimen de la utilización del suelo (una vez transformado o urbanizado). . Pues sigue siendo una parte del medio rural. no obstante y con carácter excepcional. deben. es actuación de lógica propia “para” (presupuesto o condición de) la utilización del suelo mediante la alteración de la naturaleza de éste. así como ii) las de construcción o edificación que esta legislación permita realizar simultáneamente a la urbanización. la superficie de suelo correspondiente —aún permaneciendo en la situación de suelo rural— queda enteramente afectada a aquélla. de la transformación misma del suelo. Ésta clarifica definitivamente la confusión. hasta ahora reinante en nuestro Derecho. Esta es la razón por la que las autorizaciones correspondientes han de ser otorgadas bajo las indicadas condiciones —las cuales han de ser aceptadas expresamente por los destinatarios— y. aunque sujeta a un proceso que ha de convertirla en tejido urbanizado inscrito ya en el medio urbano. 2º. de modo que en dicho ámbito: 1º. cesar —con demolición desde luego de las obras correspondientes y sin derecho a indemnización alguna— cuando así lo acuerde la AP urbanística. Y la índole de ese proceso hace al suelo. sin la debida matización. del régimen urbanístico delimitador de las facultades y los deberes de la propiedad del suelo. Se entiende. Lo decisivo es que. mientras dure. en principio y como regla general: i) las pertinentes obras de urbanización. Quepa. es una novedad del actual marco legal estatal. gracias a su provisionalidad) con la anterior regla general. En definitiva: la urbanización no “es” utilización del suelo. que el momento determinante para la aplicación efectiva del régimen básico de que ahora se trata sea el de inclusión de los correspondientes terrenos en el ámbito de una actuación de urbanización. de otro. El deslinde neto entre régimen de la urbanización. que había llegado al punto de hacer de los derechos y deberes del responsable o responsables de la urbanización parte integrante.La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 321 transformación de su condición. naturalmente desde el momento en que concurran los requisitos para ello exigidos en la legislación sobre ordenación territorial y urbanística. son los propios de su destino final). desde dicha inclusión. 4. Y b) Las de reforma o renovación de la urbanización ya existente en un ámbito determinado de suelo en la situación de suelo urbanizado. los actos de construcción. El primero de esos tipos. el incremento de las dotaciones públicas para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados por la ordenación urbanística a una o más parcelas/solares. 1. incluyen el ius aedificandi y. sin perjuicio de la necesaria conexión con dicha organización y. se desagrega aún en dos especies de actuaciones: a) Las de nueva urbanización.1. sin que exista necesidad de reforma o renovación integral de la urbanización ya existente (por lo que pueden comprender algunas obras de urbanización). junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas. el de las actuaciones de urbanización. El régimen de las transformaciones urbanísticas del suelo El marco legal estatal distingue. el de las actuaciones de dotación. que suponen el paso de un ámbito concreto de suelo (justamente por la urbanización) de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado. parcelas en suelo susceptible de edificación —especialmente solares— en suelo urbanizado). de un lado. que son los únicos que quedan sujetos al correspondiente régimen básico. y la transformación del suelo con fines colectivos o públicos sin consideración a (y con independencia de) su organización jurídico-privada de acuerdo con el derecho de propiedad. . Tipos legales operaciones de transformación urbanística: actuaciones de urbanización y actuaciones de dotación La categoría legal de la “transformación urbanística” comprende dos tipos de operaciones legalmente definidos y tasados en el artículo 14 TRLdS08. creando. se refiere a las actuaciones que tienen por objeto. siempre a sus solos efectos. en un concreto ámbito de suelo que esté ya en la situación de urbanizado. por tanto. edificación y uso de lo construido y edificado. sin embargo. la garantía y protección plenas de los derechos de los propietarios. por tanto.322 Luciano Parejo Alfonso 1. cuando son de propiedad.4. En lo que ahora interesa. que. cuyos elementos fundamentales se exponen a continuación. la aludida distinción permite el establecimiento de un régimen específico de la referida transformación. una o más parcelas (solares) aptas para la edificación o uso independientes y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la legislación autonómica. El segundo de los tipos. el uso y disfrute de terrenos susceptibles de otorgar soporte a situaciones urbanísticas individualizadas (unidades en suelo rural. Esta distinción se cumple. según nos consta. obsoletos o degradados). Efectos de la aprobación de una actuación de transformación urbanística Conforme al artículo 16. ii) Otorga expresamente a esta última variedad de regeneración (capaz de comprender acciones de rehabilitación edificatoria) la condición de actuaciones de transformación urbanística. las especies de: i) conservación (mantenimiento de inmuebles en condiciones de habitabilidad. al cumplimiento de los deberes legales correspondientes. salubridad. particularmente cuando una parte significativa de la población residente en tales ámbitos se encuentre en dificultades específicas por razón de la edad. con carácter de garantía real. 17 y 18): i) Distingue en las actuaciones de rehabilitación. los terrenos incluidos en el ámbito de las actuaciones y los adscritos a ellas quedan afectados ex lege. se den procesos de obsolescencia o degradación del tejido urbano y del patrimonio arquitectónico o de uno u otro. del espacio propio de la iniciativa privada. en ámbitos urbanos en los que. 1.4.4.1 y 2 LES) que —con la finalidad de subsanación de alguna de las deficiencias que pueda presentar el medio urbano— persigan la reforma de la urbanización o de las dotaciones y la rehabilitación de edificios. programa o instrumento legal de rehabilitación). 110. a su vez. Reconoce tal legitimación obviamente a la AP competente (de oficio). la discapacidad. Iniciativa para actuaciones de transformación urbanística La Ley estatal predetermina quien está legitimado para adoptar la iniciativa para la realización de actuaciones de transformación urbanística. por motivos de calidad y sostenibilidad del medio urbano (cumplimiento de requisitos de la edificación en el contexto de un plan. 1.2 TRLdS08. ii) mejora por motivos turísticos o culturales o. la insuficiencia del ingreso medio u otras causas análogas. accesibilidad y ornato).La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 323 Se consideran también actuaciones de transformación (del tipo que corresponda según su objeto) las actuaciones de renovación y rehabilitación urbana (art.3. en general.2. y iii) regeneración urbana (en ámbitos urbanos vulnerables. Estos deberes se presumen cumplidos con la recepción por la AP competente de las obras de urbanización al término de la ejecución de la correspondiente ac- . el empleo. seguridad. pero también la atribuye a los particulares en los términos que resultan del deslinde que ella misma hace. El Real Decreto-Ley 8/2011 (arts. especialmente los de uso residencial. 4. 2) elaborar. y vi) las asociaciones administrativas que se constituyan por ellos. especialmente cuando el habilitado para la ejecución de éstas (y responsable ante la AP competente) sea particular. por propia iniciativa o por encargo del responsable de la gestión de la actuación de que se trate.4. habilitación. 1. Todos estos sujetos pueden agruparse en asociaciones administrativas para: 1) participar en el proceso de planificación o programación de la actuación. incluidas las ayudas públicas y las cargas) en actuaciones de renovación y rehabilitación urbanas: i) las comunidades y agrupaciones —forzosas o voluntarias— de propietarios. ii) las cooperativas constituidas al efecto. en su defecto. además de los propietarios participantes. que nunca permite —so pena de indemnización del contenido de su facultad al respecto— prescindir de la participación de los propietarios del suelo afectado. iv) los titulares de derechos reales o de aprovechamiento. Están específicamente legitimados para participar (en régimen también de justa distribución de beneficios y cargas. . iii) los propietarios de terrenos.324 Luciano Parejo Alfonso tuación o. sin perjuicio de las obligaciones que puedan derivarse de la liquidación de las cuentas definitivas de la actuación. los correspondientes proyectos. construcciones. conviene recordar. planes o programas. incluso y por sí mismas o en asociación con otros sujetos intervinientes. al responsable de la ejecución de la actuación. El TRLdS08 únicamente contempla a este efecto las consecuencias de la lesión antijurídica de este derecho a la realización (que involucra. entidades o sociedades que intervengan a cualquier título en dichas operaciones. – Derechos Los derechos se reconducen al de realización de la actuación de que se trate en los términos y condiciones de la ordenación urbanística de pertinente aplicación y los instrumentos que ésta disponga para articular la actividad de su ejecución (incluso condiciones temporales: la caducidad de cualquiera de los instrumentos urbanísticos legitimadores restituye el suelo a la situación de suelo rural). Determinación de los derechos y deberes del responsable de una actuación de transformación urbanística Este es el elemento nuclear del régimen de las actuaciones. caso de que sea distinto de aquéllos) desde el papel que le corresponde de regular la responsabilidad patrimonial de las AAPP (regulación de la responsabilidad que luego se estudiará al tratar de las instituciones comunes a los sistemas autonómicos). al término del plazo en que debiera haberse producido la recepción desde su solicitud acompañada de certificación expedida por la dirección técnica de las obras. edificaciones y fincas urbanas. y 3) asumir. v) las empresas. Los deberes —respecto de los que el TRLdS08 no introduce novedad digna de mención— son los enumerados en su artículo 16. zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención (en este caso para su afectación al destino que les es propio conforme a la ordenación urbanística. Las obras e infraestructuras derivadas de las obras de urbanización (obviamente junto con el suelo correspondiente) que deban formar parte del dominio público como soporte inmueble de las instalaciones propias de cualesquiera redes de dotaciones y servicios.3 Real Decreto-Ley 8/2011). 19 y 20.3. la entrega del suelo puede ser sustituida por otras formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que así lo prevea la legislación sobre ordenación territorial y urbanística. 1. En las actuaciones de dotación. El porcentaje aplicable. este porcentaje se entiende referido al incremento de la edificabilidad media ponderada atribuida a los terrenos incluidos en la actuación. pasando a formar parte. participar en una u otra en la forma que se convenga con el responsable de la gestión (a este efecto los planes pueden imponer la agrupación forzosa de comunidades de propietarios y agrupaciones de estas comunidades (art. según la legislación autonómica. – Deberes. la gestión de las obras de mejora y regeneración urbana o. que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística (en este caso con destino a patrimonio público de suelo). El suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación (o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya). para determinar el deber de que se trata se rige por las siguientes reglas: a) General: en principio no puede ser inferior al 5% ni superior al 15%. en su caso. así como también dichas instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública (no así las destinadas a los servicios de interés económico general liberalizados).1. del dominio público correspondiente). espacios libres. Deberes de entrega a la AP competente: 1. dependiendo su procedencia y cuantía del tipo de actuación de que se trate. . en su caso.La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 325 públicos o privados. Del suelo reservado para viales. Son los siguientes: 1. 1. En las actuaciones de dotación.2. en su caso. a los gastos en que incurran estas últimas. En el caso de las actuaciones de rehabilitación (incluidas las de regeneración). corresponde a unos u otros. pero la legislación autonómica puede determinar los casos y las condiciones en que quepa sustituir la entrega del suelo por otras formas de cumplimiento del deber. 2. en su caso. hasta alcanzar un máximo del 20% en el caso de su incremento. así como las cooperativas de propietarios. así como las in- . excepcionalmente. El deber debe cumplirse. cabe su ejecución subsidiaria (hasta el 75% del coste de reposición de la construcción o el edificio correspondiente) por la AP competente o a la aplicación de cualesquiera otras fórmulas de reacción administrativa a elección de ésta. para las actuaciones o los ámbitos en los que el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior. sin perjuicio del deber de los propietarios de las fincas o elementos separados de uso privativo de contribuir.1. las agrupaciones de comunidades de propietarios. en especie. excepto cuando pueda cumplirse con suelo destinado a vivienda sometida a algún régimen de protección pública en virtud de la reserva básica establecida a tal fin. pero —debiendo existir el deber— no puede alcanzarse el porcentaje 0). o de previsión contractual aplicable. el edificio o complejo inmobiliario en régimen de propiedad horizontal y de los condominios. – Las comunidades de propietarios y. al medio en los restantes de su misma categoría de suelo (no existe límite básico en el caso de reducción. en la proporción acordada en el correspondiente contrato (en ausencia de éste. están específicamente obligados a realizar las correspondientes acciones (hasta el límite del deber legal de conservación) los siguientes sujetos (art. Costeamiento y. En caso de inejecución injustificada de las obras ordenadas. en función del carácter o no de reparaciones menores que tengan tales deberes. 18. de forma proporcionada y motivada. ejecución de todas las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente. en los términos de los estatutos de la comunidad o agrupación de comunidades o de la cooperativa. motivadas por el uso diario de instalaciones y servicios). respectivamente. a su vez y como regla general.326 Luciano Parejo Alfonso b) Particular en cada CA: la legislación autonómica puede permitir. Deberes de pago y ejecución: 2.2 del Real Decreto-Ley 8/2011): – Los propietarios y los titulares de derechos de uso otorgados por ellos. reducir o incrementar el porcentaje. con respecto a los elementos comunes de la construcción. Sin perjuicio .2. que únicamente por cuenta y cargo propios puede asumir obligaciones y cargas distintos o mayores que los legales (no pudiéndolos trasladar. instalaciones. Garantía del realojamiento de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles situados dentro del área de la actuación y que constituyan su residencia habitual. suministro y depuración de agua precisas conforme a su legislación reguladora. a los propietarios de suelo. sin perjuicio del derecho a reintegrarse de los gastos de instalación de las redes de servicios con cargo a sus empresas prestadoras.5.5. así. construcciones y edificaciones. 2. así como el retorno cuando tengan derecho a él.3 TRLdS08). 2. plantaciones y sembrados que no puedan conservarse.1. Entre estas obras e infraestructuras se entienden incluidas las de potabilización. en los términos establecidos en la legislación aplicable. de edificación 1. en los términos establecidos en la legislación vigente. 16. por tanto. 1. ni siquiera desde luego mediante convenio. directamente. Deberes generales según el régimen básico de utilización en cualquiera de las situaciones del suelo La propiedad del suelo puede recaer sobre: i) terrenos (suelo natural o construido) y. véase art.3. ii) instalaciones. El régimen básico de utilización del suelo y los deberes legales de la propiedad en el suelo natural y construido y el susceptible. pudiendo la legislación sobre ordenación territorial y urbanística incluir asimismo las infraestructuras de transporte público necesarias para una movilidad sostenible. del responsable de la ejecución (el habilitado administrativamente para ello). con carácter de garantía real. Con todo lo importante a destacar es que: – Estos deberes son. primariamente. – Pero se transmiten a los propietarios participantes en la actuación por la vía de la afectación a su cumplimiento. de los terrenos incluidos en el ámbito de dicha actuación. Indemnización de los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas y las obras.La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 327 fraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características específicas. en las de seguridad. Por conservación se entiende. a partir del Real Decreto-Ley 8/2011.328 Luciano Parejo Alfonso de su integración ulterior por la ordenación urbanística. El problema que plantean los deberes de conservación y mejora es el de la indeterminación básica de su alcance. en el caso de que la realizada detecte deficiencias. a la certificación de la realización efectiva de las obras y los trabajos de conservación requeridos para mantener el inmueble en el estado legalmente exigible y en el tiempo señalado al efecto. Pero el ar- . pues la concreción de éste queda remitida a la legislación de ordenación territorial y urbanística. que constituye así el límite de las obras que deban ejecutarse a costa de los propietarios. deber éste. c) Realización de los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber anterior de conservación. Para garantizar el cumplimiento de este deber. en todo caso. accesibilidad y ornato legalmente exigibles. cualquiera que sea la situación básica (inscrita en el medio rural o en el medio urbano) en que se encuentren y según su respectivo régimen urbanístico de utilización. b) Conservación en las condiciones legales para servir de soporte al uso al que legítimamente se dediquen y. con carácter general por motivos de calidad y sostenibilidad del medio urbano. los artículos 21 y 22 del Real Decreto-Ley 8/2011: – Establecen la obligatoriedad de la inspección técnica de los edificios con una antigüedad superior a 50 años (salvo que las CCAA fijen distinta antigüedad) y destinados preferentemente a uso residencial situados en los municipios de más de 25. salubridad. a partir del Real Decreto-Ley 8/2011. 9.1 TRLdS08): a) Dedicación a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística.000 habitantes comprendidos en áreas o entornos metropolitanos delimitados al efecto (las CCAA pueden modular esta determinación y también establecer excepciones) – Condicionan la eficacia (justificación del cumplimiento del deber de conservación) del documento en que se formalice la inspección. los deberes básicos siguientes (art. las reparaciones y obras incluidas en el objeto de este tipo de las actuaciones de rehabilitación antes mencionadas. cuando la AP las ordene por motivos turísticos o culturales o. corriendo a cargo de los fondos de ésta las obras que lo rebasen para obtener mejoras de interés general. las obras y las instalaciones incluidas en el objeto propio de las actuaciones de rehabilitación de este tipo antes mencionadas. el contenido de la propiedad sobre cualquiera de esos objetos comprende. Por mejora se entiende. la ordenación territorial y urbanística posibilite —al margen de toda actuación de urbanización— realizar instalaciones y construcciones (que no tengan el carácter legal de edificación) necesarias para el uso y disfrute del suelo conforme a su naturaleza o. o esté vacante de edificación. el agua o el aire y las inmisiones contaminantes indebidas en otros bienes y. 1. en su caso. incluso y por atribuirle edificabilidad para uso o usos determinados. Deberes específicos según el régimen básico de utilización en la situación concreta del suelo – Suelo rural (art.1 TRLdS08). .3 del Real Decreto-Ley 8/2011 precisa. ejecución de las infraestructuras de conexión de la instalación. el deber de uso supone el de edificar en los plazos establecidos en la normativa aplicable. En el suelo que esté en la situación básica de suelo rural. en su caso. b) Realización de las prestaciones patrimoniales establecidas. Cuando. incendio. los siguientes deberes: a) Costeamiento y ejecución de las obras y los trabajos necesarios para conservar el suelo y su masa vegetal en el estado legalmente exigible o para restaurar dicho estado. inundación. ii) prevenir la contaminación del suelo. recuperarlos de ellas. y iii) mantener el establecimiento y funcionamiento de los servicios derivados de los usos y las actividades que se desarrollen en el suelo. en todo caso. el ejercicio del ius aedificandi comporta. 9. que dichos deberes pueden alcanzar hasta el 75% del coste de reposición de la construcción o el edificio de que se trate. daño o perjuicio a terceros o al interés general. el deber de conservación supone: i) mantener los terrenos y su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos de erosión. En el suelo en situación básica de suelo urbanizado que tenga atribuida edificabilidad. 9. en la forma que determine la legislación sobre dicha ordenación. para la seguridad o salud públicas. – Suelo urbanizado (art. c) Costeamiento y. la construcción o la edificación con las redes generales de servicios y entregarlas a la Administración competente para su incorporación al dominio público cuando deban formar parte del mismo. en los términos previstos en la normativa que sea de aplicación.5.La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 329 tículo 18. además. incluido elz ambiental.1 y 2 TRLdS08). para legitimar usos privados del suelo no vinculados a su explotación primaria. en su caso.2. edificaciones en unidades aptas al efecto. ya que la regulación legal se traduce en un mero complemento de la escueta mención que el artículo 9. especialmente las que padezcan alguna discapacidad. en los términos ya expuestos. de las fincas constitutivas de elementos privativos de regímenes de propiedad . b) La afectación real. sin embargo. el de uso residencial— el deber legal general de mejora. por determinación legal. Las órdenes que se dicten comportan (al igual que la aprobación de los planes y programas que apliquen) la declaración de utilidad pública o del interés social a los efectos de la expropiación forzosa de bienes y derechos que fuera necesaria. completando el TRLdS08. que la realización (en la forma. se ha precisado —cara a la rehabilitación del parque de edificios existente y. toda vez que la determinación del límite del deber legal sigue entregado a la legislación autonómica al estar vinculado al de conservación). del todo. en efecto. por lo que el marco legal establecido por la LES opera como garantía de la igualdad en el ejercicio de las facultades y el cumplimiento de los deberes inherentes a la propiedad del suelo. o vengan impuestas por normas legales sobrevenidas por razones de seguridad. 111.330 Luciano Parejo Alfonso Gracias a la regulación por la LES (complementada por el Real Decreto-Ley 8/2011).1 y 3 LES): a) La habilitación a la AP (la que sea competente) para ordenar. de las condiciones que. la rehabilitación de edificios y viviendas (así como también la renovación urbana que ya conocemos) inciden en la propiedad del suelo perteneciente a la ciudad. en especial. debe reunir el medio urbano. para su sostenibilidad.1 LES) no es otro. plan o instrumento legal de rehabilitación de viviendas aprobado y en vigor— que sirvan para garantizar los derechos reconocidos por Ley a las personas.1 TRLdS08 hace al deber de mejora con las siguientes reglas (art. adecuación de instalaciones y servicios mínimos. la realización de las indicadas obras de mejora hasta el importe máximo del deber legal (esta última referencia supone una laguna en la función de garantía. Dicha perspectiva tradicional no se abandona. los términos y plazos que establezca la legislación aplicable (autonómica). directa e inmediata. salvando los hasta ahora estrechos límites impuestos por la perspectiva tradicional de la regulación del contenido del deber de mejora y rehabilitación propia de cada situación dominical estatutaria en suelo perteneciente al medio urbano. reducción de emisiones e inmisiones contaminantes de cualquier tipo y las necesarias para reducir los consumos de agua y energía. Como es natural. El objeto de las acciones de rehabilitación de edificios residenciales y viviendas (art. 111. en la forma. términos y plazos legalmente previstos y en virtud de orden administrativa de ejecución) de obras de mejora —en construcciones o edificios afectados por un programa. en su caso. asuman la realización a su costa de la totalidad de las obras a cambio de la cesión de parte determinada del edificio rehabilitado. por cualquier título. el carácter de necesarias que deben ser obligatoriamente costeadas por los propietarios de la correspondiente comunidad o agrupación de comunidades y a las que no son de aplicación las reglas del artículo 17 de dicha Ley. al cumplimiento del deber de costear las obras. concretamente los siguientes: 1. cualquiera que sea su propietario.1. diseñar —en el extremo para cada edificio y mediante convenio— el “traje” de la gestión de la ejecución privada por empresas que. 11.2. La facilitación de las obras de rehabilitación mediante modificación. cubren un amplio espectro de objetos y. cuando se den las condiciones necesarias al efecto. se articula aún una serie de medidas concretas que. sobre propiedad horizontal. La extensión a los programas de rehabilitación y las órdenes de ejecución de obras de mejora de la declaración tácita de la utilidad pública o. de 21 de julio. para. A las obras de rehabilitación se les confiere. el interés social. por de pronto y a los efectos de la Ley 49/1960. individualmente o agrupadas y sustituyendo a la propiedad del inmueble. se les atribuye el derecho al realojo en otra vivienda o el uso de otro local que esté disponible en el propio edificio o en edificios colindantes o cercanos. Para la efectividad de la regulación así sumariamente expuesta. 5 y 6 LES y 20 del Real Decreto-Ley 8/2011). 110. 4. en su defecto. 4. a una compensación económica que cubra el daño causado. c) El acceso de la anterior afección al Registro de la Propiedad mediante nota al margen de la inscripción de dominio. párr.3 LES).La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 331 horizontal o de complejo inmobiliario. 3. . en edificios en que se realicen obras de rehabilitación en elementos o servicios comunes que les impidan el uso de unas u otros. modulación o excepción de diferente legislación. y. Se habilita. 2. 110. incluida la civil (arts. 111. A los usuarios de viviendas o locales. El otorgamiento de cobertura a una gestión ágil y eficaz de las acciones concretas (art. La ampliación a las operaciones de rehabilitación de edificios del derecho de realojo previsto en el TRLdS08 (art. en lo que interesa.5 LES). con constancia expresa de su carácter de garantía real y con el mismo régimen de preferencia y prioridad establecido para la afección real al pago de cuotas de urbanización en las actuaciones de transformación urbanística. 2º LES). en efecto. a los efectos de la expropiación forzosa de los bienes y derechos necesarios para su ejecución (art. privativas o en los elementos comunes. el de ascensor. siempre que resulte inviable técnica o económicamente cualquier otra solución y queden garantizados el respeto de la superficie mínima y los estándares exigidos para espacios . están. salvo que las subvenciones o ayudas públicas a las que dicha unidad familiar pueda tener acceso haga que el coste anual repercutido de las obras que le afecten. las siguientes disposiciones: – La ocupación de las superficies de espacios libres o de dominio público indispensable para la instalación de servicios comunes que. programas o instrumentos de rehabilitación y. de otro lado. el de ascensor. viviendas y espacios comunes de los edificios. siendo legalmente exigibles. estén previstos en planes.5 veces el Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM). – La ocupación de aquellas partes de pisos o locales de edificios destinados predominantemente a uso de vivienda y constituidos en régimen de propiedad horizontal que sea indispensable para la instalación de servicios comunes que. en todo caso. ni de las comunidades integrantes de la agrupación de las comunidades en el caso del complejo inmobiliario. en todo caso. esté prevista en planes. Sin embargo. siendo legalmente exigibles. por razón de espacio. desafectación y enajenación posterior a la comunidad o agrupación de comunidades de propietarios correspondiente. causa suficiente para su desclasificación y. las siguientes reglas: – La ocupación de elementos comunes del edificio o el complejo inmobiliario privado por obras e instalaciones de rehabilitación no requiere el consentimiento ni de los propietarios integrantes de la comunidad correspondiente o de esta última en el primer caso.332 Luciano Parejo Alfonso debiéndose limitar el acuerdo de la Junta correspondiente a la distribución de la derrama pertinente y la determinación de los términos de su abono. programas o instrumentos de rehabilitación y. las obras correspondientes. no exceda del 33% de dichos ingresos anuales. se declara legalmente necesaria para su expropiación en beneficio de la correspondiente comunidad de propietarios o agrupación de éstas. también en relación con el régimen de la propiedad horizontal. y ii) quede garantizado el respeto de la superficie mínima y los estándares exigidos para locales. siempre que: i) resulte inviable técnica o económicamente cualquier otra solución. esta regla tiene una excepción: la del supuesto en que los ingresos anuales de la unidad familiar a la que pertenezca alguno de los propietarios que formen parte de la comunidad inferiores a 2. Directamente dirigidas a hacer posible. se declara. en su caso. A ello se suman. 1 TRLdS08) cumpliendo la remisión que. 3. hace el artículo 88 LRJPAC a la legislación sectorial. – La ocupación de suelo por las instalaciones del ascensor (p. que ya no sean posibles. significa sólo: – La admisión limitada de los convenios llamados “de planeamiento”. La potestad de planeamiento urbanístico y los acuerdos (convenios urbanísticos) en la materia La función pública de ordenación urbanística se declara insusceptible de transacción (art. los llamados convenios urbanísticos. vestíbulos. sin embargo. pues los derechos patrimoniales son renunciables. . de modo que. en los casos en que se trate de la ocupación de cualquiera de los espacios citados. LOS PRINCIPALES ELEMENTOS BÁSICOS DE LOS SISTEMAS AUTONÓMICOS DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA 2. nada obsta al establecimiento de obligaciones o prestaciones distintas o más gravosas de las legales). ej. otras edificaciones o la vía pública. al efecto. – La plena admisión. 2. que vinculen o condicionen de cualquier manera la soluciones de ordenación o la aprobación del planeamiento). desafectación del dominio público según acaba de señalarse. preparatorios o no. objeto de la desclasificación como espacio libre y. De modo que toda cláusula que contravenga esta prohibición es nula de pleno Derecho. así como del subsuelo y vuelo correspondientes. descansillos y acceso a viviendas). en su caso.La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 333 libres y dotaciones públicas. de los convenios llamados “de gestión” o referidos exclusivamente a la actividad de ejecución (ya que éstos han de partir y aplicar la ordenación establecida). en el desarrollo de la actividad urbanística por las AAPP competentes. Esto no quiere decir. sin embargo.3 TRLdS08: no pueden establecer obligaciones o prestaciones adicionales ni mas gravosas de las que procedan legalmente en perjuicio de los propietarios afectados (mientras alguno de ellos no sea parte en el convenio. puesto que únicamente pueden ser preparatorios y no vinculantes (por si mismos) de las decisiones unilaterales de ordenación de la AP competente (lo que significa que quedan proscritos absolutamente los convenios de planeamiento. no es computable en ningún caso a efectos del volumen edificable ni de distancias mínimas a linderos. así como la funcionalidad del dominio público. pero con el importante y lógico límite establecido en el artículo 16. si todos los propietarios son parte.1. 2. en síntesis. las que se exponen a continuación (arts. la imposición de los siguientes requerimientos documentales: 1ª. por lo que hace a la formulación y tramitación de los instrumentos de planeamiento. 11 y 15 y disposición adicional 9ª de modificación de la LrBRL).1. así como a reforzar la seguridad jurídica y la eficacia de la actuación de los poderes públicos en la materia. y ii) la suficiencia y adecuación del suelo dedicado a usos productivos]. Inclusión preceptiva en todo expediente que tenga por objeto una alteración de la ordenación urbanística que: i) no se efectúe en el marco de un ejercicio pleno de la potestad de planeamiento (es decir: suponga sólo una modificación —no una revisión— del planeamiento). La formulación. aprobación y gestión de la ejecución de instrumentos urbanísticos El ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico es uno de los objetos de la legislación urbanística. Son.334 Luciano Parejo Alfonso 2. 2. 2ª. según conste en el registro o instrumento utilizado a los efectos de notificaciones a los interesados. 4ª.2. 3ª. pero la regulación que ésta establezca debe respetar un conjunto de prescripciones legales dirigidas a asegurar la corrección y viabilidad de dicho planeamiento y la posición del ciudadano (comprendido el propietario de suelo y el promotor de actuaciones de transformación). . en los informes de sostenibilidad ambiental de los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización. Inclusión preceptiva en la documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización de un informe de sostenibilidad económica [con ponderación en él de: i) el impacto de la actuación en las Haciendas públicas afectadas por las infraestructuras y los servicios previstos. Obligación de inclusión. e ii) incremente la edificabilidad o la densidad o modifique los usos del suelo de documento que acredite la identidad de todos los propietarios o titulares de otros derechos reales sobre las fincas afectadas durante los cinco años anteriores a la iniciación del expediente. de un mapa de riesgos naturales del ámbito correspondiente. Exigencia de compleción de la documentación expuesta al público durante la información pública e inclusión en ella de un resumen ejecutivo que permita al ciudadano hacerse idea de en que medida le afectaría la ordenación proyectada caso de aprobarse. Reglas comunes relativas a la documentación del proceso de ordenación El marco legal estatal supone. carreteras e infraestructuras afectadas. con la consecuencia del deber del órgano competente para resolver de esmerarse en la motivación caso de apartarse del mismo. de suerte que. de informe —determinante— de las AAPP hidrológica. 24 de abril de 2012. Preceptividad del sometimiento a trámite de información pública.2. Obligación de publicación telemática de los anuncios de información pública y de los actos de trámite que sean relevantes. que su carácter determinante implica: i) su necesidad para que el órgano que ha de resolver se forme criterio y. ii) su valor reforzado o de singular relevancia en cuanto a la configuración del contenido de la decisión. y 23 de marzo de 2013]. edificaciones e instalaciones (incluidas sus zonas de protección) afectos a la defensa nacional. 3ª. costas. de la totalidad de los instrumentos de planeamiento territorial y urbanístico y de ejecución de éste (incluidos los llamados convenios urbanísticos) y.2. 4ª. 2ª. Con relación al informe de la AP hidrológica. a informe vinculante de la AGE con carácter previo a la aprobación.La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 335 2. aunque no pueda caracterizarse formalmente como vinculante. Preceptividad de la regulación por la legislación de ordenación territorial y urbanística de los supuestos en que el impacto de una actuación de urbanización obliga al ejercicio de forma plena (revisión del planeamiento) de la potestad de ordenación del municipio o ámbito territorial superior en que se integre por tener la actuación efectos significativos sobre el medio ambiente más allá de su propio ámbito. al poder sustentarse solo en consideraciones propias del legítimo ámbito de actuación y competencia del órgano decisor (todo lo cual acaba acercándolo a su caracterización por la legislación de aguas como vinculante) [SsTS de 28 de marzo de 2010. . sin perjuicio de la evaluación del impacto de los proyectos que se requieran para su ejecución. en la fase de consultas y en caso de instrumentos relativos a actuaciones de urbanización. Reglas comunes relativas al procedimiento de aprobación de los instrumentos de planeamiento La Ley estatal extiende a este campo la lógica del procedimiento administrativo común mediante la siguientes reglas: 1ª. con base en este precepto. la jurisprudencia viene destacando. Preceptividad de la evaluación ambiental de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. 5ª. además y cuando incidan sobre terrenos. por el plazo mínimo previsto por la legislación sobre procedimiento administrativo común. Preceptividad. se aproxima sustantivamente a este carácter (pues la posibilidad de apartarse motivadamente del mismo no es absoluta ni incondicionada. 61/1997.2. la jurisprudencia contencioso-administrativa sostiene. 149. teniendo en cuenta la peculiaridad de éstos. La doctrina constitucional tiene declarado. Preceptividad de la publicación de todos los instrumentos de planeamiento territorial y urbanístico y de ejecución de éste (incluidos los llamados convenios urbanísticos): i) en la forma y con el contenido previstos en las Leyes. y ii). en tanto que disposiciones de carácter general. de 20 de marzo). de modo constante. 14 de octubre de 2010 (rec. 7ª. la Ley estatal establece. para el planeamiento urbanístico. además y por medios electrónicos. y 22 de marzo de 2012].18 CE.1. y. la sujeción de los planes urbanísticos.3 CE que demanda de suyo un tratamiento común y uniforme en todo el territorio solo garantizable por el legislador estatal (SsTC 233/1999. de casación 8443/1994). el contenido actualizado de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística en vigor.336 Luciano Parejo Alfonso 6ª. es decir. siendo la publicación requisito no de validez sino de eficacia [SsTS de 25 de mayo de 2000 (rec. de casación 3850/2005)].3. Responsabilidad patrimonial de la AP correspondiente por el solo hecho del incumplimiento del deber de resolución expresa dentro del plazo máximo legal establecido al efecto en los procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación o ejecución urbanística. 11 de abril de 2011 (rec. . en sentido aprobatorio del correspondiente procedimiento). las siguientes reglas: 1ª. al principio de publicidad [SsTS de 14 de julio de 2010 (rec. Tomando pie en todo caso en esa doctrina. de casación 3924/2006). de casación 2088/2007). de 16 de diciembre. conditio iuris de su eficacia erga omnes vinculada al principio de seguridad jurídica del artículo 9. y 16 de octubre de 2009 (rec. en efecto. de casación 3924/2006). y. con fijación de la indemnización a satisfacer en el importe de los gastos en que se haya incurrido para la presentación de las solicitudes (con la única excepción de los casos en que juegue el silencio positivo. que la exigencia de publicación es una decisión básica de competencia exclusiva del Estado ex art. por lo que hace a los actos locales. 2. Reglas comunes sobre publicación y publicidad Dada la inevitable dimensión normativa de los instrumentos de planeamiento. Imposición del juego del sentido aprobatorio del silencio administrativo (como garantía de la autonomía local) en los procedimientos de instrumentos de ordenación urbanística iniciados de oficio por AP no competente para la aprobación definitiva (pero si para la instrucción hasta dicho momento). Como se ha destacado en la doctrina (A. como señala el propio legislador en los apartados VI y VII del preámbulo del texto legal. Introducción El marco legal estatal regula conjuntamente.2 CE). de la venta y sustitución forzosas. el status general-mínimo común . La comprensión adecuada de la nueva regulación legal de las instituciones y medidas aludidas requiere recordar el novedoso planteamiento en que descansan y cuyos dos ejes fundamentales son. 33. las de la venta y la sustitución forzosas son medidas legales para garantía del cumplimiento de la función social de propiedad (prevista en el art.2.1. LA ADECUACIÓN. la expropiación forzosa y la responsabilidad civil o patrimonial de las AAPP por razón de la política de ordenación territorial y urbanística. indudablemente emparentadas con la expropiación forzosa (vía función social de la propiedad). Por ello mismo. que es obligatorio en los Municipios que cuenten con Junta de Gobierno y en cuantos otros así lo disponga la legislación aplicable). Reglas comunes sobre control y eficacia de la gestión urbanística El marco legal estatal impone a las AAPP competentes en la gestión de la ordenación urbanística. DE LAS INSTITUCIONES GENERALES RELEVANTES EN EL URBANISMO 3. 3.4. Deber de las AAPP competentes de tener a disposición de los ciudadanos que lo soliciten copias completas de los instrumentos de ordenación territorio y urbanística vigentes en su ámbito territorial y de los convenios urbanísticos. las instituciones. Reciben. MEDIANTE REGLAS COMUNES. este informe puede (si cumple los requisitos precisos) surtir los efectos propios del seguimiento exigido por la legislación medioambiental de evaluación de los efectos de planes y programas. Menéndez Rexach) estas últimas técnicas de venta (del suelo) y sustitución (en el ius aedificandi) forzosas tienen un efecto materialmente expropiatorio. sin embargo. informe que debe contemplar al menos la sostenibilidad ambiental y económica considerada a la hora de establecer el planeamiento. a continuación (capítulo I del título V). en su título IV. el deber de elevar al órgano que corresponda de entre sus órganos colegiados de gobierno —con la periodicidad mínima que fije la legislación pertinente— un informe de seguimiento de la actividad de ejecución urbanística de su competencia (informe. 2.La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 337 2ª. por último. un tratamiento legal diferenciado porque. de un lado. pero aborda también. mientras la expropiación y la responsabilidad son instituciones de garantía de la integridad patrimonial de los ciudadanos. todos ellos del TRLdS08— lo siguiente: 1. así como disposición— para precisar que se refieren al suelo (concepto que engloba la superficie en rasante. Quiere decirse que la delimitación del contenido del derecho de propiedad a que se refiere el artículo 33. en relación con el artículo 6. es decir. conjuntamente por éste y aquél)— por la Ley de ordenación territorial y urbanística de la correspondiente CA y. Este planteamiento no solo no supone disminución de la atención prestada a la regulación del derecho de propiedad del suelo. disfrute y explotación. al superponer a ésta una imagen metalegal del proceso de ejecución del planeamiento urbanístico. por tanto. en virtud y conforme a ella. el subsuelo y el vuelo.2 TRLdS08). sino que posibilita. de otro lado. en el plano propio del Derecho objetivo (que no en el del artículo 33. para aquel régimen resulta —de los artículos 7 y 8. es decir. art. opera como verdadero puente entre el Cc (arts. sea natural o construido. por el conjunto de planes que compongan el sistema de instrumentos de ordenación que ésta prevea (normalmente planes) y del cual resulta sin más (como efecto legal) la vinculación del suelo a concretos destinos en los términos asimismo dispuestos por la referida legislación autonómica. el código fundamental de toda la acción pública con relevancia territorial. 3. además. Esta perspectiva ha venido distorsionando. no contaminado por la perspectiva indebida de su puesta al servicio de la transformación urbanística mediante la urbanización. que enlaza con el Cc. un tratamiento legal de la institución adecuado a su perfil propio. trae a este campo el elenco de facultades determinado por el Cc —uso. 8.338 Luciano Parejo Alfonso denominador del ciudadano y. conforme no solo a su estado real y características objetivas en cada momento. la interpretación de la legislación urbanística desde 1956. de dicho derecho como institución y. por tanto. por el contrario. en efecto. De esta suerte.3 CE: el de los concretos bienes y derechos subjetivos en tanto que situaciones individualizadas debidamente constituidas conforme a y por ello protegidas por dicho Derecho objetivo) tiene lugar en dos fases o momentos: – El primero. 348 a 352) y la legislación urbanística autonómica. que es en el que opera el marco legal general-estatal.2. puede decirse que el TRLdS08 establece la regulación del derecho de propiedad del suelo más garantista en la historia legislativa desde 1956 que. sino también . La recuperación y reafirmación del carácter estatutario del régimen de la propiedad del suelo. La propiedad del suelo Sobre el trasfondo de la neta separación del régimen de la propiedad del suelo y el de las actuaciones urbanísticas.2 CE. cuya integración se produce —en el contexto del marco legal estatal (el TRLdS08. Y lo hace asignando concreto alcance a las facultades y los correlativos deberes que lo integran. De esta suerte. Por ello puede el TRLdS08 cerrar el régimen estatutario de la propiedad del suelo con la regla conforme a la cual la previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística no equivale a integración de la misma (que aún no es “edificación”) en el contenido del derecho de propiedad del suelo. al pertinente régimen jurídico estatutario (hasta ahora y en todos los casos. De ahí la necesidad de la “patrimonialización” de la edificabilidad (bien inmueble construido en potencia). porque las facultades de uso. tales facultades se reconocen con carácter general en relación con el estado y características objetivas en cada momento del suelo. 33.2 CE). El marco legal sirve. es decir. a su través. – El segundo (al que remite el anterior) está presidido por las técnicas autonómicas de vinculación de superficies o terrenos concretos a destinos y. la realización efectiva de ésta. la clasificación y la calificación urbanísticas del suelo). Es en esta fase cuando la ordenación territorial y urbanística. respeta el espacio decisional que le corresponde a la CA en la delimitación. del contenido del derecho de propiedad del suelo. Lo que se corresponde con un paralelo elenco de deberes básicos.2 CE) en términos urbanísticos. por tanto. las facultades y los deberes así precisados lo son al margen de cualquier concreta situación individualizada y esfera patrimonial de sujeto alguno. 33. como se ha advertido. de puente entre la regulación general contenida en el Cc y la legislación autonómica competente constitucionalmente para delimitar el contenido urbanístico (facultades y deberes) del derecho de propiedad del suelo por relación a su destino (función social). en el plano del Derecho objetivo. Lo que es lógico. lo que vale decir su conversión (mediante el proceso constructivo correspondiente) en edificación o edificio (conversión que se condiciona naturalmente al cumplimiento de los correspondientes deberes).La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 339 —enlazando con la ordenación territorial y urbanística— su clasificación y calificación y destino según ésta. ultima la delimitación del contenido del derecho de propiedad del suelo según su función social (art. disfrute y explotación ínsitas en las situaciones individualizadas constituidas y protegidas en términos de propiedad privada tienen como presupuesto lógico la existencia del bien (en este caso la edificación) que tienen por objeto. sin dejar de cumplir la función de garantía que le corresponde. por ello. el marco legal estatal. Como quiera que toda la anterior operación se desarrolla. Y para ello: . desde su función social (art. Recuérdese que. en la condición de regulación del suelo conforme al interés general que le asigna el artículo 47 CE. 6. Teniendo en cuenta la precedente integración del contenido del derecho de propiedad del suelo. en particular en el suelo generalmente denominado suelo rústico o no urbanizable). Las precisiones que quedan hechas son importantes para entender el sistema de valoración del suelo establecido luego por el propio TRLdS08: en la etapa de mera clasificación-calificación del suelo urbanizable (pero aún no urbanizado) o edificable (pero aún no edificado). en su caso registral) de: i) la parcela (en las clases de suelo susceptibles de transformación urbanística o en las que ésta ha tenido ya lugar correctamente). o ii) la unidad apta para la edificación (en la restante o restantes clases de suelo. pues es mera expectativa). no puede justipreciarse como bien o derecho patrimonial consolidado. b) TRLdS08] la finca (jurídicocivil y. 8 y 9 TRLdS08) el contenido general de la propiedad como núcleo indisponible respecto del cual a la legislación administrativa aplicable (en particular la de ordenación territorial y urbanística) corresponde la determinación de su alcance (efecto de delimitación).1. b) Y determina el objeto del derecho según su posible configuración jurídica. como por deberes de dedicación a los usos no prohibidos. posibilitando de esta forma la directa edificación de los terrenos definidos como . Lo que se entiende sin perjuicio de lo que pueda ocurrir obviamente en el campo del tráfico jurídico-privado gobernado por el mercado. 17. el cual es muy libre para formar los precios a partir de los elementos capaces de incidir en ellos (con entera independencia de que el comportamiento en el mercado pueda incurrir en la especulación que el artículo 47 CE obliga expresamente a impedir).340 Luciano Parejo Alfonso a) Define (art. Ese núcleo está formado tanto por facultades (que se especifican en los términos que inmediatamente se precisarán). lo único que hay es plusvalía potencial generada por decisiones normativas públicas y no imputable al propietario del nudo suelo. cuando la referida ordenación que ultime el régimen estatutario atribuya edificabilidad para uso o usos determinados y se cumplan los requisitos y condiciones establecidos exigibles. 2. conservación en las condiciones debidas y rehabilitación y mejora exigibles. desde el marco legal estatal se garantiza la regulación por la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística de: i) El derecho del propietario a realizar el o los actos constructivos o edificatorios correspondientes (obviamente bajo la condición legal del cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda).1. c) y 8. diferenciando [arts. En el ámbito del tráfico jurídico-público (expropiación) esa plusvalía potencial no puede valorarse sino como lo que es (lo que todavía no ha alcanzado el estado del ser no puede ser tenido como tal. Debe destacarse cómo la separación del régimen de la propiedad del suelo y el de las transformaciones urbanísticas de éste posibilita una correcta determinación del primero desprovista de la carga distorsionante de la urbanización. Es decir: el marco legal estatal garantiza al propietario (a título de condición básica de igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad) el ius aedificandi [arts. la edificación realizable y el uso desarrollable). b) TRLdS08]. párr. es decir. ii) La comprensión en las facultades del propietario de suelo. c) y 8. derecho especial o derecho exclusivo. no como deber inherente al derecho de propiedad) para el ejercicio de la actividad misma de ejecución de la correspondiente actuación urbanizadora (de no quedar ésta reservada a la AP y con previa facultad de consulta a ésta al respecto).La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 341 unidad apta al efecto. en igualdad de condiciones o no con el que no lo sea) le corresponda igualmente (en ejercicio de la libre empresa. en suelo destinado a la urbanización o urbanizable y en suelo no urbanizable o rústico ordinario). por ello. c) TRLdS08]. además del derecho de iniciativa (junto o no. en su caso. 2º. Con un resultado plenamente garantizador de la propiedad del suelo. es decir. Es decir: garantiza al propietario (a título de condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad y. 6 a) y b) y 8. bien sea tras la terminación de la prevista transformación urbanística del suelo (su urbanización para la generación precisamente de las unidades-parcelas edificables). bien sea desde el principio (así. del de libre empresa apoyado en aquél) la participación en la actividad de ejecución en régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas y el derecho a concurrir a la habilitación para el desarrollo de la actividad de ejecución misma en los términos (libre concurrencia. por el contrario y conforme siempre a la ordenación territorial y urbanística. la realización de aquélla sobre una parcela-solar) requiera la realización previa de una actuación de transformación del suelo. cuando. ya no lastrable por un deber de urbanización (en el seno de una agrupación forzosa o corporación pública transitoria de propietarios) difícilmente reconducible constitucionalmente a la operación de mera delimitación por la función social de su contenido institucional propio y característico. la aplicación del estatuto de la propiedad (edificabilidad para uso determinado y. de la facultad de participar en todo caso en aquella actividad de ejecución en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios afectados en proporción a su aportación. según proceda) de la aludida legislación autonómica (arts.1. 6. por tanto. en el caso de que las determinaciones de edificabilidad y uso efectivamente asignadas puedan ser directamente aplicables (y. La prueba de la mayor garantía la ofrece la traducción por primera vez del derecho de participación en la ejecución de la actuación urbanizadora en un derecho . ha de realizarse siempre de conformidad con el propio TRLdS08 y la LEF (ambas: Ley especial y general en la materia forman. “bloque”).3. así. teniendo la consideración de beneficiarios las personas naturales o jurídicas subrogadas en las facultades del Estado. La expropiación forzosa El TRLdS08 contiene pocas novedades en materia de expropiación forzosa por razón de urbanismo. comportando la aprobación de los instrumentos de la misma —cuando habiliten para su ejecución y ésta deba producirse por expropiación— la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos correspondientes. Estableciéndose el valor de este derecho por relación al de la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción pública y determinada por la legislación urbanística dentro del marco legal estatal. 5ª). la ejecución no se hubiera llevado a cabo por causas imputable a la AP) [art. Aplicación de la institución: declaración de la utilidad pública o el interés social. en sede aplicativa. acto o hecho que surta efectos antes del inicio de la actuación y del vencimiento de los plazos para el ejercicio del derecho de participación (incluso después si. 3.1 TRLdS08 viene a despejar definitivamente los problemas interpretativos que venía planteando la integración. aunque persiga desde luego las finalidades previstas en la legislación autonómica de ordenación territorial y urbanística. Las principales que introduce consisten: a) En la nueva regulación que hace de la reversión y la retasación en su artículo 34. 3. del ordenamiento aplicable. la expropiación por razón de la ordenación territorial y urbanística puede aplicarse para las finalidades que prevea la legislación reguladora de dicha ordenación. las CCAA o las AALL. 3.3. no concurriendo incumplimiento de los deberes inherentes al ejercicio mismo del derecho.2. Pues fija de modo claro el sistema de fuentes: el ejercicio de la potestad expropiatoria. Depuración del sistema de fuentes en la materia El artículo 29.342 Luciano Parejo Alfonso a ser indemnizado por su valor en caso de impedimento o alteración de las condiciones de su ejercicio (modificación de los usos o reducción de la edificabilidad) por disposición. beneficiarios de la expropiación y supuestos de ésta A tenor del artículo 29 TRLdS08. 25 TRLdS08].2 LEF (disp. .3.1. ad. Y b) En la modificación del artículo 43. dichos instrumentos: i) habiliten para el desarrollo de la actividad de ejecución. recogiendo previsiones legales anteriores.3. en el TRLdS08 persiste una cierta enumeración subyacente a través de la regulación de la reversión (art. b) Pero al propio tiempo el radio de acción de la regla misma experimenta una clara acotación. de 20 de marzo.3. no solo se evita toda predeterminación de las técnicas que pueda emplear el legislador autonómico para integrar sucesivamente aquella ordenación.1): . en su caso. De esta forma. Caso especial es el de las vías rurales y urbanas comprendidas en la superficie objeto de expropiación: a) Las rurales se entienden de propiedad municipal. sino genéricamente a los instrumentos de la ordenación territorial y urbanística que determine su legislación reguladora. el marco legal introduce las siguientes innovaciones: a) Se refiere ya no solo a los planes. 3. bien. Aunque se mantiene así la ubicación sistemática (que procede de la legislación anterior) de esta importante determinación. 36). a la desafectación. El TRLdS08. debe procederse bien a la pertinente mutación demanial. pues la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial o urbanística solo conlleva ya la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación cuando.La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 343 De incluirse. una novedad (solo aparente. prescribe (art. a un efecto propio de los planes en cuanto normas jurídicas (como ha destacado A. y ii) ésta deba (se entiende en los términos del propio instrumento de que se trate) producirse por expropiación. como se verá). en realidad. salvo prueba en contrario. pero introduciendo. b) Y las urbanas que desaparezcan se entienden transmitidas de pleno derecho al organismo expropiante y subrogadas por las nuevas que resulten de la ordenación urbanística. alguno que sea de dominio público cuyo destino urbanístico sea distinto del que motivó su afectación o adscripción al uso general o a los servicios públicos. Justiprecio Los criterios de valoración del suelo son de aplicación universal. 34) y de la función social y la gestión del suelo (art. sino que se consigue la comprensión por la regla de todas esas técnicas con entera independencia de su denominación y concreta configuración legal. entre dichos bienes. que se refiere. De otro lado. Menéndez Rexach). además. conforme a la legislación autonómica. 30. aunque se mantiene la supresión de la lista que de los supuestos expropiatorios por razón de urbanismo que quedó afectada por la declaración de inconstitucionalidad efectuada por la STC 61/1997. la modificación del artículo 43. cualquiera que sea la finalidad de ésta y la legislación que la motive. ya . de casación 5463/2009 y 6785/2009. además. finalmente y como novedad (calificable así solo por traerse aquí la regla y formularse ésta con carácter general.2 de esta última. criterios. Para ello ha añadido a las anteriores prescripciones. 26 de septiembre de 2012 (rec. que el justiprecio puede satisfacerse en especie en caso de acuerdo con el expropiado. dejando claro ahora que el régimen estimativo previsto en el apartado primero del propio precepto legal no es de aplicación en ningún caso a las expropiaciones de bienes inmuebles (para la fijación de cuyo justiprecio ha de estarse exclusivamente ya al sistema de valoración previsto en la Ley reguladora de la valoración del suelo). no por ser ella misma novedosa).3. c) Y. b) delimita así su ámbito de aplicación: las valoraciones del suelo. De donde se sigue que la universalidad de los criterios de valoración está referida estrictamente a los bienes y derechos expresados. que el justiprecio de los bienes y derechos expropiados ha de fijarse conforme a los criterios de valoración contenidos en ella misma.4. de casación 4967/2009). 3. la jurisprudencia viene declarando la aludida inaplicabilidad [SsTS de 24 de abril de 2012 (rec. mediante la derogación de todos los preceptos sobre valoración contenidos en la LEF. y 17 y 29 de octubre de 2012 (rec. b) En segundo lugar. sobre la operatividad de la “libertad estimativa” también en el referido ámbito de aplicación por efecto de la jurisprudencia contencioso-administrativa en materia expropiatoria apoyada en la vaguedad de la fórmula empleada por la legislación estatal anterior. la fijación del justiprecio en la expropiación. Procedimiento expropiatorio Ante la delimitación de la competencia autonómica en la materia de ordenación territorial y urbanística efectuada por la STC 61/1997. que la fijación del justiprecio tiene lugar mediante expediente individualizado o por procedimiento de tasación conjunta. de casación 2020/2009). construcciones y edificaciones y la de los derechos constituidos sobre o en relación con ellos se rigen por el TRLdS08 cuando tengan por objeto. las instalaciones. entre otros. Dada la claridad de la medida legislativa así adoptada para asegurar la integridad del sistema de valoración del suelo. cuyo artículo 21.344 Luciano Parejo Alfonso a) En primer lugar. El legislador actual ha querido. en su disposición adicional quinta.1. que no son otros que los establecidos en el título III del texto legal. respectivamente)]. de 20 de marzo. por tanto. despejar cualquier duda sobre el juego efectivo y exclusivo de los criterios de valoración propios en el ámbito antes acotado ante las dudas que persistían sobre la vigencia del artículo 43 de la LEF y. en esta materia. la competencia para la regulación de la dimensión procedimental acompaña.1 TRLdS08). el legislador estatal se ha cuidado de precisar nuevamente. 3. de 20 de mayo). Ocupación Como consecuencia también de la STC 61/1997. Pues. Queda fuera de su disposición.1 TRLdS08. a la de regulación sustantiva de una materia.5. pues. 198/1991.6. Ello no obstante. pues la competencia del legislador estatal para la regulación procedimental se circunscribe estrictamente al procedimiento administrativo común. dado que el recurso a la fórmula no es infrecuente en la gestión urbanística. y 61/1997. 30. 3. más que especiales concretos. de 29 de noviembre. cualquier regulación de los procedimientos. como accesoria.3. Y aquí se está ante una materia sustantiva (la ordenación territorial y urbanística) de la competencia autonómica. tenida así como principal. en aquellas materias sustantivas en las que carezca de título competencial específico. Esta ultima regulación ha pasado al artículo 31. El mismo criterio mantiene obviamente el TRLdS08. la normativa previa a la actual era la relativa al levantamiento del acta de ocupación de cada una de las fincas afectadas por el expediente expropiatorio.3. . Pago del justiprecio Dada la doctrina sentada en la STC 61/1997. y como ya se ha adelantado al tratar del justiprecio (art. aunque con una novedad: la de establecimiento de una nueva fórmula de identificación. de 20 de marzo. su carácter de título inscribible y a los términos de la inscripción de la o las fincas afectadas en el Registro de la Propiedad. 30. la única regulación que contenía ya. se mantiene (art. desde la justificación que proporciona el título referente al procedimiento común que ha de garantizar un tratamiento asimismo común de los ciudadanos ante las diversas AAPP.La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 345 la Ley estatal anterior a la actual había abandonado toda pretensión de regulación del procedimiento expropiatorio. que el pago de éste en especie requiere el acuerdo con el expropiado. la referencia catastral y la representación gráfica mediante un sistema de coordenadas. como tiene establecido la doctrina del Tribunal Constitucional (SsTC 227/1988. de 17 de octubre. de 20 de marzo. pues ha de producirse conforme a la legislación hipotecaria.1 TRLdS08) la referencia a las dos modalidades procedimentales de fijación del justiprecio (expediente individualizado y tasación conjunta). la cual atrae hacia sí (al tratarse de expropiaciones especiales) la relativa a la determinación u ordenación de los procedimientos que han de seguirse en la aplicación de la expropiación por razón de urbanismo. primero. – La STC 166/1986. – La LEF supuso. ii) en dos supuestos. jurisprudencia decisiva en cuanto a la normativa aplicable a la reversión y el momento del nacimiento del derecho a la misma para su ejercicio. conviene tener presente la evolución del régimen de la reversión. por lo que no puede sorprender que también su regulación en el TRLdS08 sea uno de los extremos más controvertidos de éste. de 19 diciembre. Sobre todo. jurisprudencialmente (SsTC 67/1988. sino de configuración legal. dejó. cuanto más bien mejoras técnicas. salvo. al: i) establecer como principio general la procedencia de la reversión. manteniendo la Ley 6/1998 la regulación. despejando así el panorama de la intervención del legislador ordinario en la materia. un giro radical. fue sustituida por la Ley de expropiación de 1879. – Ya en el ámbito específico urbanístico. Parte. Su regulación sigue articulada sobre el juego regla general-excepciones. sin embargo. El TRLdS08 (art. sobre todo tras su modificación en 1999 por la Ley de ordenación de la edificación. establecieron la exclusión del derecho de reversión en dos supuestos. decantándose la jurisprudencia contencioso-administrativa. si se tiene en cuenta la paralela jurisprudencia contencioso-administrativa constante (del Tribunal Supremo: véase STS de 26 de septiembre de 2012 y las en ella citadas) en el sentido de que el procedimiento reversional no es mera continuación del procedimiento expropiatorio. en efecto. incluso. sino una específica invalidez sobrevenida por desaparición de la causa. pero condicionando su operatividad a la decisión administrativa de no ejecutar la obra prevista. de 18 de abril y 164/2001. y el TRLS92. de la regla general de la reversión en caso de alteración del uso que motivó la expropiación de suelo . 34) no ha introducido tanto novedades sustantivas dignas de ser resaltadas. sentado que la reversión no era una garantía de rango constitucional. estableciendo por primera vez el derecho de reversión. por una interpretación favorable al juego de la reversión (SsTS de 20 de marzo de 2000 y 31 de enero de 2005).346 Luciano Parejo Alfonso 3. de 11 de julio). aunque con algunas modificaciones. la Ley 8/1990. que puede sintetizarse como sigue: – La fórmula de recuperación del bien vía adquisición preferente de la Ley de enajenación forzosa de 17 julio 1836. Para valorar esa regulación en sus justos términos.7. después. durante su vigencia y en el terreno urbanístico. Reversión Es ésta una de las técnicas incorporadas a la institución expropiatoria más controvertidas doctrinal e.3. 1. Alguna doctrina (A. Los supuestos excepcionales (no existencia de derecho de reversión) son ahora los siguientes: a) Implantación y mantenimiento efectivo del uso dotacional motivante de la expropiación durante ocho años o sustitución de dicho uso por otro igualmente dotacional público [art. 34. aunque ampliada y técnicamente depurada.c TRLdS08]. 34. siempre que la ejecución tenga lugar efectivamente dentro de plazo. solo se produce fuera del ámbito de aplicación del supuesto examinado.La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 347 en virtud de modificación o revisión del instrumento de ordenación territorial y urbanística. 34. Su justificación. en el marco diseñado por el TRLdS08. se reconduce a la del supuesto anterior. Menéndez Rexach) se ha planteado ya si este supuesto puede dar lugar. ya que —como se comprobará al tratar de ella— el juego de la retasación. el de diez años (desde la expropiación). mientras no haya concluido la ejecución de la urbanización.1. Hay aquí una nueva formulación.1. a) del propio artículo 34 TRLdS08. por responder perfectamente a la lógica del ciclo de la función pública urbanística) según la cual en las actuaciones sistemáticas de urbanización su ejecución supone el cumplimiento de la causa de la expropiación (SsTS de 9 de abril de 2007 y 17 de julio de 2007). por lo que luego se dirá. conforme al cual procede: – La reversión: cuando (y desde que) [letra a] se cumpla el plazo en que el legislador cifra (desde siempre) la duración máxima del ciclo de la ejecución urbanística. en lo fundamental. en el que no hay novedad.b TRLdS08]. la suma de los supuestos ya previamente establecidos por el legislador.a TRLdS08]. a la retasación. c) Expropiación para la ejecución de una actuación de urbanización (se sobreentiende. que no hace sino confirmar legislativamente la correcta jurisprudencia contencioso-administrativa (correcta. en positivo. b) Expropiación para formación o ampliación de un patrimonio público de suelo. . del supuesto que venía planteando problemas para la efectividad del régimen de los patrimonios públicos de suelo. es decir. dado dicho régimen de los patrimonios públicos de suelo. Por lo dicho se entiende que el supuesto tenga su reverso en el apartado 2. No parece que este planteamiento tenga verdadero fundamento. en su caso el legal de diez años) [art. que efectivamente está previsto. siempre que el nuevo uso sea compatible con los fines institucionales de éste [art. sin que la urbanización haya concluido. Se trata (con nueva formulación) de un supuesto tradicional. La lista de las excepciones a esta regla general (improcedencia de la reversión) es. supuesto. Y donde tal coincidencia se da. de 5 de noviembre. plantea problemas por su coincidencia en buena parte con los previstos en el actual TRLdS08. e) Segregación del suelo de su vuelo o subsuelo. de ordenación de la edificación.1. f) Los restantes supuestos previstos en la LEF [art. En el complejo inmobiliario las superficies dedicadas a edificación de uso privado y las vinculadas al dominio público tienen el carácter de fincas especiales de atribución privativa. que siempre excluye la reversión) y ello suponga un incremento de su valor conforme a los criterios aplicados en su expropiación.4 TRLdS08) sobre la base del destino por los instrumentos de ordenación territorial y urbanística (de acuerdo con su legislación reguladora) de superficies superpuestas. resultado de la modificación del artículo 54 LEF por la disposición adicional quinta de la Ley 38/1999. 34. d) Expropiación por incumplimiento de los deberes o no levantamiento de las cargas propias del régimen aplicable al suelo conforme al propio TRLdS08 [art. Se trata de una novedad. que trae causa de la previsión del llamado “complejo inmobiliario” (art. lo que es una clara e importante novedad) cuando se alteren los usos o la edificabilidad del suelo en virtud de una modificación del instrumento de ordenación (no. que contrasta con la previsión histórica de procedencia de la reversión a los cinco años. debe otorgarse prevalencia a la regulación del TRLdS08 en tanto que Ley especial. 34. a la edificación o uso privado y al dominio público. . una revisión. pues.348 Luciano Parejo Alfonso – La retasación (y ya no la reversión. Donde no hay coincidencia.e) TRLdS08]. 17. 34. con mantenimiento del uso dotacional público para el que fue expropiado o concurra también alguno de los anteriores supuestos de exclusión de la reversión [art. en la rasante y el subsuelo o el vuelo. Pero su estudio no procede ahora y se abordará una vez concluido el de la reversión.1. previa la desafectación y con las limitaciones y servidumbres que procedan para la protección del dominio público. La convivencia con los hasta aquí examinados de estos supuestos. Esta es otra innovación.d)].3 TRLdS08]. este texto legal incorpora las previsiones de la LEF a las operaciones expropiatorias por razón de urbanismo. Se entiende que el supuesto acaba donde empieza el antes expuesto de exclusión de la reversión (el de conclusión efectiva y completa de la urbanización conforme a la ordenación que motivó la expropiación). no ha lugar a la reversión conforme al artículo 34. en el caso de alteración al alza del valor del suelo como consecuencia de una simple modificación del mismo durante el proceso de su ejecución.La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 349 3. De este régimen forma parte el reconocimiento. y obedece a una lógica concluyente: debe primar el interés general en la ejecución de la urbanización (por lo que no procede la reversión). De donde se sigue que. consecuencia. incluida la del acceso al Registro de la Propiedad. a la retasación así dispuesta (cuya regulación no se ultima) se declaran aplicables las reglas que la propia Ley dedica a la reversión. de la pertenencia al contenido del derecho de propiedad del suelo de la facultad de participación en la ejecución de las actuaciones de urbanización.a) TRLdS08. antes de ejecutarse ésta. de satisfacer el principio de indemnidad patrimonial). pero al propio tiempo la actuación pública implica una lesión patrimonial (sobrevenida) al propietario en su día expropiado (por lo que procede indemnizarle: de ahí la retasación. Aunque en sede doctrinal se hayan alzado voces críticas con esta remisión a las reglas de la reversión. dentro de la lógica de la institución expropiatoria. Otra cosa es que la .1. Para entender la solución legal.c) y 2. 25 TRLdS08). cuando. que parece la fórmula más correcta. ni haber transcurrido el plazo para ello. como modulación y complemento del sistema de valoración del suelo y al igual que sucede en el caso de impedimento o alteración (a la baja) de las condiciones de tal participación (en que procede la indemnización por el valor de la facultad o de la merma experimentada por ésta: art.8. para otorgar dicho derecho a los propietarios expropiados en el curso de la ejecución de una actuación de urbanización. parece clara su oportunidad y su alcance limitado a extender dichas reglas en la medida en que hacen referencia a la gestión urbanística. A los efectos de la gestión urbanística. aunque circunscrita a la expropiación para la formación y ampliación de los patrimonios públicos de suelo. el TRLdS08 utiliza la retasación. con resultado de incremento del valor del suelo conforme a los criterios aplicados en su momento en la expropiación. procede igualmente extraer la consecuencia indemnizatoria correspondiente para que no quede defraudada la referida facultad de participación. Es claro que hay retasación porque al no haber concluido la urbanización. se alteren los usos o la edificabilidad del suelo mediante una modificación (que no revisión) del correspondiente instrumento de ordenación territorial y urbanística.3. ésta debe inscribirse en el contexto del régimen estatutario del derecho de propiedad ya expuesto. en el contexto de la regulación de los supuestos excluidos de la reversión. desde el marco legal estatal. El supuesto descansa claramente en la reformulación y generalización de la regla que ya figuraba en legislación anterior. Retasación Como ya se ha avanzado. que procede sin por ello afectar la realización del interés general cifrado en la ejecución efectiva del planeamiento modificado. La regla aquí importante es el límite que. La regulación legal puede suscitar la duda acerca del alcance del derecho de retasación. La venta y sustitución forzosas El artículo 36 TRLdS08 trae al marco legal estatal de las políticas de ordenación territorial y urbanística las técnicas de la venta y la sustitución forzosas por incumplimiento de los deberes de edificación o rehabilitación previstos en el propio texto legal como integrantes de la propiedad del suelo. Desde esta perspectiva es claro que el derecho a la retasación permanece vivo mientras el ciclo de la ejecución no quede concluido. trans. se establece en el apartado segundo del precepto legal: en la expropiación (así como también en la venta o sustitución forzosas) el valor de la propiedad del suelo no puede ser nunca minorado (sanción por incumplimiento de la función social) en un porcentaje superior al 50% de su valor total con arreglo a los criterios legales. si procede solo una vez (en la primera modificación puntual del planeamiento) o también en las eventuales sucesivas. Pero. la duda solo se mantiene si se prescinde de la lógica del proceso urbanístico.4. correspondiendo la diferencia a la AP expropiante o actuante. Y lo hace para determinar que tal incumplimiento habilita para. que —según el binomio planeamiento previo-ejecución bifásica (urbanización-edificación)— hace de la ejecución un ciclo completo que se renueva de cada vez con el renovado ejercicio de la potestad de planeamiento.3ª TRLdS08) El nuevo régimen legal de valoraciones no se aplica (transitoriamente) a los terrenos que: . es decir. la expropiación forzosa por incumplimiento de la función social de la propiedad. La valoración del suelo 3.350 Luciano Parejo Alfonso solución pueda producir un efecto real —sin duda benéfico— de desincentivación de las modificaciones puntuales del planeamiento no imperiosamente exigidas por el interés general. 3. sin perjuicio de que la legislación de ordenación territorial y urbanística pueda prever otras consecuencias. para la legislación de ordenación territorial y urbanística. en realidad. además de dicha venta o sustitución forzosa.5. Persistencia transitoria del régimen de valoraciones de la legislación anterior para el suelo clasificado como urbanizable (disp.5.1. 3. de 13 de abril (en su versión resultante de la Ley 10/2003. la equidistribución (de beneficios y cargas). construcciones y edificaciones y los derechos constituidos sobre o en relación con ellos. según proceda. de 20 de mayo) y hasta el cese del período transitorio. Los terrenos en cuestión deben. en especial. pues. Y además.5. por la legislación general de expropiación forzosa y de responsabilidad de las AAPP. mientras ésta (la pertinente actuación) esté realizándose o ejecutándose y hasta su terminación (dentro de los plazos establecidos. las instalaciones. – Cuando tengan por objeto: i) la verificación de las operaciones de equidistribución de beneficios y cargas en la ejecución y en defecto de acuerdo de los sujetos afectados (a la fecha de iniciación del procedimiento de aprobación del instrumento correspondiente). es decir. 21) y el RVS. final 4ª TRLdS08) formaran parte del suelo clasificado como urbanizable e incluido en ámbitos delimitados para los que el planeamiento urbanístico en vigor estableciera ya en dicho momento las condiciones para su desarrollo (transformación urbanística). continuar valorándose.La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 351 a) Al día 1 de julio de 2007 (disp. Y b) Siempre que en dicho momento no hubieran vencido ya los plazos para la ejecución de la correspondiente transformación urbanística. habiendo vencido dichos plazos. por: a) Cuando tenga por objeto la verificación de las operaciones precisas para la ejecución de la ordenación urbanística y. Ámbito de aplicación y criterios generales del nuevo sistema de valoración Las valoraciones se realizan en todo caso por lo dispuesto en la TRLdS08 (art. El régimen de valoraciones se aplica a (art. 21 TRLdS08): – El suelo. los criterios determinados por las Leyes de ordenación territorial y urbanística. ii) el justiprecio de todas las expropiaciones. no obstante la entrada en vigor el indicado día de 2007 de las reglas de valoración actuales (y la aplicación de las mismas a todo expediente iniciado a partir de tal día) y por excepción (aplicando el principio de confianza legítima).2. 3. y en todo lo no dispuesto por el bloque formado por ambas normas. conforme a las reglas establecidas en la Ley 6/1998. el incumplimiento se haya producido por causa imputable a la AP). iii) la fijación del precio en la venta . urbanísticas o no (a la fecha de iniciación del expediente de justiprecio individualizado o de exposición al público del proyecto en la tasación conjunta). b) En los restantes casos. sin que se produzca incumplimiento de ellos o. conjuntamente con el suelo (siempre que se ajusten a la legalidad). En ambos supuestos: 1) se entiende cumplido el requisito de legalidad tanto en caso de realización en origen con arreglo a la ordenación en vigor y la autorización pertinente. C) Tratándose de concesiones administrativas o derechos reales sobre inmuebles (a constituir. con independencia de los terrenos (siempre que se ajusten a la legalidad al tiempo de la valoración. la AP puede elegir entre fijar el justiprecio de cada uno de los derechos que concurran (para distribuirlo entre los titulares de cada uno de ellos) o valorar el inmueble en su conjunto y consignar el importe en el pertinente órgano judicial para que éste fije y distribuya la proporción entre los interesados. gravamen o derecho limitativo de la propiedad. las valoraciones deben efectuarse aplicando los siguientes criterios generales (art. como de legalización urbanística posterior. . iv) la fijación de la indemnización por responsabilidad patrimonial de la AP (a la fecha de entrada en vigor de la disposición o del comienzo de la eficacia del acto causante de la lesión). con arreglo a las disposiciones de expropiación que específicamente determinen su justiprecio y.352 Luciano Parejo Alfonso o sustitución forzosas (a la fecha de iniciación del procedimiento de declaración del incumplimiento del deber de edificar). por las normas de Derecho administrativo. 22 TRLdS08): A) Tratándose de suelo: a) Realización con referencia al pleno dominio. tasación: i) en el suelo rural. sean compatibles con el uso o rendimiento considerado en la valoración y no hayan sido tenidos en cuenta en ésta por ser mejoras permanentes). civil y fiscal aplicables. b) Con independencia de la causa de la valoración. subsidiariamente. tasación. en primer término. construcciones o instalaciones. modificar o extinguir). B) Tratándose de edificaciones. En caso de existencia de cargas. libre de toda carga. y 2) debe considerarse la antigüedad y estado de conservación (en caso de situación de fuera de ordenación: reducción del valor en proporción al tiempo transcurrido de la vida útil). el instrumento que la motive y atendiendo a la situación del suelo (en el caso de suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés supramunicipal —de nueva creación o previstos ya por la ordenación en vigor— la situación será la básica de los terrenos en que se sitúen o por los que discurran). Sin perjuicio de los específicos a que seguidamente se hará alusión. ii) en el suelo urbanizado. o ii) la ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico. la tasación debe tener lugar conforme a los siguientes criterios.3. construcciones o instalaciones (valorados de forma independiente de los terrenos): mediante el método de coste de reposición según su estado y antigüedad en el momento de referencia. Valoración de los bienes y derechos en la situación básica de suelo rural y excluidos del proceso urbanístico Si se trata de terrenos en la situación de suelo rural no susceptible de transformación urbanística y. en caso de inexistencia e imposibilidad de existencia de explotación. El valor obtenido puede corregirse (justificadamente) al alza hasta un máximo del doble en función de: i) factores objetivos de localización (accesibilidad a núcleos de población o a centros de actividad económica). no sometido a una actuación para dicha transformación. 27 TRLdS08 y 28 RVS): la tasación es el resultado de la aplicación del mismo porcentaje fijado por la legislación autonómica para la participación de la comunidad en las plusvalías a: i) la diferencia entre el valor del suelo en su situación de origen y el valor que le correspondería si estuviera . que en ningún caso pueden considerar expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos aún no plenamente realizados (arts.La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 353 3. c) Si se trata de plantaciones y sembrados preexistentes o de indemnizaciones por arrendamiento rústico u otros derechos: aplicando los criterios de las Leyes de expropiación forzosa y arrendamientos rústicos.5. Valoración de bienes y derechos en la situación básica de suelo rural susceptible de transformación urbanística Si se trata de terrenos en la situación de suelo rural sometido a una actuación de transformación urbanística (actuación de urbanización) respecto de la que se den los requisitos para ser iniciada o para expropiar el suelo.4. b) Si se trata de edificaciones. 3. pero en la que la disposición. el acto o el hecho que motiva la valoración impide el ejercicio por los propietarios afectados del derecho de participar en su ejecución o altera las condiciones de ejercicio de dicho derecho modificando los usos del suelo o reduciendo su edificabilidad (arts. verificándose el cálculo de la renta potencial por el rendimiento obtenible utilizando medios técnicos normales e incluyendo como ingresos las subvenciones estables otorgadas a los cultivos y aprovechamientos considerados y descontando los costes necesarios para la explotación. 23 TRLdS08 y 7 a 18 RVS): a) Si se trata de terrenos: existiendo o siendo posible la explotación.5. mediante capitalización de una renta teórica. y. mediante capitalización de la renta anual real o potencial (tomándose la que sea superior). por ello. que no es posible iniciar por efecto de una disposición.5.1 RVS) En este supuesto.5.2 RVS) En este supuesto. La indemnización es siempre por el importe acreditado de los gastos y costes incurridos. Primer supuesto: actuación promovida por iniciativa particular.2. 26. procede la indemnización de los siguientes gastos y costes: i) los relativos a la elaboración del proyecto o proyectos técnicos de los instrumentos de ordenación y ejecución legalmente precisos. iii) los de financiación. Segundo supuesto: actuación promovida por iniciativa particular ya en curso de ejecución (art. y iv) las indemnizaciones y los tributos satisfechos. 3.5.5. en otro caso.2 TRLdS08 y 29. justamente el que motive la valoración (arts. asignándole un valor entre 0 (nada hecho) y 1 (todo hecho).1. En el segundo de los métodos expuestos se procede en la forma siguiente: a) Fijación del grado de ejecución (a partir de la realidad).354 Luciano Parejo Alfonso terminada la actuación (en el primer caso: impedimento de ejercicio) o.5. un acto o un hecho. o ii) la merma provocada en dicho segundo valor (el que correspondería a la terminación de la actuación). y ii) determinación en proporción al grado alcanzado en la ejecución desarrollada de conformidad con los instrumentos urbanísticos que la rijan y tempestivamente (dentro del plazo o plazos fijados al efecto). ii) los de las obras acometidas. b) Multiplicación del valor asignado por: i) la diferencia entre el valor del suelo en su situación de origen y el valor que le correspondería si estuviera terminada la actuación (en el caso de que la incidencia que motive la valoración impida su terminación). la valoración se efectúa por el resultado mayor de las dos siguientes operaciones: i) determinación del importe de la indemnización procedente por gastos y costes incurridos y acreditados conforme al supuesto inmediatamente anterior. Valoración de bienes y derechos en la situación básica de suelo rural sometido a una operación de transformación urbanística en la que ha sido posible el ejercicio por los propietarios afectados del derecho de participación en su ejecución 3.5.1 TRLdS08 y 29. 26. 3. . ii) la merma provocada en el valor que correspondería al suelo si estuviera terminada la actuación (en el segundo caso: merma). gestión y promoción necesarios para la ejecución de la actuación. ii) se aplica a la edificabilidad el valor de repercusión del suelo según su uso determinado por el método residual estático. salvo que alguno o algunos de ellos no estuvieran al corriente en el cumplimiento de sus deberes y obligaciones (caso en el que éstos solo perciben el importe de los gastos y costes en que efectivamente hayan incurrido). de existir. En este otro caso. y iii) se detrae de la cantidad resultante. Existe promotor habilitado para la ejecución que no es propietario de suelo y su retribución no se produce mediante adjudicación de parcelas resultantes. A este efecto se distinguen dos supuestos: 1º. el valor de los deberes y cargas aún pendientes. b) Si está edificado o en curso (legalmente) de edificación: el resultado más alto de los dos que resulten del método de comparación (valorando conjuntamente suelo y edificación o construcción existente) y del método . de estarlo. 24 TRLdS08 y 19 a 26 RVS) A) En suelo urbanizado no incluido en el ámbito de una actuación de reforma o renovación de la urbanización: a) Si no está aún edificado o. y luego ii) se descuenta el importe obtenido del montante global de la indemnización para su entrega al promotor. Valoración de los bienes y derechos en la situación básica de suelo urbanizado La tasación debe tener lugar (arts. Pero. correspondiendo el resto a los propietarios de suelo (la distribución entre ellos se produce en la forma dispuesta para el segundo supuesto).6. debe procederse en la siguiente forma: distribución proporcional del montante total de la indemnización entre los adjudicatarios de parcelas resultantes (según sus respectivos derechos de equidistribución). de modo que se hace preciso distribuirla. la construcción en curso o la edificación existente es ilegal o se encuentra en situación de ruina física: i) se toma como base la edificabilidad y el uso atribuidos a la parcela (de no tenerlos atribuidos: la edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo pertinente). 3. No existe promotor habilitado para la ejecución sin la condición de propietario de suelo o. debe procederse en la siguiente forma: i) primero se calcula la indemnización que corresponde al promotor aplicando a la parte de la retribución establecida que deje de percibir la tasa de libre de riesgo y la prima de riesgo. En este caso. 2º. en su caso.La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 355 El resultado mayor obtenido define el importe de la indemnización.5. ésta es global o para todos los afectados. su retribución ha sido establecida mediante adjudicación de parcela o parcelas resultantes. salvo dolo. o ii) participación de los propietarios en ella por cambio de: 1) la ordenación (modificación o revisión). si la ejecución no se hubiera llevado a efecto por causas imputables a la AP. las alteraciones que coloquen en situación de fuera de ordenación. siempre que: – se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o – transcurridos dichos plazos. no dan lugar a indemnización. b) La imposición.6. 3. licencias). sin perjuicio de que pueda dar lugar a ella la imposibilidad de usar y disfrutar lícitamente de la construcción o edificación incursa en dicha situación durante su vida útil. sin consideración de la edificación o construcción existente) B) En suelo urbanizado incluido en el ámbito de una actuación de reforma o renovación de la urbanización o de dotación: aplicación del método residual de los supuestos anteriores considerando los usos y las edificabilidades atribuidos por la ordenación en la situación de los terrenos en origen. Se exceptúan de la regla anterior y. d) La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades. el TRLdS08 sistematiza y perfecciona técnicamente. pero aplicado solo al suelo. determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación. o 2) acto o negocio de la adjudicación de la actividad de ejecución (habilitación para llevarla a cabo). autorizaciones. Los que dan lugar en todo caso a derecho de indemnización (por las lesiones sufridas en bienes y derechos) son los siguientes: a) La alteración de las condiciones de ejercicio de: i) la ejecución de la urbanización. culpa o negligencia graves imputables al perjudicado. sin ánimo innovador. culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.356 Luciano Parejo Alfonso residual según el supuesto anterior. los supuestos indemnizatorios por razón urbanística que ya se encontraban establecidos. es decir. por ello. respecto de construcciones y edificaciones. c) La modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades (aprobaciones. salvo dolo. . e) La demora injustificada en el otorgamiento (por relación al plazo máximo para resolver en el procedimiento) de los expresados títulos administrativos. de vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa. La responsabilidad patrimonial de la Administración por razón de urbanismo En su artículo 35. el TRLdS08 (arts. como de la sustitución forzosa al servicio de la edificación (cuando ésta sea obligatoria en plazo de acuerdo con la ordenación por cumplir una función social). Dada la similitud entre las opciones expropiatoria y de venta forzosa. el alcance y el régimen tanto de la venta.7. – Necesidad de la declaración del incumplimiento de deberes del régimen de la propiedad del suelo. – Preceptividad de la remisión al Registro de la Propiedad de certificación del acto o actos correspondientes para su constancia por nota al margen de la última inscripción de dominio. 3. Quiere decirse. salvo dolo. ni el sustituto. La aplicación de la expropiación o la venta o sustitución forzosas nunca puede dar lugar a una minoración por la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística del contenido del derecho de propiedad del suelo en un porcentaje superior al 50% de su valor. con acuerdo de aplicación del régimen de venta o sustitución forzosas. La función social de la propiedad y gestión del suelo: la venta y la sustitución forzosas Recogiendo figuras ya existentes en nuestro urbanismo. – Iniciación tanto de oficio como a instancia del interesado. que: i) el juego de dichas figuras depende del incumplimiento de la función social de la propiedad (tal como dicha función quede concretada en cada caso por la ordenación aplicable). – La garantía del propietario afectado. ii) las consecuencias que implica ese juego son: 1) alternativas a la expropiación sin más (sin venta forzosa).La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 357 f) La denegación improcedente de los mismos títulos administrativos. culpa o negligencia graves imputables al perjudicado. lo que distingue la sustitución forzosa es que tiene por objeto la facultad de edificación para imponer su ejercicio en régimen de propiedad horizontal con el propietario actual del suelo. . ni el comprador. El procedimiento de la venta o sustitución forzosas queda sujeto a las siguientes reglas: – Principios de la ordenación (para la adjudicación): publicidad y concurrencia. – El procedimiento (común) de la venta o sustitución forzosas. y 2) no enervan el establecimiento por la legislación autonómica de otras igualmente posibles. 36 y 37) regula los supuestos de procedencia. Y lo hace desde la perspectiva del establecimiento de las condiciones básicas de garantía de la propiedad. no se la queda ni el beneficiario. pues. La diferencia corresponde a la AP. Las reglas que establece (arts. alquiler u otras formas de acceso a la vivienda: prohibición de la adjudicación o transmisión (en todas las que se verifiquen) por precio superior al valor máximo de repercusión del suelo sobre el tipo de vivienda de que se trate. – Bienes integrantes: i) en todo caso (contenido necesario): los bienes. – Destino: i) el del contenido necesario ha de ser. ii) obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública. y ii) además (contenido variable). Los patrimonios públicos de suelo La pretensión del TRLdS08 en este punto no es tanto de innovación. a cuyo efecto debe expedirse la oportuna certificación de la adjudicación. pero también cabe su aplicación (en todo caso de acuerdo con la ordenación urbanística pertinente) a los usos de interés social que —dentro de los urbanísticos o de protección o mejora de espacios naturales o del patrimonio cultural y especificando los admisibles— prevea la legislación autonómica en la materia.8. 38 y 39) pueden sintetizarse así: – Fin institucional: i) regular el mercado de terrenos. y iii) facilitar la ejecución de la ordenación territorial y urbanística. . – Limitaciones al tráfico de bienes destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública que permita tasar su precio máximo de venta. la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública. de modo que los ingresos obtenidos por ésta mediante la enajenación de terrenos integrantes o la sustitución por dinero de la entrega de suelo en concepto de participación de la comunidad en las plusvalías. conforme a su legislación reguladora. los que determine la legislación autonómica sobre ordenación territorial y urbanística. – Carácter: patrimonio separado de la correspondiente AP. recursos y derechos adquiridos por la AP en virtud de las entregas obligatorias gratuitas correspondientes a la participación de la comunidad en las plusvalías. deben aplicarse a: i) su conservación. como regla general. 3. o ii) los usos propios de su destino.358 Luciano Parejo Alfonso – Carácter de título inscribible en el Registro de la Propiedad de la resolución. como de introducción en el régimen de la institución del rigor indispensable para hacer de ella una técnica realmente operativa y con capacidad de incidencia en la política urbanística y de la vivienda. administración y ampliación (siempre que sólo se financien gastos de capital y no se infrinja la legislación que les sea aplicable). 2. manteniendo la propiedad temporal de las construcciones o edificaciones realizadas. Tanto a título oneroso como gratuito. O 2. En lo no previsto por el TRLdS08: la legislación civil y el título constitutivo del derecho. El subsuelo corresponde al propietario del suelo. Para ello establece por primera vez un régimen completo del mismo. locales o elementos privativos de construcciones o edificaciones. En primer lugar. 40 y 41): – Normativa aplicable: 1. sin perjuicio de la propiedad separada del titular del suelo. salvo que haya sido incluido en el derecho de superficie. El régimen del derecho aparece integrado por las siguientes reglas (arts. Atribución al superficiario de la propiedad temporal sobre construcciones o edificaciones ya realizadas o sobre viviendas. superando la deficiente situación normativa anterior. Solo es posible por el propietario del suelo. no obstante lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley Hipotecaria. y ii) la inscripción de ésta en el Registro de la Propiedad. obligaciones. Atribución al superficiario de la facultad de realizar construcciones o edificaciones en la rasante y en el vuelo y el subsuelo de una finca ajena. El derecho de superficie El fin aquí perseguido por el marco legal estatal no es otro que el de promoción del derecho de superficie. el TRLdS08. En caso de onerosidad: la contraprestación del superficiario puede consistir en: i) el pago de una suma alzada o de un canon periódico. – Contenido posible doble: 1. plazos y condiciones de destino de las fincas integrantes del patrimonio público de suelo incluidas en las enajenaciones: acceso al Registro de la Propiedad. 2. 3. para que pase a tener un papel verdaderamente operativo en la gestión urbanística. sea público o privado. Preceptividad de: i) la formalización en escritura pública (con expresión del plazo de duración). ii) la adjudicación de viviendas o locales .9. 3. y sin perjuicio de que su incumplimiento pueda dar lugar a la resolución de la enajenación. – Constitución: 1.La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 359 – Régimen hipotecario de las limitaciones. salvo inclusión del segundo en el derecho de superficie) con separación del derecho del superficiario y sin necesidad de consentimiento de éste. sin necesidad de satisfacer indemnización alguna). o iii) en varias de estas modalidades a la vez. incluso —y como fincas independientes— las viviendas. – Confusión de los derechos: posibilidad. sin perjuicio de la reversión total de lo edificado al finalizar el plazo pactado. ii) en todo caso por el transcurso del plazo de duración del derecho (con extinción. durante el plazo del derecho de superficie y sin necesidad del consentimiento del propietario del suelo. 4. en este caso. aprobada con fecha 3 de junio de 2009 por el indicado Ayuntamiento de Región. con separación del terreno del propietario. EJERCICIO PRÁCTICO Imagine que la plataforma de propietarios de un municipio llamado Región requiere su opinión en Derecho sobre la legalidad de la llamada “Ordenanza por la que se aprueba el Reglamento de régimen económico-financiero de prestaciones de derecho público en la actividad urbanística”. – Régimen de propiedad horizontal: posibilidad de la constitución de la propiedad superficiaria en este régimen (cuando las características de la construcción o edificación lo permitan). los locales y los elementos privativos de la propiedad horizontal (si estuviera constituida). – Duración máxima: 99 años.360 Luciano Parejo Alfonso o derechos de arrendamiento de unos u otros a favor del propietario del suelo. b) Por el propietario del suelo: susceptibilidad de transmisión y gravamen del derecho (el suelo junto con el subsuelo. de toda clase de derechos reales o personales impuestos por el superficiario y haciendo el propietario del suelo suya la propiedad de lo edificado. – Extinción: por dos causas: i) no edificación de conformidad con la ordenación territorial y urbanística en el plazo previsto en el título de constitución y. pero la reunión de los derechos de propiedad del suelo y los del superficiario se produce sin perjuicio de que las cargas sobre uno y otro continúen gravándolos separadamente hasta el transcurso del plazo del derecho de superficie. teniendo muy en cuenta para ello: i) que con arreglo al tenor literal de su artículo 1 tiene por objeto preciso establecer “la prestación patrimonial por legitimar usos y edificabilidades del derecho de propiedad del suelo con motivo del ejercicio de la función pública de ordenación urba- . todo ello. – Transmisión y gravamen: a) Por el superficiario: susceptibilidad de transmisión y gravamen (con las limitaciones fijadas al constituirlo). J. MUÑOZ MACHADO... MERELO ABELA. J. iii) y. Madrid.. Derecho Urbanístico local. BUSTILLO BOLADO. E.. S. L. BIBLIOGRAFÍA BAÑO LEÓN. y PAREJO ALFONSO. venta o sustitución forzosa y responsabilidad patrimonial de la Administración”. Comentarios a la Ley del Suelo (Texto Refundido de 1992)..M. Barcelona. M. 1997. Nuevo Derecho del suelo. Cizur Menor. Madrid. así como con la solicitud y reconocimiento de la alternativa fijada en el planeamiento general o una vez fijadas en el mismo con la aplicación efectiva de la alternativa de mayor contenido urbanístico prevista en el planeamiento de desarrollo”.1 del mismo texto normativo “el ingreso del derecho público se devengará de un lado con la fijación de contenido urbanístico del derecho de propiedad para aquéllos ámbitos fijados en el planeamiento. 2007. 1991.ª edición. Madrid. “Expropiación. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ. 1981. (ed. A. L. Contenido y alcance de la Sentencia 61/1997. nº 12 (2008). del Tribunal Constitucional sobre la Ley del Suelo. Derecho urbanístico común. que según ordena el inmediato artículo 5. Madrid. 2008. FERNÁNDEZ TORRES. J.)... así como de la aplicación y previsión de alternativa de planeamiento para un ámbito de actuación de transformación urbanística que se encuentre previsto en el Plan General para la propiedad del suelo”. 1973. PARADA VÁZQUEZ. Lecciones de Derecho Urbanístico.. J. Madrid. Madrid. La reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. 2008. MERELO ABELA.. 1997. L. Madrid. M. 2009. MENÉNDEZ REXACH. Madrid. J.R. Régimen urbanístico de la propiedad y responsabilidad patrimonial de la Administración..R. Cizur Menor. GONZÁLEZ PÉREZ. Madrid. por fin. BASSOLS COMA. Urbanismo y corrupción. J. 2007. La Ley del Suelo después de la Sentencia de 20 de marzo de 1997.). Estudios territoriales. Madrid. 5. MENÉNDEZ REXACH. PAREJO ALFONSO...O. 2007. 2009. 21. nº 152-153 (2007).. R. Madrid. DÍAZ LEMA. 1982.L. BOQUERA OLIVER. LÓPEZ BENITEZ. A.. . Mª. GARCÍA DE ENTERRÍA. Manual de Derecho urbanístico.. MARTÍN REBOLLO. Ciudad y territorio. Madrid. J. 1992... GONZÁLEZ-BERENGUER URRUTIA. T. R. M. La evaluación ambiental estratégica de planes y programas urbanísticos. (dir. El planeamiento urbanístico.M.1 de dicha norma reglamentaria constituye el hecho imponible de la prestación patrimonial así establecida “el ejercicio por la Administración Municipal de la función pública de la ordenación urbanística y la atribución de facultades a la propiedad del suelo o titulares del derecho de propiedad por cualquier título válido en derecho. Anuario de la Facultad de Derecho de la UAM. Génesis y evolución del Derecho urbanístico español. Fundamentos de Derecho Urbanístico. J. 1993.M. Derecho urbanístico general. que conforme resulta del posterior artículo 4. ii) asimismo.La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas… 361 nística conforme a unos criterios básicos de utilización del suelo”.. Madrid. Buenos Aires (Argentina). Reflexiones a propósito de la STC 61/1997 y el proyecto de nueva Ley estatal. 2008. PAREJO ALFONSO. (coord.. “El régimen urbanístico de la propiedad inmobiliaria en España”. L. 1997. L. Sevilla. el Estatuto básico del empleado público. El Derecho urbanístico del Siglo XXI... Barcelona. Ciudad y Territorio. homenaje al Prof. 1991. 1986. L. PAREJO ALFONSO. L.. El nuevo régimen jurídico del suelo.AA. VV. Reivindicación del urbanismo. Madrid. 2009. 1990. Instituciones básicas. VV. . La garantía indemnizatoria en el Derecho europeo y comparado. C. PAREJO ALFONSO. ROGER FERNÁNDEZ. Madrid. El urbanismo hoy. Madrid. PAREJO ALFONSO. 1997. “Algunas reflexiones sobre las cuestiones básicas del régimen jurídico del subsuelo”... Martín Bassols Coma. G. 2009.. Madrid. Liberalización del suelo al servicio del interés general.). PAREJO ALFONSO. VV.. Madrid. Comentario al Texto Refundido de la Ley de Suelo. L. 1995.. 2008. Régimen del suelo no urbanizable. L. expropiación y responsabilidad.. PAREJO ALFONSO.. en Propiedad. L.AA. nº 109 (1996).AA. PAREJA I LOZANO. Madrid.362 Luciano Parejo Alfonso PAREJO ALFONSO. Suelo y urbanismo: el nuevo sistema legal. El control de la legalidad urbanística. Derecho urbanístico. Madrid. RESUMEN En la presente Lección se da cuenta detallada del papel principal que en la ordenación urbanística desempeña la potestad pública de planeamiento urbanístico en cuanto instrumento central para operar la transformación del suelo y. Realización del principio de justa distribución de beneficios y cargas entre los propietarios. 7. El planeamiento de desarrollo.2.3. 6. 5.1. LA PUBLICACIÓN Y LOS EFECTOS DE LOS PLANES.3. Revisión y modificación. Las disposiciones legales de segundo grado: los estándares urbanísticos. Estudios de detalle.2.2. sus elementos. EL SISTEMA DE PLANEAMIENTO.3. 7. 3. Las disposiciones legales de primer grado o de directa aplicación. Contenido del derecho de propiedad en cada clase de suelo.4.1. sobre el suelo.3.2.1. Planes especiales. EJERCICIO PRÁCTICO.2.2. 7.3.3. 3. 6.3. 7. 6.1.1. Ejecutividad.1. La publicación.2. Planes parciales.2.4. 2. LAS DISPOSICIONES LEGALES DE ORDENACIÓN SUBSIDIARIAS DEL PLANEAMIENTO.2. 3. 7. Obligatoriedad. 6. 3.5. Procedimiento de aprobación. 2.3.2. basada en una ordenación básica común de la tramitación de cualquiera de ellos.2. Las características generales y clases de planes. 2. 3. 6. LAS DETERMINACIONES LEGALES SUSTANTIVAS DE ORDENACIÓN. 7.3. Diferenciación entre los estatutos objetivo del suelo y subjetivo del propietario. 7.2.2. La elaboración y aprobación de los planes y proyectos. Iniciativa de elaboración material de los planes y proyectos y tramitación formal de éstos para su aprobación. Estructura de la ordenación urbanística y las técnicas principales de integración sucesiva del estatuto objetivo del suelo: la clasificación y la calificación.2.3.Lección 8 La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento Luciano Parejo Alfonso SUMARIO: 1. 7. 4. La peculiaridad del planeamiento urbanístico. La estructura y los instrumentos de integración.2.1.1.2. 7. .2. El planeamiento general.4.3. 3. La vigencia y la revisión o modificación de los planes y las normas. la función clave del aprovechamiento urbanístico.1. para delimitar también el conjunto de derechos y deberes de los distintos operadores. 3.3. 3.3.2.1. 9.3. consecuentemente.3. 7. su naturaleza normativa. LA ESTRUCTURA INTERNA DE LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA. Clasificación. Legitimación de expropiaciones. 6. Los dos escalones fundamentales. 6. LOS MECANISMOS DE REGULACIÓN DEL MERCADO DE SUELO: PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO. la suspensión de licencias como medida de preparación y la aprobación definitiva. 3.2. 3. en especial.2. 6. Pluralidad de procedimientos. 3. 8.4. Concepto y función. Calificación y zonificación.4. BIBLIOGRAFÍA. 7. incluidos los propietarios.1.2.1. 5. Los efectos de la aprobación de los planes. LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA Y LA POTESTAD DE PLANEAMIENTO.1. 10.1. 6. EL RÉGIMEN URBANÍSTICO DE LA PROPIEDAD DEL SUELO. DERECHOS DE SUPERFICIE Y DERECHOS DE TANTEO Y RETRACTO. Documentación formalizadora del plan general. 6. Las técnicas de integración sucesiva del estatuto objetivo del suelo. Colocación de edificaciones en contradicción con la nueva ordenación en situación de “fuera de ordenación”. Consideraciones generales.1. Vigencia. concepto y clases de suelo. 6.2.4. 5. El estatuto subjetivo de los propietarios del suelo. 6.2. Publicidad. Otros instrumentos complementarios. 6. 6. con mayor o menor rigor técnico. todos los sistemas legales urbanísticos autonómicos se caracterizan por la dialéctica entre dos momentos —la planificación del uso del suelo y la ejecución de lo planeado—. Siendo la actividad propia de la ordenación urbanística una función pública cuyo desarrollo está encomendado a las AAPP (principalmente las municipales) [en este sentido: STS de 22 de marzo de 2012 (rec. éstas han de quedar debida y suficientemente apoderadas para su desarrollo. forestal.364 Luciano Parejo Alfonso 1. para ello. de suerte que toda acción que sea calificable de urbanística es. una expresa atribución de potestades administrativas en la materia. una actividad urbanística y. vuelo y subsuelo). que la habilitación comentada tiene la misma extensión que el objeto de la disciplina jurídica de la ordenación urbanística. que se engarzan y retroalimentan en un único proceso urbanístico. entre las que destaca la de formular. siendo. en la medida en que el disfrute y la disposición del suelo están organizados (con excepción del declarado dominio público. por ello mismo y en sentido técnico. Lo que determina la . en correlación perfecta con el desglose que de los aspectos de la actividad urbanística previamente efectúa su artículo 2. en la medida en que sean titulares de bienes patrimoniales). que contiene una enumeración de “facultades”. así. pero comprenden expresamente en todo caso la potestad de planeamiento. planes urbanísticos. ganadero y cinegético) y. por tanto. Puede decirse. Las habilitaciones legales autonómicas suelen incluir —así lo hace desde luego la estatal supletoria— una cláusula final residual dirigida a asegurar una cobertura total a la acción administrativa en la entera materia. Dada la tensión de base a la que responde la ordenación urbanística y la finalidad que preside la entera actividad administrativa que la sirve. el suelo una cosa objeto del comercio y del tráfico entre sujetos privados (y también públicos. por tanto. en lo que exceda de su directa explotación a tenor de su naturaleza (básicamente usos agrícola. especialmente el natural) sobre la base de su susceptibilidad de apropiación privada. tramitar y aprobar instrumentos de planeamiento. una actividad administrativa legalmente habilitada y atribuida. Las Leyes autonómicas operan efectivamente. ha de delimitar —respetando el marco general de directa aplicación ya expuesto en las dos lecciones anteriores— el contenido del derecho de propiedad. es decir. LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA Y LA POTESTAD DE PLANEAMIENTO La ordenación urbanística tiene por objeto regular la utilización y el aprovechamiento del suelo (en superficie. En defecto de las habilitaciones autonómicas juega en todo caso —con carácter supletorio— el artículo 3 TRLS76. La resolución de la tensión entre el interés privado del propietario (máximo rendimiento o utilidad patrimoniales) y el interés público de la colectividad (destino más adecuado a las necesidades sociales) es una función esencial de la ordenación urbanística. de casación 6214/2008)]. La definición de la utilización del suelo y. del estatuto del derecho de propiedad correspondiente. calificarse de disposiciones legales urbanísticas de segundo grado. los de carácter medioambiental. que procede de la LS56 y se conserva en el TRLS76— articula la ordenación urbanística que regulan en dos escalones o momentos: 1. por supuesto. Esta es la razón por la que la generalidad de los sistemas legales autonómicos —asumiendo el modelo tradicional. tienen siempre un contenido dispositivo heterogéneo. que. así. lo que quiere decir descendiendo a las circunstancias concretas del lugar y en condiciones. 2. por tanto. la organización y programación de la ejecución de las actuaciones de transformación del suelo precisas. Las propias normas contenidas en el correspondiente texto legal y las disposiciones reglamentarias dictadas en su desarrollo o a su amparo (necesariamente articuladas con las contenidas en el marco legal estatal de directa aplicación estudiado en las lecciones anteriores y complementadas. la ordenación urbanística del suelo no puede cumplirse mediante una regulación material abstracta y general. El contenido de esta potestad comprende toda la panoplia de decisiones precisas para cubrir la totalidad de los aspectos precisos para un completo gobierno del territorio o suelo. Los dos escalones fundamentales Por su propio objeto. De ahí la atribución legal a la AP de la potestad de planeamiento. que permitan su adaptación a la evolución de tales circunstancias. el de los preceptos que imponen criterios a los instrumentos ulteriores de planeamiento (dotaciones o estándares) y pueden.1. LA ESTRUCTURA INTERNA DE LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA 2. es decir. por las normas reglamentarias que las desarrollen). los preceptos con contenido directo y material de ordenación urbanística. En primer lugar. en todo caso y en lo que ahora importa. si limitadas a la fijación de las líneas maestras del sistema de que se trate. la de organización y ordenación anticipadas y pro futuro de las actividades (usos) de posible realización sobre y en el territorio o suelo. en su caso.1. así como. Entre ellas destacan. en cuanto que clave para el desarrollo del citado proceso.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 365 trascendencia en el urbanismo de la técnica y la institución del planeamiento (el conjunto de los distintos planes legalmente previstos). en los que cabe diferenciar dos grupos: 1. Y . por supuesto. han de hacerse necesariamente evaluando los intereses en presencia y. además. ni desfigurar su contemplación desde los caminos. instalación. ni perturbar. y v) no romper la armonía del paisaje urbano y rural tradicional. ii) realizarse en. Determinaciones legales.2. la definición de la ordenación urbanística sustantiva queda entregada o remitida a los planes a formar y aprobar ya por la AP urbanística. perturbaciones o emisiones ilegítimas en otros inmuebles. calificables de disposiciones legales urbanísticas de primer grado. – Cuando excepcionalmente no exista —en virtud de resolución judicial— planeamiento aplicable solo pueden realizarse: i) las obras necesarias para el cumplimiento de los deberes de conservación. en todo caso. De resto. iv) adaptarse al ambiente en que se sitúen o emplacen y armonizar con los bienes declarados de interés cultural y los inmuebles sujetos a algún régimen de protección arquitectónica que se encuentren en su entorno. sobre o bajo una superficie que reúna las características de unidad apta para la edificación. parcela mínima o solar. no tengan una altura superior a dos plantas. apto para ello conforme a la Ley. imponiéndose en su caso a las determinaciones de éste. Son las contenidas en la Ley. En todo caso. medida en cada punto del suelo en su estado natural. conforme a la cual: 1.366 Luciano Parejo Alfonso 1. Y. exista o no un instrumento de planeamiento urbanístico. urbanización. no tengan altura superior a dos plantas. que establecen prescripciones sobre el uso del suelo o de las construcciones y son directamente aplicables exista o no planeamiento urbanístico. el constituido por las normas que establecen verdaderas reglas materiales de directa o subsidiaria aplicación (sin necesidad de intermediación alguna por los instrumentos de planeamiento o en ausencia de los mismos). las siguientes reglas: i) ser conformes con el régimen urbanístico del suelo. la densidad ordenadora de tales disposiciones legales es muy reducida. iii) no producir afecciones. y ii) las obras de construcción o edificación que: a) en suelo no urbanizable de protección. y b) en suelo urbano. las carreteras y cualesquiera otras vías. sin perjuicio de las demás limitaciones aplicables. . En segundo término. las siguientes: – Los actos de uso. construcción y edificación del suelo deben respetar. Un buen ejemplo del contenido de este escalón de la ordenación urbanística lo proporciona la Ley del suelo de la CA de Madrid. 1. y en general cuestiones precisadas de orientación técnica. 2. y normalización de la información urbanística y de la cartografía. Su importancia deriva de que es él el que permite a la ordenación urbanística cumplir su función de determinación concreta del modelo de utilización del suelo y.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 367 2. El sistema de planeamiento propiamente dicho. De este modo la ordenación urbanística presenta (con soporte último —supletorio— en el TRLS76) una estructura interna compleja. El de las normas legales y reglamentarias de directa aplicación. cuando éste remita a la normativa modelo correspondiente. del estatuto objetivo del derecho de propiedad en atención a la situación de cada superficie de suelo y las necesidades colectivas que específicamente le afectan. y c) no condicionan el ejercicio de la potestad de planeamiento de los municipios ni el modelo urbanístico a adoptar por los mismos. obras y servicios mínimos de urbanización. en cada CA. consecuentemente. – Las instrucciones técnicas (aprobadas por Orden de la Consejería competente) sobre objetivos y prioridades de los instrumentos de planeamiento. edificación y construcción. 2.2. que es complementado —con carácter de Derecho supletorio— por . estándares mínimos de dotaciones públicas. Determinaciones reglamentarias: 2. e ii) instalaciones. criterios para homogeneizar las zonas urbanísticas y de medición y cálculo de los parámetros del planeamiento urbanístico. Municipales: las ordenanzas de: i) urbanización. Autonómicas: – Las normas reguladoras aprobadas por el Gobierno o la Consejería competente sobre requisitos mínimos de los instrumentos de planeamiento urbanístico. Estas instrucciones técnicas: a) pueden integrar las determinaciones propias del planeamiento urbanístico. b) tienen carácter vinculante para la AP de la CA y las entidades locales. organizado sobre la base de una serie de planes articulados entre sí y dotados por la Ley de que se trate en cada caso de la capacidad de integrar sucesivamente la ordenación urbanística hasta su concreción última. por las Leyes urbanísticas y los Reglamentos de desarrollo de o a los que remitan éstas. integrado por el TRLdS08 (y el RVS) y el bloque formado. compuesta básicamente por dos grupos de normas siguientes: 1. El de las normas establecidas por el planeamiento urbanístico en el marco y de conformidad con las legales y reglamentarias del bloque superior anterior. 14 de septiembre y 4 de noviembre de 2012 (rec. es decir. de casación 6825/2005) y 9 de febrero. 16 de diciembre de 1985. 20 de marzo. La jurisprudencia contenciosoadministrativa es clara y uniforme sobre la naturaleza normativa de los planes: SsTS de 28 de julio de 1977. principalmente la de jerarquía. al propio tiempo. 2. así. 4 de febrero 1983. 17 de abril de 1991. 11 de mayo de 1979. en efecto. 24 de abril y 11 de mayo de 1989. el Reglamento de Disciplina Urbanística—RDU— de 23 de junio de 1978. que integran previsiones típicas tanto de programas o proyectos técnicos de obras. son figuras complejas y peculiares. de una norma jurídica de valor y eficacia reglamentarios. e instrumentos jurídicos para la traducción del modelo en cuestión en un preciso.368 Luciano Parejo Alfonso el conjunto formado por el TRLS76 y sus Reglamentos (Reglamento de Planeamiento —RP— de 23 de junio de 1978. así como. 30 de julio y 30 de octubre de 1990. instrumentos técnicos para el diseño del modelo territorial correspondiente y la programación de la acción precisa para la materialización y el aseguramiento de éste. 1 de junio y 16 de noviembre de 1987. de 26 de febrero). en la parte declarada aún vigente por el Real Decreto 304/1993. de un lado. 25 de junio de 1986. concreto y vinculante régimen urbanístico del suelo (de los derechos subjetivos sobre éste) y la determinación de la obligatoriedad de las acciones necesarias para el cumplimiento de la ejecución en los términos de la programación establecida. más recientemente. Justamente en esta compleja funcionalidad reside la peculiaridad del planeamiento en tanto que institución jurídica y la consecuente dificultad para determinar su naturaleza jurídica. de casación nº 6392/2008. 20 de abril. y 4743/2008 respectivamente). La importancia de la necesaria inclusión de normas que impone su función ordenadora decanta su naturaleza y régimen jurídico. 15 de enero de 2010 (rec. Reglamento de Gestión Urbanística —RG— de 25 de agosto de 1978. . 20 de enero y 18 de marzo de 1992 y. De ahí que sean. 2. y Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares —REfRmS— de 5 de 1964. como de normas. 1137/2008. que son los propios. articulación entre sí de los distintos planes urbanísticos. 18 de marzo de 1978. 7 de noviembre de 1988. La peculiaridad del planeamiento urbanístico. en su caso. normas todas ellas organizadas en función de las reglas de: i) articulación del sistema de planeamiento urbanístico con el de los instrumentos de ordenación territorial. y de ii) vertebración interna del primer sistema. por las de los instrumentos de ordenación territorial.2. su naturaleza normativa Los planes urbanísticos. tienen densidad ordenadora escasa (al menos con carácter general). así como de las técnicas de concreción del uso objetivo del suelo. sino siquiera llegar a cumplir mínimamente su cometido en el plano de la legislación general abstracta. 3. No obstante. por tanto. integrado por el doble escalón que ya conocemos.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 369 3. De ahí su articulación en los dos escalones ya aludidos. del estatuto urbanístico del derecho de propiedad está. La estructura y los instrumentos de integración La estructura del régimen y. que impide un desarrollo integral de dicho estatuto (dentro del marco legal estatal) en el plano legislativo ordinario. pues. en algunas CCAA se completa el elenco de normas convencionales con otras más específicamente técnico-urbanísticas (autonómicas y locales) concebidas para contribuir .1. La primera determina la peculiaridad del sistema de fuentes de la ordenación urbanística. por tanto.1. es imposible que la ordenación urbanística pueda no ya agotarse. y la satisfacción de la doble exigencia de la diversificación objetiva de los usos del suelo y de la igualdad básica en el tratamiento subjetivo de los propietarios. de un lado. Las normas legales y reglamentarias convencionales están limitadas necesariamente a la fijación de las líneas maestras del sistema y. Estructura de la ordenación urbanística y técnicas principales de integración sucesiva del estatuto objetivo del suelo: la clasificación y la calificación Como ya se ha dicho.1. EL RÉGIMEN URBANÍSTICO DE LA PROPIEDAD DEL SUELO El régimen urbanístico de la propiedad que se establezca en el seno de cada ordenamiento autonómico. del destino que la concreta ordenación del suelo asigne a éste (normalmente a través de la técnica de vinculación consistente en la clasificación del suelo) y de los derechos y deberes de los propietarios de cada clase (y categoría) de éste. La segunda conduce a la distinción entre el estatuto objetivo del suelo y el subjetivo del propietario. ha de serlo obviamente en el marco de las condiciones básicas garantes de la igualdad en el ejercicio de dicho derecho fijadas por el legislador general-estatal (expuestas en las dos lecciones anteriores) y. con independencia de su carácter de primer o segundo grado. condicionada por la necesidad de adecuación simultánea a dos necesidades: la adaptación a la misma naturaleza de las cosas. 3. en el de los principios fundamentales de aquel régimen. estructura de la que ahora interesa resaltar los siguientes aspectos: 1. Aragón. – Configuración del planeamiento general como integral y escalón necesario del sistema: es el que otorga cobertura y habilita (salvo excepciones) la formulación y aprobación de los restantes planes. Ejemplos de estas otras normas más técnicas y concretas son: las normativas directoras para la ordenación urbanística. en lo que aquí interesa. Castilla La Mancha. respectivamente. y las instrucciones técnicas autonómicas y las ordenanzas municipales (Madrid). Pero su función es siempre. el sistema de planeamiento urbanístico tienen asignada la función y están dotados de la capacidad de integrar sucesivamente la ordenación urbanística hasta su concreción última. Plan General de Ordenación Urbana o Municipal —y a la inversa: municipal de ordenación— o Intermunicipal.370 Luciano Parejo Alfonso a la correcta integración de la ordenación urbanística y. Galicia. En algunas CCAA esta figura de planeamiento: . el sistema de planeamiento urbanístico es municipal y. Por ello. está estructurado en los siguientes términos: – Organización sobre dos ejes. Asturias. determinados. País Vasco y Valencia. en lo fundamental. complementar las determinaciones de los planes. de coordinación y territoriales (Castilla y León). 2. en efecto. los planes que integran. Canarias. Castilla y León. Conforme a la STS de 29 de febrero de 2012 (rec. de casación 6392/2008). el planeamiento y su ejecución deben de tener por resultado la creación de terrenos —solares— aptos para materializar en ellos los usos e intensidades previstos en aquél. Navarra. la misma. así en: Andalucía. Murcia. Recibe denominaciones diferentes (Plan General. las normas urbanísticas municipales. Cantabria. Extremadura. La Rioja. pero también Planes directores urbanísticos y Planes de ordenación urbanística municipal: así en Cataluña). programas de actuación urbanística municipal y ordenanzas municipales (Cataluña). las ordenanzas urbanísticas (Cantabria). Madrid. en su caso. en cada CA. las ordenanzas municipales de edificación y las ordenanzas municipales de urbanización (Andalucía). por: i) la distinción entre planes integrales o de lógica territorial y planes especiales o funcionales. tales como: normas directivas del planeamiento y ordenanzas de edificación y urbanización. y ii) la desagregación del planeamiento integral en uno de carácter primario y general (de uno o varios términos municipales completos) y otro de carácter secundario y ámbito parcial o acotado a una concreta parte del término o términos municipales. Aunque no puede desconocerse la importancia —por su incidencia en la ordenación urbanística (véase lección 5)— de los instrumentos de ordenación del territorio. las normas de planeamiento urbanístico. O. Navarra y Valencia). complementarla. Madrid. Caso singular es Valencia. Galicia. más compleja y capaz para formalizar el ejercicio. en función de la importancia del Municipio o la complejidad de sus problemas urbanísticos: la anterior. en el caso del País Vasco). normas complementarias municipales y también de plan de delimitación de suelo urbano (Castilla La Mancha. Canarias. b) Despliega o puede desplegar su función. y el plan de sectorización. Cataluña. Aragón. que es la principal. Murcia). Asturias —CA en la que se prevén también los “estudios de implantación”—. Cantabria. Canarias. Asturias y Galicia) singularizan el planeamiento concreto de núcleos separados o “rurales” del municipal principal. con la ilustrativa denominación de estudio de detalle (Andalucía. en el caso de Andalucía y Madrid) o más figuras (plan de compatibilización de planeamiento general y plan de sectorización. País Vasco y Valencia). Aragón. La figura principal (primer escalón) recibe el nombre (según el tipo de suelo ordenado y el objeto: actuaciones de urbanización o de renovación de la existente) de plan parcial —de ordenación o de desarrollo o simplemente urbanístico— o plan —en su caso. Castilla y León. Navarra. Es usual un escalón ulterior de concreción última de la ordenación o adecuación de ésta a las características del concreto ámbito de que se trate. Extremadura. – Previsión de un planeamiento funcional (comprensivo solo de algunos aspectos del ámbito que ordena). Asturias. ya mencionada.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 371 a) Tiene dos manifestaciones. en plenitud. Murcia. más frecuentemente. Castilla La Mancha. Algunas CCAA o bien asignan a este escalón la función de acotar el ámbito de nuevas actuaciones (Galicia y Navarra: planes de sectorización) o bien (por ej. y otra más simple y limitada. en su caso por tipos o clases de suelo. Galicia. donde —en este escalón— se diferencia entre el planeamiento integral sustantivo y los instrumentos de planeamiento de carácter temporal. prevista para suplirla o. en dos (la principal. Murcia. Castilla La Mancha. La Rioja. Castilla y León. de la potestad de planeamiento. – Escalonamiento del planeamiento —de carácter integral— de desarrollo o de ordenación pormenorizada del planeamiento general. Extremadura. La Rioja. que recibe la denominación de normas subsidiarias municipales. en su caso. económico y de gestión: programas para el desarrollo de actuaciones integradas y programas para el desarrollo de actuaciones aisladas. que se concreta usualmente en la figura . especial— de mejora urbana o reforma interior (así en Andalucía. Cantabria. en paralelo a la lógica de la precedente estructura y a la función ordenadora de cada uno de los escalones de la misma (legislación y planeamiento y. en relación con el reconocimiento a éstos de la condición de agente urbanístico preferente. Castilla La Mancha) y se manifiesta. en su caso. también. dentro de este último y a su vez. Madrid y Valencia —donde se denominan catálogos de bienes y espacios protegidos—. en su caso.372 Luciano Parejo Alfonso del plan especial. Asturias. en el caso de Castilla y León. Madrid. a través de figuras especializadas por su objeto (planes especiales para la protección y. planes especiales de protección y planes especiales de infraestructuras y dotaciones en Galicia. La Rioja. Galicia. Castilla La Mancha —en la que se prevén los catálogos de bienes y espacios protegidos y de suelos residenciales públicos—. un destino urbanístico sucesivamente preciso conforme a un régimen jurídico asimismo determinado. Pues bien. Canarias. Asturias. complementarios o independientes (Aragón. pero. Cantabria. objetivamente. Cataluña. la función clave del aprovechamiento urbanístico El juego combinado de la clasificación y la calificación (o zonificación) urbanísticas tiene como resultado la definición del aprovechamiento asimismo urbanístico (combinación de edificabilidad y el uso atribuidos) de que objetivamente es susceptible cada unidad de suelo. pero pueden ser también de desarrollo de instrumentos de ordenación territorial o. 3. 1 de junio de 1987. en la de los catálogos (Andalucía. y Navarra).2. Murcia. planes especiales de protección. saneamiento y renovación de conjuntos de interés cultural. y plan especial de protección y conservación en el País Vasco). En este sentido. señalando la discrecionalidad del juego de las aludidas técnicas. en su caso. Normalmente. según tendremos ocasión de comprobar. Cataluña —donde reciben el nombre de catálogos de bienes protegidos—. SsTS 7 de noviembre de 1988. Los problemas que suscita la heterogeneidad de este aprovechamiento desde el punto de vista del principio de justa distribución de beneficios y cargas (la “equidistribución”) entre los propietarios. 11 y 27 de marzo y 17 de abril de 1991. Cantabria. han ido determinando una evolución del ordenamiento urbanístico —comenzada en la reforma legal de 1975 (con la introducción del aprovechamiento medio en . Canarias. planeamiento general y planeamiento parcial de desarrollo) juegan las técnicas sustantivas de integración del estatuto de la propiedad: la clasificación y la calificación del suelo.1. en el caso de Aragón. incluso. que proporcionan a éste. el plan especial es de desarrollo del planeamiento general (Andalucía. y 15 y 29 de marzo y 12 de abril de 2012. Diferenciación entre los estatutos objetivo del suelo y subjetivo del propietario. Navarra y Valencia). Castilla y León. entre: a) El aprovechamiento (la edificabilidad media ponderada) de una actuación u aprovechamiento objetivo. b) TRLdS08]. en y sobre el suelo. Luce. en lo esencial.1. al menos parcialmente y mediante la “igualación” en tal sede del derecho al aprovechamiento determinado por el plan. así. como es lógico. del modo de proceder (desigual) a la hora de la determinación del qué y del cuánto se puede hacer. técnica que sirve. Tal diferenciación debe considerarse instalada hoy en nuestro ordenamiento urbanístico cuando menos para el suelo urbanizable o de nueva urbanización y también el suelo urbano incluido —a efectos de ejecución integral del planeamiento— en unidades de actuación o ejecución. presente hoy también en el marco legal estatal [art.2. gracias a la técnica del aprovechamiento medio o tipo. pues se cumple no obstante el mantenimiento.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 373 suelo urbanizable) y culminada en la de 1990 (con la introducción del aprovechamiento tipo en suelo urbano)— dirigida a la atenuación de la separación de los momentos-fases de la planificación y la ejecución (en la que se ubicaba inicialmente. Las técnicas de integración sucesiva del estatuto objetivo del suelo 3. y b) El susceptible de apropiación privada: un porcentaje sobre el aprovechamiento objetivo. salvo en los . la equidistribución entre los propietarios). con carácter general). Con el aprovechamiento medio o tipo y su aplicabilidad a todo el suelo con vocación urbana actual o futura se cierra el ciclo y se instaura completamente la apuntada diferenciación entre estatuto subjetivo del propietario y estatuto objetivo o real del suelo. 3. Esta anticipación es la que abre la puerta a la diferenciación de un estatuto urbanístico subjetivo del propietario.1 TRLdS08). la ordenación del uso de los terrenos y las construcciones no confiere derechos indemnizatorios. estando generalizada (en términos diversos) en la legislación urbanística autonómica. y de ii) su resta del objetivo. 3. objetivamente. 16. real (a realizar efectivamente sobre la correspondiente superficie de la actuación con independencia del aprovechamiento a que tengan derecho los propietarios) o resultante del planeamiento. en la distinción. en concepto de participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción del poder público. Se “anticipa” así dicha equidistribución en la planificación.1.2. que resulta de: i) la determinación —vía también determinado porcentaje (con carácter general: entre el 5% y el 15%)— del de entrega obligatoria a la AP. como medida igual de referencia para determinar el contenido en aprovechamiento urbanístico que los propietarios tienen expectativa de materializar (entre el 85% y el 95%. Consideraciones generales Conforme ya nos consta (art. el establecimiento de la determinación que precisan. por tanto. el planeamiento. como por los poderes públicos. Son ellas justamente las que permiten la precisión diferenciada. Este mismo Derecho estatal supletorio (art. con delimitación incluso de áreas sometidas a un régimen de especial protección sobre la base de los valores en ellos concurrentes (Castilla La Mancha). usos globales. de forma diversa. Resulta de ello con naturalidad. b) La clasificación de la totalidad del suelo con delimitación de las superficies adscritas a cada clase y categorías de suelo adoptadas (Andalucía. por la obligatoriedad de la observancia de éste tanto por los particulares. a) TRLS76]. urbanizable y rústico. El planeamiento al que la Ley remite la ultimación de la ordenación definidora del estatuto urbanístico del suelo y. . principalmente —por lo que hace a la primera— el general [en el Derecho supletorio estatal: art. en todo caso. en los términos siguientes: a) La clasificación sin más del suelo o para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente (Canarias y Cataluña) o del suelo en urbano. en especial. cuantificando sus superficies y porcentajes en relación con la superficie total del municipio (Murcia). que la utilización del suelo y. cumple su cometido. en zonas de ordenación territorial y urbanística. para las distintas y concretas superficies. 12. incluyendo los espacios calificados como elementos integrantes de cualquier red pública de infraestructuras. pues. como resulta desde luego del TRLdS08. Esta consecuencia es posible. c) La clasificación del suelo en los distintos tipos y categorías definidos en la Ley. pero sustancia idéntica. Aragón y Extremadura) o de todo el término municipal en todos o alguno de los distintos tipos y categorías legalmente establecidos (Galicia). y ii) de zonificación. de conformidad con la clasificación y calificación urbanística de los terrenos. por remisión de ella. equipamientos o servicios públicos (Madrid). al incluir en la potestad urbanística de planeamiento las facultades de: i) división del territorio municipal en determinadas categorías o clases. mediante las técnicas de la clasificación y la calificación del suelo. su urbanización y edificación deben producirse siempre en la forma y con las limitaciones que establezcan la legislación de ordenación territorial y urbanística y. Su juego se residencia en el planeamiento municipal.1. de específicos destinos finales.374 Luciano Parejo Alfonso supuestos expresamente previstos en la Ley. La abrumadora mayoría de las Leyes autonómicas establecen. en lo que respecta a la ordenación remitida al planeamiento. dividiendo cada una de estas clases en las categorías que procedan y. d) La adscripción de la totalidad del suelo municipal a todas o algunas de las clases y categorías de suelo. 3. el contenido urbanístico del derecho de propiedad. en efecto y al regular el planeamiento general.1 TRLS76) las define. Algunas Leyes autonómicas operan. en efecto. la clasificación y calificación del suelo en todas o algunas de las clases y categorías previstas legalmente. Madrid. Clasificación. naturaleza idéntica. de interés cultural y de . Castilla La Mancha.2. en último término y en tanto que instrumentos de vinculación del suelo y su propiedad al estatuto o régimen definido por la ordenación urbanística. no obstante la identidad de esa su naturaleza última.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 375 e) La clasificación y calificación del suelo. y calificación urbanística (La Rioja). con expresión de las superficies asignadas a cada uno de los tipos y categorías de suelo adoptados (Asturias). Pero. se diferencian por razón de sus distintos efectos. Aragón. Navarra y País Vasco) o con urbanización consolidada y sin urbanización consolidada (Valencia) y. Castilla y León. sus clases están taxativamente fijados por cada Ley autonómica. La calificación. conforme a la estructura específica del ordenamiento urbanístico (esquema legal y sistema de planeamiento desarrollado por distintos planes e instrumentos. los tipos o las clases de suelo aludidos y resultantes de la clasificación. Clasificación y calificación tienen. 3. en diversos escalones o niveles). Cataluña. Asturias. es decir. Canarias. es fruto de la zonificación e implica la subdivisión en “zonas” (en razón a su utilización o aprovechamiento concretos) de los terrenos incluidos en las categorías. es decir. sin embargo. Clases inscritas —conforme al marco legal estatal— en el mundo urbano (suelo en la situación básica de suelo urbanizado): – Suelo urbano: Con distinción en ella de las categorías de: suelo urbano consolidado y no consolidado (Andalucía. La Rioja.2. dotacional y de actividades económicas que se deriven del estudio de necesidades y de la justificación del modelo de desarrollo urbanístico propuesto la de Navarra. Las clases de suelo previstas por la legislación urbanística son las siguientes: 1. de la primera división del suelo en función de tales tipos o clases. por tanto. según las características de los terrenos y con indicación de su delimitación y superficie (Cantabria y Castilla y León) o la clasificación del suelo. al operar en diferentes momentos o fases lógicos (no necesariamente secuenciales) de integración del régimen o estatuto urbanísticos del derecho de propiedad. Extremadura. Galicia. con sus categorías. en su caso. concepto y clases de suelo Los destinos urbanísticos básicos o fundamentales del suelo y. de forma más abstracta: de la ordenación estructural del término municipal completo hablan las del País Vasco y Valencia y del objetivo de resolución de las necesidades de suelo residencial. iii) protección cultural. b) protección natural. Cantabria. común y protegido (Extremadura). Castilla y León. Con distinción en ella de las categorías de: i) protección natural. sectorizado y no sectorizado (Madrid. País Vasco y Valencia) o no urbanizable de protección (Madrid). y iii) diferido (Canarias). iv) protección de entornos. iii) carácter natural o rural. iv) de infraestructuras y v) núcleo rural (Asturias). e iii) inadecuado para el desarrollo urbano (Murcia). b) común. vii) protección . 3. y con programación y sin programación (Valencia). ii) estratégico. Clases inscritas —conforme al marco legal estatal— en el mundo rural. ii) protegido por el planeamiento. Cantabria. e) protección estructural. ii) especial protección por planificación territorial o urbanística. y iv) especial (Murcia) 2. Suelo no urbanizable (Cataluña. vi) protección agraria.1. i) especial protección. pero con previsión de su pase al mundo urbano (suelo en situación básica —transitoria— de suelo rural): – Suelo urbanizable (Asturias. sin programar y con programa de actuación urbanizadora (Castilla La Mancha). la Rioja. ii) de interés. ii) sin consolidar. Con distinción en ella de las categorías de suelo urbanizable ordenado. Con distinción en ella de las categorías de suelo no urbanizable de. con subdivisión de éste en las especies de: a) histórico-tradicional. Cataluña e Islas Baleares). ii) protección paisajística. i) consolidado por la urbanización. Murcia. en las especies de: i) turístico. especial y genérico (Aragón). Suelo rústico (Galicia. e Islas Baleares). i) especial protección por legislación específica. f) protección de infraestructuras y equipamientos (Extremadura): i) protección específica. delimitado y no delimitado (Aragón y La Rioja). Clases inscritas —conforme al marco estatal— en el mundo rural (suelo en la situación básica —permanente— de suelo rural). v) protección costera. 3. d) protección cultural o de entorno. c) protección paisajística. a) protección ambiental. de reserva y no urbanizable de especial protección (Castilla La Mancha). iii) de núcleo rural. 3. Navarra y País Vasco). y iv) hábitat rural diseminado (Andalucía). y c) complejo (Galicia). Castilla y León. a su vez. Canarias. sectorizado y no sectorizado (Andalucía). y preservación y protección (Navarra). iii) de costas. así como de asentamiento rural (Islas Baleares) o núcleo tradicional (Cantabria) o rural. delimitado o inmediato y no delimitado o diferido (Galicia).376 Luciano Parejo Alfonso renovación o rehabilitación urbana (Canarias).2. subdividido este último. protección especial y protección ordinaria (Cantabria): i) común. la STS de 14 de mayo de 2010 (rec. según la densidad de la regulación legal de la clase de suelo. 10681/1997. de casación 4888/2009 y 5245/2009. 21 de febrero. no bastando para integrarla. por ejemplo. de casación 3210/2008 y 3220/2008. de casación 2098/2006) y 7 de junio de 2010. 22 de enero de 2010. de casación 5438/2007) y 1 y 29 de marzo de 2012 (rec. 14 de mayo (rec. iii) asentamiento tradicional. La realidad fáctica a que se refiere esta jurisprudencia es la derivada de la dotación efectiva con los servicios urbanísticos mínimos correspondientes en el momento de la aprobación del planeamiento (y no en uno posterior). ii) de entorno urbano. 1 de junio de 2000. de 31 de octubre de 2006. Cuando no hay razones de protección la clasificación es discrecional. la discrecionalidad está fuertemente limitada por lo que respecta desde luego a la clase de: a) Suelo no urbanizable de protección (en su caso. vi) protección cultural. pero en función de las circunstancia y con el límite de la arbitrariedad [así. declarando improcedente la clasificación de suelo con riesgo de inundación la primera y la existencia de un derecho a tal clasificación la segunda. y 19 de marzo de 2013. 14 de diciembre de 2001. y por lo que hace a la clasificación como suelo urbanizable: SsTS de 9 de noviembre de 2011 (rec. respectivamente). y xii) protección territorial (Canarias). Así. xi) asentamiento rural. entre las más recientes. 25 y 26 de abril. de casación 4103/2010)]. en otras palabras. 22 de junio y 20 de diciembre de 2012. b) Suelo urbano [SsTS. de 13 de noviembre. x) protección de infraestructuras. y 12 de mayo de 2006). respectivamente). 31 de enero y 24 de febrero de 2012 (rec.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 377 forestal. especial): SsTS de 27 de febrero de 2007. viii) protección hidrológica. por más que sea a sus efectos. Conforme a una jurisprudencia firmemente establecida. viii) protección especial. ix) actividades extractivas. Se trata de una jurisprudencia que debe entenderse hoy también válida. de 18 de diciembre. pues. y x) asentamiento irregular (Castilla y León). y especial y genérico (La Rioja). de casación 4250/2007) y 21 de octubre (rec. v) protección de infraestructuras. 12 de febrero. 22 de julio (rec. dada la determinación por el TRLdS08. de la situación básica de suelo urbanizado por relación justamente a la integración en la trama urbana por razón de la conexión a los referidos servicios . ix) protección minera. xii) asentamiento agrícola. de casación 4610/2007) de 2011. y 5 y 6 de febrero de 2013 (la última: rec. la mera consolidación por la edificación (SsTS 10146/1997. de casación 2098/2006)]. iv) protección agropecuaria. La discrecionalidad de la que goza el planificador a la hora de la clasificación del suelo es diversa según la amplitud de la remisión legal al planeamiento o. vii) protección natural. 3 de julio de 2009. de modo que en esta operación no opera la fuerza normativa de lo fáctico [SsTS de 9 de febrero y 25 de octubre de 2012 (rec. da el legislador castellano manchego a: – La parcela: el suelo. esa jurisprudencia aparece matizada por la que: i) considera compatible con la clasificación como suelo urbano consolidado la exigencia por el planeamiento de nuevas obras de urbanización complementarias de las existentes [STS de 3 de noviembre de 2010 (rec. y iv) acceso peatonal. debiendo estar abiertas al uso público. encintado de aceras y alumbrado público en. a título de ejemplo. entendimiento que. Sobre los servicios requeridos para que una parcela pueda considerarse solar e integrada en la trama urbana puede traerse a colación. las definiciones que. de dimensiones mínimas y características típicas. sin embargo. en su caso. Todo el suelo debe quedar incluido en una de las anteriores clases-destinos. en todo caso. así resulta de SsTS8 de 25 de mayo. los siguientes: i) acceso por vía pavimentada. 9 de septiembre y 8 de noviembre de 2011. pues tal afirmación descansa en un equivocado entendimiento del proceso lineal-secuencial urbanístico como único y no renovable. contra una cierta jurisprudencia que. Debe reaccionarse. que puede quedar excluido de la clasificación. una de las vías que lo circunden. respectivamente). se exceptúa solo el reservado para “sistemas generales”. ii) suministro de agua potable y energía eléctrica con caudal y potencia suficientes para la edificación. y ii) aclara que la consideración del suelo urbano como consolidado o no consolidado no se refiere a la clasificación.378 Luciano Parejo Alfonso (sus redes). sino a la categorización. establecida al tiempo de la vigencia de la Ley 6/1998. como mínimo. todas las vías que lo circunden. de casación 4351/2009 y 5686/2010. respectivamente)]. En cualquier caso. de casación 5819/2007 y 5935/2008. de 13 de abril. al menos. iii) evacuación de aguas residuales a la red de alcantarillado o a un sistema de tratamiento con suficiente capacidad de servicio. construcción o instalación previstas. de casación 4154/2007 707/2008 4836/2008 1466/2009. debe ser adscrito a una de las clases siquiera sea a los efectos de su valoración y obtención. de casación 49818/2006)]. ha quedado superado en el marco legal estatal vigente. conforme a la ordenación territorial y urbanística. junio de 2012 rec. rec. en su disposición preliminar. si bien puede y. susceptible de ser soporte de aprovechamiento urbanístico en suelo urbano y urbanizable y vinculado dicho aprovechamiento a todos los efectos. – Y el solar: la parcela ya dotada con los servicios que determine la ordenación territorial y urbanística y. perteneciente a las clases de suelo urbanizable o urbano. afirma la imposibilidad de la que llama “degradación” del suelo urbano consolidado en no consolidado (SsTS de 20 de octubre y 30 de noviembre de 2011. . en condiciones adecuadas. podría considerarse como género comprensivo de las técnicas de clasificación y calificación. una de las potestades concretas en que se desagrega la de planeamiento. b) Y tiene lugar conforme a criterios materiales fijados legalmente.2. En expresión precisa del Derecho estatal supletorio (art. Aunque teóricamente la zonificación. Calificación y zonificación La zonificación es. la potestad de planeamiento comprende la de establecer zonas distintas de utilización. solo con la segunda de ellas. en principio. pudiendo dividir éste en las clases de suelo legalmente establecidas (suelo urbano. de la categoría de “consolidado” o “no consolidado”) y.1 TRLS76): la clasificación del suelo lo es “para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente”. y volumen. Esta técnica jurídica proviene de la arquitectónico-urbanística de distinción y diferenciación funcionales de los usos de los espacios urbanos y de sus expresiones constructivas. especies diferenciadas (ejemplo: suelo urbanizable sin más). porcentaje de terreno susceptible de ocupación por construcciones. e) y 3. de protección del dominio público). arts. según criterios diversos (densidad de la población. ya que ha de precisar. forma. es decir. cabalmente el de la clase de suelo a la que queda incorporada la referida superficie en virtud de la operación clasificatoria. de la función pública urbanística. una clasificación plena del correspondiente territorio municipal.3. la categoría (ejemplo: suelo urbano y.2. por tanto. en tanto que diferenciación y. Esta operación puede ser: i) simple. 3.1. dentro de ella. cuando la clase de suelo a la que se refiera no esté desagregada por la legislación autonómica de que se trate en categorías y. con sujeción a ordenaciones generales uniformes para cada especie de edificios en toda la zona. “tipificación” analítica de utilizaciones o aprovechamientos del suelo. uno de los tres componentes básicos o aspectos de esta. y 3. según nos consta ya. de la clase.1. 10. además. y ii) compuesta. Pues la clasificación . a su vez. clase y destino de las edificaciones). en su caso.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 379 El planeamiento general cumple. 2. la actividad urbanística en tanto que actividad asignada a las AAPP competentes en la materia de urbanismo [véase. e) TRLS76]. además. en otro caso. Como muy ilustrativamente sigue diciendo el artículo 3. especie (ejemplo: suelo no urbanizable o rústico incluido en la categoría de especial protección y. en efecto. b). e) TRLS76. número de plantas. La clasificación: a) Consiste en (y tiene como efecto) la sujeción de una concreta superficie de suelo a un preciso régimen jurídico definido en abstracto por el bloque legal correspondiente. desde el punto de vista estrictamente jurídico-positivo. en su caso. en el Derecho estatal supletorio. urbanizable y no urbanizable o rústico). se corresponde. Debe tenerse en cuenta que no es inusual que las Leyes urbanísticas autonómicas utilicen diferenciadamente los conceptos de zonificación y calificación. destinos específicos y finales del suelo y representa. Así procede desde luego el Derecho estatal supletorio. Y la calificación implica ya la adscripción de éste —dentro del genérico predeterminado por la clasificación— a utilización o utilizaciones concretas (tipificadas precisamente por el planeamiento). puesto que los previstos en el contenido restante del mismo precepto son inexcusables para la prevista en aquél. por los titulares de aquel derecho (y solo por consecuencia. una operación lógicamente sucesiva a la de la primaria división del suelo en clases. y en términos jurídico-positivos rigurosos solo debe considerarse zonificación el establecimiento de destinos urbanísticos en términos conducentes. pero solo al genérico que es propio del régimen legal correspondiente del suelo. en su caso.380 Luciano Parejo Alfonso hace referencia ciertamente a un destino. en caso de gestión privada de la actividad urbanística de ejecución del planeamiento. a momentos o fases distintos del proceso de planeamiento —general y de desarrollo de éste—. así. la calificación juega lógicamente dentro de cada clase o categoría (así como. es decir. con carácter pleno. en su caso. es decir. en último término. . por tanto. en último término a la de planeamiento): en la antes aludida definición que de la misma da la letra e) del número 1 del artículo 3 TRLS76 —y que puede entenderse sustancialmente válida para cualquier sistema urbanístico autonómico actual— queda habilitada toda la actividad pública de diferenciación y precisión del destino del suelo. aunque esta última. según que la operación tenga por objeto la asignación de destinos finales y. del contenido negativo o en deberes y cargas del mismo). especie) de suelo resultante de la clasificación. la previsión diferenciada de estos otros destinos concretos responde a su carácter y a las consecuencias que tienen para el régimen de la propiedad (determinación de los deberes-cargas de cesión obligatoria o gratuita o. pues. por mas que el planeamiento general pueda cumplir por si mismo no solo la estructural de clasificación. Por eso se produce —con entera independencia del plan que la lleve a cabo— en la fase de “pormenorización” de la ordenación “estructural” en la que se inscribe la clasificación (expresiones las de “ordenación estructural” y “pormenorizada” que emplean expresamente algunas Leyes autonómicas). a la definición del contenido en facultades concretas del derecho dominical del suelo. aprovechamientos urbanísticos de carácter público o de interés público y social. del aprovechamiento urbanístico susceptible de adquisición. De esta suerte. sino también la pormenorizada de calificación. La clasificación y la calificación se corresponden. no en todas las clases de suelo (en la mayor parte de los casos sólo la de suelo urbano). Zonificación y calificación responden a un mismo tipo de operación jurídica (se reconducen a una misma concreta potestad y. de la posibilidad de la aplicación de la expropiación). En todo caso. La diferenciación conceptual. La potestad confiere a la AP competente. parques y demás dotaciones públicos de cesión obligatoria y gratuita. pues. El resultado es una calificación urbanística (comprensiva de la zonificación en sentido estricto) o. El resultado del correcto ejercicio de la potestad (el cumplimiento de su objeto: la fijación de la utilización o el aprovechamiento) consiste. por ej.. no es arbitraria. parques y jardines públicos y demás servicios y dotaciones de interés general. en el supuesto arquetípico. justa distribución de beneficios y cargas) la complementaria de la ponderación relativa de los usos y fijación del aprovechamiento medio o tipo. el término calificación debe entenderse mas extenso. también de los de carácter público (vías. de casación 3139/2007 y 543/2010. b) TRLS76 de las determinaciones del planeamiento general referidas al suelo urbanizable de desarrollo inmediato.2. por comprensivo —además de la anterior operación— de toda definición (en todas sus características) del destino urbanístico final y específico del suelo y. que ha de hacerse precisamente en función de las intensidades y los usos globales atribuidos a los terrenos no destinados a viales. Para ilustrar este cometido específico puede traerse a colación nuevamente el Derecho estatal supletorio. pues si es la calificación la que ultima la determinación del estatuto objetivo del suelo. homogeneizados según sus valores relativos. si se tiene en cuenta la doble dimensión —objetiva y subjetiva— de la definición del régimen urbanístico del derecho de propiedad. en su caso. precisando normalmente la definición del aprovechamiento susceptible de adquisición. respectivamente) anulen sendas calificaciones como equipamiento por carecer del grado de concreción necesario. La aludida doble determinación (uso y tipología edificatoria) compone solo el aprovechamiento urbanístico real del suelo. en los términos siguientes: 1. dentro de ella es a la zonificación en sentido estricto a la que corresponde precisar la dimensión subjetiva que hace posible el juego entero de aquel régimen. en una doble determinación vinculante para el suelo afectado: el uso y la tipología edificatoria (en la que se subsume la intensidad del uso). al incluir la fijación del aprovechamiento medio de la superficie total de dicho suelo o de cada uno de sus ámbitos o sectores de desarrollo. . por ej.). fijación. 2. por tanto. la determinación de zonas de distinta utilización o aprovechamiento. Su objeto consiste en el establecimiento de tipos o “especies” de utilizaciones o aprovechamientos reales del suelo por zonas. El contenido y alcance de la potestad de calificación pueden resumirse.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 381 Por contra. capacidad para tipificar utilizaciones o aprovechamientos urbanísticos.) o de interés público (dotaciones o equipamientos comunitarios privados. por mas que —como ya se ha dicho— se esté ante una sola operación jurídica (calificación o zonificación lato sentido). por el propietario (con. así. en términos legales.2. subjetivamente. De ahí que las SsTS de 6 de mayo de 2011 y 14 de junio de 2012 (rec. pues luce claramente en la precisión por el artículo 12. Esa tipificación administrativa de utilizaciones o aprovechamientos urbanísticos no tiene otras limitaciones generales que las que se concretan en su realización conforme a los criterios legalmente fijados (en los vigentes con carácter supletorio: destino de las edificaciones. . Todo ello.1.382 Luciano Parejo Alfonso 3. b) y f). a) y 16.3. más que una especificación para la zonificación-calificación de la prohibición general de reservas de dispensación. un mismo plan (como.2 LRJPAC). Contenido del derecho de propiedad en cada clase de suelo 3. en los artículos 12. determinar únicamente los usos incompatibles con los asignados a otras clases de suelo o la estructura urbanística general del territorio para la posterior concreción de dichos extremos por el plan parcial de desarrollo.2. b) y último párrafo de este mismo número.2. porcentaje de ocupación del suelo. es decir.3. densidad de la población. El estatuto subjetivo de los propietarios del suelo. se califiquen con arreglo a ella. precisando o pormenorizando los usos y las tipologías edificatorias). esta limitación no es. a su vez. es decir.1. de suerte que la tipificación de zonas puede cumplirse en términos de proceso en razón justamente a la configuración del sistema de planeamiento y la funcionalidad asignada en él a los diferentes planes o instrumentos de ordenación. de acuerdo con las funciones (generales o en las distintas clases de suelo) asignadas en cada Ley urbanística a las distintas figuras de planeamiento.2. 4. de aplicación igual siempre que se vinculen concretos terrenos a la misma. número de plantas y clase de las referidas edificaciones) y a la generalidad y uniformidad del régimen en que se formalice (de suerte que cada tipo de aprovechamiento es una zona. bien (así: en suelo urbanizable) optando entre fijar sus términos básicos —y de forma diferente— para su concreción ulterior por otro plan. En suelo urbano y urbanizable La determinación del contenido subjetivo del derecho de propiedad se despliega en dos planos: estático uno y dinámico el otro. todos TRLS76. La identidad entre zona y especie o tipo de aprovechamiento real (en función del binomio uso y tipología edificatoria-intensidad) luce claramente. el plan general) puede bien ultimar la zonificación (así en el suelo urbano. sus elementos 3. 52. manifestación. El ejercicio de la potestad no tiene que realizarse de una sola vez en una única decisión.3. por contra. por ejemplo.1. definiendo solo los usos y tipologías o intensidades globales para su pormenorización por el plan parcial. En efecto. por ejemplo.1. y volumen. forma. 13. obviamente. del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos: art. en su caso incluso según las diferentes clases de suelo. o. pues. 3. o en todo caso no incompatible. según sean para todas las clases. el caso de Andalucía. no obstante. se produce por intermedio de las técnicas de la clasificación y la calificación. b) Específicos: – Suelo urbano consolidado: inclusión por los derechos generales — siempre que se hayan cumplido todos los deberes legales exigibles y la ordenación urbanística permita su ejecución en régimen de actuaciones edificatorias— de los de: i) materializar. disfrute y la explotación normal del bien. Sirva. Cuando la clasificación cualifique los terrenos como suelo urbano o urbanizable. con la legislación que le sea aplicable. de ejemplo. el haz de facultades integrantes de su derecho subjetivo dominical. en el que: 1. los propietarios de los mismos quedan sujetos al régimen de derechos y deberes predeterminado por la Ley urbanística autonómica de aplicación en el marco de las condiciones básicas garantizadoras de la igualdad esencial en el ejercicio del derecho de propiedad establecido por el TRLdS08 (véanse la dos lecciones anteriores). dichos derechos son de los propietarios de suelo urbanizable sectorizado u ordenado). – Suelo urbanizable: i) Suelo urbanizable no sectorizado: los propios de la clase de suelo no urbanizable y además: formular al municipio la consulta . y ii) destinar las edificaciones realizadas a los usos autorizados por la referida ordenación. Los derechos y deberes se clasifican en generales y específicos. – Suelo urbano no consolidado: inclusión en los derechos generales del de ejecutar las obras de urbanización precisas (en los supuestos en los que la ejecución del instrumento de planeamiento deba tener lugar en unidades de ejecución. que ya conocemos. de la que depende el aprovechamiento susceptible de materialización por los propietarios y. mediante la edificación. por tanto. Se establece el elenco de derechos y deberes para cada una de las clases y categorías (en su caso especies) de suelo. Resulta imposible dar cuenta de las soluciones concretas de todos los sistemas legales autonómicos. características objetivas y destino. categorías y especies de suelo o solo para alguna de ellas. 2. y en particular con la ordenación urbanística. el aprovechamiento urbanístico correspondiente. configurándolos en los siguientes términos: A) Derechos: a) Generales: Uso. conforme. desarrollando en ellas las actividades previstas.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 383 En el primero de ellos: la determinación del aprovechamiento urbanístico real u objetivo del suelo. a tenor de su situación. ii) contribuir. dotación y mantenimiento de la ciudad consolidada de acuerdo con las previsiones del planeamiento. a las condiciones y previsiones para su sectorización. establecidos para el suelo urbano no consolidado. en el sistema urbanístico determinado para la ejecución de la urbanización. previa obtención de autorización. a la adecuada ordenación. funcionalidad y ornato. incluyendo los siguientes: i) competir. y en su caso su masa vegetal. percibir el correspondiente justiprecio. en todo caso. y iii) conservar y mantener el suelo. en unión con los restantes propietarios afectados y en la forma y condiciones determinados por la Ley. ii) Suelo urbanizable sectorizado u ordenado (para el que la AP actuante no opte por la ejecución pública directa del planeamiento correspondiente): comprensión en los derechos generales del de iniciativa y promoción de su transformación mediante la urbanización. salubridad. en función de su adecuación al modelo de crecimiento urbano del municipio. y cuantos valores en él concurran en las condiciones requeridas por la ordenación urbanística y la legislación específica que le sea de aplicación. b) Específicos: – Suelo urbano consolidado: cumplir con los deberes de edificación. racional y sostenible. o en la gestión indirecta de la actuación en condiciones libremente acordadas con el adjudicatario de la misma. – Suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable ordenado: a) promover su transformación en las condiciones y con los requeri- . y a su idoneidad para la producción de un desarrollo urbanístico ordenado. iii) ceder los terrenos voluntariamente por su valor o. B) Deberes: a) Generales: i) destinar el suelo al uso previsto por la ordenación urbanística. en los términos previstos en la Ley. por la adjudicación de la urbanización en régimen de gestión indirecta de la actuación y con derecho de preferencia sobre cualquiera otra oferta equivalente formulada por no propietario. conservar las construcciones o edificaciones e instalaciones existentes en las debidas condiciones de seguridad.384 Luciano Parejo Alfonso sobre la viabilidad de transformación de sus terrenos. en el caso de no participar en la ejecución de la urbanización. así como cumplir las exigencias impuestas por la ordenación urbanística para el legítimo ejercicio de los derechos antes señalados. ii) participar. en la forma determinada por la Ley y en unión con los restantes propietarios afectados cuando ésta así lo exija. y en su caso rehabilitar. que la prohibición —con sanción de nulidad de los correspondientes convenios o negocios jurídicos— de establecimiento. en todo caso. en los que se localice la parte de aprovechamiento urbanístico correspondiente a dicha AP en concepto de participación de la comunidad en las plusvalías. c) realizar la edificación en las condiciones fijadas por la ordenación urbanística. e) ceder obligatoria y gratuitamente al municipio los terrenos. por tanto. ya urbanizados. asimismo pública. 20 de junio de 1989 y 28 de noviembre de 1990. y g) costear y. en su caso. y conservar. que incluye también en el suelo urbanizable ordenado la parte que proceda para asegurar la conexión y la integridad de las redes generales de servicios y dotaciones. de gestión consistente en la adopción. f) proceder a la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento. el régimen comporta necesariamente la incorporación al proceso urba- . d) ceder obligatoria y gratuitamente al municipio los terrenos destinados por la ordenación urbanística a dotaciones. En este sentido: SsTS de 21 de diciembre de 1987. natural o construido. 16. ejecutar la urbanización en el plazo establecido al efecto. la regulación legal de los deberes de entrega o cesión a cargo de los propietarios tiene carácter taxativo. de obligaciones o prestaciones adicionales o más gravosas que las que procedan legalmente no hace sino ratificar (art. la licencia municipal. para la ejecución del planeamiento y.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 385 mientos exigibles.4 TRLdS08). cuando el sistema de ejecución sea privado. Conforme a la jurisprudencia contencioso-administrativa. b) solicitar y obtener las autorizaciones administrativas preceptivas y. la edificación realizada para que mantenga las condiciones requeridas para el otorgamiento de autorización para su ocupación. la decisión. con carácter previo a cualquier acto de transformación o uso del suelo. de un sistema de actuación o ejecución privadas. Si a la clasificación se añade. por lo que los planes no pueden imponer entregas o cesiones distintas de las legales (aunque sí determinar la extensión o cantidad de éstas). – Suelo urbanizable sectorizado: promover su transformación en las condiciones y con los requerimientos exigibles. jurisprudencia anterior al TRLdS08. de la actuación prevista por éste. al margen de su voluntad libre). con anterioridad a la ejecución material del mismo. en el suelo que deba ser objeto de actuaciones de transformación urbanística (urbanización nueva en suelo urbanizable o compleción o renovación de la existente en suelo urbano). cuando el sistema de ejecución sea privado. en perjuicio de los propietarios afectados (es decir. una vez el suelo tenga la condición de solar. que comprenden tanto las destinadas al servicio del sector o ámbito de actuación como los sistemas generales incluidos o adscritos al mismo. pues deben operar dentro de “los límites de la realidad” (STC 164/2001. Interesa destacar que las incidencias —positivas y negativas— en el desarrollo de este aspecto del estatuto subjetivo de la propiedad (como derecho subjetivo) se producen en la esfera jurídica de su titular y no afectan. al estatuto objetivo del suelo. comprende en cualquier situación (y. por tanto clase o categoría de suelo) los deberes de dedicarlos a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística. por tanto. La jurisprudencia constitucional y la contencioso-administrativa tienen establecido. accesibilidad y ornato legalmente exigibles.1 TRLdS08). 23 de julio y 26 de octubre de 2009. en todo caso. Al contenido del derecho de propiedad determinado por la clasificación-calificación se superpone así otro. con la compleción. que debe ser respetado (todo lo más: desarrollado o complementado) por la legislación urbanística autonómica. y 25 de marzo y 27 de octubre de 2010]. . conforme al marco legal estatal (arts.386 Luciano Parejo Alfonso nístico para el cumplimiento de los correspondientes deberes legales (como condición del legítimo ejercicio de las correlativas facultades). pues en otro caso la normativa básica carecería de efectividad (la cual reclama aplicación inmediata) [SsTS de 31 de enero. así como realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación. en efecto.10 de abril y 23 de septiembre de 2007. b) El régimen básico de deberes resultante de las referidas categorías básicas. de la ejecución del planeamiento. previa o simultánea. en su caso. conservarlos en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y. las instalaciones. 19 de mayo y 2 de junio de 2008. establecido ya desde la perspectiva dinámica. de la urbanización pendiente. construcciones y edificaciones. que coloca en paralelo el desarrollo de dicho contenido y el del proceso urbanizador y edificatorio. son parte integrante ya del régimen de la correspondiente actuación de transformación urbanística. solo la edificación. Desde este último punto de vista entra en juego. 28 de enero. es decir. según la lógica y secuencia mismas de dichos proceso y ejecución: primero la urbanización conforme al planeamiento y luego la edificación de las parcelas resultantes o. que la intermediación de la legislación autonómica no impide: a) El juego de las categorías básicas de las que depende la garantía de igualdad en punto a la propiedad del suelo. el régimen de deberes básicos que establece el marco legal estatal (art. en efecto. el derecho de propiedad de los terrenos. de 11 de julio). A tenor del expresado régimen básico. en las de seguridad. Deberes legales éstos que. salubridad. ni siquiera a través de las técnicas propias como la de la clasificación. 14 y 16 TRLdS08). 9. a la ordenación urbanística aplicable. no previstas para el suelo no urbanizable en general. – Suelo no urbanizable de especial protección: los anteriores. y en particular con la ordenación urbanística. construcciones. siempre que sean compatibles con el régimen de protección a que esté sujeto. Siguiendo con el ejemplo ilustrativo de Andalucía antes consignado para las clases de suelo urbano y urbanizable. 13 TRLdS08). cinegética o análoga a la que estén efectivamente destinados. En suelo no urbanizable o rústico El régimen de este suelo viene caracterizado por su exclusión del proceso de urbanización (la cual otorga a dicho régimen una lógica distinta a la de las dos anteriores clases) y distingue en él —por exigencia del marco legal estatal (art. edificaciones o instalaciones y el desarrollo de usos y actividades que.2. el régimen de derechos y deberes del suelo no urbanizable o rústico es. conforme a su naturaleza y mediante el empleo de medios técnicos e instalaciones adecuados y ordinarios. en la legislación urbanística y en correspondencia con el variado elenco de categorías y especies que en algunos casos contempla en esta clase de suelo. forestal. conforme. – Suelo no urbanizable de carácter natural o rural y del hábitat rural diseminado: la realización de las obras. que no supongan ni tengan como consecuencia la transformación de dicho destino. o en todo caso no incompatible. disfrute y la explotación normal del bien.1. ganadera. como es usual. De hecho. se legitimen expresamente . cuando consistan en instalaciones u obras.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 387 3. además. en dicha CA se establecen —de modo congruente con el marco legal estatal— para esta clase de suelo los siguientes derechos y deberes generales (para toda la clase) y específicos (por categorías y especies): A) Derechos: a) Generales: Uso. mucho más diferenciado. que debe ser respetado en todo caso por el más diferenciado que pueda establecer. ni de las características de la explotación. b) Específicos: – Suelo no urbanizable (de cualquier categoría): la realización de los actos precisos para la utilización y explotación agrícola. a tenor de su situación. Quedando los trabajos e instalaciones que se lleven a cabo en los terrenos sujetos a las limitaciones impuestas por la legislación civil y administrativa aplicables por razón de la materia y. la legislación urbanística autonómica— dos categorías fundamentales de suelo: la que puede conceptuarse como ordinaria o normal y la de suelo sujeto a específica o especial protección.3. con la legislación que le sea aplicable. características objetivas y destino. en su caso. prevenir la contaminación del suelo. ii) contribuir. así como. – Satisfacer las prestaciones patrimoniales que se establezcan. para legitimar usos privados del suelo no vinculados a su explotación primaria. y en su caso su masa vegetal. inundación. además. Por exigencia del artículo 9. se permita la realización de instalaciones o construcciones para su uso y explotación conforme a su naturaleza o de edificaciones en unidad apta para ello: – Costear y ejecutar: i) las obras y los trabajos necesarios para conservar el suelo y su masa vegetal en el estado legalmente exigible o para restaurar dicho estado. en los términos previstos en la normativa que sea de aplicación. daño o perjuicio a terceros o al interés general. entre los deberes propios de esta clase de suelo deben entenderse incluidos en todo caso los de: – Mantener los terrenos y su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos de erosión. por extensión. para la seguridad o salud públicas. el régimen del suelo no urbanizable o rústico ordinario o normal (y. y cuantos valores en él concurran en las condiciones requeridas por la ordenación urbanística y la legislación específica que le sea de aplicación. el del suelo urbanizable mientras no estén fijadas las condiciones precisas para acometer las actuaciones de transformación de que deba ser objeto): . a la adecuada ordenación. incluido el ambiental. dotación y mantenimiento de la ciudad consolidada de acuerdo con las previsiones del planeamiento. 3º. desde el marco legal estatal. y iii) conservar y mantener el suelo. conservar las construcciones o edificaciones e instalaciones existentes en las debidas condiciones de seguridad. B) Deberes (solo generales): i) destinar el suelo al uso previsto por la ordenación urbanística. y ii) las infraestructuras de conexión de la instalación. en su caso. Cuatro reglas básicas definen. en los términos previstos en la Ley. en su caso. el agua o el aire y las inmisiones contaminantes indebidas en otros bienes y. salubridad. y 2 TRLdS08. por los instrumentos previstos en la legislación ambiental. recuperarlos de ellas.1. párr.388 Luciano Parejo Alfonso por los planes de ordenación del territorio. funcionalidad y ornato. la construcción o la edificación con las redes generales de servicios y entregarlas a la AP competente para su incorporación al dominio público cuando deban formar parte del mismo. así como cumplir las exigencias impuestas por la ordenación urbanística para el legítimo ejercicio de los derechos antes señalados. y mantener el establecimiento y funcionamiento de los servicios derivados de los usos y las actividades que se desarrollen en el suelo. por el propio plan general de ordenación urbanística o por planes especiales. incendio. Y cuando. La prohibición. de cualquier destino distinto a los propios de los fines agrícola. limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales.2 TRLdS08). científicos y paisajísticos objeto de protección por la legislación aplicable. 3. 6. 2. forestal. 4. arqueológicos. ganadero. en general.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 389 1. o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas. sea rural o marítimo. así como la legislación sectorial (general y autonómica) que los regule (art. históricos. a tal efecto y en los lugares de paisaje abierto y natural. cinegético y. construcciones o edificaciones que estén permitidas por la ordenación urbanística. y ii) se lleven a cabo en el tiempo y las condiciones previstas por la referida ordenación y de conformidad con la legislación aplicable [art.1. construcciones y edificaciones al ambiente en que se sitúen. La posibilidad de realización únicamente de: a) Las instalaciones. 13. motiva —por exigencia del art. o la instalación de otros elementos. culturales. de las instalaciones. que permite una cierta diversificación territorial del régimen de esta categoría de suelo. 2º TRLdS08). espacio de actuación propia en el que desde luego se mueven las prescripciones de las Leyes autonómicas vigentes. pues. siempre que se realicen: i) en terrenos que integren una unidad apta para ello por reunir las condiciones físicas y jurídicas requeridas legalmente. Hay aquí. y ii) comprenda únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que la referi- . una remisión a la legislación urbanística autonómica. en lo básico.2 TRLdS08]. ii) se legitimen con carácter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación territorial y urbanística (art. salvo lo derivado de otras reglas. 13. típicos o tradicionales.2 TRLdS08). 10. destinos estos. La apreciación de la concurrencia en el suelo no urbanizable o rústico de valores ambientales. b) Los actos y usos específicos que: i) siendo de interés público o social (precisamente por su contribución a la ordenación y el desarrollo rurales) o debiendo emplazarse en esta clase de suelo. párr. masa. a su vez. La preceptiva adaptación. La prohibición de las parcelaciones urbanísticas (art. estando prohibido. 13. rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo (art. d) y 9. 13. altura de los edificios. muros y cierres. los vinculados a la utilización racional de los recursos naturales. realizables solo en los términos de la legislación y el planeamiento urbanísticos. y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco. que la situación.4 TRLdS08— la necesaria adscripción a categorías o especies sujetas a una protección que: i) garantice la preservación de aquellos valores.1 TRLdS08). de renovación y rehabilitación urbana) [art. así como. párr. las que con carácter real pesan sobre todos los terrenos incluidos en una actuación de transformación urbanística según el artículo 16 TRLdS08 y que se corresponden con los deberes propios del régimen de dichas actuaciones según el mismo precepto legal. reduciendo su superficie total o excluyendo de ellos terrenos.3. así como. en Castilla La Mancha la disposición preliminar que dedica su Ley . pues las normas incluidas en la legislación urbanística o las autorizadas por ella pueden y.1. en la de ejecución del planeamiento —aquí mediante la técnica denominada reparcelación o. Se trata de un principio esencial en el régimen urbanístico de la propiedad del suelo. sea de renovación o reforma de ésta o de redotación de la misma. en su caso y además. salvo cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural. 2º.390 Luciano Parejo Alfonso da legislación expresamente autorice. Todo ello como mínimo. y entre. 107 y ss. el aprovechamiento urbanístico (uso y tipología edificatoria) realizable según la ordenación urbanística en una determinada actuación de transformación del suelo. y para que se comprenda la diferenciación entre aprovechamiento urbanístico real u objetivo y subjetivo o susceptible de apropiación por los propietarios (determinado. científicamente demostrada (con sometimiento de la alteración a información pública. compensación—. Y b) Las cargas.2. en su caso. en su caso. según las distintas clases de suelo. tipo o equivalente con entera independencia del aprovechamiento real u objetivo— como. en su caso. A título de ejemplo. es decir. es decir. todos los propietarios de suelo que participen en la ejecución de una actuación de transformación urbanística (sea de nueva urbanización. 8. en su caso. Realización del principio de justa distribución de beneficios y cargas entre los propietarios La equidistribución o justa distribución de beneficios y cargas se refiere a: a) Los beneficios. deben incluir prescripciones adicionales de protección. por la técnica del aprovechamiento medio o tipo). LES y 17 y 18 RDLey 8/2011]. letra a) TRLdS08 en relación con los arts. Y se cumple gracias al juego combinado de mecanismos que operan o pueden operar tanto en la fase de planeamiento —aquí mediante la atribución a los titulares del suelo del aprovechamiento medio. toda vez que garantiza la equidistribución a. 3. que en el caso de la Red Natura 2000 debe hacerse de forma previa a la remisión de la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y la aceptación por ésta de tal descatalogación). en todo caso. iii) la no alteración de la delimitación de los espacios naturales protegidos o de los espacios incluidos en la Red Natura 2000. 2. cumpliendo los deberes legales y sufragando el coste de las obras de urbanización que correspondan. cuando existan. que pueden incluir o no los terrenos destinados a sistemas generales. resultan de aplicación las reglas de los artículos 117 y 118 TRLS76). De ahí que las áreas de reparto. 3. siempre que así lo prevea la legislación urbanística autonómica aplicable. para cada caso. En otro caso. determina esta Ley.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 391 urbanística a la definición de conceptos. renovación o rehabilitación interiores) puede delimitar áreas de reparto de beneficios y cargas. el aprovechamiento urbanístico a redistribuir en cada caso (en el seno de cada unidad de actuación o ejecución) es el resultante del planeamiento urbanístico correspondiente. – Aprovechamiento privativo (o aprovechamiento susceptible de apropiación): la cantidad de metros cuadrados edificables que expresa el contenido urbanístico lucrativo a que tiene derecho el propietario de un solar. equidistribución y urbanización de la totalidad de su superficie. el planeamiento general (cuando menos en el suelo urbano no consolidado en el que sea precisa la urbanización o para el que estén previstas operaciones de reforma.1. una parcela o una unidad rústica apta para la edificación. han de ser ulteriormente divididas en dichos polígonos o unidades.3. Los terrenos a los que vaya a afectar la actividad de ejecución del planeamiento han de ser objeto de determinación mediante la delimitación de polígonos o unidades de actuación o ejecución. conforme a lo que establezca la legislación urbanística autonómica (en defecto de ésta. en su caso. La delimitación de éstos ha de producirse de forma tal que permitan el cumplimiento conjunto (por los titulares de los terrenos en ellas comprendidos) de los deberes de entrega o cesión. una parcela o una unidad rústica apta para la edificación. – Aprovechamiento preexistente: la edificabilidad lícitamente realizada sobre una parcela o solar en el momento de la ejecución urbanística. define las siguientes clases de aprovechamiento: – Aprovechamiento urbanístico objetivo (o aprovechamiento real): la cantidad de metros cuadrados de construcción no destinada a dotaciones públicas. un solar. El aprovechamiento privativo es el porcentaje del aprovechamiento tipo que. Redistribución en suelo urbano Por de pronto. cuya materialización permite o exige el planeamiento en una superficie dada o. – Aprovechamiento tipo: la edificabilidad unitaria ponderada que el planeamiento establece para todos los terrenos comprendidos en una misma área de reparto o ámbito espacial de referencia. . por tanto. urbanísticos o. cuando la legislación urbanística autorice (así lo hace. que el suelo urbano consolidado en el que —en función de la ordenación urbanística establecida— no sean precisas ya otras operaciones distintas a la de edificación de los solares y. incluso. en los beneficios. sin o fuera de la delimitación de las referidas unidades.392 Luciano Parejo Alfonso Como regla general y por partirse del principio de la ejecución sistemática o integrada del planeamiento. queda al margen del proceso de ejecución integral o sistemática del planeamiento y. En efecto: i) el aprovechamiento urbanístico apropiable por el conjunto de los propietarios incluidos en una unidad de ejecución es. 95 TRLS76). en tal hipótesis y como mínimo. resulta posible la técnica de las transferencias de aprovechamientos. El planeamiento general puede establecer. en particular. Resultan. dos regímenes distintos de redistribución de beneficios y cargas. de forma asistemática y. derivados de la propia clasificación. según el Derecho supletorio (art. calificación o sectorización del suelo. por lo ya señalado. por tanto. acotado y localizado conforme a criterios objetivos que permitan configurar unidades urbanas constituidas por ámbitos funcionales. tipo o unitario para cada área o ámbito de reparto: por tal se entiende. si así lo prevé la legislación urbanística. según que la ejecución del planeamiento (regla general) se haga de forma sistemática o integrada y. Huelga decir. en las correspondientes áreas o ámbitos de reparto). así. tipo o unitario. bastando en él con la solicitud y el otorgamiento de las pertinentes licencias municipales. en relación con el artículo 117. y. mediante la delimitación de polígonos o unidades de actuación o ejecución continuas o discontinuas (encuadradas.3 TRLS76) la delimitación de unidades físicamente discontinuas para actuaciones aisladas y a efectos de equidistribución mediante reparcelación voluntaria. de todos los propietarios de un mismo ámbito o área de reparto. con carácter supletorio el artículo 78.3 RG. el que resulte de referir a la superficie de ésta . estos polígonos o unidades de actuación o ejecución han de ser territorialmente continuos. De esta manera se logra una igualación. todo lo más. por tanto. de la aplicación de las técnicas y los mecanismos expuestos. en su caso. un aprovechamiento medio. la consistente en “completar” la urbanización ya existente con carácter previo o simultáneo a la edificación. No obstante. o. según la legislación urbanística —ejemplo la castellano manchega— el área de suelo delimitado por el planeamiento para una justa distribución de cargas y beneficios y una racional gestión de la ejecución del mismo. por contra (regla excepcional). un sector o ámbito de planeamiento parcial o un polígono o unidad de actuación o ejecución. el aprovechamiento medio. a la que luego haremos alusión. – Régimen general o de la ejecución sistemática. mediante un coeficiente reductor aplicado a la edificabilidad objetivamente materializable sobre cada parcela o solar. respetando el principio de justa distribución. del susceptible de apropiación por dos procedimientos: 1. calculando el aprovechamiento medio mediante la operación de división del aprovechamiento objetivo total del área de reparto entre la superficie de ésta. en todo caso. expresado en metros cuadrados edificables con independencia de su uso. Este coeficiente ha de ser igual o menor que la unidad. excluida la del terreno dotacional público existente ya afectado a su destino. y a mero título de ejemplo. Así. Cuando el área de reparto incluya usos tipológicamente diferenciados que puedan dar lugar.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 393 el porcentaje definido por la legislación urbanística (con carácter general: entre el 85% y el 95%) del aprovechamiento objetivo o real del área o ámbito de reparto en que la misma se encuentre. Mediante coeficientes unitarios de edificabilidad. la parte proporcional pertinente de los sistemas generales no adscritos a sector alguno. ha de ser igual para todos los terrenos con edificabilidad lucrativa ubicados en una o varias zonas de ordenación . en Extremadura dicho método es el siguiente: – Referencia: en principio el área de reparto. Alternativamente (por no fijación de área de reparto). a fin de compensar con más metros de aprovechamiento subjetivo la menor rentabilidad unitaria de aquél. y ii) el aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación por el titular de cada finca es. por unidad de edificación. en su caso (no necesariamente). – Fijación por el planeamiento general del aprovechamiento medio o. En todo caso. tipo o unitario de la misma área de reparto. por tanto y según los casos. 2. A falta de coeficientes diferenciados deben utilizarse los valores relativos de repercusión de los terrenos. El aprovechamiento medio. tipo o unitario se obtiene por el método que. a rendimientos económicos muy diferentes o con la finalidad de bonificar a las parcelas destinadas a vivienda sujeta a cualquier régimen de protección oficial. pueden utilizarse coeficientes correctores de ponderación. el resultante de referir a la superficie de ésta dicho porcentaje del aprovechamiento medio. que debe comprender uno o varios sectores completos y. calcularse por aproximación estadística rigurosa y determinarse deduciendo de la unidad la relación entre la superficie de terrenos de entrega o cesión y la cantidad total de aprovechamiento objetivo prevista en la zona o zonas correspondientes. establezca en cada caso la legislación urbanística. Sobre la base de estas determinaciones. en su caso. como comunes a todos ellos. teniendo la calificación de terrenos para la construcción de viviendas de protección oficial u otro régimen de protección pública la condición de un uso específico más. según las circunstancias concretas del Municipio y del área o ámbito de reparto—. a la obtención administrativa gratuita de suelos dotacionales. deben verificarse ya las operaciones de redistribución y cumplimiento de los deberes (cargas) legales urbanísticos. el Derecho estatal sienta —con carácter directo o supletorio— una serie de reglas. Pues la reducción resultante tiene por objeto. en idéntica proporción a su aprovechamiento objetivo y mediante transferencias de aprovechamiento. conforme al sistema de actuación o ejecución determinado para llevar a efecto la actuación correspondiente y en el seno del polígono o la unidad de actuación o ejecución. compensación. Son las siguientes: – El derecho de los propietarios es proporcional a la superficie de las parcelas respectivas en el momento de la aprobación de la delimitación del . que siguen subyaciendo a los sistemas legales urbanísticos autonómicos y pueden tenerse. TRLS76). tipo o unitario es la de expresar. Los coeficientes de ponderación que establezca el planeamiento al efecto deben considerar uso característico o mayoritario de cada área o ámbito de reparto el predominante según la ordenación urbanística que dicho planeamiento establezca. unitariamente. pues. lo que tiene lugar mediante la formulación y aprobación del pertinente proyecto de reparcelación o. por ello.394 Luciano Parejo Alfonso urbanística. la contribución por cada parcela o solar. resultante de la minoración porcentual al aplicar el coeficiente reductor al aprovechamiento objetivo. en relación con los artículos 99 y 100. la superficie construible de uso y tipología característicos por cada metro cuadrado del suelo del área o ámbito de referencia correspondiente. Para obtener tal resultado.1. Cuando la legislación urbanística no contemple el aprovechamiento medio o tipo. y aplicarse a cada uno para determinar un común y homogéneo porcentaje de entrega o cesión. 124. cuando así derive del planeamiento. En cualquier caso. Puede decirse. que —dada la finalidad de “igualación” perseguida— la idea a que responde el aprovechamiento medio. en defecto de otra u otras formas de distribución equitativa determinadas por la legislación urbanística autonómica (en el Derecho estatal supletorio véase el art. es precisa la ponderación relativa entre el uso y la tipología edificatoria característicos —al que se asigna el valor de la unidad— y los restantes —a los que deben corresponder valores superiores o inferiores. ha de estarse al resultante del planeamiento que deba ser objeto de la pertinente actividad de ejecución. satisfaciéndose su importe en concepto de gastos de urbanización (art.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 395 polígono o la unidad de actuación o ejecución.1 TRLdS08 y 99 TRLS76). edificaciones. – Ha de procurarse. No obstante. – No deben ser objeto de nueva adjudicación. Cuando los aprovechamientos permitidos por el planeamiento en una concreta unidad de actuación o ejecución sean superiores a los susceptibles de . si la cuantía de esos derechos no alcanza al 15% de la parcela mínima edificable. instalaciones y mejoras que no puedan conservarse deben valorarse con independencia del suelo. obras. – En ningún caso pueden adjudicarse como fincas independientes parcelas inferiores a las mínimas edificables o que no reúnan la configuración y características adecuadas para su edificación (art. su aportación a la actuación (arts. siempre que sea posible. supletoriamente de lo que dispongan las Leyes autonómicas. en primer lugar. 99 TRLS76). a) TRLdS08]. es decir. en su defecto. – Los solares resultantes han de valorarse. que las fincas adjudicadas estén situadas en lugar próximo al de las antiguas propiedades de los mismos titulares (art. por los criterios que dispongan. por criterios objetivos y generales para todo el polígono o unidad con arreglo a su uso y volumen edificable y en función de su situación.1.1 y 2 TRLdS08 y 99 TRLS76). de mutuo acuerdo. 17. conservándose las propiedades primitivas (sin perjuicio de la regularización de linderos y de las compensaciones económicas procedentes): i) los terrenos edificados con arreglo al planeamiento. – Cuando la escasa cuantía de los derechos de los propietarios no permita la adjudicación de fincas independientes. 21. características. 99 TRLS76). 99 TRLS76). 99 TRLS76). – Las diferencias de adjudicación deben ser en todo caso objeto de compensación económica entre los interesados. con arreglo a los criterios fijados por el marco legal estatal de directa aplicación [art. cuando la diferencia en más o en menos entre el aprovechamiento que les corresponda y el que correspondería al propietario en proporción a su derecho en la reparcelación sea inferior al 15% de este último (art. la adjudicación puede sustituirse por una indemnización en metálico (art. 99 TRLdS08). ii) las fincas no edificadas con arreglo al planeamiento. y. los afectados. así como. los solares resultantes se deben adjudicar en proindiviso. – Las plantaciones. grado de urbanización y destino de las edificaciones (art. 8. 99 TRLS76). valorándose al precio medio de los solares resultantes (art. pudiendo destinarse a compensar a propietarios de terrenos no incluidos en unidades de actuación o ejecución afectos a dotaciones locales o sistemas generales o con aprovechamiento real inferior al tipo del área de reparto en que se encuentren. 116. referidas a parcelas concretas (con carácter voluntario y siempre que quede asegurado el cumplimiento del planeamiento y no se irrogue perjuicio a tercero) y las reparcelaciones voluntarias y exclusivamente económicas. limitada a posibilitar el ajuste entre los aprovechamientos susceptibles de apropiación (subjetivamente por cada uno de los titulares de terrenos) y los reales permitidos por el planeamiento (objetivamente atribuidos a concretas superficies de suelo). incluso. Se regulan dos tipos de transferencias de aprovechamiento: . – Régimen excepcional o de la ejecución no integrada o asistemática. concertadas entre los afectados para la concreción del cumplimiento de sus deberes y obligaciones urbanísticos en los términos más acordes con sus preferencias.3 y 117. cuya legalidad quedó en su momento confirmada por la jurisprudencia contencioso-administrativa. Siguiendo con el ejemplo de la CA de Extremadura. como regla general.3 TRLS76). 125 TRLS76 y 77.1 TRLS76). Se contemplan las reparcelaciones voluntarias. 115 y 116 RG) las actuaciones limitadas a la equidistribución en unidades discontinuas e. en ésta: 1. que es general. no es infrecuente que se permita (desde luego en el Derecho estatal supletorio: arts. la solución consiste en la disminución de la carga de urbanizar en cuantía equivalente al valor del aprovechamiento no materializable. a elección de la AP urbanística actuante (se trata de una regla supletoria. la diferencia ha de hacerse efectiva en otras unidades de ejecución en situación inversa e incluidas en la misma área de reparto o mediante el abono en metálico de su valor urbanístico. Si los aprovechamientos reales permitidos por el planeamiento son inferiores a los susceptibles de adquisición por el conjunto de los propietarios. Sobre esta base se ha desarrollado la técnica de las transferencias de aprovechamientos. el exceso corresponde. véase art. 2. sufragando la AP la diferencia resultante. de previsión al respecto en la legislación autonómica— debe considerarse de primera importancia.3. pero —en ausencia. siempre que no sea posible la actuación en el marco de tales unidades (en el Derecho supletorio: art. a la AP urbanística actuante (normalmente el Municipio).396 Luciano Parejo Alfonso apropiación por el conjunto de los propietarios incluidos en la misma. 121 TRLS76). si ni aún así se alcanza una compensación total del valor del aprovechamiento no materializable. 117. Aparte la autorización legal para la ejecución de los sistemas generales o alguno de sus elementos al margen de la delimitación de polígonos o unidades de actuación o ejecución (en el Derecho supletorio: arts. en términos de valor urbanístico. del excedente de aprovechamiento objetivo materializable sobre parcelas o solares. Se autorizan las compensaciones monetarias sustitutivas. libre de cargas y en pleno dominio. con motivo de la incorporación al dominio público de terrenos con destino dotacional y para su posterior transferencia. y ii) esta última o el agente responsable de la ejecución urbanística que sufrague el precio del terreno dotacional. . de los terrenos cuyo aprovechamiento subjetivo sea transferido y la paridad. Según la transmisión determinante de la incorporación al dominio público sea a título oneroso o gratuito. b) La que resulta de la posibilidad de reserva. puede hacer la reserva en su favor: i) el propietario del terreno entregado o cedido gratuitamente a la AP. con motivo de la solicitud de licencia de edificación y por precio determinado. 3. La reserva de aprovechamiento debe ser aprobada por el municipio o AP expropiante y anotarse en el Registro de la Propiedad al margen de la transmisión de la que traiga su causa. así como tampoco cuando la adquisición onerosa del terreno dotacional público va acompañada. entre dicho aprovechamiento subjetivo y el excedente de aprovechamiento objetivo objeto de adquisición mediante la transferencia. del aprovechamiento subjetivo correspondiente a la titularidad de dichos terrenos (nunca cuando la transferencia dé lugar a la adquisición de un excedente de aprovechamiento objetivo. por expropiación conjunta tasada a un precio medio. en particular mediante transmisión directa. por razones de interés público local. con la de otros terrenos con excedentes de aprovechamiento objetivo equivalentes al terreno dotacional público). determinando la transferencia —que debe ser aprobada por el municipio a propuesta de los interesados formalizada en escritura pública— la adquisición del correspondiente exceso de aprovechamiento objetivo y legitimando su materialización. para transferir el aprovechamiento subjetivo que les corresponda a otras parcelas o solares que cuenten con excedentes de aprovechamiento objetivo. voluntaria o forzosa. cancelándose cuando se transfiera su aprovechamiento. si así lo prevé el planeamiento.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 397 a) La que deriva de la autorización a los propietarios de suelo urbano calificado como dotacional público. cuando éste se adquiera para su destino público en virtud de una transmisión onerosa. incluso mediante reparcelación. La eficacia de la transferencia depende de la entrega o cesión gratuita al municipio. Los planes parciales han de —o. b) La instrumentación de estos acuerdos de ajuste de aprovechamientos con ocasión.2. Redistribución en suelo urbanizable En esta clase de suelo dos son las situaciones hoy posibles: 1ª. de las actuaciones de transformación urbanística y. por el o los correspondientes instrumentos) debe definir el aprovechamiento medio. conforme a lo que establezca la legislación urbanística autonómica aplicable. esta técnica de la transferencia opera sobre la base de los siguientes elementos: a) El acuerdo de entrega o cesión. de urbanización. concretamente.398 Luciano Parejo Alfonso Por tanto. pueden— delimitar. tipo o unitario. simplemente.2. 3. en su caso. Cuando la legislación urbanística contemple la técnica del aprovechamiento medio. o bien no está en condiciones en absoluto de materializar el aprovechamiento al que subjetivamente tiene derecho. distribución y relocalización de aprovechamientos entre propietarios en diferente situación. o bien lo está solo para realizar efectivamente una parte del mismo. acuerdo que es voluntario como regla general. del ejercicio del derecho a edificar y. en su caso y dentro del sector y área o ámbito de reparto correspondientes. por tanto. Aprovechamiento real u objetivo de la parcela nulo (por afección a un uso dotacional público) o inferior al aprovechamiento susceptible de apropiación por el propietario. con lo que éste no puede —por sí solo— materializar aquél. bien para parte o sectores de éste. con lo que éste. según el marco legal estatal. 2. c) La base misma de la aplicación de la técnica de las transferencias es la existencia de las siguientes dos situaciones: 1. tipo o unitario que corresponda (bien para todo el suelo urbanizable. pero cuya necesidad (no así su contenido y alcance) puede venir requerida por el planeamiento.3. los polígonos o las unidades de actuación o ejecución que permitan el cumplimiento conjunto —satisfaciendo el principio de equidistribución— de los deberes (cargas reales del suelo) propios del régimen. El planeamiento general (complementado. rige la regla de la inclusión de la total superficie que comprenda en ámbitos o áreas de reparto de beneficios y cargas (mínimo: el de la unidad de actuación o ejecución). normalmente. bien para ámbitos o áreas de reparto). . la solicitud de licencia urbanística y la resolución sobre la misma. Aprovechamiento real u objetivo de la parcela superior al susceptible de apropiación por su propietario. Aquí han de delimitarse igualmente. 116. en otro caso. los polígonos o las unidades de actuación o ejecución que permita el cumplimiento conjunto —según el principio de equidistribución— de los deberes (cargas reales del suelo) propios del régimen de las actuaciones de transformación urbanística (de urbanización) conforme al marco legal estatal de directa aplicación.2 TRLS76]. Quiere decirse. en su caso.3 y 117. debiendo definirse también el aprovechamiento de cada finca [arts. b) TRLS76]. parques y jardines públicos y demás servicios y dotaciones de interés general. en el contexto de los procedimientos o sistemas de actuación o ejecución correspondientes (en particular los de compensación y cooperación) y mediante la aplicación del pertinente mecanismo de reparcelación o compensación.1 TRLS76). medio o unitario se determina en función de las intensidades y usos globales señalados a los terrenos no destinados a viales. así como. b) y 84. El aprovechamiento tipo.2. 4. b) TRLS76]. por el o los instrumentos correspondientes— ha de fijar para todo el suelo urbanizable susceptible de desarrollo inmediato (o para cada uno de los ámbitos o sectores de este último) el aprovechamiento medio. En el seno del polígono o de la unidad de actuación o ejecución delimitado al efecto. Por su parte. que en esta clase de suelo no existe alternativa alguna al anterior procedimiento. las localizaciones de éstos y la asignación de las correspondientes parcelas resultantes. dentro de cada sector o ámbito de desarrollo. salvo para los sistemas generales cuando así lo prevea la legislación urbanística de aplicación o. pues.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 399 2ª. homogeneizados según sus valores relativos [art. las técnicas que contempla el Derecho estatal de directa aplicación vigente se reducen —dejando aparte la venta y la sustitución forzosas. LOS MECANISMOS DE REGULACIÓN DEL MERCADO DE SUELO: PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO. las compensaciones en metálico procedentes.2. tipo o unitario del sector o ámbito en que se encuentre enclavada. DERECHOS DE SUPERFICIE Y DERECHOS DE TANTEO Y RETRACTO En esta materia.2. . 12. 84. el plan general —complementado. en su caso. sin que tenga relevancia al respecto su calificación concreta en el plan [art.2. que no son del caso— a dos: el patrimonio público del suelo y el derecho de superficie. Cuando no exista legislación urbanística sobre los términos de asignación del aprovechamiento urbanístico y de acuerdo con el Derecho estatal supletorio. el aprovechamiento de cada finca se obtiene refiriendo a su superficie el aprovechamiento medio.2. conforme al Derecho estatal supletorio (véanse arts. 12. deben producirse finalmente las necesarias operaciones para efectuar las distribuciones de aprovechamientos. Aunque las legislaciones urbanísticas suelen contener una parca regulación de este derecho. Ejemplo es la CA de Madrid. habiendo dado asimismo muy poco juego en la práctica. no constituye un instrumento verdaderamente eficaz de regulación del mercado de suelo. de los municipios. al derecho de tanteo y. que se realicen en las reservas de terrenos para el patrimonio público de suelo delimitadas por los instrumentos de ordenación del territorio y el planeamiento urbanístico. ámbitos o terrenos sujetos por el planeamiento urbanístico a actuaciones de rehabilitación del patrimonio arquitectónico con finalidad residencial. en su caso. no habiendo dado en la práctica los frutos apetecidos. quizás por no haberse consolidado en la cultura de la gestión urbanística e inmobiliaria. El derecho de superficie está previsto en la legislación urbanística también desde 1956. Castilla y León. Es lógico. las zonas de suelo no urbanizable de protección o urbanizable no sectorizado que se delimiten a tal fin por los instrumentos de la ordenación del territorio y el planeamiento urbanístico o. que . ii) las transmisiones onerosas de bienes inmuebles (terrenos. así como la constitución y transmisión igualmente onerosas de derechos reales sobre ellos. a favor de la CA o. Algunas Leyes urbanísticas autonómicas regulan. en algunos casos. en la que se establece: 1. Téngase en cuenta las escasas posibilidades económico-financieras de la mayoría de los Municipios para implantar y desarrollar una política de adquisición de suelo mínimamente significativa. pues. Cataluña.400 Luciano Parejo Alfonso La previsión del entonces patrimonio municipal de suelo arranca ya de la LS56. por acto administrativo. además e igualmente como técnica de regulación del mercado de suelo (muy poco aplicada). construcciones o edificaciones). pues. que el marco estatal de directa aplicación establezca un régimen básico en general para los patrimonios públicos de suelo. Murcia. incluso. País Vasco y Valencia). con propósito de potenciación. Galicia. Asturias. espacios naturales protegidos. insulares y de los territorios históricos (es el caso de Andalucía. Hasta el día de hoy. Canarias. La Rioja y Navarra limitan el juego de esta técnica al escalón municipal. en su defecto. Solo. que ya se ha expuesto en la lección anterior (a la que se remite). los derechos de tanteo y retracto. La sujeción. Madrid. Esta es la razón del complemento —sin mucho mayor éxito y en algunas legislaciones urbanísticas— de los municipales con patrimonios autonómicos e. Aragón. construcciones o edificaciones) y la constitución y transmisión onerosas de derechos reales sobre ellos. pues. retracto de los supuestos previstos en la legislación pertinente y. Cantabria. Extremadura. de: i) las transmisiones onerosas de bienes inmuebles (terrenos. el completo régimen de directa aplicación que ha quedado expuesto en la lección anterior (a la que también se remite). Castilla La Mancha. además. el TRLdS08 establece hoy. LAS DETERMINACIONES LEGALES SUSTANTIVAS DE ORDENACIÓN Una de las aportaciones sustanciales al sistema de ordenación urbanística de la reforma legal de 1975. disposiciones de segundo grado. básicamente los planes. 5. 2.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 401 se realicen en los terrenos y edificaciones que. a ordenar las actividades de utilización del territorio.1. por ello. uno conforme a la causa motivante de la sujeción a los derechos de que se trata. deban destinarse a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública. en tal concepto. en todo caso. Las disposiciones legales de segundo grado: los estándares urbanísticos Esta clase de determinaciones no impone a los planes una solución concreta y única. umbrales mínimos y. expresan ya reglas materiales de aplicación a esas actividades y limitan. por su calificación urbanística. en cuanto sus destinatarios son las normas de primer grado. La reducción se consigue mediante la introducción en el texto legal autonómico (o. Estas determinaciones son. en virtud del mismo. en el o los reglamentarios) de determinaciones materiales o sustantivas de ordenación. Otras. normas de primer grado. que luego van a organizar directamente el uso del suelo. la potestad administrativa de planeamiento. que hoy constituye acervo consolidado del complejo ordenamiento urbanístico. 5. básicamente en materia de dotaciones y equipamientos públicos y de contribución al hecho colectivo que es la ciudad. a la que éstos deban atenerse en todo caso. pero éste conserva . consiste en reducir el ámbito de libertad de la AP a la hora de planificar u ordenar. sin embargo. Son. Consecuentemente. de dos tipos: 1º. en algún caso. según sabemos ya. máximos infranqueables para las decisiones materiales de ordenación del planeamiento. por tanto. El destino de las adquisiciones al correspondiente patrimonio público de suelo o. El establecimiento y funcionamiento de un registro administrativo (en realidad: uno autonómico y los municipales de creación posible) de bienes sujetos a los derechos de tanteo y retracto al que deben practicarse las pertinentes notificaciones de los actos y negocios sujetos al derecho correspondiente. las opciones del planificador resultan ciertamente limitadas. Fijan tan solo. Unas están derechamente dirigidas a condicionar el proceso de toma de decisiones de planeamiento y solo indirectamente. 3. por contra. 2º. Estas son ellas mismas. Así. – Canarias: la red básica de reserva de los terrenos y construcciones destinados a las dotaciones públicas constitutivas de los sistemas generales siguientes: i) espacios libres. en proporción no inferior a cinco metros cuadrados de suelo por habitante. el planeamiento general debe respetar las siguientes dotaciones mínimas: 1. En este sentido. atendiendo a la funcionalidad de los objetos de éstos en la dinámica urbana y la clase de suelo —urbano o urbanizable— de que se trate. en todo caso. . jardines y espacios libres públicos): proporción adecuada a las necesidades sociales y. los estándares acotan —con el alcance indicado— los objetivos de calidad de vida en el suelo que sirve de soporte a los aprovechamientos y usos de tipo urbano. en proporción no inferior a cinco metros cuadrados por habitante.1. y ii) zonas verdes destinadas a parques y jardines públicos. como mínimo. b) TRLS76): espacios libres destinados a parques públicos y zonas verdes en proporción no inferior a cinco metros cuadrados por habitante. es decir. – Asturias: sistemas generales de: i) equipamientos. Las Leyes urbanísticas fijan los estándares de modo diferenciado. al tipo de plan al que corresponda legalmente la ultimación de la ordenación urbanística en cada una de dichas clases de suelo: 1. de las reservas de terrenos precisas para espacios libres públicos destinados a parques y áreas de ocio. Dejando al margen la establecida directamente por el marco legal estatal vigente para la efectividad del derecho de acceso a la vivienda constitutiva de domicilio (reserva de suelo para vivienda sujeta a un régimen de protección pública). 12. en proporción adecuada a las necesidades sociales y no inferior a cinco metros cuadrados por habitante. Por ello mismo los refiere normalmente. que ya nos es conocida (véase la lección anterior). En sus determinaciones generales o referidas al conjunto del territorio ordenado (de acuerdo con el Derecho estatal supletorio: art. expansión y recreo.402 Luciano Parejo Alfonso su libertad de configuración dentro de los márgenes acotados por los estándares.1. en cada caso. parques y plazas públicas. las legislaciones autonómicas han ido definiendo un esquema más complejo y completo de estándares. entre 5 y 10 metros cuadrados por habitante. – Aragón: los sistemas generales comprensivos. es libre para aumentar los mínimos o disminuir los máximos si las circunstancias del territorio ordenado así lo requieren. a título de ejemplo: – Andalucía: el sistema general integrante de la red básica de reservas de terrenos con destino dotacional público (parques. Sobre la base de esta regla consolidada como acervo común. sino también para el urbanizable: – En todos los sectores de uso residencial. públicos o privados. centros docentes. sin fijación de cantidad mínima alguna. 12. con independencia de los elementos de sistema general que se sitúen en su interior: i) Reservas de terrenos para dotaciones públicas. como resulta —a título de ejemplo— de los estándares dispuestos en la CA de Navarra no solo para el suelo urbano no consolidado. zonas verdes. así como a reservas de suelo para templos. es decir. Debiendo ser la dedicada específicamente a zonas verdes y espacios libres no inferior a 20 . – Cataluña: sistema general de espacios libres públicos. con el mínimo de 20 m2 por cada 100 m2 de techo admitido por el planeamiento urbanístico para uso residencial no incluido en ningún sector de planeamiento urbanístico – Navarra: la red de dotaciones públicas de cada municipio conformada por parques.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 403 en proporción adecuada a las necesidades sociales y en ningún caso inferior a cinco metros cuadrados por habitante o plaza alojativa – Castilla La Mancha: sistema general de espacios libres. jardines.2. La legislación urbanística autonómica actual va mucho más allá. con el carácter de dotaciones locales y. art. c) y d) TRLS76): espacios libres y zonas verdes destinados a parques y jardines públicos y zonas deportivas de recreo y expansión. con reserva mínima para espacios libres públicos de una superficie conjunta útil no inferior a 5 metros cuadrados por habitante o de 15 metros cuadrados por cada 100 metros cuadrados construidos de uso residencial. en todo caso. en función de las características socioeconómicas de la población y de acuerdo.1. en proporción no inferior a 15 metros cuadrados de suelo por cada 100 metros cuadrados edificables residenciales previstos en el planeamiento.2. con la legislación específica sobre la materia. referido a la capacidad total máxima de los suelos urbanos y urbanizables sectorizados (pudiendo quedar exceptuados de esta obligación los núcleos de población inferior a 500 habitantes). zonas deportivas y de recreo y expansión pública. con una superficie no inferior a 50 metros cuadrados por cada 115 metros cuadrados construidos de uso residencial. asistenciales y sanitarios y demás servicios de interés público y social. En sus determinaciones relativas específicamente al suelo urbano (siempre de acuerdo con el Derecho estatal supletorio. por tanto. 1. . excepcionalmente. y v) densidad muy alta: unidades de actuación con más de 200 habitantes por hectárea.404 Luciano Parejo Alfonso metros cuadrados por cada 100 metros cuadrados construidos. hasta 100 viviendas por hectárea (art. Los planes que establezcan la ordenación de desarrollo. Como ejemplo puede valer el caso de Castilla La Mancha. calculándose (salvo justificación específica distinta) a razón de 3 habitantes por cada 100 metros cuadrados edificables residenciales y determinándose los siguientes niveles de densidad poblacional: i) densidad muy baja: las unidades de actuación en las que dicha densidad sea inferior a 40 habitantes por hectárea. 2. en su caso. Un límite máximo de densidad de población: 75 viviendas por hectárea y. iii) densidad media: unidades de actuación con entre 75 y 125 habitantes por hectárea. descontando los espacios destinados a garajes. evitándose la acumulación en zonas residuales y marginales. 75 TRLS76). debiendo contenerse en espacios de uso público como mínimo 0’7 plazas por cada vivienda y una plaza de aparcamiento por cada 100 metros cuadrados de usos comerciales y terciarios. dos plazas por cada 100 metros cuadrados de edificación de cualquier uso sobre rasante. ii) densidad baja: unidades de actuación con entre 40 y 75 habitantes por hectárea. en el que se define la densidad poblacional como el índice de habitantes por hectárea previstos por el planeamiento que determina el dimensionamiento de todos los servicios y dotaciones. – En polígonos industriales o de servicios: dedicación de al menos el 10 por 100 del total del sector a grandes zonas verdes. especiales) han de observar —según el Derecho estatal supletorio— los siguientes estándares (dotaciones en suelo urbanizable): 2.1. Este estándar ha evolucionado y se ha perfeccionado en la legislación urbanística. detalle o pormenorizada (planes parciales o. como mínimo. con ubicación coherente con el conjunto de la ordenación. y de un 4 por 100 de la superficie total ordenada para equipamiento polivalente. sin computar en dicha superficie los sistemas generales incluidos en el mismo (el estándar puede reducirse motivadamente en los núcleos de población inferior a 500 habitantes). ii) Previsión de aparcamientos para vehículos de. iv) densidad alta: unidades de actuación con entre 125 y 200 habitantes por hectárea. ni al 10 por 100 de la superficie total del sector. 2. que: a) debe especificar el carácter público o privado de la dotación correspondiente.2 anterior. 48. cualquiera que sea el uso al que se destinen los terrenos y la edificación). la de Navarra antes mencionada (a la que se remite). centros asistenciales y sanitarios y demás servicios de interés público y social sin cuantificar (siempre de acuerdo con el Derecho supletorio: art.2.2. zonas deportivas y de recreo y expansión en proporción adecuada a las necesidades colectivas y. Al igual que las dos anteriores. respetando siempre el mínimo de las de naturaleza pública. en relación con el art. 48.2. .2. b) TRLS76. Templos.2.2 RP). En el ejemplo de Navarra antes consignado con ocasión de los estándares de sistemas generales. d) TRLS76. También esta reserva debe especificar el carácter público o privado de las dotaciones correspondientes y respetar el mínimo de las de naturaleza pública. c) TRLS76. por cada cien metros cuadrados de edificación residencial (nunca inferior al 10% de la total superficie ordenada. Como ejemplo de su previsión actual por la legislación urbanística puede valer. de nuevo. que lo establece ya a propósito del planeamiento general. 2. 13. Parques y jardines.2. Se trata de una reserva. 13.3. en relación con el art.2 RP). 48.1. La previsión de reserva de suelo para: 2. este estándar aparece englobado en el general referido a dotaciones públicas. esta reserva de sector o ámbito de ordenación detallada o pormenorizada se refiere genéricamente a las dotaciones públicas. En el ejemplo de Navarra consignado en el punto 1. agrupados —en su caso— según los módulos necesarios para formar unidades escolares completas (de nuevo según el Derecho estatal supletorio: art. como mínimo. y b) es independiente de la global o de conjunto establecida previamente por el plan general para espacios libres o zonas verdes destinados a parques urbanos públicos (art. con un precisa cuantificación (se remite al punto 1. 18 metros cuadrados por vivienda o —si ni se hubiera fijado expresamente el número de viviendas susceptible de construcción.2.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 405 2. esta reserva debe indicar el carácter público o privado de las dotaciones y respetar el mínimo de las públicas dispuesto legalmente. en relación con el art. Centros culturales y docentes en la proporción mínima de 10 metros cuadrados por vivienda o por cada cien metros de edificación residencial.2 anterior). 13. 2.2 RP). 4. o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas. véase el ejemplo de Navarra consignado en el punto 1. en la proporción mínima de una plaza por cada 100 metros cuadrados de edificación (según el Derecho estatal supletorio: art. En los lugares de paisaje abierto y natural. la Ley 4/1989. Son tanto estatales.2. Las autonómicas son diversas. en lo básico. las previstas en la Ley del suelo de la CA de Madrid que ya nos son conocidas. establecen determinaciones sustantivas de la ordenación urbanística y son directamente aplicables como tales a los actos de transformación o utilización del suelo. Pueden valer. típicos o tradicionales. e) TRLS76). en su caso. de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. aunque contenidas en Leyes formales o. 5. respectivamente. se prohíbe que la situación. En la medida en que en esta disposición luce la preocupación por el respeto y la conservación del medio ambiente natural (rural y marítimo) y del patrimonio histórico-artístico debe aplicarse en coordinación con las normas de preservación. masa o altura de los edificios y sus muros y cierres o la instalación de otros elementos. del Patrimonio Histórico Español. Aparcamientos. Sobre los términos de este estándar en la actual legislación autonómica. la LC.406 Luciano Parejo Alfonso 2. reglamentarias. 13.2. La adaptación se impone solo en los aspectos fundamentales y en términos muy amplios e indeterminados. más rigurosas. así como en las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco. sea rural o marítimo.2. 2. de 27 de marzo. primando sobre e imponiéndose a las de los planes y restantes instrumentos de ordenación.2 TRLdS08 a título de criterios básicos de utilización del suelo y prescriben que: 1. que se contienen. Las disposiciones legales de primer grado o de directa aplicación Estas disposiciones. como autonómicas. rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo. a título de ejemplo. . aunque no por ello pierda la regla su carácter de norma jurídica susceptible de control en su aplicación. al ambiente en que estén situadas. Las estatales están contenidas en el artículo 10. Las instalaciones. y la Ley 16/1985. limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales. de 25 de junio. construcciones y edificaciones han de adaptarse.2 anterior. en la LA. de casación 8092/2003). Por intermedio de un elenco de instrumentos de ordenación o planes. integrado éste en los términos. cuya operatividad se produce en lo esencial en el nivel de planeamiento municipal. condición indispensable para la elaboración de todos los demás. y ii) la estructura general territorial y de su desarrollo. en su caso. Y 2º. articulados entre sí en un verdadero sistema. tiene lugar: 1º. en tanto que instrumento de referencia del sistema y de formulación en principio necesaria. que —en este sentido— son dependientes del mismo y están jurídicamente infraordenados a él (con algunas salvedades. sistema que. la concreción del estatuto de la propiedad del suelo por el planeamiento. La jurisprudencia contencioso-administrativa viene interpretando efectivamente la relación planeamiento general-planeamiento de desarrollo como de jerarquía normativa (SsTS de 20 de mayo de 1999 (rec. en la práctica. clave para el proceso de ordenación urbanística municipal. Las características generales y clases de planes La integración de la ordenación urbanística y. de casación 3150/1993). los instrumentos de que éste se compone.2. lo que le hace. la de Cataluña— el instrumento de ordenación urbanística integral del territorio. técnica. como en su momento veremos).La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 407 6. sino el instrumento de planificación sobre el que. de casación 4018/2009)].2. en cuanto urbanístico de perspectiva y alcance territorial local. 18 de julio de 2007 (rec.1. Concepto y función El planeamiento general municipal constituye no solo el escalón necesario de ordenación según la economía legal del sistema de planeamiento. A partir y en el marco legal. descansa por entero la ordenación urbanística. De el depende la principal técnica para la concreción del estatuto urbanístico de la propiedad del suelo —la clasificación de éste—. 18 y 19 de noviembre de 2011 (rec. El planeamiento general es. pues. 16 de noviembre de 2009 (rec. por tanto. de casación 5401/2008 y 5586/2007) y 19 de julio de 2012 (rec. El planeamiento general 6. consecuentemente. que ya nos constan. que —por ello— clasifica el suelo y define: i) el modelo de implantación urbana y de desarrollo urbanístico. complejos.1. se encuentra lógicamente subordinado —en términos diferenciados y diversos— al sistema de ordenación del territorio y. Es como dice alguna legislación —por ej. EL SISTEMA DE PLANEAMIENTO 6. de casación 2327/2005). . En el sistema de planeamiento urbanístico destaca sobre todos el plan general municipal de ordenación. 6. La Rioja y Murcia. sustitutiva de éste) en concretas clases de suelo (normalmente el suelo urbano consolidado. y – el establecimiento del programa para su desarrollo y ejecución. Pues a la ya señalada se suma la del establecimiento de determinaciones funcionales específicas para determinados tipos de usos o. En los términos de la legislación de Castilla La Mancha puede decirse. de forma diferen- . el suelo urbano no consolidado y. a la distinción (con finalidad de deslinde competencial a la hora de la aprobación definitiva del correspondiente plan) de los extremos en los que concurren. Desde otro punto de vista. un tercer y último grupo de CCAA organizan el contenido del planeamiento general en torno a la distinción entre la ordenación estructural o las determinaciones estructurantes y la ordenación pormenorizada por clases de suelo. el suelo urbanizable de desarrollo inmediato). en su caso. es el instrumento de ordenación integral del territorio. Extremadura. Galicia y Navarra) optan por la solución de simple enumeración de las determinaciones de esta figura de planeamiento. pues. que abarca siempre términos municipales completos (uno o varios) y tiene un triple objetivo: – la clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente. a su vez. de algunos tipos de ellas. en algunas legislaciones se diferencia su contenido según el tamaño de los municipios (para simplificar su formulación en los más pequeños y de menor dinámica urbanística). Finalmente. País Vasco y Valencia). así como (de forma en grado diverso) pormenorizada o detallada en concretas clases de suelo. Distinción ésta que con toda probabilidad responde. Castilla-La Mancha. de ordenación pormenorizada (anticipada al planeamiento de desarrollo y. atribuyendo a la primera —en algún caso: País Vasco— carácter de mínimo obligatorio frente al potestativo de la segunda. con los locales. A este modelo siguen respondiendo. más generalizadamente. Cantabria. así como del plazo mínimo de su vigencia. que el general municipal es el instrumento de planeamiento que define la estrategia de utilización del territorio y su ordenación urbanística de forma general en todo caso.408 Luciano Parejo Alfonso En el modelo del Derecho estatal supletorio y según el artículo 10.1 TRLS76. en su caso. intereses supramunicipales respecto de aquellos en que se entiende que solo se hacen presentes los estrictamente locales o éstos son prevalentes o predominantes (Andalucía. todo lo más. en lo fundamental. las CCAA de Asturias. – la definición de los elementos fundamentales de la estructura general adoptada para la ordenación urbanística del territorio. Canarias. Otro grupo de CCAA (Cataluña. Desarrolla su función. con el añadido de dotación a este escalón de funcionalidad doble. con singularización. Aragón. no obstante. Castilla y León. ultimar el proceso de ordenación. el de un instrumento de ordenación intermedio. estudio impracticable de realizar directamente por el propio plan. Normalmente esa será la situación. muy especialmente la de edificación. cuando el plan general no predetermina . ej. el contenido sustantivo en determinaciones del plan general varía según la clase de suelo: a) En el suelo urbano. el llamado “plan de sectorización”). las determinaciones deben. considerar preciso un estudio particular de una o de varias partes del mismo. b) En el suelo urbanizable. según las circunstancias concretas. ordenación para su complemento ulterior por otros planes de desarrollo y concretamente: i) siempre los planes parciales (aunque el juego de éstos puede requerir. es decir. las correspondientes actividades de ejecución y materialización. directamente. pero diversa. es decir. de definición del estatuto objetivo de propiedad del suelo. ii) el desarrollo directo por los planes parciales se produce en el caso —normal— de que el plan general contenga efectivamente las previsiones que predeterminan suficientemente la gestión de la actuación de transformación urbanística (urbanización) de que se trate. por tanto. En estos casos puede legítimamente remitir a planes especiales para su desarrollo y la más ordenada resolución de los problemas de saneamiento o reforma o renovación interior con que se haya tropezado. Pero él mismo puede. las determinaciones se limitan en principio a establecer una primera y genérica.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 409 ciada y con un nivel de concreción diverso según la estructura del territorio y. toda vez que el propio plan general alcanza el ultimo grado de detalle de la ordenación correspondiente al planeamiento (ordenación detallada o pormenorizada). entre las que destacan la clasificación del suelo y la determinación de la estructura general y orgánica del territorio (el modelo de ocupación y utilización de éste). de suerte que no sea precisa la formulación de ningún otro plan de desarrollo y sean posibles. Lo que no significa que en esta clase de suelo el plan general sea insusceptible de desarrollo por otros planes. y iii) en otro caso. urbanizable y no urbanizable o rústico) por la que se decidan. en términos que pueden sintetizarse así: – La diferenciación y distinto grado de detalle en las determinaciones se produce desde y a partir de un conjunto homogéneo de previsiones referidas a la totalidad del territorio. es decir. en principio. el formado por los terrenos que se decide sean susceptibles de ser urbanizados o incorporados a la ciudad o al proceso urbanizador. es decir. en su caso. la clasificación del suelo (en las tres clases o categorías fundamentales de urbano. p. en el que ya está incorporado a la ciudad y está urbanizado. – Sobre el fondo general y común de las anteriores previsiones. Esta formalización en documentos heterogéneos.2. que —con carácter general— pueden agruparse de la siguiente forma: a) Desde el punto de vista de su forma de expresión: documentos convencionales y documentos gráficos (planos). normativa (organización vinculante de la utilización del suelo y. Extremadura. y continúa haciéndolo. Documentación formalizadora del plan general Formalmente. b) Desde el punto de vista de su contenido sustantivo y su alcance: – Documentos convencionales y gráficos (planos) puramente informativos. lo que ha planteado.2. así como. Lo característico de la urbanística frente a otras manifestaciones del fenómeno planificador es su pretensión ordenadora y. por tanto. cuando las condiciones y características de éstos así lo aconsejan. que reflejan la situación relevante del territorio. – Documentos convencionales y gráficos relativos a la gestión: estudio económico-financiero general y programación de la ejecución. c) En suelo no urbanizable o rústico. por tanto. 6. Valencia) la redacción del planeamiento parcial requiere la de un programa de la actuación de que se trate. De ahí la aplicación a la misma —a la totalidad de su contenido— del régimen propio de las normas reglamentarias. sectorización. definición del estatuto del derecho de propiedad del suelo). – Documentos convencionales y gráficos de ordenación: planos de ordenación urbanística (clasificación. es decir. el plan general debe establecer una ordenación adecuada a esta clase de suelo.410 Luciano Parejo Alfonso suficientemente la gestión urbanística ulterior. el plan general se expresa en una serie de documentos articulados entre si. justificación y fijación de objetivos: memoria y estudios complementarios (significativamente y por exigencia del marco legal estatal: mapa de riesgos) y —también por exigencia del marco legal estatal— informes de sostenibilidad ambiental y económica. zonificación. ponderación. el excluido del proceso urbanizador o del desarrollo urbano. etc. especialmente en los sistemas legales que diferencian instrumentos específicos para la “programación” de las actuaciones de nueva urbanización (así: Castilla La Mancha. algunos . las medidas de protección pertinentes del territorio y del paisaje.) y normas urbanísticas. traduce la complejidad propia —por razón de su finalidad y función— de la planificación. presidida justamente por la idea de su preservación de aquellos proceso y desarrollo. que evoca la propia de los proyectos técnicos. en su caso. valoración. – Documentos convencionales y gráficos de análisis. no abarque un ámbito territorial tan extenso. Están precisados. sin perjuicio de la exigencia desde luego de su sujeción a evaluación ambiental en los términos requeridos por la legislación pertinente. su corrección jurídica) dependan también de la coherencia de las previsiones temporales y de los cálculos económicos y financieros correspondientes.1. hace que su viabilidad misma (y.1. y. hasta el punto de que la deficiencia o irrealidad de estos documentos (los cuales en ningún caso pueden reducirse a mera formalidad) pueden determinar la anulación del plan. el planeamiento general no procede. cuando menos en dicha clase de suelo (aunque también en el suelo urbano no consolidado). de ulterior desarrollo por otra figura de planeamiento más concreta y que. El planeamiento de desarrollo 6. de un lado. 6.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 411 problemas no menores en torno al alcance de los distintos documentos y su relación recíproca. desde luego en el caso del suelo urbanizable. Con carácter general. puede decirse que la jurisprudencia contencioso-administrativa da preferencia a los documentos directamente prescriptivos (planos de ordenación y normas urbanísticas) sobre los restantes y. de otro lado. a su vez y dentro de éstos. como del estudio económico y financiero y de la programación de la ejecución. es decir.3. la vocación de realización efectiva del modelo de ordenación adoptado que tiene el planeamiento urbanístico. A este efecto están obligados a: . En todo caso. impone la motivación de las decisiones de planeamiento y la incorporación. de casación 3675/2007)] otorga un gran valor interpretativo a la memoria y concede importancia a la correcta formulación tanto de ella. a las normas sobre los planos. contribuye decisivamente a su motivación. la memoria es un documento capital para la justificación de las opciones o decisiones tomadas —sobre la base de una potestad esencialmente discrecional como es la de planeamiento— en el plan general. de casación 822/2004). de complemento. 28 de diciembre de 2007 (rec.1. a tal efecto. como ya nos consta (véanse las dos lecciones anteriores). al planeamiento que prevea nuevas actuaciones de transformación urbanística de sendos informes de sostenibilidad ambiental y económica.3. de casación 693/2002). por tanto. de suerte que a partir de ellos sean posibles ya las pertinentes operaciones de ejecución (urbanización y edificación). y 4 de enero de 2011 (rec.3. a ultimar la ordenación urbanística. por tanto. Introducción Como hemos visto. En efecto. Planes parciales 6. Esta jurisprudencia aparece decididamente reforzada por el TRLdS08 en la medida en que. esa misma jurisprudencia [SsTS de 22 de febrero de 2005 (rec. instrumentos de mero desarrollo del planeamiento general en el suelo urbanizable (y. de: i) en todo caso. parcelas y la rehabilitación de la edificación existente. – Determina que es presupuesto del desarrollo de la actividad de ejecución la aprobación o autorización. pues y en principio o como regla general. con carácter previo y respecto de la totalidad de los terrenos integrantes de la unidad o las unidades de actuación a ejecutar. Extremadura y Valencia— el sistema legal diferencia y separa aquella ordenación y esta programación. Así. organizativos y temporales— conforme a los cuales debe tener lugar la localización y delimitación de los ámbitos. etapas que van a constituir el ámbito territorial propio de los planes parciales. de otro lado.1. la programación de su gestión y ejecución. Concepto y función Los planes parciales son. sectores o unidades y. cuando —como sucede en las CCAA de Castilla La Mancha. en su caso. su ordenación pormenorizada y.3. es decir. en su .412 Luciano Parejo Alfonso a) Bien dividir ellos mismos el suelo correspondiente en ámbitos. en etapas (cuando por la dimensión de su superficie así proceda). en su caso. desarrollar el planeamiento urbanístico general y contienen todas las determinaciones pertinentes para la ordenación urbanística detallada de los sectores que abarcan. de un lado.2. en su caso. ámbitos. renovación o redotación de la ya existente). las actuaciones de transformación urbanística para. sectores o unidades. los planes parciales urbanísticos tienen por objeto. Así la legislación de Extremadura: – Señala que los planes de ordenación urbanística determinan la secuencia lógica de su desarrollo mediante la fijación de las condiciones objetivas que definan un orden básico de prioridades para la ejecución de las diferentes actuaciones urbanizadoras. b) Bien establecer las directrices y los criterios —sustantivos. pudiendo fijar incluso plazos máximos para la edificación de los solares o. de conformidad con el régimen del suelo urbanizable. sectores o unidades de ejecución (de nueva urbanización o de reforma. el planeamiento de ordenación territorial y urbanística idóneo legalmente para establecer la ordenación detallada en la clase de suelo de que se trate. 6. en suelo urbanizable. y ii) el programa de ejecución. según la definición vigente en Cataluña. organizados. en el caso de las unidades a ejecutar mediante actuaciones urbanizadoras (con excepción de las actuaciones que deban verificarse en ejecución de proyectos de interés regional y en régimen de obras públicas ordinarias). y ii) el complemento o la mejora de la establecida en éstos a través de la correspondiente modificación. en su caso. La justificación reside en que esta incorporación no confiere a la ordenación pormenorizada el rango formal superior propio del planeamiento general. con evaluación económica de la implantación de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización y fijación del plan de etapas de ésta y. por ello. de transformación del suelo: urbanización y edificación. justificándose en las directrices garantes del modelo territorial establecido en el planeamiento general. mejorar (en los términos expuestos) la ordenación establecida en el escalón de planeamiento superior. así como los planos de proyecto y ordenación. dividir el suelo en polígonos o unidades de actuación o ejecución. ha determinado en algunos sistemas autonómicos la admisión de la hipótesis de la modificación por este último de la ordenación pormenorizada que incorpore el planeamiento general. incluido el catastral. Contenido material y documental Su contenido consiste. para la ordenación detallada o pormenorizada de una parte (ámbito. Su función es. asignar usos pormenorizados y delimitar las zonas en que se divide el territorio planeado por razón de tales usos. se suele admitir la modificación que “mejore” la calidad de la ordenación correspondiente. determinación de los servicios y ordenanzas reguladoras necesarios para su ejecución. en completar o. De acuerdo con el Derecho estatal supletorio (art.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 413 caso. La diversificación de las funciones del planeamiento general. comprenden los planos de información. por ello y con carácter general. en su caso. es decir. y los estudios justificativos de sus determinaciones.5 TRLS76). Deben formalizarse en los documentos adecuados a sus determinaciones.1 TRLS76). que hace posible que éste incorpore cometidos propios de la ordenación pormenorizada (que pertenece a la función del planeamiento parcial) en algunas clases de suelo. toda vez que su Ley dispone que los planes parciales de ordenación tienen por objeto: i) la ordenación detallada de sectores completos de suelo urbanizable que no se contenga ya en los planes generales municipales.3. de la edificación. en su caso. así como. la de ultimación del proceso de integración de la ordenación urbanística y de consecuente legitimación del comienzo y desarrollo de la actividad de ejecución. . Aún así solo.1. 6. sector o unidad) de dicho suelo (en Derecho estatal supletorio: art. Extremadura es un buen ejemplo.3. 13. con el objeto de optimizar la calidad ambiental del espacio urbano o la capacidad de servicio de las dotaciones públicas. en suelo urbano no consolidado). 13. bien permitir acotadas adaptaciones a través de dicho otro instrumento. 2º. en su caso. pues. que son. empeorar (en el Derecho estatal supletorio: art. TRLS76). que ha proporcionado el modelo de la figura. Legitimación de la actividad de ejecución del planeamiento. los planes parciales se caracterizan por las siguientes notas: 1ª. el artículo 13. Le afectan las siguientes limitaciones: a) deber de mantenimiento de las determinaciones del plan que complete o adapte.3. los artículos 116.414 Luciano Parejo Alfonso 6. 14 TRLS76).2. Esta es la finalidad a la que sirven los estudios de detalle. 2ª. Notas definitorias Por razón de su carácter de instrumentos de desarrollo detallado y ultimador en principio de la ordenación. inciso final.1. en el Derecho estatal supletorio. por ello. bien remitir a un ulterior instrumento determinadas y muy concretas operaciones finales. con interdicción en todo caso de alteración del aprovecha- . prohíbe. Conforme al Derecho estatal supletorio (art.1. Subordinación total a dichos instrumentos superiores (salvo autorización legal.3. párr.4. su redacción sin previa o simultánea (pero separada) aprobación de plan general.1.1 y 2 TRLS76 y 31 RG. cuyas determinaciones les está vedado modificar o. 3ª. la propia complejidad de la ordenación y la evolución misma de las circunstancias pueden demandar. inciso final TRLS76. Estudios de detalle Aun ultimando bien el propio planeamiento general (normalmente en suelo urbano consolidado) y el plan parcial (en suelo urbano no consolidado y urbanizable) la ordenación urbanística en términos tales que hacen ya posible su materialización mediante la urbanización. 13. 6. que identifican el plan parcial como planeamiento ultimador de la ordenación por lo que hace al suelo urbanizable. En el Derecho estatal supletorio. su contenido posible se circunscribe a prever (si se aprueban para complementar) o reajustar (si se aprueban para adaptar): i) el señalamiento de alineaciones y rasantes. expedientes últimos de ajuste y acomodación concretos de los referidos planes y que gozan también formalmente de la condición de tales. y/o ii) la ordenación de los volúmenes de acuerdo con las especificaciones del plan del que traigan causa. Así lo precisan. aunque exclusivamente para la mejora de su calidad ambiental o dotacional. de la ordenación pormenorizada directamente establecida por el planeamiento general). Derivación necesaria de uno de los instrumentos de planeamiento superiores (en principio y como regla general el plan general) que habilitan su formulación. 1. 6. Planes especiales 6. en el que esta figura debe comprender manzanas o unidades urbanas equivalentes completas. y b) prohibición de ocasionar perjuicio o alterar las condiciones de la ordenación de los predios colindantes. incrementar la edificabilidad y desconocer o infringir las demás limitaciones que les imponga el correspondiente plan. De ahí su denominación de planes especiales. Esta figura complementa la de los planes de carácter o perspectiva territorial. pasando por la ejecución directa de obras correspondientes a la infraestructura del territorio (comunicaciones terrestres. marítimas y aéreas. Como ejemplo de su configuración en los sistemas legales autonómicos puede citarse el caso de Madrid. No es su función o contenido sustantivo. cuya adecuada ordenación resulta impracticable en el contexto de instrumentos de planeamiento generales o territoriales.3. suministro de energía y análogas) o los elementos determinantes del desarrollo urbano (sis- . que van desde la ordenación de recintos y conjuntos artísticos. no obstante la diversidad de sus objetos y contenidos Los planes hasta aquí estudiados integran el conjunto de instrumentos de ordenación urbanística que pretende organizar o racionalizar la totalidad de los intereses concurrentes en la utilización o el aprovechamiento de un determinado espacio físico.3. tiene por función. Estos planes son capaces de asumir cometidos y. pero con el carácter de áreas interiores vinculadas a los suelos edificables y sin conformar espacios con uso pormenorizado propio.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 415 miento que corresponda a los terrenos. está habilitada para delimitar espacios libres y/o viarios en los suelos edificables objeto de su ordenación como resultado de la disposición de los volúmenes. abastecimiento de agua. su limitación a un problema o conjunto parcial de problemas del total de los que afectan a un territorio. contenidos diversos. los planes parciales. por tanto. saneamiento. la concreta definición de los volúmenes edificables de acuerdo con las especificaciones del planeamiento y el señalamiento de alineaciones y rasantes.3. en su caso. y les está prohibido parcelar el suelo y alterar el destino de éste. Concepto y función: unidad de la figura. Se formaliza en los documentos que sean precisos para justificar los extremos a que se refiera. cuya nota común radica en su especificidad. permitiendo al sistema de planeamiento dispensar una atención y un tratamiento particularizados a aspectos singulares. la protección del paisaje y de las vías de comunicación o la conservación del medio rural. en las áreas y los supuestos previstos por los planes generales y. Esa perspectiva aparece complementada en la generalidad de los sistemas de planeamiento por la propia de una clase de planes. el que permite la reducción de los planes especiales a una única categoría. sin embargo.3. iii) conservación. dotación o saneamiento en las ciudades (hoy —LES— también actuaciones de renovación y rehabilitación urbana). ii) conservación. 6. iv) protección de ambientes. hasta la realización de operaciones de reforma interior. pero también. ampliación o protección de cualesquiera elementos integrantes de las redes públicas de infraestructuras.3. como precisa —en el Derecho estatal supletorio— el artículo 17. espacios libres destinados a parques públicos y zonas verdes. protección y rehabilitación del patrimonio histórico artístico. equipamiento comunitario y centros públicos). las propias de su naturaleza y finalidad concretas. urbanístico y arquitectónico. ampliándose con cualesquiera otras finalidades análogas a las anteriores (los arts. todo caso y según proceda. instrumentos capaces de operar de forma . 19. 23 y 24 TRLS76 concretan las funciones de las distintas especies de planes especiales contemplados).1 TRLS76 no es exhaustiva. y. las determinaciones propias del plan parcial que correspondan a su objeto específico bien en su función de desarrollo del plan general. Como ejemplo de la regulación actual de la figura en las legislaciones autonómicas puede recurrirse nuevamente a la de la CA de Madrid. Son ordinariamente instrumentos de desarrollo. incluyendo. equipamientos y servicios. cultural. y v) cualesquiera otras determinadas reglamentariamente. 20.416 Luciano Parejo Alfonso temas generales de comunicación. así como complementación de sus condiciones de ordenación. las características formales y las reglas de relación con los planes de carácter territorial las que prestan unidad a los planes especiales. b) Puede modificar o mejorar la ordenación pormenorizada previamente establecida por cualquier otra figura de planeamiento urbanístico. excepcionalmente. bien la de reforma interior.2. cuando proceda. que debe establecer. planos y normas correspondientes. 22. 18. Por ello mismo no están tipificadas las determinaciones propias del planeamiento especial. perspectivas y paisajes urbanos y naturales. en todo caso. La lista. Características comunes Son. espacios. justificadas debidamente y desarrolladas en los estudios. 21. y formalizarse en los documentos adecuados a sus fines concretos.3. rehabilitación o mejora del medio urbano y del medio rural. catálogo de bienes y espacios protegidos e informe de los organismos afectados. protección. Tales características y reglas son las siguientes: 1ª. pues. bien de planes territoriales supralocales (sin necesidad de previo plan general). conforme a la cual: a) Puede desplegar las siguientes funciones: i) definición. debiendo contener las determinaciones adecuadas a sus finalidades específicas. bien del propio planeamiento general (sin necesidad de previa formulación de planes parciales). jardines. se . Otros instrumentos complementarios 6. ej. Programas de ejecución de actuaciones En las CCAA (p.2. para el que son instrumentos complementarios del planeamiento para la efectividad de las determinaciones de protección.3.1. En los actuales sistemas legales urbanísticos autonómicos no es infrecuente.4. deben ser siempre específicos. Su finalidad y. es decir. los bienes inmuebles declarados de interés cultural se rigen por su legislación específica.3. 6. Castilla La Mancha. precisión. en el caso de la CA de Madrid. sin embargo. por tanto. si bien únicamente para fines de complemento. complementando entonces la ordenación establecida por los instrumentos de planeamiento propiamente dichos. véase STS de 29 de junio de 2012 (rec. 6. pueden formarse y aprobarse Catálogos como tales. parques naturales o paisajes que éstos contengan. 2ª. actualización o mejora.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 417 independiente [por ausencia de los instrumentos anteriores o insuficiencia de sus determinaciones. STS de 21 de enero de 2010 (rec.. No obstante. que proporciona el modelo de la figura (art. El contenido de todos los catálogos de bienes y espacios protegidos (los incluidos en planes y los independientes) integra un registro administrativo autonómico dirigido a proporcionar información suficiente sobre la situación. Y ello. 25 TRLS76). sin perjuicio de los que deben formar parte de los planes de ordenación. sustituir en su función a los correspondientes planes [en este sentido. p. con el mismo contenido que éstos. si bien variados y flexibles.4. Así. de suerte que en ningún caso pueden ser utilizados como instrumentos de ordenación integral del territorio. Catálogos Estos instrumentos sirven normalmente de elementos auxiliares para la efectividad de algunas de las determinaciones de las figuras de planeamiento examinadas. ej. de casación 1572/2009) y las en ella citadas]. su objetivo. conservación o mejora de monumentos. La inclusión de tales elementos objeto de protección o mejora en el correspondiente catálogo es condición misma para la aplicación del régimen correspondiente. que esta figura pueda operar como instrumento independiente. Extremadura y Valencia) que diferencian y separan la ordenación urbanística sustantiva y la programación de la ejecución de las actuaciones de transformación urbanística previstas en ella.4. Así es en el Derecho estatal supletorio. características físicas y jurídicas y régimen de protección a que están sujetos los bienes y los espacios correspondientes. de casación 5951/2005)].3. así como el suelo con aprovechamiento objetivo de entrega o cesión obligatoria (el coste de las inversiones necesarias para cumplir estos objetivos es repercutible en los propietarios de los terrenos para el cumplimiento del régimen urbanístico de la propiedad que nos es conocido). 2. Tomando como ejemplo la regulación de la CA de Extremadura. Implican la asunción de la ordenación detallada o pormenorizada que ordene el ámbito de la actuación y: a) definen la urbanización a ejecutar en grado diverso. pero suficiente para determinar los elementos a realizar y su coste. Los programas determinan y organizan la actividad de urbanización identificando definitivamente el ámbito espacial concreto que delimita la actuación urbanística y estableciendo las condiciones para su desarrollo. el calendario de su desarrollo en sus distintas fases. por lo que deben abarcar una o varias unidades de actuación o ejecución completas y satisfacer unos objetivos funcionales básicos: i) conectar e integrar adecuadamente la actuación con las redes de infraestructuras. mediante los procedimientos o mecanismos de garantía y en las cuantías que autorice y establezca la Ley. Consecuentemente: i) describen las obras de urbanización a realizar y. en su caso. ii) suplementar las infraestructuras y dotaciones públicas en lo necesario para no disminuir sus niveles de calidad o capacidad de servicio existentes o deseables. iii) aseguran el cumplimiento de sus previsiones. iii) urbanizar completamente la unidad o unidades de actuación que constituyan su objeto y realizar las obras públicas complementarias que se precisen para cumplir lo dispuesto en los apartados anteriores. incluso. bien más próximo a los instrumentos netamente de ejecución. que no siempre se inscribe claramente en el sistema de planeamiento y presenta bien un carácter indeterminado. iv) obtener gratuitamente en favor de la AP las infraestructuras y los suelos dotacionales públicos del ámbito de la actuación. ii) fijan el inicio de su ejecución material y la conclusión de la urbanización en plazos determinados. trabajos y gestiones. bien —en caso de gestión indirecta (por medio de agente habilitado al efecto)— convenio urbanístico regulador de las relaciones entre el agente urbanizador. haciendo todo ello con sujeción a plazos determinados. pero con finalidad y función única— un instrumento específico de programación de la ejecución del planeamiento (y su gestión). los propietarios afectados que acepten colaborar con aquel agente. su régimen es el siguiente: 1.418 Luciano Parejo Alfonso regula —bajo denominación diversa. la AP actuante y. 3. y en el que . b) contienen bien una relación de los compromisos asumidos cara a la ejecución por la AP actuante. en su caso. comunicaciones y servicios públicos existentes. determinando. las de edificación con diverso grado de detalle. los acuerdos ya alcanzados entre ellos y las disposiciones relativas al modo de retribución del agente urbanizador. en su caso. c) precisan. la promoción de suelo con destino a dotaciones públicas o a actuaciones urbanizadoras que fomenten la industrialización o la vivienda social. sino de ejecución— concretan las previsiones operativas del planeamiento a los efectos de dicha ejecución. para la ejecución del planeamiento municipal.1 RP. plazos. de ella dependientes o adscritos a la misma o de los que forme parte. en todo caso.4. ii) la AP de la CA o cualquiera de los organismos o entidades. la disponibilidad de aquél sobre los terrenos de éstos. el desarrollo de las relaciones entre el agente urbanizador y los propietarios. En palabras de la jurisprudencia: no son ordenación ni planeamiento sino simples actos de ejecución que no tienen otro significado que el llevar a la práctica las previsiones del planeamiento [SsTS de 30 de enero de 2007 (rec. públicos o privados. y f) precisan la incidencia económica de los compromisos asumidos por el agente urbanizador en relación con la edificación. Se permite la promoción de programas a: i) los municipios o cualquiera de los organismos o entidades de ellos dependientes o de los que formen parte. para el ejercicio de sus competencias mediante la realización de actuaciones urbanizadoras. pues y como —en el Derecho estatal supletorio— establecen los artículos 15 TRLS76 y 67. con expresión de si corresponde a dicho agente recibir algún recargo sobre la estimación de gastos de urbanización en concepto de beneficio o retribución de la gestión. Proyectos de urbanización Los proyectos de urbanización —que. garantías y penalizaciones resultantes de la habilitación. con fines de interés social. iii) las restantes AAPP. d) estiman la totalidad de los gastos de urbanización.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 419 deben figurar los compromisos. de casación 1668/2004) y 16 de mayo . pudiendo los propietarios de terrenos incluidos en una iniciativa urbanizadora asociarse como agrupación de interés urbanístico. 6. los planes parciales (o especiales) de reforma interior en suelo urbano y los planes parciales en suelo urbanizable. 4. proyectos de obras que tienen por finalidad llevar a la práctica los planes generales. definen las cuotas correspondientes al pago en metálico. con carácter general. sean o no propietarios de los terrenos. para el desarrollo de las competencias propias con relevancia territorial y. cuando proceda. Son.3. en otro caso. justificando. y iv) los particulares. de terrenos que hayan de adjudicársele tanto en la valoración de éstos como en su cuantificación y modo de adquisición. e) concretan la proporción o parte de los solares resultantes de la actuación constitutiva de la retribución del agente urbanizador o. no son ya instrumentos de planeamiento.3. de promoción pública o sujeta a cualquier régimen de protección pública. 6. deben detallar y programar las obras que comprendan con la precisión necesaria para que puedan ser ejecutadas por técnico distinto del autor del proyecto. jurídicamente. La Ley del suelo de la CA de Madrid determina. La elaboración y aprobación de los planes y proyectos. los de urbanización no pueden contener —según el Derecho estatal supletorio— determinaciones sobre ordenación ni sobre régimen del suelo y de la edificación (reservadas a los planes).4. que define como instrumento técnico que tiene por objeto el diseño y la organización de las obras precisas y necesarias para la ejecución material de: i) la ordenación pormenorizada establecida directamente por los planes de ordenación. en especial. 28 de junio de 1993 y 1 de febrero de 1994. en su caso. la suspensión de licencias como medida de preparación y la aprobación definitiva La multiplicidad de regulaciones autonómicas de la formulación y el procedimiento de elaboración. en efecto y a título de ejemplo. requerimientos que para ellos establezca dicho planeamiento y las normas reguladoras de las obras y los servicios mínimos de urbanización. una vez autorizados. que —cuando la actividad de ejecución del planeamiento implique la realización de obras de urbanización— es necesaria la formulación y aprobación previa del correspondiente proyecto de urbanización. A tal efecto. lo que quiere decir: el proyecto de urbanización es un proyecto de obras. pública o privada. aprobándose por los municipios por el mismo procedimiento de aprobación de los estudios de detalle (salvo excepciones). como dice la STS de 12 de marzo de 2004: su aprobación equivale a una licencia de obras. citadas en la primera]. sin perjuicio de efectuar —eso sí— las adaptaciones que exija la materialización misma de las obras (art. De acuerdo con la Ley de la CA de Madrid antes citada: i) no pueden contener determinaciones propias del planeamiento urbanístico. por lo que. simples actos de aplicación de los mismos para su ejecución.2 TRLS76). En tanto que meros proyectos para la realización material de obras. ii) deben cumplir las previsiones y. de la naturaleza normativa propia de los planes y son. no es necesario ya solicitar licencia de obras para su puesta en práctica. o ii) los elementos de las redes públicas de infraestructuras.420 Luciano Parejo Alfonso de 1991. O. iii) han de estar autorizados por técnico con habilitación legal suficiente y definir las obras que comprendan con la precisión suficiente para ser llevadas a cabo bajo la dirección de técnico distinto del autor del proyecto de que se trate. 22 de diciembre de 1992. Carecen. y iv) pueden ser formulados por cualquier persona. equipamientos y servicios públicos de la ordenación estructurante en el planeamiento general. así como tampoco modificar las previsiones del plan que ejecuten. 15. tramitación y aprobación de los distintos instrumentos de . pues. teniendo establecido la jurisprudencia. las prescripciones de directa aplicación del marco legal estatal de directa aplicación (TRLdS08) que proyectan en la referida regulación autonómica elementos procedimentales comunes. por cualquier AP o persona jurídico-pública e. de otro lado.). a los Municipios y a . un derecho a la tramitación del procedimiento (siempre que lo propuesto no vulnere el ordenamiento aplicable). por haber sido referidos en detalle en la lección anterior (a la que se remite). consagra aún el Derecho estatal supletorio (TRLS76). En consecuencia. y la competencia para —asumiendo un determinado proyecto de instrumento— verificar esta última y efectuar las correspondientes aprobaciones. exclusivamente de oficio (así. Lo primero puede ser realizado. Lo segundo está reservado a las AAPP urbanísticas. el juego del silencio administrativo positivo. en la práctica y en buena medida. en el caso de Andalucía y Madrid). A ello se suma. de un lado. pero cuya solución es o bien distinta o presenta matices o modulaciones en cada una de ellas (se refieren a problemas tales como la previsión o no y.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 421 planeamiento y de los programas y proyectos de ejecución impide una exposición comprensiva de todas ellas. la consulta o concertación interadministrativas. a que todas las soluciones vigentes respondan a un modelo común. debe tenerse en cuenta que.1. no van a ser objeto aquí de nueva consideración (pero que debe recordarse que existen). sin embargo. la exposición que sigue se desarrolla al hilo del modelo —hoy supletorio— establecido por el TRLS76. que básicamente se reducen. aunque no a una determinada resolución del mismo [SsTS de 25 de mayo y 10 de noviembre de 2010 (rec. en la actualidad. ha de distinguirse entre la elaboración técnica de cualquier instrumento de planeamiento y la iniciativa para su tramitación. por particulares (art. en su caso. en principio o como regla general. Iniciativa de elaboración material de los planes y proyectos y tramitación formal de éstos para su aprobación Por de pronto. para la de planeamiento general. así. los plazos máximos de resolución. etc. para este último caso. algunas CCAA excluyen la iniciativa privada para determinadas figuras de planes y. 6. acertadamente. que es el que. los cuales. Procede en todo caso esa multiplicidad no solo de factores específicos de cada CA (por ejemplo carácter uni o pluriprovincial). en especial. No obstante. el alcance de la iniciativa particular. La heterogeneidad de la concreta regulación del procedimiento de aprobación planes y proyectos no empece. de casación 3669/2006 y 5074/2006) y las en ellas citadas]. la articulación de la autonomía local y la de la CA. 52 TRLS76). cuyo procedimiento puede iniciarse.4. procedente de la LS56. sino incluso generales o presentes en todas ellas. incluso. generales o especiales. por ejemplo en la CA de Madrid. 31 a 35 TRLS76). cuando aún no está elaborado el plan. Normalmente esta información pública previa. 6. cuya aprobación solo produce efectos administrativos internos y. a un único diseño. esquemáticamente expuesto.1 RP). 2. 116. sobre bases aceptables en principio para aquella redacción (arts. 116.3. Así incluso en el Derecho estatal supletorio. 6. en general con carácter facultativo y preceptivo en el caso del planeamiento general. 6. las informaciones públicas previas y la medida cautelar de suspensión de licencias Estos actos son (o pueden ser) los siguientes: 1. Pluralidad de procedimientos. La formulación del proyecto de plan correspondiente por la AP actuante sobre la base de los antecedentes anteriores o sin ellos. solo se utiliza y tiene sentido para el planeamiento general. tienen por objeto).4. cuando sea de iniciativa pública (art. La realización de una información pública previa. Su formulación debe tener lugar cuando los trabajos de elaboración de un instrumento de planeamiento hayan adquirido el suficiente grado de desarrollo. en cada caso. el que se describe a continuación. concretamente. dirigida a recoger sugerencias u observaciones sobre la necesidad. 3. 28 TRLS76 y 115 RP).2 RP) .4.1. y es. que luego es objeto de modulaciones o adaptaciones. La preparación de la elaboración de los planes mediante la formulación de avances y anteproyectos. conveniencia y demás circunstancias de la ordenación (art.3. Los avances están previstos. por lo común.4. en realidad todos ellos responden. los de fijar una determinada orientación.2.422 Luciano Parejo Alfonso los departamentos y órganos colegiados competentes por razón de la materia de las CCAA (arts. Procedimiento de aprobación El procedimiento de aprobación consta de dos fases fundamentales: una no necesaria (actos preparatorios) y otra preceptiva por constitutiva del procedimiento propiamente dicho. basada en una ordenación básica común de la tramitación de cualquiera de ellos Aunque de ordinario se contempla formalmente varios procedimientos (en función de los instrumentos que. Actos preparatorios. en especial. Si con anterioridad al vencimiento del plazo máximo de un año se produce el acuerdo de aprobación inicial del plan en tramitación. 27 TRLS76 y 117. planes especiales. Se trata. reedificación y demolición) en zonas o áreas determinadas. incluso. planes parciales. en relación con el art. a partir del mismo y hasta el momento inmediatamente anterior a la aprobación inicial del plan (con una duración máxima o límite. la consumación de hechos que luego entrarían en contradicción con la nueva ordenación: la suspensión del otorgamiento de licencias (arts. desde el momento mismo de cumplimiento del trámite anterior. La Ley del suelo de la CA de Madrid contempla una doble posibilidad: o bien esta misma de la suspensión facultativa por la AP actuante (referidas a actos de uso. en cuanto dirigida a garantizar la viabilidad y efectividad del plan que en su día llegue a aprobarse evitando la continuación de la aplicación del planeamiento destinado a ser sustituido y. Así lo tiene interpretado la jurisprudencia contencioso-administrativa ya citada. o bien. En este caso. de la CA) y en uno de los periódicos de mayor difusión en cada una de ellas. momento en el que se extingue ope legis. estudios de detalle). la suspensión completa de la vigencia del plan a sustituir (acordada en este caso por el Gobierno de la CA). desde su publicación). Puede acordarse por los órganos competentes para las aprobaciones inicial y provisional. duración limitada y con efectos solo respecto de determinados actos (básicamente: parcelación de terrenos. con ocasión del acuerdo de elaboración del plan (planes generales. edificación. . de 16 de octubre). como inmediatamente comprobaremos de una medida provisional. 118. construcción o edificación del suelo y ejercicio de actividades). que puede adoptarse ya en fase de avance de planeamiento. debe quedar referida a áreas o usos determinados y debe publicarse en el Boletín Oficial de la provincia o provincias afectadas (o. la suspensión se mantiene aún por el tiempo que reste hasta completar dos años desde el acuerdo por el que se hubiera adoptado (debe entenderse desde la eficacia de éste. 8 del Real Decreto-Ley 16/1981. de un año).1. 120. en su caso.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 423 4. es decir. de carácter cautelar. con carácter facultativo. Su régimen jurídico es el siguiente: 4. Y se mantiene para las áreas cuyas nuevas determinaciones de planeamiento supongan modificación de la ordenación urbanística en vigor. por tanto. en todo caso. de una las técnicas más importantes de esta fase preparatoria. 121 y 122 RP. Entrada en juego. o su revisión o modificación. 6 de noviembre de 2008 (rec. si previamente no ha jugado la suspensión facultativa. debiendo quedar expresamente señaladas las áreas afectadas por la suspensión (con ocasión del trámite de información pública). afectando las áreas o superficies para las que el plan en tramitación prevea un régimen distinto del contenido en el planeamiento en vigor. y iv) precisa para ser eficaz de su publicación junto con . con sometimiento del plan a información pública). programa o estudio de detalle. Opera automáticamente y con carácter preceptivo en el momento de la aprobación inicial. de casación 9603/1997).424 Luciano Parejo Alfonso Si al vencimiento del año siguiente a la adopción de la suspensión facultativa no se hubiera producido aún el acuerdo de aprobación inicial del plan. Aplicada esta suspensión facultativa no resulta posible acordarla nuevamente en la misma área y para idéntica finalidad hasta que transcurran 5 años. de casación 7163/2004). En la CA de Madrid rige similar regla con carácter de norma de cierre: imposibilidad de nuevas suspensiones en la misma zona por idéntica finalidad hasta que transcurran cinco años. de casación 4800/2007)]: i) no da lugar por sí misma a indemnización. contados desde la fecha final de los efectos de la suspensión. con distinta naturaleza que el que motivó la suspensión. Esta suspensión automática tiene la siguiente duración: – Dos años. y 30 de septiembre de 2011 (rec. contados a partir del término de la suspensión. – El tiempo que reste hasta el cumplimiento de dos años de vigencia en total (sumadas ambas medidas). – Un año desde la aprobación inicial (debe entenderse desde el momento de la publicación. ii) se limita a las licencias de parcelación. 4. Conforme a la jurisprudencia contencioso-administrativa la medida [SsTS de 18 de febrero de 2002 (rec.2. iii) ha de interpretarse estrictamente por ser restrictiva de derechos. si al tiempo de dicha aprobación ya se había extinguido la medida suspensiva previa que se hubiera acordado para el estudio del plan. No se entiende como idéntica finalidad la redacción de un plan. si al tiempo de la aprobación inicial estaba vigente aún medida suspensiva adoptada previamente con carácter potestativo para el estudio del plan. la medida se extingue automáticamente (sin perjuicio de la entrada en vigor ulteriormente de la conectada legalmente a dicha aprobación inicial). norma. edificación y demolición. 3. 41 TRLS76 y concordantes RP): 1. No obstante y cuando se trate de la suspensión automática derivada de la aprobación inicial. la aprobación inicial de un proyecto de plan o de su modificación o revisión comporta la suspensión. inviable el otorgamiento de licencias (para los actos comprendidos por la medida de suspensión) con base en la misma. no es un acto automático y debido. sin embargo. cuyo periodo de vigencia total.2. por tanto. que es un acto de trámite en principio no impugnable de forma independiente [salvo cuando se invoquen vicios independientes del resultado final del procedimiento: STS de 25 de junio de 2010 (rec. Actos de tramitación y aprobación Son. 121 RP).3 TRLdS08. si bien puede alcanzar a todo el territorio ordenado y la indicación hacerse de forma genérica. si ésta tiene lugar antes de la extinción de aquélla por transcurso del plazo máximo correspondiente. in fine RP). es decir. continua o discontinua y con motivo de un mismo procedimiento.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 425 el acuerdo de sometimiento a información pública y de la indicación de las zonas a las que afecta.4. El efecto de la medida consiste justamente en hacer inaplicable temporalmente la ordenación urbanística vigente y. es ampliable por otro año cuando dentro de aquel se haya completado el período de información pública. es posible el otorgamiento de licencias basadas en el régimen que esté vigente. implicando una toma de posición inicial. ya citada. 120. STS de 2 de febrero de 1989). una primera valoración de la . De todas formas debe tenerse en cuenta lo prescrito hoy por el artículo 11. En todo caso. Conforme a la Ley del suelo de Madrid. la AP actuante debe indemnizar a los peticionarios del coste de los proyectos técnicos presentados (art. El primer acto del procedimiento formal es la aprobación inicial del plan por la AP actuante (normalmente el Municipio). Aprobación inicial. de casación 45/13/2009)]. siempre que se respeten las determinaciones del nuevo planeamiento en tramitación (art. con suspensión de los procedimientos ya incoados con ocasión de solicitudes anteriores aún no resueltas. 6.1. no puede exceder de un año. en síntesis. Se exceptúan los supuestos en que haya transcurrido ya el plazo para el otorgamiento de licencia por silencio positivo (en este sentido. Conforme a la jurisprudencia. plazo que. La suspensión así determinada queda alzada en todo caso con la aprobación definitiva del plan. los siguientes (art. que remite sus términos y plazo a la legislación urbanística. con simultánea o secuencial audiencia a las AAPP afectadas en sus competencias. pero debe tenerse en cuenta que el marco legal estatal de directa aplicación impone la publicación por medios electrónicos del referido anuncio (arts.426 Luciano Parejo Alfonso procedencia de la ordenación a establecer. 2. Concertación interadministrativa o consultas con otras AAP. deban considerarse necesarios. La Ley del suelo de la CA de Madrid. Debe tenerse en cuenta que el marco legal estatal de directa aplicación establece las siguientes reglas de obligado cumplimiento: i) inclusión entre la documentación expuesta al público de un resumen ejecutivo expresivo. y fase central del procedimiento. por razón de la posible afección de los intereses públicos por ellos gestionados. información pública y audiencia a las AAPP afectadas en sus competencias. Este último trámite. dispone que la aprobación inicial implica el sometimiento de la documentación del plan a información pública por plazo no inferior a un mes y. que —si bien abre paso a la ulterior tramitación— puede ser denegado. cuya secuencia no está siempre predeterminada (es frecuente que la legislación autonómica anticipe la concertación o consulta entre AAPP a los restantes) y de la que forma parte esencial la información pública por plazo mínimo de un mes. junto con el de audiencia a las AAPP cuyas competencias puedan ser afectadas (art. cuando menos. incluso si la iniciativa es particular y cuando existan deficiencias insubsanables durante el procedimiento (STS de 10 de noviembre de 2010 (rec. de la delimitación (con plano de situación) de los ámbitos en que se pretenda alterar la ordenación vigente y alcance de tal alteración. El segundo paso. que venimos poniendo como ejemplo en esta materia.1 y 7 TRLdS08): – Es preceptivo de acuerdo con el marco legal estatal de directa aplicación. consiste en la realización de una serie de trámites. de casación 5074/2006) y las en ella citadas]. así .4 TRLdS08 y 70 ter LrBRL). regla 2ª RP). estando prevista en el Derecho estatal supletorio la citación personal de los propietarios de terrenos afectados cuando menos tratándose de planes parciales que se refieran a urbanizaciones de iniciativa particular (art. 11. 11. 139. – Se anuncia como regla general en el o los correspondientes Boletines Oficiales y en al menos uno de los periódicos de mayor difusión en el ámbito pertinente. así como petición de informes preceptivos o determinantes. simultáneamente. pero con indicación de que nunca puede ser inferior al mínimo exigido por la legislación sobre procedimiento administrativo común. el requerimiento de los informes de los órganos y entidades públicas previstos legalmente como preceptivos o que. otras AAPP. salvo que se . a evaluación ambiental de sus efectos. a evaluación de impacto ambiental). desde luego. por lo que tiene por objeto una participación en la actuación administrativa entregada a la configuración legal (en la que se sitúa su fundamento).3 y 15. Adecuándose a esta exigencia. europeo y propio. Esta aprobación. Por exigencia del Derecho ambiental. el marco legal de directa aplicación en esta materia (art. carreteras e infraestructuras afectadas (arts. para la aprobación provisional y la definitiva o. Evaluación ambiental.3 TRLdS08). es determinante. e informes de. en su caso. que ha de verificarse en el momento más temprano posible dentro del procedimiento de aprobación y requiere también información pública (por lo que lo normal será la celebración simultánea con la urbanística propiamente dicha). véanse SsTS de 8 de marzo. y ii) preceptividad (en el caso de previsión de actuaciones de urbanización) de los informes (a los que se atribuye carácter determinante) de las AAPP hidrológica. para la única (definitiva) que ponga fin al procedimiento. 15. 3. Conforme a la jurisprudencia contencioso-administrativa (SsTS de 28 de octubre de 1988. a) CE. 5266/2008 y 4776/2008).1 y 2 TRLdS08) impone la referida evaluación en los términos de la legislación reguladora de la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y la elaboración de un específico informe de sostenibilidad ambiental del plan de que se trate. así como. por su parte. de la evaluación efectuada por el órgano ambiental competente. 28 de mayo y 16 de febrero de 2012 (rec. de 17 de julio) que no es manifestación del derecho fundamental del artículo 23 CE. corresponde a la misma AP que haya acordado la inicial y con ocasión de la misma han de introducirse las modificaciones estimadas pertinentes a la vista de las observaciones y reclamaciones formuladas en el trámite de información pública (y audiencia a. de costas. de los ámbitos en que se suspenda la eficacia de la ordenación en vigor. 4. en su caso). de casación 4776/2008. ellos mismos y con independencia de los proyectos concretos a que puedan dar lugar para su ejecución (los cuales están sujetos. 9 de julio de 1991 y 23 de junio de 1994) la información pública entronca con la audiencia de los ciudadanos prevista en el artículo 105. cuando proceda (normalmente cuando la aprobación definitiva se reserva a la AP de la CA). Sobre la exigencia de esta evaluación. en todo caso (de no existir la primera). El resultado de esta evaluación. Se trata igualmente de un acto de trámite insusceptible de impugnación independiente. 11. los planes están sujetos. obviamente. habiendo advertido el Tribunal Constitucional (STC 119/1995. Aprobación provisional.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 427 como. Como regla general. 5. alguna legislación (como la valenciana) ha optado por su supresión para solucionar los graves problemas derivados de la posibilidad del replanteamiento de idéntica disyuntiva tras la segunda información pública y el considerable retraso procedimental que conllevaba. . En el Derecho estatal supletorio (que acoge la solución tradicional a este respecto) se exige la repetición del trámite cuando las modificaciones introducidas en esta aprobación supongan un cambio sustancial de la versión inicialmente aprobada (art. por la función del plan. de casación 3013/2010)]. La legislación urbanística autonómica articula de modo diverso las competencias para la aprobación definitiva en función de la amplitud que otorgue en cada caso a la autonomía municipal (en su caso. y 28 de junio de 2012 (rec. juicio éste. ya que la sola celebración del trámite cumple los requerimientos constitucionales y justamente la introducción de cambios es la consecuencia natural de dicho trámite. de casación 4914/2010)].428 Luciano Parejo Alfonso invoquen vicios independientes del resultado final del procedimiento [SsTS de 25 de junio de 2010 (rec. La legislación urbanística mantiene. que debe ser considerado de todo punto irrazonable por excesivo. sino supramunicipales). esta regulación. 130 RP para los planes generales). se hacen presentes no sólo intereses municipales. b) En el caso del planeamiento de desarrollo o derivado. 23 de febrero y 23 de julio de 2010 (rec. con más o menos modulaciones. de casación 3160/2002). al extremo de hacerlo distinto y no simplemente diferente en aspectos concretos y accesorios [SsTS de 25 de marzo de 2005 (rec. La STS de 9 de diciembre de 2008 ha llegado a inaplicar esta supresión por inconstitucional. en su mayoría. se hagan presentes en él intereses supramunicipales). de casación 4286/2010)]. en función del tamaño de los municipios). Sin embargo. Se trata en todo caso de una cuestión que implica un juicio de valor sobre la relevancia jurídica del alcance de las modificaciones introducidas en el planeamiento [STS de 11 de octubre de 2012 (rec. 14 de febrero de 2011. de casación 4513/2009). y 20 de julio de 2012 (rec. 9 de diciembre de 2008. al propio municipio (salvo que. La noción de cambio sustancial (de la que depende la preceptividad de una segunda información pública) ha venido siendo definida como la alteración del modelo de planeamiento elegido y aprobado inicialmente. Aprobación definitiva. de casación 215/2006 y 6569/2005). la aprobación definitiva corresponde: a) En el caso del planeamiento general (en el que. por su función. a la AP de la CA correspondiente. que el silencio positivo no opera: 1) si el plan no contiene las determinaciones y los documentos requeridos por los preceptos que le sean directamente aplicables. mientras en los procedimientos de aprobación de unos planes (normalmente el general) la aprobación municipal última es solo provisional. según el Derecho estatal supletorio: art. 41 TRLS76). pero que se justifica en la necesidad —de relevancia constitucional— de protección de la autonomía local. i) atribuyen a dicho órgano. en el caso de que la referida legislación urbanística alude a dicho incumplimiento la consecuencia del juego del silencio. Esta aprobación definitiva resuelve el procedimiento y hace cobrar al plan fuerza ejecutiva. el incumplimiento del plazo da lugar a la aprobación definitiva por silencio administrativo positivo. Se trata de una solución específica (que se aparta de la común de la LRJPAC).5 TRLdS08): a) Cuando la legislación autonómica abra los procedimientos a la iniciativa particular. el marco legal estatal de directa aplicación contiene reglas respecto de su producción. 7 de noviembre de 1972 y 11 de febrero de 1977). 2) si contiene determinaciones contrarias . la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística. b) Cuando la legislación prevea que el inicio del procedimiento se produzca de oficio por AP competente para ello (lo que sucede en algunas legislaciones en relación con el planeamiento general. Procede apuntar que una tradicional jurisprudencia contencioso-administrativa tiene establecido (SsTS de 12 de marzo de 1968. que es de la sola iniciativa municipal). en efecto y además de la aprobación inicial del planeamiento general.1.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 429 c) Esta es la razón por la que la LrBRL opera de forma genérica al determinar la competencia del ayuntamiento pleno en esta materia. Dada su importancia (de la aprobación del planeamiento necesario al efecto depende la legitimación de cualquier actuación de transformación del suelo). La razón estriba en que. c) y 123. 11. debiendo adoptarse dentro de determinado (y variable) plazo máximo (seis meses desde la entrada del expediente completo en el registro del órgano competente para otorgarla.2. pero reserve la competencia para la aprobación definitiva a otra distinta (normalmente la de la CA). Sus artículos 22. ii) a la aprobación definitiva presunta. en la de otros es justamente definitiva (por no estar prevista la intervención de la CA). concretamente las siguientes (art. o. el incumplimiento por la AP de su deber de resolver en plazo (el que establezca como máximo aquella legislación) da lugar: i) a la indemnización de los interesados por el importe de los gastos en que hayan incurrido para la presentación de sus solicitudes. 4250/2007 y 742/2008). de casación 6469/2010). los aspectos de oportunidad. al precisar que las facultades actuadas con motivo de tal aprobación comprenden el examen del proyecto de plan en todos sus aspectos. las CCAA pueden introducir directamente modificaciones con ocasión de la aprobación definitiva con el doble límite representado por los principios de participación ciudadana y de autonomía municipal [STS de 17 de mayo de 2012 (rec. sin embargo. a la AP solo le cumple una función de control de legalidad. de casación 5355/2007. respecto de la segunda. En el Derecho estatal supletorio los artículos 41.2 TRLS76 y 132 RP se inclinan claramente por lo segundo. obliga a matizar esta concurrencia plena y perfecta de competencias. la solución correcta —que es la que ha acabado decantando la jurisprudencia del Tribunal Supremo y asumiendo la generalidad de las legislaciones autonómicas— es la que entiende que las facultades de la AP superior o autonómica son también ciertamente sustantivas y abarcan. éstos son predominantes). 22 de julio y 7 de diciembre de 2011 (rec. al entrar en contradicción con el principio de desarrollo sostenible. en la línea ya del TRLdS08 que el control de la CA puede alcanzar a la valoración de la sostenibilidad de los modelos de ocupación de los planes municipales. pero éstas se extienden legítimamente solo a las cuestiones que tengan entidad. La cuestión principal que suscita la aprobación definitiva es la de si. por ello y aparte los de estricta legalidad. y 3) si su aprobación está sometida a requisitos especiales. En todo caso. Esta es la razón (y el sentido) de la distinción actual por la legislación urbanística (fundamentalmente en el planeamiento general) de la ordenación estructural (referida a extremos en que concurren intereses locales y supramunicipales) y ordenación de detalle o pormenorizada (en la que se entiende que solo concurren intereses municipales o. dimensión o alcance supralocal (SsTS de 26 de junio de 2008 (rec. legal o reglamentariamente establecidos.430 Luciano Parejo Alfonso a la Ley o a planes de superior jerarquía. de casación 807/2010)]. cuando corresponde a la AP de la CA. de casación 4610/2004). la recuperación por los municipios. tras la CE. 17 de febrero de 2009 (rec. de su autonomía. Siendo claro que en la ordenación urbanística se da una estrecha imbricación de intereses locales y supralocales. en todo caso. en los términos precisados por la LrBRL. La reciente STS de 26 de marzo de 2013 (rec. de modo que. 8 de noviembre de 2012 (rec. No obstante. de casación 10410/2004). la aprobación definitiva por silencio contra legem (SsTS de 27 de abril y 30 de septiembre de 2009). lo que desborda el modelo de ciudad —la organización de su diseño— en cuanto signifiquen fenómenos de dispersión de la urbanización. de casación 4312/2009) sostiene. 19 de mayo. . ésta ejerce tan solo una potestad de tutela para el control de mera legalidad o también una potestad sustantiva de ordenación propia. Recientemente se ha admitido. y. además y por lo que hace al articulado de las normas urbanísticas y las ordenanzas contenidos en ellos: a) en los términos de la LrBRL: publicación íntegra en el Boletín Oficial de la provincia o. no obstante. 70. 41. 11.3 TRLS76 y 132.2 LrBRL). b) en los términos que disponga la legisla- . la totalidad del contenido de los planes debe: i) estar en todo momento (en copia completa) a disposición de la ciudadanía.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 431 La resolución aprobatoria. Quiere esto decir que la publicación de los planes ha de comprender. 11.2 TRLdS08). en todo caso la del acuerdo de aprobación definitiva y. y ii) quedar publicado y. de otro lado. así como por medios electrónicos: el contenido completo de dichos planes. así como los acuerdos municipales que impliquen la aprobación definitiva de éstos deben publicarse en el Boletín Oficial de la provincia. La publicación Dada la sujeción del planeamiento urbanístico al régimen de las normas reglamentarias. con obligación o no de nueva elevación del expediente al órgano de aprobación definitiva (si la subsanación de tales deficiencias comporta la introducción de modificaciones sustanciales puede ser preceptivo nuevo trámite de información pública). 2) suspensión de la aprobación del plan por deficiencias que deba subsanar la AP que hubiera producido la aprobación provisional. la heterogeneidad y complejidad de su contenido— establece un régimen diferenciado de publicación: a) Los acuerdos de aprobación definitiva deben ser publicados desde luego en el Boletín Oficial correspondiente (art. ser accesible a los ciudadanos por medios electrónicos (arts. CA. por tanto. en todo caso y de acuerdo con el Derecho estatal supletorio (arts. pero teniendo en cuenta que: de un lado.4 TRLdS08 y 70 ter LrBRL). no entrando en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y transcurrido el plazo previsto en el artículo 65. el articulado de las normas de los planes.2 LrBRL (art. en su caso. el marco legal de directa aplicación en esta materia —considerando. para ser correcta. b) Las normas y las ordenanzas incluidas en los planes deben ser publicadas en la forma que determine la legislación urbanística.3 RP). LA PUBLICACIÓN Y LOS EFECTOS DE LOS PLANES 7.1. cuando la aprobación definitiva de los planes sea de la competencia de los entes locales. los siguientes: 1) aprobación pura y simple del plan. puede tener diversos contenidos (según la legislación urbanística autonómica) y. y 3) denegación de la aprobación definitiva del plan. que es la que otorga al plan correspondiente fuerza ejecutiva y que solo se puede adoptar a la vista de un expediente formalmente completo. 7. cuando la aprobación definitiva sea de la competencia de la AP autonómica. Como quiera que es inadmisible un distinto régimen de publicación para los planes aprobados definitivamente por los entes locales y los aprobados por la AP autonómica y. Conforme al Derecho estatal supletorio (art. con carácter general. publicación y entrada en vigor de los planes se derivan los siguientes efectos. de casación 6267/2007)]. por ejemplo para legitimar expropiaciones. la publicación. debe distinguirse en éstos entre ejecutividad (nota que comparten con los simples actos administrativos y deriva. 26 de mayo de 2009 (rec.1 LRJPAC la publicación de las disposiciones administrativas en el diario oficial que corresponda para que puedan producir efectos jurídicos. requisito para la ejecutividad de los planes. de otro lado. que el artículo 9. 28 de abril de 2004 (rec. La jurisprudencia contencioso-administrativa se manifiesta en el sentido expuesto. La jurisprudencia no distingue y habla. además. 56 TRLS76). 7. Los efectos de la aprobación de los planes De la aprobación. requiriendo la publicación formal desde luego de los documentos de carácter normativo [SsTS de 27 de julio de 2001 (rec.2. aunque no de validez [SsTS 16 de octubre de 2009 (rec. desde luego. y 8 de septiembre de 2011 (rec. además de disponer el artículo 52. Publicidad Los planes y sus normas urbanísticas son públicos (su contenido íntegro actualizado ha de ser accesible en todo momento en Internet. del contenido dispositivo de las normas urbanísticas y ordenanzas.2. La publicación del acuerdo de aprobación definitiva puede determinar ciertamente la ejecutividad del plan. directamente de los arts.1. de casación 38/05).432 Luciano Parejo Alfonso ción autonómica. expresamente previstos por la Ley.3 CE no toleraría la no publicación de las normas de estos últimos. es aplicable sin más lo dispuesto en dicho último precepto legal y en el artículo 2. 56 y 57 LRJPAC) y vigencia (nota que les corresponde en cuanto normas de alcance reglamentario). de casación 6267/2007)]. de casación 70/51/2001).1 Cc. 7. de que la publicación es requisito de eficacia. debe entenderse que. Esta regulación de la publicación plantea el problema del silencio al respecto de la legislación autonómica. en ausencia de previsión expresa en la referida legislación. la publicación (aunque solo la del acuerdo de aprobación definitiva) es. y 8 de septiembre de 2011 (rec. Dada la expuesta complejidad de los planes. Pero solo el cumplimiento íntegro de las exigencias de su publicación. es decir. de casación 457/2005). de casación 3924/2006). por tanto. da paso a su vigencia. . habilitando. 14 de julio de 2010 (rec. de casación 8876/1996). como ya nos consta). en un derecho específico a ser informado de forma completa. cuando no sean susceptibles de uso privado o edificación. de los planes y proyectos sectoriales. teniendo la respuesta administrativa los efectos que fije dicha legislación [art. copias completas del planeamiento vigente en su ámbito territorial.2 TRLS76). Para la seguridad del tráfico jurídico inmobiliario rigen —con el carácter de disposiciones estatales de aplicación plena y. c) TRLdS08 y 70. 6. Conforme al Derecho estatal supletorio. toda la publicidad de las urbanizaciones de iniciativa particular debe expresar la fecha de aprobación del correspondiente plan. b) TRLdS08]. y de las obras que deban realizarse para asegurar la conexión de la urbanización con las redes generales de servicios. la averiguación de los delitos o la intimidad de las personas.2 y 3 LrBRL]. 4. incluso. consulta. indisponibles para el legislador autonómico— el principio y las reglas siguientes: – El principio de que la transmisión de fincas no modifica la situación del titular de las mismas respecto de los deberes establecidos por la legislación urbanística aplicable o exigibles por los actos de ejecución derivados de la misma. 19.1 TRLdS08]. – Las reglas relativas a las enajenaciones de terrenos. con prohibición de contener indicación alguna en pugna con sus cláusulas (art. del régimen y las condiciones urbanísticas aplicables a una finca determinada [art. d) TRLdS08]. por escrito y en plazo razonable. a disposición de los ciudadanos que lo soliciten.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 433 De acuerdo con el Derecho estatal de directa aplicación en la materia. así como en las obligaciones por éste asumidas frente a la AP competente que hayan sido objeto de inscripción registral (siempre que tales obligaciones se refieran a un posible efecto de mutación jurídico-real) [art. quedando subrogado el nuevo titular en el lugar y puesto del anterior propietario en sus derechos y deberes urbanísticos. las AAPP deben tener. así como —en caso de ejercicio del derecho de iniciativa privada en la urbanización y la construcción o la edificación— un derecho de consulta sobre los criterios y las previsiones de la ordenación urbanística. así como a consultar los archivos y registros en los términos que disponga la legislación de desarrollo del artículo 105. b) CE (la denegación o limitación de este derecho. en todo cuanto afecte a la seguridad y defensa del Estado. por tanto. 55. cuenten con edificaciones fuera de ordenación o estén destinados a la . El derecho genérico de información se concreta. que debe ser evacuada en el plazo máximo que fije la legislación urbanística y que —salvo que se establezca por Ley formal— no puede exceder de tres meses. conforme a las cuales deben hacerse constar en el correspondiente título: i) la situación urbanística de los terrenos. debe verificarse mediante resolución motivada) [arts. lo que se corresponde con el derecho de todos los ciudadanos a acceder a toda la información urbanística y ambiental disponible y a obtener copias y certificaciones acreditativas de las disposiciones y acuerdos o actos y sus antecedentes. 4. 19. la función legítimamente de los actos materiales (urbanización y edificación) y jurídicos (entregas o cesiones de terrenos. 56 TRLS76 y también de la legislación urbanística). La infracción de cualquiera de las anteriores reglas faculta.2. Esta nota. 7. Cuando en la superficie objeto de expropiación existan bienes de dominio público y el destino de los mismos.2. 29. sin perjuicio del principio antes mencionado. en todo caso. cuando sean necesarios (art. revela la peculiaridad. 57 y 58.4. ii) los deberes legales y las obligaciones pendientes de cumplimiento. Legitimación de expropiaciones Por disposición directa del marco legal estatal. en el Derecho estatal supletorio. Obligatoriedad Los planes y las normas obligan a su cumplimiento. Expresa. en cuanto normas. adicionales 2º. Esta declaración se extiende a los terrenos precisos para conectar la actuación de urbanización con las redes generales de servicios.1 TRLS76 y desde luego de la legislación urbanística autonómica). cuando los terrenos estén sujetos a una actuación de transformación urbanística (art. 7. de los planes. Ejecutividad Los planes.3. sea distinto del que haya motivado su afectación o adscripción al uso general o a los servicios . lo que vale para la AP y los particulares por igual (así se infiere de las disps.2. propia de los actos administrativos.434 Luciano Parejo Alfonso construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública que permita tasar su precio máximo de venta. según el instrumento de ordenación. 8ª y 10ª TRLdS08 y 190 bis LPAP y resulta. 19. alquiler u otras formas de acceso a la vivienda. de los arts. normas y proyectos son inmediatamente ejecutivos (así resulta del Derecho estatal supletorio: art.3 TRLdS08). 7.2 TRLdS08). redistribución de beneficios y cargas) precisos para su ejecución. para la rescisión del contrato en el plazo de 4 años a contar de la fecha de su otorgamiento.2. la aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística que determine su legislación reguladora conlleva —cuando dichos instrumentos habiliten para su ejecución y ésta deba producirse por expropiación— la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos correspondientes. expropiaciones. peculiaridad que trae causa de su vocación de materialización práctica. de traducción en la realidad del modelo territorial que diseñan. así como para exigir la indemnización de los daños y perjuicios irrogados (art.2 TRLdS08). 2 y 3 TRLdS08). Excepcionalmente. 45 TRLS76). 29. Sobre la caracterización jurisprudencial de estas situaciones. En todo caso: i) las vías rurales que se encuentren comprendidas en la superficie objeto de expropiación se entienden de propiedad municipal. debe seguirse. los edificios e instalaciones (incluso industriales) ya existentes en el momento de aprobarse el plan o la norma de que se trate y que sean disconformes con uno u otra deben calificarse por dicho planeamiento como “fuera de ordenación” (art. Colocación de edificaciones en contradicción con la nueva ordenación en situación de “fuera de ordenación” Esta “situación”. 19. el procedimiento previsto en la legislación reguladora del bien correspondiente para la mutación demanial o desafectación. que ciertamente han introducido modificaciones o modulaciones en las que no es posible entrar aquí.3. art. aumento de volumen. son autorizables. siempre que no esté prevista la expropiación o demolición en un plazo de quince años a contar desde la fecha en que se pretenda la realización de aquéllas. prevista en muchas de ellas. de la suspensión de la eficacia de los planes precisamente para proceder a su revisión. A ello no obsta la posibilidad. conforme al cual el órgano . 60 TRLS76).2. salvo prueba en contrario. según proceda. calificación que determina una suerte de congelación de los edificios e instalaciones en los que —como regla general— solo pueden realizarse las pequeñas reparaciones que exijan la higiene.3. 2 Cc (así como también.1.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 435 públicos.2. La vigencia y la revisión o modificación de los planes y las normas 7. 51 y 52 LRJPAC en relación con el art. en su caso. 7. Vigencia En tanto que su naturaleza es normativa. véase STS de 20 de julio de 2012 (rec. Esa vigencia la disponen en todo caso también las Leyes urbanísticas. sin embargo. obras parciales y circunstanciales de consolidación. el ornato y la conservación. Según el aludido modelo supletorio. modernización o incremento de su valor de expropiación. 7. a) TRLdS08].5. los planes tienen vigencia indefinida ya por virtud de lo dispuesto con carácter general en los arts. con carácter de Derecho supletorio. quedando prohibidas desde luego las obras de consolidación. que había ido decantándose en nuestro sistema urbanístico desde 1956 aparece aún mencionada en el marco legal estatal vigente [art. de casación 49/14/2010). El Derecho estatal supletorio sirve de modelo a la que —en general— contienen las Leyes urbanísticas. Tal posibilidad está contemplada también en el Derecho estatal supletorio. y ii) las vías urbanas que desaparezcan transmitidas de pleno derecho al organismo expropiante y subrogadas por las nuevas que resulten de la ordenación urbanística (art. 28 de marzo de 1983. 20 de junio de 1989. sino la simple alteración de elementos concretos de éste. en las modificaciones. si bien tales elementos pueden llegar a ser hasta los principales —tales como la clasificación y la programación—. y 20 de abril de 2011). puntual y no sistemática o general. 9 de abril de 1984. ello no sucede en la modificación. 11 de febrero de 2004. 30 de octubre de 2002. puede suspender esa vigencia. en plenitud y sin restricciones de la potestad de planeamiento.2. de casación 3146/2009)]. la introducción en él de cambios relevantes con incidencia en la estructura general del territorio o la clasificación del suelo como consecuencia de la adopción de un nuevo modelo territorial. es decir. en el que el planificador no está vinculado a las determinaciones del planeamiento precedente (SsTS de 17 de septiembre de 1982. de casación 366/2008)]. A tenor de la jurisprudencia contencioso-administrativa. 7 de febrero de 1985. Conforme a la jurisprudencia contencioso-administrativa. la modificación consiste simplemente en la introducción de cambios concretos y aislados.3. y ii) la suma y acumulación de alteraciones concretas pueden llegar a representar una revisión encubierta [STS de 5 de julio de 2012 (rec.436 Luciano Parejo Alfonso de gobierno de la correspondiente CA. 22 de junio de 2009. 18 de marzo de 1992. más acusado que en las revisiones [STS de 19 de octubre de 2011 (rec. es decir. 51 TRLS76). es en la revisión donde el ius variandi de la AP se expresa con mayor energía y rotundidad. 27 de noviembre y 5 de diciembre de 1990. la aparición de circunstancias sobrevenidas o el agotamiento de la capacidad del plan. . 14 de febrero de 2007. su respeto a los estándares legales acogidos en el mismo y su adecuación a los datos objetivos en que se apoyan. 24 de febrero de 1987. plazos y efectos previstos para la medida cautelar preparatoria de la tramitación de los planes y en todo o parte de su ámbito. para acordar la revisión de los planes (art. de suerte que su único límite viene determinado por la congruencia de las soluciones concretas con las líneas directrices que diseñan el planeamiento. 26 de enero y 31 de mayo de 2005. mientras en la revisión se produce un nuevo ejercicio. siempre que se haga de forma aislada. previa audiencia en todo caso de los entes locales interesados. la revisión representa un ejercicio pleno ex novo de la potestad de planeamiento. Por ello mismo. sin desfigurar el modelo territorial (SsTS de 27 de noviembre de 1990. debiendo tenerse en cuenta que: i) la exigencia de justificación del interés público es. Revisión y modificación Por revisión se entiende la reconsideración total del plan o su alteración en términos equivalentes. 7. 30 de septiembre de 1992 y 29 de julio 2009). la modificación supone no el replanteamiento global y sustancial de un plan. Por contra. en la forma. La vigencia indefinida se entiende sin perjuicio de la revisión o modificación de los planes. Por ello mismo. equipamientos y servicios públicos. la Ley del suelo de la CA de Madrid establece: a) Reglas comunes: toda alteración de las determinaciones de los planes de ordenación urbanística: i) debe ser establecida por la misma clase de plan y observando el mismo procedimiento seguido para su aprobación (con alguna excepción). y ii) supone el ejercicio de nuevo. así como las posibilidades de acceso real a la vivienda. a limitar ésta para atajar su uso. y ii) la modificación puede producirse en cualquier mo- . Los restantes instrumentos de planeamiento se revisan cuando las alteraciones que en ellos se pretendan introducir requieran la completa reconsideración de la ordenación por ellos establecida. cuando razones de urgencia exijan la adaptación de los planes de ordenación urbanística a los de la ordenación del territorio o se hayan incumplido los plazos de revisión. en todo caso. siga sirviendo de modelo (arts. de la potestad de planeamiento. en general. asegurar la funcionalidad y el disfrute del sistema de redes de infraestructuras. y ii) debe. en plenitud. c) Reglas de la modificación: i) se entiende por tal toda alteración del contenido de los planes de ordenación urbanística no subsumible en el supuesto legal de revisión. desafecte el suelo de un destino público o descalifique suelo destinado a viviendas sujetas a algún régimen de protección pública. las Leyes urbanísticas suelen efectuar una regulación propia que. cuando aumente la edificabilidad. delimitando negativamente la modificación (lo que no sea revisión). No obstante. secuencial o coyuntural (ante una revisión próxima). incluidas las de índole presupuestaria. A título de ejemplo. fijando a los municipios plazos adecuados al efecto y para la adopción de cuantas medidas sean pertinentes. abusivo. el Gobierno de la CA puede disponer el deber de proceder a la revisión bien del plan general. b) Reglas de la revisión: i) se entiende por tal la adopción de nuevos criterios que afecten a la totalidad del suelo del término municipal. así como siempre que se pretenda introducir en él alteraciones de los elementos de la ordenación estructurante que supongan modificación del modelo territorial adoptado. Pero puede acometerse de una sola vez o por fases referidas a partes del término municipal. bien de otros concretos planes. en su caso. sin incrementar éste en detrimento de la proporción ya alcanzada entre unas y otro. y. cuya ordenación sea susceptible de gestión. aplicación y ejecución autónomas. según proceda en atención a las circunstancias. contemplar las medidas compensatorias precisas para mantener la cantidad y calidad de las dotaciones previstas respecto del aprovechamiento urbanístico del suelo.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 437 Sin perjuicio de que aquí también el Derecho estatal supletorio haya servido y. tiende a fijar reglas generales para cualquier cambio en el planeamiento (con entera independencia de su alcance) y. 47 a 51 TRLS76). El plan general debe revisarse en los plazos que en él se dispongan y cuando se produzcan los supuestos y las circunstancias que el mismo defina. los municipios pueden autorizar alturas que alcancen la media de los edificios ya construidos. En solares enclavados en manzanas o núcleos edificados ya en más de dos terceras partes. 15. .6 TRLdS08). la disposición transitoria 4ª TRLdS08 prescribe que. escuetas y simples. bien a través de un instrumento más simple y alternativo. por trascender del concreto ámbito de la actuación o actuaciones previstas los efectos significativos que generan en el medio ambiente (art. 2ª. del suelo y en el caso de que la legislación sobre ordenación territorial y urbanística no establezca en qué casos el impacto de una actuación de urbanización obliga a ejercer de forma plena la potestad de ordenación. esta nueva ordenación o revisión es necesaria cuando la actuación conlleve. el progreso ha sido extraordinario). con independencia de cualesquiera otras limitaciones que sean aplicables. 8. LAS DISPOSICIONES LEGALES DE ORDENACIÓN SUBSIDIARIAS DEL PLANEAMIENTO Cabe dentro de lo posible y así lo acredita no solo la experiencia de la aplicación de la legislación urbanística hasta hoy (aunque.438 Luciano Parejo Alfonso mento y las puntuales variar tanto la clase como la categoría del suelo. Limitación. la modificación de un plan dirigida a prever nueva o nuevas actuaciones de este tipo) obliga a ejercer de forma plena la potestad de ordenación del municipio o del ámbito territorial superior en que se integre (es decir a proceder en términos de revisión). sobre las regulaciones autonómicas incide el marco legal estatal de directa aplicación imponiendo a las mismas la determinación de los casos en que el impacto de una actuación de urbanización (es decir. quepa disminuir las zonas verdes por debajo del estándar legal. desde el cumplimiento de un año de la entrada en vigor de la Ley 8/2007. Son las siguientes: 1ª. por sí misma o en unión de las aprobadas en los dos últimos años. que sólo rigen en defecto o ausencia total de planeamiento. Para asegurar la efectividad de esta regla básica. que no todos los términos municipales estén ordenados bien mediante un plan general. en este aspecto. de 28 de mayo. el Derecho estatal contemplaba (y contempla aún con carácter supletorio: art. sin embargo. un incremento superior al 20% de la población o de la superficie de suelo urbanizado del municipio o ámbito territorial correspondiente (regla ésta que ha sido o está siendo asumida efectivamente por las Leyes autonómicas). de la altura de la edificación a tres plantas medidas en cada punto del terreno. 74 TRLS76 y 99 RP) unas reglas materiales. En todo caso. sin que en ningún caso. con carácter general. Para cubrir este supuesto y el consiguiente vacío en la ordenación urbanística sustantiva. R. M.M. en colindancia y prolongación de las áreas urbanas ya consolidadas por la urbanización y ocupadas por la edificación.. 2. Nuevo Derecho del suelo. un desarrollo urbano de media densidad para la construcción de 868 viviendas en un espacio de terreno localizado al sureste del núcleo urbano del Municipio. Madrid. pueden quizás dificultar la definitiva puesta en marcha de la operación considerada. Algunas legislaciones urbanísticas prevén este tipo de disposiciones. 1973. Estudiar y determinar el régimen de competencias en materia de aprobación de planes de urbanismo entre Comunidades Autónomas y Entes Locales. de 7 de julio). modificado por la Ley 7/2005. Mª. el Arquitecto Técnico de la referida Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo eleva propuesta de informe sobre la presente actuación urbanística en la que se contiene una serie de consideraciones administrativas y de observaciones técnicas que. Derecho Urbanístico local. 2008. 9. Luego de la correspondiente y oportuna tramitación del expediente en sede municipal. BIBLIOGRAFÍA BAÑO LEÓN.ª edición. como ya nos consta. Madrid. Madrid.. se dio traslado del mismo a la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para su informe por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo. 2008. Interesa entonces al Ayuntamiento de Región conocer su opinión en Derecho sobre el valor y efectos que cabe otorgar al informe emitido por el Arquitecto Técnico de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo en relación con los siguientes aspectos: 1. de 28 de diciembre. 2009. Derecho urbanístico común. incluido el siempre preceptivo periodo de información pública. Madrid. J. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ. Madrid. a juicio del Ayuntamiento consultante. J.. Manual de Derecho urbanístico. En el suelo no urbanizable o rústico es de aplicación. el régimen legal urbanístico de esta clase de suelo. EJERCICIO PRÁCTICO Mediante acuerdo del día 2 de diciembre de 2007 el Ayuntamiento Pleno de Región procedió a la aprobación inicial del denominado Plan Parcial del Sector C. 10. en breve síntesis. J. Con fecha del día 3 de enero de 2009. T. DÍAZ LEMA. 1992... con arreglo al artículo 38 de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha (Texto Refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2004. BOQUERA OLIVER. 21. . que ya nos es conocido. Génesis y evolución del Derecho urbanístico español. BASSOLS COMA. M.La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 439 3ª. donde se propone. en todo caso. Estudiar y determinar la garantía de la autonomía local. . “Algunas reflexiones sobre las cuestiones básicas del régimen jurídico del subsuelo”. MARTÍN REBOLLO. Madrid. (ed. J. “El régimen urbanístico de la propiedad inmobiliaria en España”. J. (dir.AA. Contenido y alcance de la Sentencia 61/1997. del Tribunal Constitucional sobre la Ley del Suelo. El urbanismo hoy. ROGER FERNÁNDEZ. Madrid. Buenos Aires (Argentina). Madrid...AA. E. MERELO ABELA. La evaluación ambiental estratégica de planes y programas urbanísticos. Madrid. GARCÍA DE ENTERRÍA. L. PAREJO ALFONSO. 1991. 1997. Sevilla. 1986. nº 109 (1996). L. 1997. Cizur Menor. 1997. 1995. Madrid. el Estatuto básico del empleado público. VV. Reivindicación del urbanismo. 2009.M. Reflexiones a propósito de la STC 61/1997 y el proyecto de nueva Ley estatal. El control de la legalidad urbanística.).). M. Martín Bassols Coma. GONZÁLEZ-BERENGUER URRUTIA. expropiación y responsabilidad. Liberalización del suelo al servicio del interés general.... El planeamiento urbanístico. C. en Propiedad.L. El nuevo régimen jurídico del suelo. Régimen del suelo no urbanizable. nº 152-153 (2007). Madrid.. VV. Madrid. 2009. PAREJO ALFONSO. Régimen urbanístico de la propiedad y responsabilidad patrimonial de la Administración. BUSTILLO BOLADO. Barcelona. nº 12 (2008). Madrid. S. L. Madrid. Lecciones de Derecho Urbanístico.. homenaje al Prof. 2007.. MENÉNDEZ REXACH. La garantía indemnizatoria en el Derecho europeo y comparado. J. El Derecho urbanístico del Siglo XXI. MUÑOZ MACHADO. Urbanismo y corrupción.R.. L. Barcelona... Estudios territoriales. Ciudad y territorio. Madrid.... 1997. 1990. G... “Expropiación.. 2007.O. . PAREJO ALFONSO. A. 2009. La Ley del Suelo después de la Sentencia de 20 de marzo de 1997. Comentario al Texto Refundido de la Ley de Suelo.M. LÓPEZ BENITEZ. R. 1982. Madrid. (coord.. PAREJO ALFONSO.440 Luciano Parejo Alfonso FERNÁNDEZ TORRES. Comentarios a la Ley del Suelo (Texto Refundido de 1992). L. PAREJO ALFONSO. La reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo.. L. L. A.AA. J.. Suelo y urbanismo: el nuevo sistema legal. Instituciones básicas.. 2008. 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Clasificación de las infracciones urbanísticas. 3. Infracción urbanística como categoría puramente formal.2. LA EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO. Los requisitos generales para la ejecución.4.4.4. respectivamente. 3. Consideraciones generales. Las personas responsables de las infracciones y su grado de responsabilidad. 5.1.1.3.3. Competencia y procedimiento para el otorgamiento de la licencia. en particular.1. de dirección o motivación del comportamiento para la evitación u obtención.Lección 9 La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento.4. Ámbito de la protección de la legalidad urbanística.2.2. 8. Potestad instrumental de inspección. Consideraciones generales: el principio básico de decomiso del beneficio ilegal y la cuantía máxima de las sanciones. 1. Clases de sistemas y relaciones de los mismos entre sí. preceptividad y alcance de ésta.2. Supuestos legales desencadenantes de los mecanismos de reacción protectora y las medidas a ellos asociadas. 5.1. 3. LA EDIFICACIÓN Y EL USO DEL SUELO. Las sanciones. 2.2. 3.3. LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN.1. 1.2.3.2.4. EJERCICIO PRÁCTICO.3.2. el sentido del silencio administrativo.1. 5. Consideraciones generales. Infracción de la legalidad como fundamento de toda reacción administrativa. Sistema de gestión indirecta mediante agente urbanizador. Las infracciones urbanísticas. 5. 5.2.2. Deber de conservación. Los deberes legales urbanísticos del propietario. EL DERECHO SANCIONADOR.2. 5.3. 1.2.2.2.2. protección de la legalidad y sanción de las infracciones Luciano Parejo Alfonso SUMARIO: 1. 2. 4. Sistema de expropiación. La protección de la legalidad urbanística. La edificación forzosa. 2. 5. 1. Introducción.4. Consecuencias del incumplimiento del deber de edificar: juego recíproco de la expropiación y la venta forzosa.5.1.1. el principio de tipicidad como clave del mismo. LA RESPONSABILIDAD PENAL Y CIVIL DERIVADA DE LA COMISIÓN DE INFRACCIONES URBANÍSTICAS. 2.4. LA DISCIPLINA URBANÍSTICA. Sus características. La prescripción de las infracciones urbanísticas. 5. 2. 2.2. su tipificación. 5. Estado de ruina como límite al deber de conservación. 3. 1. Deberes legales y su concreción en obligaciones mediante órdenes de ejecución. 1.3.1.3. 2. Órganos competentes para su imposición y procedimiento aplicable. Sistema de cooperación.4.2.3. Reglas para su aplicación.2. 4. La intervención de la edificación y el uso del suelo.3. Naturaleza y caracteres de la licencia.2.3. BIBLIOGRAFÍA.1.3. 4. según proceda. Sistema de compensación. 2.2. de determinados efectos o resultados normativamente rechazados o deseados. 4. 4. 2.2. 2. 7. 5. 2.1. EL RÉGIMEN DE LA EDIFICACIÓN YA REALIZADA O EXISTENTE. Intervención previa mediante licencia urbanística.1. el perfecto desarrollo del proceso urbanístico conforme a la secuencia planificación-ejecución —de la que igualmente se da cumplida cuenta en la presente Lección—. La ejecución es una potestad y. así como de los usos y los aprovechamientos. una función pública. la iniciativa privada. Asume un modelo territorial con la finalidad de su materialización efectiva. Ambas constituyen piezas complementarias de una adecuada gestión de la actividad urbanística.442 Luciano Parejo Alfonso denamiento u ordenamientos administrativos tendencialmente completos o autosuficientes. sin perjuicio de que —al dar lugar a una gran diversidad de operaciones y acciones. tener éstas. El concepto de ejecución y las formas de su gestión El planeamiento urbanístico no se agota en la pura regulación normativa de las actividades de utilización del suelo para ordenar su espontáneo desarrollo (véase la lección anterior). del marco legal estatal de directa aplicación (arts. a veces incluso con papel relevante. en los términos. El aseguramiento de la disciplina social en esta materia constituye una de sus claves. en lo sustancial. para la configuración y. obligados del servicio o actividad públicos de ejecución del planeamiento. en su seno. LA EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO 1. si no quedara luego asegurada la observancia de la ordenación material reguladora de la organización del territorio. de la totalidad de los mecanismos reaccionales propios de dicha rama del Derecho frente a la transgresión de sus disposiciones. de otro. se refiere el artículo 3 TRLdS08. con instrumentos adecuados para hacer frente a la transgresión de la ordenación territorial y urbanística. La razón de que así sea es obvia.1. de la organización estratégica de la utilización del territorio y. explican el desarrollo. la justificación por los objetivos perseguidos sobre las que descansa por entero. construcciones e instalaciones. De ahí que la ejecución del planeamiento esté comprendida en la actividad urbanística a la que. en cualquier caso. . en su caso. La ejecución es. De nada serviría el entramado de instituciones y técnicas puesto al servicio. por tanto potestad pública. por tanto. de un lado. por ello. la otra faceta del planeamiento y está íntimamente relacionada. transformación de la realidad. de los actos de utilización del suelo y de las edificaciones. teniendo en cuenta la vocación de efectividad. así como de las actividades en ellas desarrolladas. de la racionalización del uso y aprovechamiento del suelo. en su caso. para su compleción. Pues el específico régimen urbanístico de la propiedad del suelo coloca a los propietarios (véase la lección anterior) en una posición de colaboradores cualificados y. con la previa de ordenación. El sistema debe contar. pues. contenido económico y carecer la AP de medios para la realización directa de obras— en ella intervenga también. como función y. 6 a 9 y 14 y 16 TRLdS08). 1. Extremadura. Castilla La Mancha. sanción y expropiación. Extremadura. Madrid). Navarra). Las previsiones de dicha legislación pueden sistematizarse así: A) En general: diferenciación. así como de la posibilidad del desarrollo de la gestión directa de las actividades materiales. Aragón) o directa o indirecta (Asturias. entre la propia y la verificada en régimen de cooperación (Aragón. Valencia). Madrid]. c) Desarrollo de la gestión directa o propia en régimen de cooperación mediante consorcios. mancomunidades de municipios. delegaciones intersubjetivas de competencias.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. Canarias. en particular. utilización de órganos de otras AAPP o de organismos de ellas dependientes (Andalucía. ii) las actuaciones que impliquen el ejercicio de potestades públicas de intervención. 3 y 6 TRLdS08. Cataluña. así como de ella y de la indirecta. de otro lado. inspección. el Derecho estatal solo contiene una regulación de la gestión urbanística y. de la actividad de ejecución del planeamiento de carácter supletorio de la legislación urbanística. convenios interadministrativos de colaboración. organismos. de un lado. Canarias. así como y en la pública. Canarias. en algún caso (Asturias) del desarrollo necesariamente en régimen de Derecho público y de forma directa de: i) la tramitación y aprobación del planeamiento e instrumentos de ejecución. reales o técnicas mediante sociedades de capital íntegra o mayoritariamente público. consorcios y sociedades urbanísticas (sin más o de capital íntegra o mayoritariamente público de duración limitada o indefinida y carácter general o solo para actuaciones determinadas) [Aragón. protección… 443 Salvo las reglas de los arts. que es la llamada a configurar el régimen de la referida actividad. mediante cualesquiera formas y modalidades autorizadas por la legislación de régimen jurídico de las AAPP. B) CCAA con regulación específica de la gestión: a) Distinción entre gestión pública y privada (Andalucía. Con especificación. Madrid y País Vasco). y. protección de la legalidad. b) Desarrollo de la gestión directa o propia mediante gerencias (Andalucía). entre gestión de la actividad de ejecución y sistemas de desarrollo de la ejecución propiamente dicha. con carácter general. la de contratación del sector público y la de régimen local y a través de entes públicos. La Rioja. es decir. C) CCAA sin regulación específica de la gestión por centrarse en la determinación tradicional de definición de los sistemas de actuación o ejecución (Castilla y León. Castilla La Mancha. entre ejecución por actuaciones integradas/sistemáticas o aisladas/ asistemáticas. Extremadura. . teniendo relevancia y adoptando. 116 y 117. 51.2. diferenciando los aplicables a las actuaciones integradas o sistemáticas delimitadas por polígonos o unidades (en suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable) y los que lo son a las actuaciones aisladas o asistemáticas (en suelo urbano consolidado. referidos. la acción de ejecución requiere: i) en suelo urbano: únicamente el propio plan general. los arts. En la hipótesis ordinaria de existencia de plan general. en cualquier caso. así como aprobación del proyecto de urbanización. 127 y 131 TRLS76 y 24 a 30 RG). al planeamiento. por tanto. formas de Derecho público (juntas de compensación. En este contexto. en el Derecho estatal supletorio: arts. cuando éste concrete y ultime la ordenación . como ejemplo a este respecto. es preciso distinguir dos supuestos según la opción de éste en orden a la ejecución de los sistemas generales integrantes de la estructura orgánica del territorio: de forma independiente o integrada en el contexto ordinario del proceso de ejecución del propio plan general (en el Derecho estatal supletorio: arts. 78. incluso. de forma dirigida (por la acción pública). entidades urbanísticas colaboradoras. con carácter general. Los requisitos generales para la ejecución Para que pueda desplegarse legítimamente la actividad de ejecución del planeamiento se precisa. En el primer caso. respectivamente. 119. Por último. una serie de reglas en las que se traduce la importante y positiva garantía del derecho de los ocupantes al realojamiento. que es indisponible para la legislación urbanística autonómica). 52 y 53 TRLdS08 establecen el régimen de inscripción registral de los actos relativos a la ejecución del planeamiento (régimen. el sistema de gestión y actuación y la delimitación de los polígonos o las unidades en que ésta ha de verificarse (véase. con base indudablemente en experiencias y dificultades reales surgidas en la práctica y para la actividad de ejecución que —en actuaciones sistemáticas y asistemáticas— implique el desalojo de los ocupantes de viviendas de inmuebles que constituyan residencia habitual. debe señalarse asimismo que los arts.444 Luciano Parejo Alfonso Todas las legislaciones autonómicas determinan. 1. la acción de los particulares se produce. los sistemas de actuación o ejecución del planeamiento. la concurrencia de tres requisitos fundamentales.1 TRLS76 y 31 RG). 79 y 80 de la Ley del suelo de la CA de Madrid). fundamentalmente). a) Integridad del planeamiento previo en cada caso necesario. El marco legal estatal de directa aplicación (disposición adicional 11ª TRLdS08) sigue estableciendo. los planes deben ejecutarse por polígonos o unidades de actuación o ejecución completas. alcanza también a las previsiones temporales o de programación que haya establecido para su propia realización o materialización.2 y 3 RG). En la hipótesis. en su caso. salvo que exija su complemento por un estudio de detalle o remita a un plan parcial o especial de reforma interior (en el Derecho estatal supletorio: art.1 TRLS76). La subordinación de la actividad de ejecución al planeamiento no solo se manifiesta en el orden sustantivo. se requiere.4 RG). Mayor importancia efectiva tiene la determinación de la forma de gestión (pública —directa o indirecta— o privada) y el sistema de actuación o ejecución a emplear en el desarrollo de la actividad de ejecución. la aprobación del programa de ejecución pertinente. b) Determinación de la forma de gestión y el sistema de actuación o ejecución. En las CCAA que.2. que es un puro proyecto técnico de obras. no inusual. es decir. el establecimiento de la detallada o pormenorizada (en el Derecho estatal supletorio: arts. diferencian entre planeamiento sustantivo y programación de la ejecución. en relación con el art. cuestiones. salvo que se garantice la ejecución de los sistemas viarios y redes de servicios públicos previstos en el plan. además. por el instrumento que se requiera para la integración de sus determinaciones) por el correspondiente plan parcial y.1 RG. la aprobación del estudio de detalle demandado como complemento para la ultimación de la ordenación. protección… 445 de este suelo. en su caso. siempre que se trate de realizar obras de urbanización. el artículo 35 RG dispone taxativamente. y ii) en suelo urbanizable: el desarrollo del plan general (previo su complemento. En el Derecho estatal supletorio actual. 12. siguiendo —dentro de cada plan— el orden de prioridades de unas unidades de ejecución respecto de otras. ésta precisa la aprobación del correspondiente plan especial (en el Derecho estatal supletorio: art. como la valenciana. conformidad con el orden secuencial o de prioridades y la programación temporal. Por último. la ejecución material de éstas precisa en todo caso la previa aprobación del pertinente proyecto de urbanización. 31. en su caso.1 y 2 TRLS76 y 31. 31. Como regla general. toda vez que va ligado al ulterior requisito de la determinación de la forma de gestión y el sistema de actuación o ejecución. que permitan el cumplimiento conjunto . de la previsión de la ejecución separada o independiente de los sistemas generales. así como. c) Delimitación de polígonos o unidades de actuación o ejecución.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. es decir. 116. que la ejecución de los planes ha de llevarse a cabo de acuerdo con los programas en ellos establecidos. que están evidentemente ligadas entre si. Cantabria. Castilla y León.3. en su caso. Clases de sistemas y relaciones de los mismos entre sí El sistema de actuación o ejecución es una pieza clave de la ejecución del planeamiento. equidistribución (de beneficios y cargas) y urbanización de la totalidad de su superficie. todo ello.1 RG). CastillaLa Mancha. 117. salvo cuando se trate de ejecutar directamente los sistemas generales o alguno de sus elementos o de realizar actuaciones aisladas (no sistemáticas o integradas) en suelo urbano (en el Derecho estatal supletorio: arts. en su caso. b) Reducción de los sistemas públicos a los de: i) cooperación (Andalucía. quedando del otro todos los demás. previos los trámites pertinentes (en el Derecho estatal supletorio: los de aprobación inicial e información pública durante 15 días. 118 TRLS76 y 38 RG).1 TRLS76 y 36. Los sistemade actuación o ejecución 1. La delimitación de polígonos o unidades de actuación o ejecución debe efectuarse con arreglo a los criterios al efecto establecidos. Asturias —donde se aplica a los sectores de suelo urbano no consolidado y del urbanizable no prioritarios—. Canarias. sustantivo y procedimental. del protagonismo de los sujetos privados y. de los propietarios de suelo). debe verificarse —de oficio o a instancia de parte interesada— por el Municipio. Viene a ser el régimen jurídico específico. de un lado.446 Luciano Parejo Alfonso de los deberes de entrega o cesión de suelo. arts.3. De no ser así. diversificando —a partir del esquema establecido por la legislación estatal y sin romper con el mismo— los sistemas de actuación para la ejecución del planeamiento. La legislación urbanística autonómica ha ido modulando y. Los tradicionales —hoy vigentes solo con carácter supletorio— están recogidos en los artículos 117 TRLS76 y 36 RG. la cual deja de uno de los lados únicamente al sistema de actuación o ejecución por expropiación. de modo que la situación actual puede resumirse así: a) Distinción entre sistemas de actuación o ejecución “públicos” o “privados” (en función de la participación o no y. regulador de los diferentes aspectos (quién y cómo) de todas las operaciones que son precisas (las jurídicas y las materiales) para la realización efectiva de las determinaciones del planeamiento.1. 1. en particular. La delimitación de unidades de ejecución puede ser cumplida directamente por los planes. y de aplicación directa y subsidiaria (en caso de fallo de la ejecución en los de aplicación directa). Extremadura —donde se le califica de gestión . Aragón. sin perjuicio de que la divisoria principal de los sistemas resulta del desplazamiento total o no de la propiedad del suelo. con la variante catalana de la reparcelación mediante compensación básica (Andalucía. Extremadura —en que se califica de gestión indirecta—. y.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. iii) concierto o concertación. Castilla y León. Tres son los sistemas que se prevén en el artículo 119. Ante la imposibilidad de la exposición de todos los sistemas hoy existentes. Murcia. Navarra y País Vasco). y v) los de concertación directa e indirecta (Murcia). el de concesión de obra urbanizadora o agente urbanizador (Aragón. La Rioja. Extremadura —en que se califica de gestión indirecta—. Extremadura —en que se califica de gestión indirecta— y País Vasco). Murcia y Navarra). Madrid. Castilla-La Mancha. básicamente como subsidiario de los anteriores. Asturias —donde es aplicable en los sectores de suelo urbanizable prioritarios—. con la variante catalana de compensación por concertación (Canarias. Cataluña. el de ejecución forzosa (Canarias. Castilla y León. además de la variante de la gestión indirecta del sistema de expropiación. Madrid. en su caso voluntaria (Asturias —para sectores no prioritarios y suelo urbano no consolidado— y Navarra). 119. ii) expropiación (Andalucía. Extremadura —donde es de gestión directa—. medios económicofinancieros con que cuente la AP. ii) parcelación y reparcelación. aplicando las reglas que al efecto establezca la legislación urbanística y. sin perjuicio de la referencia obligada al sistema más novedoso de agente urbanizador.1 TRLS76: compensación. de la que derivan todas las demás. Madrid. por el contrario. Asturias —aplicable en sectores de suelo urbanizable no prioritarios y suelo urbano no consolidado—. Navarra. protección… 447 directa—. cooperación y expropiación. País Vasco —concesión administrativa— y Valencia) [variante específica del sistema de cooperación es el de reparcelación por cooperación previsto en Cataluña. La diferencia básica entre ellos. en algunos sistemas se contempla. Aragón.2 TRLS76). Canarias. Madrid y Navarra)]. iii) concurrencia (Murcia). procede atenerse a los fundamentales que han servido de base para el desarrollo de los actuales y a su regulación en el Derecho estatal supletorio. Castilla-La Mancha. Cantabria. radica en el protagonismo que confieren o. Cantabria. Cantabria. Castilla-La Mancha. niegan a los propietarios del suelo ordenado por el planeamiento en ejecución. La Rioja. ponderando las necesidades. Y c) Diversificación de los llamados sistemas de ejecución o actuación privados en los siguientes: i) compensación. la colaboración de la iniciativa privada y demás circunstancias concurrentes. iv) ejecución empresarial o de concurrencia (Canarias y Castilla y León). Corresponde a la AP actuante (normalmente la municipal) la fijación —cuando hay opción entre varios— del sistema de actuación o ejecución a aplicar en cada caso (art. y dando preferencia a los sistemas de compensación . Castilla y León. La Rioja. La Rioja. Murcia. en su defecto. y iv) ocupación directa (Murcia). Canarias. Navarra y País Vasco). añadiéndose a ellos. 3. Determinación y aprobación del sistema Para su fijación es precisa la iniciativa de un número de propietarios que represente el porcentaje exigido por la Ley en cada caso y. 159 y 160 RG). en su defecto. 126. 1. El incumplimiento de las obligaciones inherentes al sistema fijado da lugar a su sustitución por el sistema de expropiación. Dependencia de la iniciativa de los propietarios. señala que los Tribunales pueden anular la decisión de ésta.3. Los propietarios que no hayan solicitado el sistema pueden incorporarse a éste.2. confirmando el margen de apreciación de que dispone la AP. De no haberse efectuado ya la elección en el planeamiento. A este respecto.2. el 60% de la superficie total de la referida unidad. .5 RG). la AP ha de acordarlo así previa audiencia de los demás propietarios interesados.3 y 4 TRLS76): 1ª. Sistema de compensación 1.1. 1. la STS de 5 de julio de 2012 (rec. salvo que todos los terrenos pertenezcan a un solo titular (arts.2.448 Luciano Parejo Alfonso y cooperación. pues si los que representen cuando menos el sesenta por ciento de la superficie afectada solicitan la aplicación del sistema de compensación en el trámite de información pública del procedimiento para aquella delimitación. de casación 2732/2009). con igualdad de derechos y obligaciones. Las bases de actuación y los estatutos de la junta de compensación deben ser aprobados por la AP actuante (normalmente el municipio). previa audiencia de los propietarios que no hayan asumido la iniciativa (arts. ha de realizarse en el momento que señale la legislación urbanística y. 127. pero no proceder por si mismos a la determinación del sistema sustitutivo.3.1 TRLS76 y 3 RG).2 TRLS76 y 158.1 TRLS76 y 162. en su defecto y al menos. hasta que se cumpla el plazo establecido al efecto (en el Derecho supletorio en los términos de los arts. 2ª. Pues tiene por objeto la ejecución del planeamiento por tales propietarios (que aportan los terrenos de entrega o cesión obligatoria y realizan a su costa la urbanización) en régimen de solidaridad de beneficios y cargas y constituyéndose al efecto en junta de compensación. salvo cuando razones de urgencia o necesidad exijan la expropiación. 119. 126. Concepto En este sistema el protagonismo lo tienen los propietarios incluidos en el polígono o la unidad de actuación o ejecución. con la delimitación del polígono o la unidad y aplicación de las siguientes reglas (art.2. ii) expropiación de los terrenos propiedad de quienes no se hayan incorporado a la junta (art. y v) exención del impuesto de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados y del impuesto local . Incorporación a la junta. en la gestión urbanística (arts.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. 129. en pleno dominio y libre de cargas. pues. inciso final TRLS76). transmisión. 127. iv) actuación de la junta como fiduciaria con pleno poder dispositivo sobre las fincas pertenecientes a los propietarios miembros. 127.2. de todos los terrenos de entrega o cesión obligatoria y de las obras o instalaciones que deban ejecutar los propietarios. A la junta pueden incorporarse también las empresas urbanizadoras que deban participar.2 TRLS76). TRLS76 y 168 y 169 RG). posibilitadora del traslado o la descarga de tareas públicas en una organización de base personal privada. Su carácter administrativo debe entenderse referido a aquellas actividades que supongan efectivamente actuación en nombre y por cuenta de la AP actuante. de un organismo jurídico-público que responde a la técnica de la autoadministración.3. La constitución de la junta produce. A este efecto la AP ha de practicar el oportuno requerimiento y los propietarios deben otorgar escritura pública de constitución (art.3. La junta tiene personalidad jurídica propia.5 TRLS76). en tal sentido. única solución posible para hacer viable la gestión del planeamiento (art. 168. características de ésta Aprobado el sistema en concreto y transcurrido el plazo concedido para la incorporación de los propietarios no solicitantes del mismo. que tiene lugar por ministerio de la Ley (art. procede la constitución de la junta de compensación.1.4. La condición de miembro de la junta se transmite junto con la propiedad de la parcela o parcelas afectadas a la gestión del sistema. la actividad de la junta debe reputarse privada y sujeta. De resto. organización que ha de actuar el sistema.3 y 4 TRLS76). 1. plena capacidad para el cumplimiento de sus fines y carácter administrativo. al Derecho común. 163 RG).2. Se trata. Constitución de la junta de compensación.2 RG). por tanto.2 TRLS y 165 RG). la no incorporación determina la expropiación de los terrenos correspondientes en favor de aquélla. no al administrativo. haciéndose constar así por nota marginal en el registro de la propiedad (arts. formando parte de su órgano rector en todo caso un representante de la AP actuante (art. 127.3.1. junto con los propietarios. sin más limitaciones que las establecidas en los estatutos (art. inciso final. 129. protección… 449 1. supuesto en el que los actos de la junta son recurribles ante esta última (art. 128 TRLS y 170 RG). sus efectos Si bien la incorporación de los propietarios a la junta es voluntaria. iii) deber de otorgamiento de los instrumentos precisos para la transmisión al Municipio. 127. los siguientes efectos: i) afectación de todos los terrenos comprendidos en la unidad de ejecución al cumplimiento de los deberes inherentes al sistema. la distribución de beneficios y cargas. cuya ejecución estuviera prevista en el plan y el proyecto de urbanización. al pago de la cantidad que corresponda a cada una de ellas. 18. a su vez. en especial. 2 y 3 TRLS76). El proyecto de urbanización.7 TRLdS08). Recibidas definitivamente las obras por la junta. 172 RG). en favor de la AP actuante. según el presupuesto previsto. en pleno dominio y libre de cargas. determina de suyo la entrega a dicha AP.2. ésta debe proceder —en el plazo de tres meses— a la entrega de las obras de urbanización e instalaciones y dotaciones. directamente responsable frente a la AP actuante de la urbanización completa del polígono o unidad de ejecución y. 1. exigir a sus miembros por vía de apremio (mediante petición a la AP actuante) las cantidades que éstos le adeuden. que permite la realización material de las obras a cargo de la junta.1 TRLS76). de la edificación de los solares resultantes. En todo caso. la compensación La actuación urbanística propiamente dicha se realiza a través de dos instrumentos: 1º.3. de todos los terrenos en que aquélla sea obligatoria y gratuita según el plan. en todo caso. El incumplimiento por dichos miembros de tales obligaciones y demás cargas que les afecten habilita a la AP actuante para expropiar sus respectivos derechos en favor de la junta de compensación (art. en el saldo definitivo de la cuenta de costes (arts. La junta puede. 179 RG). así como la definitiva por parte de la AP actuante (art. quedando gravadas las parcelas resultantes y afectadas. procediéndose a la oportuna formalización en acta suscrita por ambas partes (art. en su caso. cuando así se haya establecido (art. Ejecución de la actuación urbanística. . El proyecto de compensación.450 Luciano Parejo Alfonso que grave el incremento del valor de los terrenos de las transmisiones realizadas como consecuencia de las aportaciones de los propietarios miembros y de las adjudicaciones a los mismos de nuevas parcelas (art. con carácter real. Su aprobación requiere la de la propia junta por mayoría cualificada y previa audiencia por plazo de un mes de todos los afectados. a través del cual se verifican todas las operaciones jurídicas de acomodación de los derechos y deberes a lo ordenado por el plan y. 2º. 130. Produce los mismos efectos que la aprobación del proyecto de reparcelación. 175 a 178 RG). concretamente. para su incorporación al patrimonio municipal de suelo o su afectación a los usos previstos en el mismo (art. 130.5. 174 RG). 180 RG). La junta de compensación es. la adjudicación de parcelas resultantes o finales en sustitución de las primitivas aportadas y la localización de los terrenos de entrega o cesión obligatoria y de las reservas previstas por el plan (art. Produce la transmisión a la AP. protección… 451 1. Tiene por objeto distribuir justamente los beneficios y las cargas de la ordenación urbanística. en su caso. la subrogación —con plena eficacia real— de las antiguas por las nuevas parcelas o. Ha de formularse con arreglo a las reglas determinadas con carácter general (aunque con carácter supletorio de la legislación urbanística autonómica). Equidistribución mediante reparcelación La ejecución requiere aquí una verdadera reparcelación para la distribución de los beneficios y las cargas entre los propietarios.1. 3º.3. correspondiendo a los propietarios tan solo la aportación del suelo de entrega o cesión obligatoria y el pago de las obras de urbanización (arts. en otro caso. situar su aprovechamiento en zonas aptas para la edificación con arreglo al planeamiento y localizar sobre parcelas determinadas y en esas mismas zonas el aprovechamiento que. Concepto En este sistema. Y 5º.3 RG). con adjudicación de las parcelas resultantes a los interesados en proporción a sus respectivos derechos. en pleno dominio y libre de cargas. siendo las obligaciones y cargas de los propietarios idénticas en todos los casos.1 TRLS y 86 RG).3. de todos los terrenos de entrega obligatoria para su incorporación al patrimonio de suelo o su afectación a los usos previstos en el planeamiento. en relación con el art. Debe aprobarse conforme al procedimiento fijado al efecto. 4º.3. 2º.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. la extinción de los derechos reales y las cargas constituidos sobre las fincas aportadas. es la AP misma la que asume la dirección y la gestión del proceso de ejecución del plan.2 TRLS76 y 186. 18 TRLdS08).3.3. salvo que éstos aparezcan ya equitativamente repartidos desde el plan mismo (arts. 131. De ahí la prohibición de concesión de licencias de edifica- . Consiste en la agrupación de las fincas comprendidas en la unidad de ejecución para su nueva división ajustada al planeamiento. Sistema de cooperación 1. 99 y 100 TRLS76. 131. 1.3.2. La reparcelación: 1º. y la afectación real de las parcelas adjudicadas al cumplimiento de las cargas y pago de los gastos inherentes al sistema de actuación (arts. corresponda a la AP actuante. regularizar la configuración de las fincas. 98. 1 TRLS76 y 188 RG).3. 132. 134. 1. 145 TRLS76).4.3. sino que se convierte (a través de la expropiación) en propietaria de todos los terrenos y.3. al aprovechamiento de tales fincas (arts. mediante la imposición de contribuciones especiales (art. la delimitación de los polígonos o unidades debe ir acompañada —conforme a la LEF— de una relación de propietarios y una descripción de los bienes o derechos afectados (arts.2. Ejecución de la actuación urbanística La ejecución en sí es simple: la AP procede a la ejecución de las obras de urbanización (contratándolas con empresario o verificándolas mediante sociedad constituida por ella misma u otra en cuyo capital tenga participación: art. por la AP actuante. Concepto Este sistema supone el desplazamiento puro y simple. por tanto. en su caso. Aquélla no solo gestiona la ejecución. de los propietarios de los terrenos de la correspondiente unidad de ejecución. como sistema de actuación o ejecución.1 TRLS76). Por ello. 133 TRLS76 y 186. así como conceder fraccionamientos o aplazamientos de dicho pago (arts. los cuales puede devolver al tráfico jurídico para el cumplimiento de su destino urbanístico propio. 132. se aplica por polígonos o unidades completos y comprende todos los bienes y derechos incluidos en éstas. 134.3.2 y 3 TRLS76 y 189 y 190 RG).452 Luciano Parejo Alfonso ción hasta la firmeza en vía administrativa de la aprobación de la reparcelación (arts.1 y 135.2 TRLS76). 1. 1. en particular. Sistema de expropiación 1. Pero puede utilizarse también para la ejecución de los sistemas generales y la realización de actuaciones aisladas en suelo urbano (art. supuesto en el cual es posible la repercusión sobre los propietarios que resulten especialmente beneficiados por la actuación urbanística.1. Formas de gestión.4. de los solares resultantes. la indirecta por concesión Las entidades locales pueden promover.4 RG).3. las modalidades asociativas con otras AAPP o particulares que sean posibles de . para la gestión de las expropiaciones. La AP puede requerir el adelanto del pago del coste de las inversiones a realizar en los seis meses siguientes.4. cuando se haya fijado este sistema. 187 RG) y a la distribución entre los propietarios de los costes de las mismas en proporción al valor de las fincas que les sean adjudicadas en la reparcelación o.3. La expropiación. así como también encomendar el ejercicio de la potestad expropiatoria a otras AAPP. Desarrollo del sistema En todo caso. puede procederse a levantar las correspondientes actas de ocupación y a efectuar las pertinentes inscripciones registrales (art. XX inauguró tal sistema. 1. en el segundo. tras la STJ de 26 de mayo de 2011. 1. cuyas bases han de fijar los derechos y las obligaciones del concesionario. de suerte que.5. cuya aprobación produce los efectos señalados en el artículo 203 RG.3.3. Los elementos esenciales del sistema de ejecución valenciano pueden resumirse así: 1. el definido por la LEF.4.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. RG. descartado— incumplimiento de la Directiva sobre contratación pública. 212. En tal caso. fue la CA de Valencia la que en la primera mitad de los años 90 del S. los extremos enumerados en el art. el determinado por el artículo 201. La AP ha de optar entre el procedimiento de tasación conjunta o el de expropiación individual (art.2 TRLS76). renovándolo posteriormente en el año 2005.3. 3ª. El pago del justiprecio debe producirse conforme a los artículos 205 a 208 RG. procediendo su tramitación y resolución conforme al procedimiento de contratación aplicable por razón de la AP actuante. en todo caso. la concesión ha de otorgarse mediante concurso. 2ª. En el primer caso. 201. una vez efectuado el pago o verificada la consignación.1 RG). 114. Toda persona (propietaria o no de terrenos) puede solicitar el inicio de procedimiento municipal de concurso para el desarrollo y ejecución de un . de la AP y de terceros (y. Presenta la doble particularidad de haber debido evolucionar —por razón de la jurisprudencia del TS— en sentido de incorporación de las exigencias de la legislación de la contratación del sector público y del cuestionamiento ante el TJUE por razón del supuesto —y hoy.2 RG). por la gestión indirecta del sistema mediante concesión (art. el procedimiento a seguir es el prescrito por el artículo 202 RG. como mínimo. Sistema de gestión indirecta mediante agente urbanizador Aunque son varias las CCAA que han introducido —con modulaciones— el sistema de ejecución indirecta mediante concesionario o agente urbanizador. para la ejecución por este sistema rigen las siguientes reglas (que son comunes a todas las expropiaciones urbanísticas): 1ª. protección… 453 conformidad con la legislación de régimen local y urbanística. La AAPP actuante puede optar. 209 RG). es decir. Las relaciones entre urbanizador y empresario constructor tienen en todo caso naturaleza privada. de las propuestas para el análisis pertinente. La propuesta de adjudicación debe tener lugar tras la calificación de los documentos presentados y la corrección. de los errores detectados. Caso de no desestimación. en su caso. El mismo acuerdo de adjudicación debe aprobar el programa de actuación integrada (desde el punto de vista de la ordenación urbanística y territorial). El Ayuntamiento puede: adjudicar el despliegue y ejecución del programa a la proposición más ventajosa o declarar desierto el concurso. así como a la publicación de anuncio de concurso (en el tablón de anuncios del Ayuntamiento y en el DOUE o el DOGV según la cuantía estimada del programa). 2. la aprobación municipal se entiende provisional y no legitima el despliegue y ejecución del programa hasta la aprobación definitiva del plan por la Consejería (entendiéndose el acuerdo de adjudicación condicionado a tal aprobación). bien a la asunción por la AP de la gestión directa de la actuación integrada. la solicitud da lugar bien al inicio del procedimiento. 4. con aplicación de las siguientes reglas: i) si la alternativa técnica acompaña planes de desarrollo que modifiquen la ordenación estructural. previa remisión de aviso del inicio del procedimiento al domicilio fiscal de los que consten en el catastro como titulares de derechos afectados. en acto público. y ii) si el programa y los planes de desarrollo a los que se refiera no modifican la ordenación estructural. así como la constatación —para cada licitador— de la concurrencia de los criterios de selección y la apertura. procede la aprobación municipal de las bases reguladoras del concurso para la ejecución del correspondiente programa. 3. 5. basta la simple remisión de actuaciones a la Consejería competente para que proceda a publicar y notificar la aprobación y adjudicación. girándose los costes de la obra —mediante cuotas de urbanización— a los propietarios bajo fiscalización municipal. .454 Luciano Parejo Alfonso programa de actuación integrada por medio de gestión indirecta. Las proposiciones de los interesados deben incorporar una propuesta de programa de actuación integrada y un acta notarial acreditativa del sometimiento a información pública de determinados documentos de las mismas. La ejecución del programa de actuación integrada se realiza a riesgo y ventura del urbanizador (sin perjuicio de la posibilidad de retasación de las cargas). trasladándolo a la Consejería competente en urbanismo. El empresario constructor —seleccionado por el urbanizador mediante concurso o subasta bajo control de legalidad municipal— es el responsable de ejecutar el proyecto de urbanización aprobado por la AP. De iniciarse el procedimiento para la gestión indirecta. Las relaciones entre urbanizador y propietarios de suelo se rigen por las siguientes reglas: – Sujeción a los principios de buena fe y transparencia. con arreglo a las siguientes bases: i) el urbanizador debe soportar las cargas de la urbanización en la medida en que le sean compensadas por los propietarios. resolviendo las dudas que se planteen en su cumplimiento. aplicándose en defecto de acuerdo las previsiones de la Ley. Las cargas de urbanización tienen un importe máximo (el ofertado en la proposición jurídico económica). la cantidad que exceda de dicho porcentaje no puede en ningún caso repercutirse a los propietarios. 7. que no puede ser modificado al alza. 6. Solo es motivo de retasación: i) el transcurso de dos años desde la presentación de la proposición jurídico-económica por motivos no imputables al urbanizador. siempre que se respete la ordenación urbanística y la programación aprobada. Sus acuerdos son inmediatamente ejecutivos y ponen fin a la vía administrativa. salvo acuerdo distinto de los interesados. protección… 455 Los propietarios de terrenos pueden asociarse en agrupación de interés urbanístico. – Articulación en los términos que libremente se convengan. salvo retasación. pago en metálico (a solicitud del interesado o de manera obligatoria) o abono mixto mediante pago de parte en metálico y el resto mediante entrega o cesión de terrenos. formación de voluntad de sus órganos y relaciones con la AP actuante). ii) los propietarios pueden cooperar con el urbanizador mediante la compensación de las cargas de la urbanización en alguna de las siguientes modalidades: cesión de terrenos (según el coeficiente de canje establecido en la proposición seleccionada). De superar la retasación el 20% del importe de las cargas previsto en la proposición jurídico-económica. – Participación de los propietarios en la urbanización. Los terrenos incorporados a la agrupación de interés urbanístico quedan vinculados con carácter real a los fines de ésta hasta su liquidación. Los ayuntamientos ostentan la prerrogativa de interpretar los contratos para el desarrollo y la ejecución de los programas de actuación integrada. y ii) la aparición de circunstancias sobrevenidas que no hayan podido preverse en el momento de la redacción de dicha proposición.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. que se rige por el Derecho privado salvo en lo referente a su organización. dentro de los límites y con sujeción a los requisitos establecidos en la Ley. . cuya constitución debe inscribirse en el Registro de Agrupaciones de Interés Urbanístico dependiente de la Consejería competente en urbanismo (tal inscripción dota a la agrupación de personalidad jurídico-pública. en su . corrección o modificación de los proyectos y presupuestos. ii) la comunicación personal de la aprobación del programa antes de la reparcelación. – El urbanizador puede ejercer las siguientes facultades: i) someter a aprobación administrativa proyectos de urbanización. iv) solicitar la ocupación directa de los terrenos sujetos a reparcelación y necesarios para desarrollar las infraestructuras de urbanización. que debe ser fijada por la AP en el mismo acuerdo aprobatorio de la reparcelación y atendiendo al valor real de la finca de origen. compensación. poniéndolas también en conocimiento del urbanizador. Para percibir de los propietarios el pago de sus retribuciones. presupuestos de cargas de urbanización y. El propietario que opte por el pago en metálico debe notificar su opción al urbanizador y al Ayuntamiento mediante solicitud formalizada en documento público o mediante comparecencia administrativa. antes de dicha aprobación. lo relativo a cada parte se rige por sus respectivas reglas legales). los gastos generales soportados hasta el momento y las correspondientes certificaciones parciales de ejecución de obra.456 Luciano Parejo Alfonso – Posibilidad de renuncia de los propietarios a la adjudicación de finca resultante solicitando una justa compensación a cambio. así como a ser oído. corregida. iii) la recepción. ii) oponerse a la parcelación y a la edificación en el ámbito de la actuación. a falta de acuerdo con los afectados. salvo que el programa disponga la retribución en metálico o ésta proceda por determinación legal o en virtud de acuerdo con el propietario (de disponer el programa que parte de la retribución sea en metálico y parte en parcelas. hasta el pleno cumplimiento de las previsiones del programa. con el contenido informativo prescrito por la Ley. v) la exigencia al urbanizador de la ejecución de la urbanización con la diligencia de un buen empresario y a la AP actuante de la tutela de la actuación en los términos previstos por la Ley. iii) exigir que los propietarios le retribuyan pagándole cuotas de urbanización o cediendo en su favor terrenos edificables de los que han de ser urbanizados en desarrollo de la actuación. – Los propietarios tienen derecho a: i) la determinación de su derecho en función de su aprovechamiento subjetivo. – El urbanizador es retribuido con parcelas edificables. iv) el sometimiento a consideración de la AP actuante de sugerencias y enmiendas para la elaboración. de información debidamente documentada respecto a los costes de urbanización que hayan de asumir. para su aprobación por ésta. el urbanizador ha de acreditar ante la AP actuante. en todo momento. uno o varios proyectos de reparcelación forzosa dentro del ámbito de la actuación. La retribución en terrenos lo es mediante la adjudicación de la proporción de los terrenos edificables prevista en el programa. innecesaria). pues. Sin embargo.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. 2. La intervención de la edificación y el uso del suelo 2. Es lógico. desde la LS56. Introducción La transformación del suelo destinado a —y. de la ciudad ya hecha y en funcionamiento. sin perjuicio de lo dispuesto en el programa o salvo que otra cosa acuerden los interesados y el urbanizador. LA EDIFICACIÓN Y EL USO DEL SUELO 2. proporcionadamente. considerándose un derecho y también un deber del propietario del suelo. 2. por retasación de cargas. por tanto.1. se saldan mediante compensaciones en metálico. en su caso. que la legislación urbanística preste atención a esta fase final del proceso urbanístico. en su caso. es la histórica de generación de nueva ciudad. protección… 457 caso.1. la evolución misma de las circunstancias socioeconómicas y de la conciencia colectiva ha ido haciendo cobrar relieve. presenta diferencias de coste respecto al estimado en dicho programa. tiene como culminación lógica la edificación de los solares resultantes y la implantación y el desarrollo de los correspondientes usos o actividades. Se hace efectiva mediante la reparcelación. Las variaciones —sobrevenidas a la reparcelación— en el coste de las obras por cambios en el proyecto de urbanización no imputables al urbanizador y debidamente aprobados. si el presupuesto de cargas anejo al proyecto de urbanización. no urbanizable o rústico (sin necesidad de formal urbanización). especialmente hoy.2. Consideraciones generales Aunque continúa teniendo un elevado fondo común. en superficies de suelo aptas para ello según la ordenación urbanística. así en suelo urbano consolidado (ya urbanizado) y. La edificación también es posible. el régimen de la intervención de los actos de construcción o edificación y uso del suelo ha experimentado —en paralelo al desarrollo de la legislación urbanística autonómica— una cierta . que ha implicado el descuido de la utilización y ordenación en general del suelo no urbanizable o rústico y la marginación del cuidado del tejido urbano ya existente. sin necesidad de previa urbanización (por existir ésta o ser la misma. Desde esta perspectiva la atención legal se concentra en la edificación de nueva planta. La visión tradicional.2. a las técnicas —también contenidas en el ordenamiento urbanístico— dirigidas a la conservación y revitalización del patrimonio urbano. apto para— servir de soporte a aprovechamientos urbanos previa su urbanización. completa el régimen urbanístico definido por el planeamiento general y. en la que. La edificación y el uso del suelo pueden requerir intervenciones autonómicas. 2. intervención. a cuyo tenor: 1. con las instalaciones. concretamente las siguientes: a) La calificación urbanística. correspondientes. en su caso. se diferencia: i) La de actos no precisados de proyecto técnico de obras de edificación (conforme a la legislación general de ordenación de la edificación). sean igualmente preceptivas). una vez transcurridos dos meses sin práctica por el Ayuntamiento de requerimiento de subsanación o mejora de la documentación presentada o cumpli- . b) La aprobación de proyectos de actuación especial en suelo urbanizable (no sectorizado). construcciones y edificaciones. para una o varias parcelas o unidades mínimas. conforme a la legislación sectorial aplicable. Las intervenciones autonómicas no enervan la municipal. sin perjuicio de la necesidad de licencia urbanística y de cualesquiera otras autorizaciones administrativas preceptivas conforme a la legislación sectorial que sea de aplicación. que deben definir con toda precisión el o los usos correspondientes y las obras e instalaciones precisas para su establecimiento y desarrollo en una o varias unidades mínimas completas. sin perjuicio de la necesidad de licencia urbanística y de cualesquiera otras autorizaciones administrativas que. La aprobación legitima la implantación del uso o usos. edificación y uso del suelo que pretendan llevar a cabo sujetos privados. y autoriza. ejemplo bastante ilustrativo de tal diversificación lo proporciona la legislación de la CA de Madrid. los planes de desarrollo. a la que están sujetos todos los actos de construcción. un proyecto de edificación o uso del suelo. sin embargo. en su caso. que se produce conforme a las siguientes reglas: – La solicitud de licencia comporta automáticamente. complementando la ordenación por éstos establecida. cuando estos actos pretendan llevarse a cabo en el suelo no urbanizable de protección y en el suelo urbanizable no sectorizado (se entiende. aprobación.458 Luciano Parejo Alfonso diversificación como consecuencia tanto de las opciones de los legisladores autonómicos. Por lo que hace a la legislación urbanística. que se produce a instancia de cualquier AP o persona pública o privada y previo procedimiento (en el que pueden presentarse alternativas en competencia) en el que se declare el interés general del proyecto y su impacto ambiental. que se otorga en procedimiento bifásico (municipal y autonómico). como de la transposición de la Directiva Bolkestein relativa a la prestación de los servicios en el mercado interior. en todo caso. iv) La de todos los restantes actos sujetos a intervención municipal.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. en la que basta para legitimar su ejecución la mera comunicación al Ayuntamiento de la intención de llevar a cabo el acto con una antelación mínima de quince días hábiles a la fecha en que pretenda llevarse a cabo o comenzar su ejecución. Los proyectos de obras y servicios públicos y los de construcción y edificación y de uso del suelo. del dictado de la orden de ejecución que proceda para garantizar la plena adecuación del acto o los actos a la ordenación urbanística dentro de los quince días siguientes a la adopción de cualquier medida provisional. la licencia urbanística provisional para la ejecución bajo la supervisión y comprobación de las obras por los servicios técnicos municipales y responsabilidad solidaria del promotor. La orden produce los efectos propios de la licencia urbanística. con posibilidad. sin ejecución de obras de clase alguna. protección… 459 mentado el requerimiento que en tal sentido se haya formulado. iii) La de usos. El otorgamiento de la licencia requiere evaluación (calificación) ambiental. el constructor. que. respecto de la conformidad de las obras con la ordenación urbanística de aplicación y su adecuación al proyecto presentado. que incluye la de la primera ocupación. – Durante la ejecución de las obras deben subsanarse los reparos de legalidad que formulen por escrito los servicios municipales como consecuencia de las inspecciones que practiquen. practicada inspección final por los servicios municipales. incluidos los de viviendas de promoción pública. si bien tiene lugar mediante licencia urbanística. presenta la peculiaridad de que la mera presentación de su solicitud en debida forma comporta automáticamente la autorización provisional para la implantación y el desarrollo del uso o usos de que se trate de acuerdo y en los términos de la normativa que en todo momento los regule. la declaración por éstos de la conformidad de las obras ejecutadas y del uso a que vayan a ser destinadas a la ordenación urbanística aplicable basta para el otorgamiento de licencia urbanística definitiva. plazo cuyo transcurso produce los efectos de la licencia urbanística salvo la adopción motivada y notificación de las medidas provisionales oportunas para evitar toda alteración de la realidad en contra de la ordenación urbanística aplicable. el técnico o los técnicos integrantes de la dirección de las obras y de su ejecución. que formulen en ejecución de sus políticas regionales la AP de la CA y las . ii) La de actos precisados de proyecto técnico de obras de edificación. que tiene lugar mediante licencia urbanística. – Comunicada la certificación final de las obras. de ella dependientes o adscritas a la misma (así como la AGE si así lo decide voluntariamente). preceptividad y alcance de ésta Los actos de edificación y uso del suelo y del subsuelo están sujetos a intervención administrativa en los términos (conformidad. de la incoación de procedimiento de modificación o revisión del planeamiento urbanístico. 23 RDLey 8/2011) para los siguientes actos: – Movimientos de tierras. párr. con el régimen básico de sujeción a licencia establecido por el Real Decreto-Ley 8/2011 al que inmediatamente se hará alusión).1 TRLS76 y 1 RD). b) TRLdS08]. como. con carácter básico (art. No obstante. a la ordenación urbanística aplicable (comunicando las rectificaciones al Ayuntamiento) o.2. parcelaciones. a previa licencia (en el Derecho estatal supletorio: arts. en otro caso. . 8. cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación. en su caso. motivación y comunicación (al Ayuntamiento y la Consejería competente) de la urgencia o el interés general de la ejecución del proyecto. comunicación por el Ayuntamiento de disconformidad del proyecto con la ordenación urbanística de aplicación. 2º. a la apertura de los trámites de adaptación del contenido del proyecto. aprobación o autorización requerida por la legislación urbanística) rige. dicha regla (en términos de exigencia de la conformidad. precisando los términos de la ejecución y determinando la procedencia.1. Intervención previa mediante licencia urbanística. del plazo otorgado para su evacuación produce legalmente todos los efectos propios de la emisión expresa del informe en sentido positivo). o. en otro caso. y sean urgentes o de excepcional interés público. en Canarias. 2. segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo. con elevación del expediente al Gobierno de la CA para su aprobación. se sujetan al siguiente procedimiento: a) sometimiento del proyecto al Ayuntamiento interesado para informe. en su caso. los de primera utilización y ocupación de edificaciones e instalaciones (sustitución que ha entrado en conflicto. 178. de otro lado. explanaciones. aprobación o autorización) que exija la legislación urbanística [art. haciendo innecesarios cualesquiera ulteriores trámites (el transcurso. La transposición de la Directiva Bolkestein. b) implicación por el informe positivo sobre la conformidad del proyecto con la ordenación urbanística de declaración municipal definitiva de su viabilidad urbanística.2. de ser posible.460 Luciano Parejo Alfonso entidades por ella creadas. sin efecto. en todo caso. que da lugar. sobrevenidamente y al menos de forma parcial. ha determinado en algunas CCAA la sustitución de la licencia por la declaración responsable para ciertos actos. incluso. 178. sin embargo. licencia). respecto de los que la jurisprudencia se ha visto obligada a adoptar la solución salomónica de distinguir entre las obras a realizar en tierra (sujetas a licencia) y las que lo han de ser en el mar (exentas de licencia). en todo caso.1. construcción e implantación de instalaciones de nueva planta.1 TRLS76). Con todo. bajo reserva de conformidad. la de prohibición. los actos cubiertos u ordenados por otras decisiones administrativas (así: la aprobación municipal de proyectos de urbanización o las órdenes de ejecución de realización de obras). El deber de obtener conformidad o aprobación administrativa bajo la forma. aprobación o autorización administrativa. concurrencia que juega de distinta forma según los casos. pues. – Tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva que. desplazar o sustituir la licencia municipal. Su extensión a los entes públicos tiene. – Ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares. puedan afectar al paisaje. como de la previsión eventual por dicho régimen de otros requisitos. en su caso. tales como concesiones o autorizaciones. 180. in fine TRLS76). ya sean provisionales o permanentes. solución ésta que es cuestionada en sede doctrinal. hasta cierto punto continúa siendo polémica. resultando así un régimen de concurrencia de autorizaciones. – Primera ocupación de las edificaciones de nueva planta y de las casas prefabricadas y similares. . Excepción a la misma la integran. protección… 461 – Obras de edificación. la cuestión ha sido y. cuando los actos de edificación o uso del suelo se realicen por particulares en terrenos de dominio público es exigible igualmente la específica intervención urbanística (en su caso. excepciones. sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones pertinentes a otorgar por la AP gestora de tal dominio público (art. modulaciones e. no pretenden suplantar. como revela el caso de los puertos. por sus características. de licencia urbanística como condición para el legítimo ejercicio del ius aedificandi y del derecho al uso o utilización de los inmuebles rige en cualquier clase de suelo y con independencia tanto del régimen jurídico especial a que esté sujeto también el terreno. de todos los actos de edificación y uso del suelo (y vuelo y subsuelo). En general. que de la preceptividad también este caso de la intervención municipal no se deduce forzosamente que ésta deba traducirse siempre. La regla generalizada es. El deber de obtener previa licencia urbanística municipal afecta a cualquier persona —pública o privada— que pretenda llevar a cabo uno de los actos sujetos a dicha intervención (art. sin excepción alguna. Como ya quedó dicho al estudiar la ordenación del territorio (véase la lección 5) la doctrina del TC tiene establecido. las legislaciones sectoriales que someten los mismos actos que la legislación urbanística a autorizaciones administrativas específicas. Por ello.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. ad. la introducción por las Leyes estatales sectoriales (carreteras. la jurisprudencia contencioso-administrativa. por ejemplo) de excepciones y su extensión por la disposición adicional 3ª de la Ley 13/2003.2. costas. de 23 de mayo. cuando existan razones que así lo justifiquen. previa consulta al municipio y la CCAA correspondientes y por razones de urgencia o excepcional interés público proyectos públicos que no se ajusten a la ordenación urbanística en vigor.3. cuyo contenido debe acomodarse a las determinaciones de aquélla. para la obras de la AGE (por lo que hace a las de las CCAA ha de estarse a su legislación propia): el Consejo de Ministros puede aprobar. 2. prevalece la decisión estatal sobre la ejecución del proyecto sobre el planeamiento urbanístico. SsTS de 17 de mayo de 1993 y 11 de octubre de 1994). una modulación del régimen general del ejercicio de la potestad municipal de intervención o control de los actos correspondientes. una doble evolución: a) De un lado. en defecto de específica en la legislación sectorial. XX. esta regla representa. Más que una verdadera excepción. que van desde la sustitución de la licencia por mecanismos alternativos hasta su supresión. por todas. Por su parte. En todo caso. ordenando. de forma —en parte— paralela y respecto de las obras públicas de otras AAPP (en particular de la AGE). En este contexto se ha producido. se ha ido inclinando hacia la excepción de la regla general vía subsunción de las obras de interés general supramunicipal sobre la base primero de la noción de ordenación del territorio y luego ya de la de relevancia desbordante de la lógica del procedimiento específico previsto en el TRLS76 para el caso de concurrencia de urgencia o excepcional interés público (en la segunda mitad de los años 80 y primera mitad de los 90 del S. en los siguientes términos: de haber disconformidad con el municipio.462 Luciano Parejo Alfonso en la técnica de la licencia urbanística. sosteniendo primero la aplicación sin más de la regla general de sujeción a licencia (hasta principios de la década de los años 80 del S. Pues no atenta contra la autonomía local que el legislador disponga que. Naturaleza y caracteres de la licencia La licencia urbanística es el arquetipo mismo de la categoría de las autorizaciones administrativas: acto por medio del cual la AP comprueba el cumplimiento de . a todas las obras públicas de interés general. el TRLdS08 (disp. la legislación autonómica ha acabado también estableciendo soluciones diversas. en tal caso. b) De otro lado. pues. XX). la iniciación del procedimiento de alteración de esta última. 10ª) —recogiendo la regla sobre procedimiento excepcional que ya contenía y contiene el TRLS76— establece la de aplicación. la intervención municipal se articule por medio de otros procedimientos adecuados para garantizar el respeto de la ordenación urbanística. Esta condición significa: 4. 3. puede dar lugar a responsabilidad patrimonial de la AP actuante por los daños y perjuicios irrogados.1. Limitada en su eficacia a la realización del acto de edificación o uso correspondientes. si bien la jurisprudencia excepciona los bienes de dominio público. precisar los plazos de iniciación. siéndole ajenos cualesquier otros aspectos. 29 de enero y 19 de febrero de 1990. la licencia urbanística es “un acto administrativo. 25 de febrero de 1992. 10 de abril de 1990. En el ejercicio del control preventivo en que consiste la licencia. 14 y 16 de mayo de 1997. pues. SsTS de 6 de noviembre de 1984. 19 de enero de 1998 y 5 de febrero de 2010). 16 de octubre y 13 de noviembre de 1989. su anulación después de otorgada. de naturaleza reglada. 2 y 19 de enero. La demora injustificada en el otorgamiento de la licencia. en cuanto su objeto se agota en las características objetivas del acto sujeto a control. d) TRLdS08]. 2 de marzo y 4 de abril de 1991. 5 de abril de 1993.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. 22 de septiembre. 5 de diciembre de 1994. mediante el cual la Administración actúa un control preventivo sobre la actividad de los administrados para asegurar que el aprovechamiento de los terrenos que se pretende llevar a cabo se ajusta a la ordenación urbanística”. 13. salvo los supuestos de dolo. 12 y 19 de enero de 1998. Para la jurisprudencia contencioso-administrativa (SsTS de 7 y 10 de octubre de 1988. 8 de julio. 27 de noviembre de 1997. 4. 25 de febrero de 1991. Circunscrita en su objeto al examen del cumplimiento de la ordenación urbanística. en el doble . negligencia o culpa graves imputables al perjudicado [art. 8 de julio de 1989. significativamente los jurídico-civiles (así: SsTS de 17 de julio de 1987. una autorización por operación (su otorgamiento debe. su denegación improcedente e. protección… 463 las condiciones requeridas por el ordenamiento jurídico y legitima expresamente el ejercicio del ius aedificandi. respecto de los que cabe la denegación de la licencia por este motivo. si bien con eficacia solo prejudicial: SsTS de 2 de mayo y 25 de junio de 1989. 16 de diciembre de 1986. interrupción máxima y finalización de las obras. 7 de febrero y 16 de marzo de 1987. incluso. de conformidad con la normativa aplicable). De carácter real. y 12 de noviembre de 2001. conforme al régimen general regulador de dicha responsabilidad. 2. De naturaleza reglada (esta nota se encuentra establecida por una muy numerosa y coincidente jurisprudencia contencioso-administrativa: entre otras. la AP está vinculada total y positivamente por la legalidad. abstracción hecha de las subjetivas de la persona o personas que fueran a realizar el mismo. y 18 de febrero de 1999). 35. Concretamente se trata de una autorización: 1. 3 de julio y 25 de septiembre de 1991. 7 de enero de 1999). es decir. TRLdS08. 9 RSCL). 4. La jurisprudencia. 2 de febrero de 1989. No cabe la desnaturalización del carácter reglado del control. y 6 de febrero de 1998). art. 54. 8. en otro caso. 22 de julio de 1995. pero cuando ésta presenta lagunas. en todo caso.2. y 4 de abril de 1991). Solo son permisibles: i) desde luego las llamadas conditiones iuris. 29 de abril y 19 de noviembre de 1997. Aquí la jurisprudencia. 30 de enero y 5 y 9 de febrero de 1990. la ordenación en vigor en el momento de formularse la solicitud de licencia por entender que con tal criterio se armonizan las exigencias del interés público y las garantías del administrado (SsTS de 26 de mayo de 1986. el relativo a cuál sea la ordenación urbanística a utilizar como criterio para el examen de la legalidad de lo interesado. especialmente condiciones (STS de 9 de octubre de 1995). – Y. 24 de febrero y 8 de julio de 1989. oscuridades o imprecisiones que suscitan dudas. señala que la equiparación en la igualdad solo opera dentro de la legalidad. si bien ha optado por la ordenación vigente al tiempo de la resolución. 27 de marzo y 11 de mayo de 1991. de otro lado. el atinente a la igualdad en la aplicación de la ordenación urbanística. a) LRJPAC. 178. y —admitiendo la motivación por remisión a informes— 19 de octubre de 1993]. 20 de marzo de 1996. que no . 23 de febrero y 2 y 29 de junio de 1993. 2º.1. como por la AP buscando por conveniencia la normativa aplicable (el primero) o en retrasando indebidamente la decisión para poder aplicar una ordenación en curso de aprobación (la segunda)— que la regla precedente vale mientras se adopte acuerdo en el plazo máximo legalmente establecido al efecto (en último término por el art. las actuaciones anteriores de la AP alcanzan fuerza vinculante por virtud del principio de igualdad (SsTS de 31 de diciembre de 1988. En cuanto acto limitativo. párr. b). Los únicos aspectos que pueden prestarse a duda son: – De un lado.464 Luciano Parejo Alfonso sentido de deber otorgar las licencias cuando lo pedido se ajuste a la ordenación urbanística aplicable y deber denegar aquéllas cuando lo solicitado sea disconforme con dicha ordenación (art. mediante la introducción en la licencia de determinaciones accesorias de la voluntad.1.3. 4. inciso final. 20 de noviembre de 1995.2 TRLS76). y en la jurisprudencia: SsTS 17 de febrero de 1986. toda denegación de licencia debe ser motivada [art. y. ha precisado —para evitar el fraude tanto por el solicitante. debiendo aplicarse. argumentando que la escasa funcionalidad de la costumbre en el Derecho Administrativo se ve compensada por la eficacia atribuida al precedente. e) LrBRL]. el procedimiento para el otorgamiento de las licencias urbanísticas es el regulado en el artículo 9 .3 TRLS76).2.2. sino más bien aplicaciones concretas de la legalidad pertinente —sobre la base del principio general de la proporcionalidad— dirigidas a adaptar a aquélla para evitar una denegación de la licencia. q) LrBRL]. requisito y presupuesto inexcusables para la viabilidad (ulterior) de la petición de licencia ante el municipio correspondiente.2. el sentido del silencio administrativo 2. Los actos de aprovechamiento y uso del suelo en terreno clasificado como rústico o no urbanizable presentan una modulación importante del régimen general de la competencia en este campo. 20 de diciembre de 1988.4. protección… 465 son condiciones propiamente dichas. pero también.1. Procedimiento. 85 y 86. a través de una intervención obligatoria y previa de la AP competente para la planificación (y por procedimiento similar al de planeamiento.1. Competencia La competencia para el otorgamiento de las licencias urbanísticas corresponde a los municipios de acuerdo con la legislación aplicable y. según se trate o no de municipio de gran población y salvo que la legislación urbanística autonómica se la atribuya a otro órgano). el juego del silencio Salvo que la legislación autonómica disponga otro distinto.1.2. y en virtud del principio proporcionalidad. dirigida a la determinación de la viabilidad —desde el punto de vista de la ordenación general del suelo no urbanizable— del acto de que en el caso se trate. Competencia y procedimiento para el otorgamiento de la licencia. La decisión positiva del órgano urbanístico autonómico competente es. por tanto y dentro de los mismos. La causa es clara: la ordenación urbanística de dicha clase de suelo es menos intensa que la de las restantes clases de suelo.4. 127. al ejercicio concreto de actos de aprovechamiento o uso del suelo se conecta —en el Derecho estatal supletorio— la ultimación del proceso de ordenación. 2. bien a la junta de gobierno local [art. arts. 21 de abril de 1987. así.4. en relación con el 43. en particular. 2. 8 de julio de 1989 y 12 de febrero de 1991). La legislación urbanística autonómica contempla igualmente supuestos similares de intervención previa autonómica. Dada esta circunstancia.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. SsTS de 21 de mayo de 1985. ii) cuando la acomodación de la petición a la legalidad aplicable resulte posible con facilidad y sin alterar sustancialmente la actuación pretendida (STS de 14 abril de 1993). en otro caso inevitable (en este sentido. bien al alcalde ([art. 21. operando en todo caso como criterio de referencia de la resolución sobre esta petición. 466 Luciano Parejo Alfonso RSCL. La solución legal es —sin duda y en lo fundamental— correcta. 26 de marzo de 2004. la cual ha rectificado. con carácter definitivo. como luego se dirá. último párrafo de la letra b) del párr. A través del silencio solo pueden alcanzarse facultades estrictamente conformes con la ordenación urbanística aplicable. La referida prohibición total luce hoy en el artículo 8. sin duda. Su juego no dependía de la denuncia de la mora ante órgano autonómico —con efecto subrogatorio en la competencia municipal— prevista en el RSCL. la línea favorable a la producción de dicho silencio que se iba decantando en algunos Tribunales Superiores de Justicia (en este sentido. dio lugar a una clara reacción legislativa dirigida a prohibir la obtención por este medio de facultades urbanísticas en contra de la ordenación vigente y aplicable a los correspondientes actos de aprovechamiento o uso del suelo. 12 de diciembre de 2001. 30 de enero y 15 de octubre de 2002.1. la plena conformidad o no a la legalidad urbanística del acto de aprovechamiento o uso del suelo no es determinable jurídicamente. 2º TRLdS08. pero no ha dejado de plantear problemas de no despreciable importancia. Esta circunstancia introduce inevi- . y 17 de octubre de 2007). reacción plenamente respaldada por la jurisprudencia contencioso-administrativa (SsTS de 20 de junio de 1986. Suponía en principio esta técnica la obtención de licencia que la AP no podría jurídicamente desconocer mediante una actuación expresa de contrario sentido (pues ésta habría de reputarse revocación ilegítima de un acto previo favorable). 31 de octubre de 2006. de la que está ausente la subrogación por traducirse ésta en un control de la actuación municipal incompatible con la autonomía local. la STS de 28 de enero de 2009). En primer término. Aunque. 7 de abril de 2000. Las posibilidades de defraudación de la legalidad urbanística que abría la operatividad del silencio sin mayores y precisas restricciones. con la consecuente inseguridad en la solución correcta en el caso concreto. pues tal previsión debe entenderse no vigente tras la LrBRL y la regulación exhaustiva que la misma ha hecho de las relaciones interadministrativas de los entes locales. al tiempo de la realización de dicho acto. tras dos meses de inactividad municipal). pudiendo la AP volver sobre esa determinación —a través del correspondiente procedimiento de protección y restablecimiento de la referida legalidad— a lo largo de todo el período de construcción de las obras y hasta cuatro años después de su terminación. que distingue básicamente entre obras mayores (concepto que cubre los supuestos a que antes se ha hecho referencia: nueva construcción. 12 de mayo de 1998. 3 de febrero de 1997. incluso y tras la modificación de la figura del silencio positivo en la legislación de procedimiento. 17 de noviembre de 2003. 3 de diciembre de 2005. modificación de la estructura o gran reforma de éstas) y obras menores. hoy rige justamente la regla opuesta (silencio negativo). el aspecto más sobresaliente y problemático de este procedimiento ha sido hasta ahora. el juego en el mismo de la técnica del silencio positivo (para las obras mayores. Quiere esto decir que la licencia declara en favor del beneficiario de la misma un verdadero derecho. la posibilidad del establecimiento de técnicas de control preventivo como la licencia (art. protección… 467 tablemente una apreciable dosis de inseguridad en la utilización por el particular de la técnica del silencio. inseguridad. 9 RSCL: uno —actos de parcelación. en virtud del principio de irrevocabilidad de los actos favorables. es decir. Pero. a partir del mismo. 43 LRJPAC). hoy (art. liga el juego de éste a la existencia de razones imperiosas de interés general. su caducidad y revocación Obtenida una licencia (por otorgamiento expreso). en segundo lugar.3. obras menores y apertura de pequeños establecimientos— o dos meses —obras mayores. La operatividad del silencio ha venido requiriendo en todo caso y además del elemento sustantivo expuesto. del ius aedificandi. en este caso. la del juego del silencio positivo.2. 2. El cuestionamiento de la constitucionalidad de esta inversión de la regla sobre la base de que —al tener por objeto una técnica de control urbanístico de actos relativos a la utilización del suelo su determinación entra dentro de la competencia autonómica— choca con el carácter básico del régimen común del silencio administrativo positivo. de 1 de julio. Estos problemas deben entenderse superados. aprobación o autorización (licencia) administrativas solo legitiman para entender desestimada la correspondiente solicitud (silencio negativo). 39 bis LRJPAC) a la de concurrencia justamente de una de tales razones imperiosas de interés general. ha invertido la regla tradicional expuesta. sin perjuicio de que —además— la referida inversión pueda reconducirse al título competencial estatal relativo a las condiciones básicas garantizadoras de la igualdad en el ejercicio. que puede afectar sin duda a la propia funcionalidad institucional de dicha técnica. el titular queda legitimado para ejercer el derecho a edificar y realizar el acto de edificación o uso autorizado. que.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. de modo que. como precio a pagar por la opción en favor del principio de legalidad estricto. f) LRJPAC]. que ya no puede ser desconocido por la AP (mientras aquélla esté en vigor). 62. en especial. estando como está. más que en los supuestos tasados en que así lo permite el ordenamiento jurídico. la conformidad de lo proyectado a la ordenación aplicable (conviene dejar señalado que alguna legislación autonómica ha establecido una regulación propia al respecto) la formulación en forma de la pertinente solicitud ante el municipio competente y el transcurso del correspondiente plazo máximo legal para resolver y notificar lo resuelto (de acuerdo con el art.1. es decir. la no notificación en plazo de resolución expresa sobre las solicitudes relativas a los actos sujetos a conformidad. . pues el artículo 23 del Real Decreto-Ley 8/2011. a ello se suma la inclusión entre los actos legalmente nulos de pleno derecho de los actos presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieran facultades cuando se carezcan de los requisitos esenciales para su adquisición [art. Eficacia de la licencia. apertura de grandes establecimientos—).4. a su vez. Esto quiere decir que la revocación de la licencia ha de producirse precisamente a través de los procedimientos en éste establecidos. por lo que nada añade a los establecidos en el régimen de protección y restablecimiento de la legalidad urbanística ya aludido. en relación con las autorizatorias de obras que no señalen plazos algunos. 15 de junio de 1983. empero. el supuesto. así entendido y como señala el propio artículo 16 RSCL. Este supuesto cuadra difícilmente a las autorizaciones de operación o para la realización de un acto perfectamente limitado en su duración en el tiempo. La caducidad. Este supuesto aparece referido a las condiciones sustantivas de la licencia. en efecto. no es tanto de revocación. la legislación de régimen local (art. en cuanto alusivo a las determinaciones accesorias de la licencia (en particular. precisando de declaración expresa previa instrucción de procedimiento en el que han de ponderarse los hechos y las circunstancias concurrentes (SsTS de 2 de septiembre de 1981. así como respecto de las de usos y. las de ejercicio de actividades de duración indefinida. Debe tenerse en cuenta que los supuestos de extinción de la eficacia y de revocación de licencias por alteración del . en definitiva y materialmente. y 3 de diciembre de 1998). como son al menos las licencias de obras. tanto más. Una revocación de éstas por cambio de circunstancias significaría. La aplicación del supuesto solo parece posible. Sin embargo. 24 de julio de 1995. como de pérdida de eficacia o caducidad de la licencia. habrían determinado la denegación. Desaparición de las circunstancias que motivaron el otorgamiento de la licencia o aparición sobrevenida de otras que. 2º. no juega automáticamente. de no emprenderse las obras en plazo o interrumpirse su realización por más tiempo del prescrito (SsTS de 4 de abril de 1982 y 22 de enero y 8 de marzo de 1986). 18 de julio de 1986. pues. 22 de enero de 1986. La licencia caduca. Incumplimiento de las condiciones a que estén subordinadas las licencias. especialmente.468 Luciano Parejo Alfonso La legitimación para edificar que otorga la licencia dura solo mientras subsista su eficacia. 15 de dicembre de 1994. las temporales de comienzo y duración de las obras o la actividad). de haber existido a la sazón. 20 de mayo de 1985. 16 de abril de 1997. una verdadera expropiación. 16 RSCL) contempla cuatro supuestos de revocación actuables por la AP municipal (aunque la procedencia de las tres últimas debe interpretarse restrictivamente a la vista de lo dispuesto con carácter general para la revocación en el artículo 105 LRJPAC): 1º. cuanto el otorgamiento de éstas es reglado. normalmente sujeta a plazo (para comenzar las obras y para terminarlas). Dejando aparte ahora los previstos en el específico régimen de protección y restablecimiento de la legalidad (estudiados luego en el apartado dedicado a la disciplina). Este supuesto es subsumible en los prevenidos por el régimen de protección y restablecimiento de la legalidad urbanística. por el contrario. negligencia o culpa graves imputables al interesado. con lo que tal renovación integra justamente. debe ser cumplido. tal revocación. incluso frente a las edificaciones hechas o las en curso de ejecución. determinado justamente por la potestad de planificación y su ejercicio en el tiempo. en principio. Aun cuando el artículo 16.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. que. Este supuesto tiene un amplio campo de aplicación en el urbanismo. los legalmente previstos con carácter supletorio (art.1.3. conforme previene el propio artículo 16.3 RSCL. Por ello mismo. además. Deber de edificar La edificación de los solares resultantes del proceso urbanístico es una facultad-derecho del particular dueño del suelo. aplicándose. o. 2º TRLdS08). pero puede ser también y simultáneamente un deber. 2. conforme a la cual no ha lugar a indemnización si concurre dolo. así como para decidir entre hacer inmediatamente efectiva la que implanta. 154 TRLS76). en su caso. un supuesto de revocación por adopción de nuevos criterios de ordenación. 3º. 9. en determinado plazo (art. plazo que. a los que debe estarse. protección… 469 planeamiento previstos en el artículo 35 TRLdS08 prestan una específica cobertura al ahora examinado. puede y debe ser establecido por el planeamiento. La edificación forzosa 2. del derecho de propiedad de éste. da lugar al deber de indemnizar.3 RSCL contemple la indemnizabilidad de las consecuencias de la revocación por este motivo. es obvia la aplicación de la regla contenida en el artículo 35 TRLdS08. en la primera de estas alternativas y para cada uno de los eventuales afectados. 2.3. Consecuencias del incumplimiento del deber de edificar: juego recíproco de la expropiación y la venta forzosa Dos mecanismos se ponen a disposición de la AP para hacer cumplir el deber de edificar: la expropiación (cuya aplicación con este fin supone una “sanción” en .3. párr. en otro caso.2. 4º. Adopción de nuevos criterios de apreciación. que equivale materialmente a una expropiación de la edificación o de la licencia ya concedida. Es claro que todo nuevo plan es libre para renovar la ordenación establecida. respetar éstas (quedando las mismas en la situación de fuera de ordenación).1. Error en el otorgamiento de la licencia. es decir. En todo caso. por lo que basta con remitir al estudio de la regulación de dicha institución como instrumento urbanístico que se hace en esta misma lección. más bien una consecuencia desfavorable por el incumplimiento del indicado deber legal) y la venta forzosa.3. es decir. La concesión del derecho de superficie por adjudicación directa y gratuitamente o a precio inferior al coste para construcción de viviendas (art. no obstante. Debe advertirse. 2. 2ª. al empleo en este terreno de técnicas de fomento. Expropiación y venta forzosa La expropiación forzosa. que los aludidos mecanismos sirven al control del conjunto de los deberes urbanísticos y no sólo del de edificar.4. Las medidas de fomento de la edificación El ordenamiento urbanístico no renuncia. a su costa. 3ª. La reducción en hasta un ochenta y cinco por ciento de la base imponible del impuesto de bienes inmuebles respecto de las edificaciones realizadas en los terrenos de nueva urbanización. procediendo el segundo cuando la AP no opte por la aplicación del primero. La enajenación directa de terrenos para edificar viviendas a entidades de carácter benéfico y social que sean promotoras de viviendas de protección oficial y a personas económicamente débiles. que han tenido una aplicación y un éxito bastante menos que discreto: 1ª. no presenta peculiaridad digna de mención. y como máximo en el porcentaje . cuyo juego es obviamente alternativo. En la actualidad continúan vigentes. las tres siguientes medidas.1. En cuanto a la venta forzosa. basta ahora también con remitir a lo expuesto al tratar del marco legal estatal de directa aplicación. 172 TRLS76). 170 TRLS76). de 28 de diciembre. aunque con carácter meramente supletorio. los servicios o dotaciones de interés general. para su acceso a la pequeña propiedad (art. sin perjuicio de la aplicación preferente de la regulación que establezca la legislación urbanística de acuerdo con dicho marco. el TRLS76 contiene toda una regulación de esta institución aplicable con carácter supletorio. sin perjuicio de las determinaciones antes estudiadas.470 Luciano Parejo Alfonso sentido impropio.2. en su utilización concreta al servicio del fin que ahora nos ocupa. 2. La única técnica urbanística de estímulo (negativo) de contenido económico que preveía el TRLS76 —el arbitrio sobre edificación deficiente— fue derogado por la Ley 39/1988. cuando los costes de ésta hayan sido desproporcionados por haber asumido el urbanizador. reguladora de las Haciendas Locales. conviene apuntar que. demás organismos competentes. la ejecución de las obras necesarias para conservar las edificaciones en las condiciones legalmente requeridas. Dedicación efectiva a uso no incompatible con la ordenación urbanística de aplicación. Y en ambos casos. 3º. en primer término. salubridad. accesibilidad y ornato legalmente exigibles.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. quedando prohibido su disfrute simultáneo o sucesivo (arts. 17 y ss. Realización de los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación. La LES (arts. 4º. Ejecución de las obras ordenadas por la AP por motivos turísticos o culturales o (ha añadido la LES y el Real Decreto-Ley 8/2011) de rehabilitación y su costeamiento hasta el límite representado por el deber de conservación (corriendo el importe restante a cargo de la AP). 3. en su caso. Conforme a la legislación urbanística (en el Derecho estatal supletorio: arts. 2º. 181. ordenar. 107 y ss. a la .1 y 3 TRLS76) corresponde a los municipios y. 202 a 205 TRLS76). en las de seguridad.) y el Real Decreto-Ley 8/2011. 9 TRLdS08): 1º. a partir de la terminación de las edificaciones correspondientes. de oficio o a instancia de cualquier interesado.1. protección… 471 procedente para que las cantidades a satisfacer se correspondan con las atribuibles a las edificaciones sustituidas.). a los supuestos de afectación por un plan. programa o instrumento de renovación y rehabilitación urbana o de rehabilitación de edificios. de 1 de julio (arts. siendo el disfrute de estos beneficios incompatible con el de cualesquiera otros de carácter fiscal que se otorguen a las edificaciones.1.1. en todo caso. cuya urbanización haya sido sufragada íntegra y anticipadamente por la iniciativa privada. Se atribuye así a la AP (y. EL RÉGIMEN DE LA EDIFICACIÓN YA REALIZADA O EXISTENTE 3. refieren este deber. Mantenimiento en las condiciones legales para servir de soporte al referido uso y. respecto de las edificaciones realizadas en áreas de reforma interior. Deberes legales y su concreción en obligaciones mediante órdenes de ejecución A los propietarios de edificios (cualquiera que sea la situación en que éstos se encuentren) incumben legalmente los siguientes deberes (art. en su caso. por un período de diez años.2 y 182. Los deberes legales urbanísticos del propietario 3. b) La prevención de la contaminación del suelo. sin duda. 3º TRLdS08): a) El mantenimiento de los terrenos y su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos de erosión. el agua o el aire y las inmisiones contaminantes indebidas en otros bienes y. que se aplica tanto a terrenos como a edificios. al propio tiempo que constituye título de legitimación para la realización de las obras o los trabajos dispuestos en la misma.1. consistiendo concretamente en decisiones constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo. incluido el ambiental. pero la AP debe contribuir a su coste cuando éste rebase el límite de la mera conservación (art. en estrictas obligaciones. en la adopción de las órdenes tienen especial relevancia los principios generales que articulan el ejercicio de la potestad administrativa de intervención de la actividad de los particulares. recuperarlos de ellas. inundación. 6 RSCL): igualdad de trato. Y c) El mantenimiento de la funcionalidad de los servicios derivados de los usos y las actividades que se desarrollen en el suelo. 3.1. Deber de conservación El más importante de los deberes legales es. A tenor del artículo 84. así. 9. La orden administrativa define. de la legislación sectorial pertinente— el contenido y el alcance de los distintos deberes antes enumerados. daño o perjuicio a terceros o al interés general. en su caso. además de poder consistir en una infracción justificativa del ejercicio de la potestad sancionadora.2. En el caso de edificios. a título de . principios que se reconducen a los positivizados por el artículo 84. para la seguridad o salud públicas. a través de la cual se concreta en el caso individual —en función de las circunstancias en él concurrentes y con aplicación. incendio. el deber de conservación incluye (art. obligaciones de los propietarios. el plazo a conceder para la realización de los trabajos u obras correspondientes ha de ser adecuado a las características de los mismos y su no verificación. convirtiéndolos.1. párr.2 LrBRL (y concretados por el art. pues. Para los propietarios de terrenos en suelo rústico o no urbanizable o que. necesidad y proporcionalidad con el objetivo perseguido. estén vacantes de edificación. 9. en su caso. En todo caso. el de conservación. así como también.1 TRLdS08). en cualquier otra clase de suelo. e) LrBRL constituye uno de los medios a través de los cuales las corporaciones locales pueden intervenir la actividad de los ciudadanos. da paso a la ejecución subsidiaria por la AP actuante. la conservación corre a cargo del propietario.472 Luciano Parejo Alfonso municipal) una potestad de intervención. Debiendo consistir en esta materia en la concreción del deber legal urbanístico al supuesto concreto. a solicitud de los propietarios. la conservación no ya del patrimonio monumental. límite que. en todo caso. en su caso. entre los cuales el de propiciar el incumplimiento del propio deber no es precisamente el menor. cuando se trate de bienes incluidos en catálogos (art. por sus propias características. la realización de una inspección dirigida a determinar el estado de conservación y las obras de conservación o. si bien de forma que no puede considerarse plenamente satisfactoria. por su concentración sobre el proceso de transformación del suelo en urbano y en la nueva edificación. 182. y disposiciones aprobadas por algunas CCAA). de 1 de julio). los propietarios de construcciones y edificios de antigüedad superior a treinta años deben encomendar a un técnico facultativo competente o. en esta última legislación no existen medidas de fomento adecuadas. Para lograr el cumplimiento efectivo del deber de conservación y evitar que su descuido pueda conducir indebidamente a la situación de ruina. Legalmente concurre el estado ruinoso cuando se dan las circunstancias determinadas por la legislación urbanística y. Los informes técnicos que se emitan a resultas de tales inspecciones deben ser presentados en el ayuntamiento dentro del mes siguiente al vencimiento del período decenal correspondiente. 183 TRLS76). cada diez años. de la CA de Madrid. sino ni tan siquiera del urbano ordinario. rehabilitación que sean precisas. pero también sin duda en el del patrimonio urbano en general.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. a entidades de inspección técnica homologadas y registradas por la Consejería competente en la materia. Para la jurisprudencia se trata de: i) un concepto jurídico indeterminado que demanda la comprobación de una situación de hecho. Esta determinación legal tiene especial relevancia en el supuesto del patrimonio monumental. en su caso. de 28 de julio. por ejemplo. en su defecto (art.3. el ordenamiento urbanístico no favorece ni propicia precisamente. Estado de ruina como límite al deber de conservación El deber de conservación encuentra su límite en el estado ruinoso de la edificación (SsTS de 14 de enero de 1991 y 18 de abril de 1994). cuando existe ruina física o se dan los requisitos para una declaración de ruina desde el punto de vista urbanístico. de forma que puedan servir de base para el dictado de órdenes de ejecución de obras. que se reconduce . De otro lado.1. suscita numerosos problemas.3 TRLS76). 3. En el caso. De ahí que este tan importante aspecto haya precisado de una normativa específica (a partir del Real Decreto 2329/1983. la legislación de algunas CCAA ha introducido la técnica de las inspecciones periódicas (hoy generalizada por el artículo 21 del Real Decreto-Ley 8/2011. La Ley del Patrimonio Histórico Español de 25 de junio de 1985 ha pretendido conectarse y coordinarse con la legislación urbanística. que debe considerarse insuficiente para compensar el tratamiento deficitario que le dispensa la legislación urbanística. protección… 473 cooperación y en “condiciones adecuadas”. La apreciación del estado ruinoso supone. e iii) independiente (la ruina) de sus causas. salvo inminente peligro que impida este trámite. operando aquella declaración al margen de la culpabilidad del propietario o de un tercero. La distinción entre ruina total y parcial plantea el problema de la “parte” del edificio o construcción que puede ser tenida en consideración para la formulación del oportuno juicio. sino atendiendo a las características estructurales del edificio o construcción de que se trate (integrando. pues. sino que hay que entender que la reconstrucción no rebasa el . ii) un estado de carácter marcadamente objetivo (STS de 27 de octubre de 2000). con dos o más cuerpos estructural y funcionalmente separables. definición. porque (SsTS de 17 de mayo de 1993 y 16 de junio de 1992). sino evolutivo que determina el carácter reglado de la potestad para su declaración. así. La configuración jurídico-civil no puede tomarse. Debe entenderse. y 27 de octubre de 2000) el concepto de unidad predial se refiere a toda la edificación con independencia de que el estado ruinoso se presente en toda la obra construida o solamente en parte de ella. en ningún caso. es obligada su determinación. Para la jurisprudencia (SsTS de 29 de octubre de 1991. STS de 3 de febrero de 1994). aunque no estático. sino en el más cercano posible a la fecha de resolución.474 Luciano Parejo Alfonso a todos los supuestos de descomposición avanzada de los elementos básicos de una edificación (STS de 15 de febrero de 1990). incluso cuando afecte a la salubridad. según proceda). medida. 1 de junio de 1993. Los supuestos legales de ruina urbanística (supletorios respecto de la regulación que establezca la legislación urbanística aplicable en cada caso) son los siguientes: 1º. que remite a la técnica constructiva. la ruina alude a una actividad de policía y seguridad y no se establece en beneficio del propietario. con lo que la ruina parcial es una excepción que únicamente puede darse en el caso de edificaciones complejas. pese a que se trate de una obra de reconstrucción que afecte a algún elemento estructural la ruina técnica no opera de manera automática cualquiera que sea su volumen. La medida administrativa pertinente en caso de ruina física es la demolición (total o parcial. por lo que. un juicio técnico. debiendo ser oídos el o los propietarios y los moradores. como referencia. un “cuerpo” de ésta). en tanto que reducida a la verificación de tal estado (si bien no en el momento inicial del expediente. y ello. La principal cuestión que suscita este supuesto es la referida a la definición de los medios extraordinarios. SSTS 1 de septiembre de 1990 y 8 de febrero de 1994. que puede ser adoptada de oficio o a instancia de cualquier interesado. pues. que la ruina no puede ser delimitada de cualquier manera. concurriendo cualquiera de los supuestos previstos en la Ley. Daño no reparable técnicamente por los medios normales. de coste no excesivo y se realice en edificio en buen estado general de conservación. en efecto. en otro caso. las SSTS de 22 y 25 de enero de 1993 proclaman que el criterio de la ruina técnica no es el de considerar que toda obra consistente en la sustitución de elementos básicos o estructurales de un edificio requiera medios técnicos no normales. su generalización o simple localización. y 22 de mayo de 2001). modernizaciones o mejoras (STS de 26 de marzo de 1987) y las referidas a partes que nunca han formado parte del edificio (STS de 25 de septiembre de 1989). protección… 475 límite de la reparación por medios normales cuando sea de alcance parcial. sino también a los coeficientes o índices correctores de depreciación. y no simplemente las precisas para mantener en pie la edificación (SsTS de 26 de julio y 26 de diciembre de 1990. incluso cuando dichas circunstancias comporten la insalubridad. Circunstancias urbanísticas que aconsejen la demolición del inmueble. el supuesto legal resultaría inoperante (SsTS de 7 de diciembre de 1987 y 13 de marzo de 1990). Esta causa conecta fundamentalmente con la situación de fuera de ordenación. Según la jurisprudencia: i) los criterios del planeamiento tienen un valor solo orientativo (STS de 3 de febrero de 1994). ii) el concepto relativo al valor del edificio remite no solo a la edad y el estado de la edificación. habitabilidad. . La apreciación de esta causa de ruina exige determinar el valor del inmueble (excluyendo obviamente el suelo o terreno) y su comparación con el coste de la reparación remite a cuestiones fácticas y su enjuiciamiento técnico. y iii) con carácter general son obras de reparación solo las necesarias para mantener la edificación en un estado adecuado para servir a sus fines o devolver al inmueble la normalidad. excluyéndose. poniéndole en condiciones de seguridad.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. de suerte que todo lo que exceda de lo permitido por la misma pasa a desencadenar la ruina y. sino el de atender en cada caso concreto a una conjunción de factores. 18 de abril y 22 de marzo de 1994. Coste de la reparación superior al 50% del valor actual del edificio o plantas afectadas. La jurisprudencia ha determinado que. 2º. su agotamiento vital y la entidad de las reparaciones a efectuar. a fin de que el gasto de reparación sea socialmente justificable (SsTS de 16 de mayo de 1996 y 22 de noviembre de 2000). de entre los que destaca la importancia de los elementos estructurales dañados. pues. las referidas a una mayor comodidad o un ornato o embellecimiento superior (STS de 28 de junio de 1999). que ya conocemos. 3º. salubridad y ornato público. En la misma línea. incluso cuando las deficiencias afecten a la salubridad. basta con la referida situación. las que excedan de las reparaciones puramente funcionales y tengan por objeto renovaciones. consecuentemente. la sustitución del inmueble. por tanto. sin síntomas de agotamiento estructural. surgido ya desde el inicio mismo de la andadura de la LS56. depende en gran medida de la conciencia ciudadana de los bienes colectivos que están en juego en la racional utilización del territorio y del suelo. Cuando exista urgencia y peligro en la demora. 4. por motivos de seguridad. siendo sustituido por el de proceder al derribo del edificio (con la consecuencia de la extinción de los derechos de arrendamiento constituidos). hace cesar éste. salvo que exista urgencia o peligro en la demora y en el que la cuestión de fondo básica es de orden fáctico. en la medida en que actualiza el límite mismo del deber de conservar. . Esta situación forma parte del distanciamiento entre legalidad y realidad que. Manifestación a la vez del incremento de esa conciencia colectiva y de lo insatisfactorio de la respuesta administrativa al fenómeno de la indisciplina (favorecedora del fenómeno de la corrupción) es la inclusión en el Código penal de los delitos contra la ordenación del territorio y el medio ambiente. LA DISCIPLINA URBANÍSTICA 4. desalojo de sus ocupantes. es quizás la deficiencia más acusada de nuestra ordenación urbanística. bajo su responsabilidad. aunque ligada al fortalecimiento de la gestión administrativa y de las técnicas por ésta utilizadas. aún no satisfactoriamente superada. en el que ha de darse audiencia al propietario y a los moradores. cuya tipificación suscita. Sin perjuicio de los notables avances que se han realizado en este punto. que implica una situación de deterioro físico que afecta de tal modo a la seguridad que hace urgente la demolición por existencia de un peligro real y actual para las personas y los bienes (STS2 de febrero de 1993). Consideraciones generales Un grado de indisciplina o incumplimiento. en su caso. mediante un procedimiento inaudita parte. Como la demora que supondría la tramitación de un expediente de ruina normal habilita la adopción de las medidas necesarias en punto a la habitabilidad del inmueble y.1. que no se agotan en los de orden técnicojurídico. el ayuntamiento o el alcalde. ha acabado por instalarse de manera crónica. ha de disponer lo necesario respecto de la habitabilidad del inmueble y desalojo por sus ocupantes. De ahí que su declaración precise la tramitación de un procedimiento. delitos. en modo alguno despreciable.476 Luciano Parejo Alfonso El estado ruinoso declarado por concurrencia de cualquiera de las anteriores causas. de otro lado. Distinto de los anteriores (aunque pueda coincidir con alguno de ellos) es el supuesto de ruina inminente. se trata de un empeño (la disciplina) cuya feliz consecución. numerosos problemas. la disciplina urbanística comprende.3 TRLdS08). RDU). La que habilita a las entidades locales para revisar de oficio sus actos y acuerdos en materia de urbanismo con arreglo a lo dispuesto en la legislación de régimen jurídico de las AAPP (art.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. es decir. el Derecho estatal aplicable en ella se extiende. 48 TRLdS08). 4ª. de producirse en sentido punitivo excluye la posibilidad de imposición de la administrativa. 2. 10. Conforme a la más sistemática regulación contenida en el RDU. De esta suerte. debe procederse a la suspensión de los efectos del acto administrativo legitimador y a la adopción de las demás medidas que procedan. protección… 477 El marco legal estatal de directa aplicación en vigor no condiciona las técnicas por las que puedan optar las CCAA para articular sus respectivos esquemas de disciplina urbanística más allá de las siguientes disposiciones: 1ª. Sin perjuicio de agotarse en el TRLdS08 el Derecho de directa aplicación en la materia de ordenación urbanística. el Derecho general contiene. La represión (sanción) administrativa de las infracciones. aunque solo en términos de supletoriedad y como ya nos consta. al TRLS76 (y. La que mantiene el carácter público de la acción para exigir la observancia de la ordenación urbanística (art. 42 TRLdS08]. y. La protección de la legalidad urbanística. La que prescribe la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos de intervención dictados con infracción de la ordenación de las zonas verdes o espacios libres previstos en los instrumentos de ordenación urbanística y determina que. 3ª. 46 TRLdS08). sin perjuicio de las medidas de reposición de la realidad a la situación anterior) [art. 2ª. La que ordena la puesta en conocimiento del Ministerio Fiscal a los efectos de la exigencia de las responsabilidades de orden penal que procedan. el Derecho sancionador urbanístico. . si ya estuvieran terminadas. con suspensión del procedimiento administrativo hasta el pronunciamiento judicial correspondiente (el cual. una regulación general acabada de la disciplina urbanística establecida en el estadio ya maduro de la evolución del sistema legal urbanístico unitario español. cuando con ocasión de los expedientes administrativos instruidos por infracción urbanística o contra la ordenación del territorio aparezcan indicios del carácter de delito o falta del propio hecho que haya motivado su incoación. estableciendo ciertamente reglas de textura y alcance diversos (fundamentalmente los propios de la supletoriedad). por tanto. mientras las obras estén en curso de ejecución. además de la intervención administrativa previa de la edificación y uso del suelo ya estudiada en esta misma lección: 1. a la revisión de oficio de tal acto (art. su Reglamento precisamente de disciplina urbanística. es posible continuar exponiendo la disciplina urbanística sobre la base del Derecho estatal supletorio (y de aplicación plena en Ceuta y Melilla: disp. En otras palabras. de soluciones organizativas para la mejora de la eficacia de la reacción administrativa (Canarias: una agencia especializada). y. en algún caso. La reforma legislativa de 1975 introdujo una notable confusión. no obstante la apariencia de la diversificación territorial de las soluciones normativas. por lo que tampoco se ha llegado a una situación de significativa heterogeneidad de los sistemas de disciplina territorial y urbanística. que no tanto institucionalmente) disciplina de ordenación del territorio. No es apreciable. la infracción urbanística no siempre se mantiene. CCAA)— de una diferenciada (competencial. La protección de la legalidad urbanística 4. Las principales novedades se reducen. por tanto. 4. Infracción de la legalidad como fundamento de toda reacción administrativa En la solución “integrada”. que —como signo de continuidad— se ha impuesto en la práctica totalidad de los ordenamientos autonómicos. proporcionando a ésta. la expuesta concepción de la disciplina administrativa de la transformación y uso del suelo continúa presente en la aludida legislación. y iii) la exigencia de la responsabilidad patrimonial para la indemnización de los daños y perjuicios efectivamente causados. para —al hilo del mismo— ir señalando las especialidades autonómicas. a la ampliación de las medidas administrativas de reacción y la introducción. la transgresión de la ordenación urbanística determina una triple reacción: i) la reintegración del orden conculcado. de la que se sigue resintiendo en gran medida la legislación autonómica. más concretamente. Todo lo más es destacable alguna diferencia en la acotación del campo propio de ésta en unas y otras CCAA y una mayor desagregación de las técnicas de respuesta a las transgresiones de la ordenación. a la emergencia —no generalizada (solo en algunas. allí donde las haya y sean suficientemente significativas. de los correspondientes a la categoría genérica de transgresión de la legalidad urbanística. también autonómica.1. Esta triple consecuencia procede ya de la LS56. . una sustancial renovación de las técnicas. de otro lado. en cuanto simple medida de la validez y eficacia de los actos. La confusión deriva de la involucración en la figura de la infracción urbanística de elementos ajenos a su concepto estricto y. pocas. En consecuencia. en la medida en que sigue siendo en todo caso el Derecho común en esta materia. un notable fondo común.2.4 TRLdS08). ii) la retribución sancionadora de la conducta presente en la transgresión (en el supuesto de su ilicitud típica).2. final 1ª. de un lado.478 Luciano Parejo Alfonso No obstante su desplazamiento en todas las CCAA (no así en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla) por la correspondiente legislación urbanística y el desarrollo de la. de ordenación del territorio. por ejemplo. más claramente aún. la protección de la legalidad urbanística se identifica con la primera de las reacciones que desencadena toda transgresión. La importancia de la cuestión reside en los riesgos que esta imprecisión comporta en orden a la confusión de los regímenes propios e independientes de la reintegración del orden alterado y de la represión sancionadora. por ejemplo. en la que predomina la rúbrica de protección de la legalidad urbanística y restauración o restableci- . ocupando en algunas normas. una posición central en el juego de todos los mecanismos legales de reacción frente a la conculcación del orden urbanístico y. de manera más correcta ciñendo la noción de infracción al ilícito urbanístico en sentido estricto.2. La más reciente legislación autonómica opera. por tanto. con las consecuencias negativas de todo orden que ello comporta. Canarias. el RDU es consciente de la problemática expuesta e intenta corregir. La misma distinción establece la legislación autonómica. de los dirigidos a la mera restitución de su integridad. 4. que funde las reacciones administrativas protectora de la legalidad y sancionadora frente a la infracción de la ordenación urbanística. en los límites de su función definitoria del ilícito urbanístico a efectos de su represión a través de la potestad sancionadora. en la legislación balear y.2. singularmente. y iii) la reposición de la realidad física a la situación anterior a su alteración o transformación por actuaciones ilegales. La reglamentación de desarrollo del TRLS76 y. En este sentido. Cataluña o Valencia. Comprende. protección… 479 en el régimen legal vigente. en la madrileña. sin embargo. La “contaminación” de la legislación autonómica por la apuntada confusión es apreciable. en la medida de lo posible (aunque sin lograrlo enteramente). las potestades atribuidas a la AP urbanística para: i) la suspensión de la eficacia y la anulación de actos o acuerdos administrativos que estén en contradicción con la ordenación urbanística aplicable.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. ii) el impedimento de la consolidación de situaciones materiales —amparadas o no formalmente en actos administrativos— contradictorias asimismo con la ordenación urbanística. Ámbito de la protección de la legalidad urbanística Bajo la rúbrica general de protección de la legalidad urbanística se engloban las distintas medidas dirigidas a conseguir la restitución del orden jurídico-urbanístico conculcado. concretamente. aunque solo aparentemente. la imprecisión técnica legal. por más que todas estas actuaciones administrativas tengan por base una misma y única realidad. por tanto. quedando al margen de ella la potestad sancionadora por infracciones urbanísticas y la exigencia del resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados por dichas infracciones. la de Andalucía. en el marco del Derecho sancionador y. Consecuentemente. . la legislación de las CCAA de Andalucía. Supuestos legales desencadenantes de los mecanismos de reacción protectora y las medidas a ellos asociadas El contenido de la protección de la legalidad urbanística es complejo y poco sistemático. Canarias y Cataluña. la legislación de Andalucía.3. Aragón. Asturias. La legislación autonómica presta a esta potestad mucha mayor atención (véase. y b) las transgresiones concretadas en actos o acuerdos de la AP distintos de los aludidos actos o títulos administrativos habilitantes típicos. 4. Más aún. No obstante. la lógica prescripción de su ejercicio por los órganos pertinentes dentro de sus respectivas competencias y su referencia a la comprobación del cumplimiento (por los correspondientes actos o actividades materiales) de las condiciones exigibles. ha optado —en lo que le siguen las legislaciones autonómicas— por el sistema de la delimitación de toda una serie de supuestos con simultánea previsión de las medidas pertinentes en cada uno de ellos. Madrid y País Vasco). la solución legal no se atiene a un único sino a varios criterios. 189 y 190 TRLS76]. estén o no legitimados por el título administrativo habilitante pertinente. lejos de partir de un supuesto genérico y abstracto de perturbación de la legalidad urbanística para arbitrar frente al mismo un elenco único de medidas a aplicar en todo caso. que además responden a perspectivas distintas.480 Luciano Parejo Alfonso miento del orden o realidad perturbada para agrupar sistemáticamente las aludidas potestades. aunque la contempla. dedica poca atención a la potestad de inspección: además de su atribución a los alcaldes respecto de determinados actos o actividades materiales. 4.2. en la delimitación de los supuestos de transgresión de la normativa urbanística. En este sentido. en particular y como ejemplo ilustrativo.2. De la combinación y sistematización de los criterios efectivamente utilizados legalmente resulta la siguiente clasificación: A) En atención al primero y principal de los criterios legales: el tipo de transgresión de la normativa urbanística. El régimen legal común. la totalidad de los supuestos legales aparece dividida en dos grandes grupos: a) las transgresiones materializadas en actos o actividades de transformación o utilización del suelo. es clara la importancia de esta potestad para la efectividad de la protección de la legalidad urbanística. Potestad instrumental de inspección El Derecho común (supletorio) [arts.4. . de: i) el estado de consumación de la transgresión. la de Castilla La Mancha) califican como “clandestinos” los actos y las actividades materiales a que se refieren los dos supuestos anteriores. radicando el origen de la transgresión precisamente en dichos actos o actividades. b) El mismo supuesto anterior. y iii) la calificación del suelo afectado por aquélla. c) Actos o actividades de transformación o utilización del suelo en ejecución o realización al amparo formal de un título habilitante y con cumplimiento de sus condiciones. que estén aún en curso de realización. ii) su cobertura o no por el pertinente título habilitante. que parten. sin embargo. es decir. que juega como inicio del ahora contemplado) y el día de cumplimiento de cuatro años a contar desde dicha finalización. Algunas legislaciones autonómicas (así. con la única variación del momento temporal tomado en consideración. el plazo de cuatro años desde la adopción de los actos o acuerdos de los que resulte el título en cuestión. que es —aquí— el que media entre la finalización del acto o la actividad de que se trate (límite del supuesto anterior. que estén aún en curso de ejecución o realización. compatible con la categoría de “actuaciones ilegales” de la legislación de Extremadura. protección… 481 B) En la normación del conjunto de supuestos integrantes del primero de los dos grupos anteriores se utilizan tres criterios. e) Todos y cada uno de los supuestos anteriores. sin que haya transcurrido.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. concesión de la licencia o dictado de la orden de ejecución) que otorga formal cobertura a los referidos actos o actividades. d) Actos o actividades de transformación o utilización del suelo ya ejecutados o realizados al amparo formal de un título habilitante (título en el que radica la transgresión) y con cumplimiento de sus condiciones. matizados por el dato de realizarse los actos o referirse los actos o acuerdos administrativos a suelo calificado como zona verde o espacio libre. Se trata del mismo supuesto anterior. solo que contemplando ahora el período de tiempo que media entre la finalización de los actos o las actividades correspondientes (límite de operatividad del supuesto anterior y momento en que comienza el ahora contemplado) y la fecha de cumplimiento del plazo de cuatro años a contar desde el otorgamiento del título administrativo (normalmente. respectivamente. no amparados formalmente (en todo o en parte) por acto administrativo legitimante. De ellos resulta la siguiente tipología de supuestos: a) Actos y actividades de transformación y utilización del suelo sin título habilitante o en contravención de condiciones legítimas de éste. en razón únicamente al criterio temporal. 184 TRLS76 y 29 RDU] – El presupuesto de hecho habilitante de las medidas legales. La eventual opción por la misma por fórmulas de control que no impliquen otorgamiento de título administrativo habilitante obliga a la misma. distintos de los que proporcionen el título habilitante para actos o actividades de transformación o utilización del suelo.482 Luciano Parejo Alfonso Éste —más que un nuevo supuesto con sustantividad propia— constituye una modulación de cada uno de los anteriores por razón de la específica calificación del suelo afectado por la transgresión de la normativa urbanística. medios todos ellos cuya finalidad última no es sino la salvaguardia de la efectividad de la intervención administrativa. C) El segundo de los dos grandes grupos antes establecidos se encuentra ordenado. a la correlativa modulación del régimen de la reacción frente a la transgresión de la legalidad. solo que ahora para comprobar el cumplimiento de las condiciones exigibles y poner en marcha los medios legales de la protección de la ordenación urbanística.4.1. respecto de cuya notificación personal o. congruencia y menor restricción posible de la actividad intervenida (proclamados en el art. Pues el otorgamiento. proporcionalidad. Las medidas de protección de la legalidad urbanística articuladas para cada uno de los anteriores supuestos derivan de la impronta del principio de intervención administrativa previa. en buena lógica (que no parece observarse). transgresores de la legalidad urbanística. La legislación autonómica sigue.2 de la LrBRL). 84. Los actos y las actividades continúan sujetos a la potestad de intervención. en su caso. Por ello mismo rigen también en esta materia los principios generales del régimen de dicha intervención: los de igualdad de trato. con carácter general. Actos y actividades de transformación y utilización del suelo en curso de ejecución o realización no legitimados por título administrativo habilitante [modelo común: arts. de un título administrativo formalmente legitimante de la ejecución del acto o el desarrollo de la actividad correspondiente no equivale a finalización de la intervención pública de uno u otra. en virtud de ésta.2. en los dos siguientes supuestos: a) Acuerdos o actos administrativos. esta misma sistemática. . 4. b) Restantes acuerdos y actos no subsumibles en el supuesto anterior. el problema de la determinación de la fecha de finalización de los actos y las actividades. publicación oficial no haya transcurrido aún el plazo de un año. idénticos. Los elementos determinantes de ambos casos son. La realidad fáctica aquí aludida aparece captada en dos supuestos claramente diferenciados: a) La realización de actos o actividades materiales (p. sin previo acto administrativo que la legitime). La legislación autonómica contempla también. b) La realización de los mismos actos y actividades del caso anterior con la cobertura formal del pertinente título administrativo habilitante. este supuesto. a la inobservancia de la regla legal de prohibición de los actos o las actividades correspondientes sin la expresada cobertura administrativa legitimante. del supuesto no prejuzga nada sobre la conformidad o no de los actos jurídicos o los actos o las actividades materiales con la ordenación territorialurbanística de aplicación. de modo que éstos pueden reconducirse a uno solo: la realización de actos o el ejer- . siquiera formal. en principio. de edificación o uso. el supuesto comprende también la doble posibilidad de que la inobservancia de las condiciones del título administrativo en que consiste implique o no. de forma absolutamente clandestina (careciendo de cobertura. con variantes no sustanciales. por modificación o ampliación.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. restando otra que se ejecuta o ejercita sin su cobertura). desde el punto de vista sustantivo. en título habilitante). También aquí el dato relevante es la infracción de la regla del previo título administrativo legitimante. del proyecto autorizado (con lo que el título administrativo correspondiente sólo ampara una parte del acto o de la actividad. en especial por razón de su sujeción a intervención administrativa previa. puramente formal. Sin embargo. Este supuesto solo aparentemente es distinto del anterior. protección… 483 La primera transgresión contemplada aparece definida (en el RDU) por relación a “los actos de edificación o uso del suelo… (que) se efectuasen sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en las mismas”. La transgresión se reduce en este caso. obras) de transformación o utilización del suelo (comprendiendo el vuelo y el subsuelo) y. pero materializada en forma diversa: bien por la sustitución total del proyecto autorizado por otro distinto (con lo que el título existente sólo constituye un pretexto para la ejecución de un acto o el ejercicio de una actividad. pues. pues esta delimitación. pero sin ajustarse a las condiciones señaladas en dicho título. en la realidad. muy particularmente. bien por la alteración parcial. Por ello mismo. ej. quedando de esta forma ambas posibilidades comprendidas en el mismo. no es cierta tal reducción. una conculcación de la ordenación urbanística aplicable. es decir. por tanto. La calificación de los actos y actividades como en curso de realización no ofrece dificultad alguna. momento que marca el límite mismo del supuesto. ii) en defecto de tal certificado vale como fecha de éste la notificación de la licencia de ocupación o de la cédula de habitabilidad. Pero este presupuesto de hecho requiere aún una doble precisión: i) los actos o las actividades son todos y cualesquiera de los o bien susceptibles de ser ordenados por la AP competente. servicios. y termina la ejecución cuando concluyan las obras urbanizadoras de conformidad con los instrumentos que las legitiman. comercio. etc. b) Supletoria y relativa a las obras de construcción o edificación (art. La legislación estatal establece las siguientes reglas: a) Básica y relativa a las actuaciones de urbanización (art. sino solo las amparadas por licencia (quedan fuera las más precisadas de regulación en este aspecto: las clandestinas): fija el momento en que debe entenderse que finaliza o termina la ejecución de los actos consistentes en obras por relación siempre a estados de hecho formalizados documentalmente. termina la situación en curso de realización. habiéndose cumplido los deberes y levantado las cargas correspondientes. o bien sujetos a intervención administrativa previa. industria.). para quedar comprendidos en el supuesto. presumiéndose en todo caso dicho inicio cuando exista acta administrativa o notarial que dé fe del comienzo de las obras. 32 RDU) y ni siquiera para todas.2 TRLdS08): comienza la ejecución de las obras en el momento del inicio de su realización material. en su defecto. 14. como la ocupación de un inmueble para vivienda. así. pero presumiéndose dicha terminación a la recepción de las obras por la AP o. al término del plazo en que debiera haberse producido la recepción desde su solicitud acompañada de certificación expedida por la dirección técnica de las obras. es determinante el certificado final de obras expedido por el facultativo o facultativos competentes. y. salvo en un punto: el momento exacto en que puede y debe tenerse por ultimada o finalizada la ejecución de los actos o por cesada la actividad. cuando se trate . concretamente los siguientes: i) de existir.484 Luciano Parejo Alfonso cicio de actividades de transformación o utilización del suelo no legitimada por el pertinente título administrativo habilitante. que constituye. en cuanto remite a una situación de hecho fácilmente comprobable: la ejecución de los trabajos y actividades propios de la construcción (cuando se trate de actos de edificación) o la utilización efectiva del suelo natural o construido (cuando se trate de puros actos de uso de éste. ii) han de estar aún en curso de realización. el presupuesto de hecho necesario. indistintamente. actos que. ya iniciados y aún no definitivamente finalizados. Por la propia naturaleza de estos actos. pues. 20 TRLdS08 y el art. está el caso del mero uso del suelo. el caso de ausencia incluso de estas últimas comprobaciones. por sí sola. reconociendo la operatividad de cualquier medio probatorio (con valoración según las reglas generales y. mediante el empleo de cualesquiera medios de prueba. Finalmente. la única reacción administrativa pertinente sería la dirigida a anular el título administrativo que. En último término. carece aquí de sentido la preocupación por la determinación exacta del momento de su finalización. o la de comunicación de la finalización de las obras al ayuntamiento por el titular de la licencia que amparó éstas. pues. debe afirmarse que la misma clandestinidad de éstas provoca el traslado de la carga de la prueba de su terminación al titular de las obras. a la intervención profesional de facultativos o controladora de la AP. que deberá. pues lo único importante es la constatación de si al tiempo de iniciarse las actuaciones administrativas de reacción frente a la transgresión urbanística subsiste o no el uso o aprovechamiento de que se trate. Si persiste. las reglas formalmente establecidas. El caso de obras realizadas en virtud de una orden de ejecución es poco problemático. desvirtuar las conclusiones que resulten de las correspondientes comprobaciones de los servicios técnicos municipales. en su caso. pues. hubiera amparado el uso. Hasta aquí. toda posibilidad de acudir. porque a aquéllas es inherente el control municipal. Si ha cesado ya. o ii) realizadas en cumplimiento de una orden de ejecución. habría de solucionarse. Ya quedó antes advertido. como referencia. La determinación de la fecha de su terminación ha de hacerse. En las obras clandestinas falta. sin embargo. en definitiva. de la sana crítica) y dando prevalencia a los actos o comprobaciones de AAPP distintas de la municipal en virtud de las competencias concurrentes con la de esta última que posean sobre los actos de edificación o uso del suelo de que se trate. que no existen tales reglas para los casos de las obras: i) sin acto legitimante alguno. 24 del Real Decreto-Ley 8/2011. de 1 de julio). y iii) en ausencia de los documentos anteriores. protección… 485 de obras de nueva planta. pues es práctica extendida proceder a su otorgamiento de forma anticipada en razón a las conveniencias de la financiación de las obras. . sin embargo. Aún no previsto. en el resto de los casos. de darse. sin que a tal efecto pueda estimarse bastante. proceden sin más las medidas ahora estudiadas.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. la escritura de obra nueva (de existir ésta a pesar de lo dispuesto en el art. hacen prueba de la fecha de terminación de las obras las comprobaciones de esta situación hechas y formalizadas por los servicios municipales. utilización o aprovechamiento en cuestión. así como de los de mero uso del suelo. anulación que habría de instrumentarse por los mecanismos de revisión correspondientes. Madrid y Valencia). en tanto se decide definitiva y plenariamente sobre su legalidad. así. lo que significa: solo caen bajo la mis- .486 Luciano Parejo Alfonso Con las precisiones hechas puede llegarse ya a una formulación única y general del presupuesto de hecho habilitante en el caso que nos ocupa: la realización. las de Aragón. edificación o uso del suelo solo legitimables por intervención administrativa positiva previa. Asturias. notas que caracterizan esta suspensión: i) tener por objeto actos o actividades materiales reconducibles a la categoría de actos de transformación o uso del suelo y no actos administrativos. por tanto. Se trata. la legislación autonómica dispone también esta medida provisional o cautelar de suspensión o paralización (así. de una potestad específica. solo tiene en común su naturaleza básica de medida cautelar para evitar la ulterior consolidación de situaciones fácticas. Castilla La Mancha y Extremadura) prescinde del expuesto límite temporal. Con carácter general. ej. La legislación autonómica que recurre a la categoría de las actuaciones clandestinas (p. Asturias. Canarias. distinta de la de suspensión de la eficacia de actos administrativos. Aragón. por ejemplo. para estar fundamentalmente al de cuatro años desde la conclusión de aquéllas. con la que. para los que no se haya obtenido o dictado ninguno de los actos administrativos pertinentes o que. Castilla La Mancha y La Rioja). reconocida con carácter general (en el contexto de su revisión en vía de recurso) y con carácter particular para la materia urbanística (como inherente a la potestad de revisión. se ejecuten en disconformidad total o parcial con sus condiciones legítimas. la de Andalucía. Otras legislaciones autonómicas establecen presunciones sobre la terminación de las obras o contienen reglas relativas a la acreditación de la terminación de aquéllas y de los usos (así. previendo alguna (Andalucía) incluso excepciones a tal limitación temporal de la reacción administrativa. cuya eficacia en modo alguno puede por sí misma condicionar. pues. haciendo posible ésta en cualquier tiempo para ciertos actos y usos. aun contando con su cobertura formal. Son. aun sin ser en vía de recurso). La suspensión tiene como presupuesto estricto de validez la existencia de actos o actividades materiales de transformación y uso del suelo no legitimados por el necesario título administrativo habilitante. – La suspensión inmediata de los actos y actividades como primera medida de reacción administrativa. A la constatación del supuesto de hecho que se acaba de determinar se conecta la medida de “suspensión inmediata” de los actos y las actividades en curso de realización. mientras ésta esté aún llevándose a cabo y no deba darse por finalizada. la de Andalucía. Cantabria. de cualesquiera actos materiales de urbanización. de otro. de un lado. desaparecido). como es obvio. 43. es radicalmente ajena a ella toda valoración de la legalidad urbanística de las obras. sobre la primera. construcciones. Pero este juicio de fondo extravasa de suyo el ámbito propio de la decisión sobre la suspensión. impedía la suficiencia de la prueba del cumplimiento escrupuloso de los trámites procedimentales y requisitos formales. inciso final TRLdS08]. siempre que el titular de los actos o las actividades materiales pudiera acreditar. protección… 487 ma las obras y los aprovechamientos para los que no se cuente en absoluto con título administrativo habilitante y los que se realicen en contradicción con las condiciones de dicho título.1 TRLS76). era posible —a efectos de la alegación de la operación del silencio— la reconducción del límite de éste al concepto de “manifiesta infracción urbanística grave” (empleado por art. 186. manteniendo el status quo hasta tanto se decida definitivamente sobre la legalidad de los mismos. la consagración de la propia legalidad de ordenación urbanística como límite obstativo a la operatividad del silencio positivo [art. en el sentido de que la comprobación de no legitimación de los actos y las actividades materiales por el necesario título administrativo de cobertura. autorización o licencia otorgada por silencio administrativo (tipo de silencio hoy. Esta caracterización del régimen sustantivo de la suspensión permite resolver con seguridad la única cuestión difícil que ha venido suscitando la obligada previa comprobación de la no legitimación administrativa de los actos y las actividades materiales: la de cómo ha de instrumentarse cuando se pretenda que estos actos o actividades están amparados por una aprobación. Porque. es solo formal. párr. y. 8. como ha quedado ya dicho. en efecto. edificaciones o instalaciones en ejecución o los usos en curso de realización. Aunque a la suspensión sea ajeno todo pronunciamiento de fondo sobre la legalidad de los actos o las actividades objeto de la misma.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. autorización o licencia que sea preceptiva. además del cumpli- .4 de la LRJPAC— la acreditación simple documental de su efecto. 2º. letra b). precisa para la adopción de la suspensión. bien que — aún efectuada tal acreditación— la totalidad o parte al menos del acto o la actividad en cuestión excede o no se ajusta a lo aprobado o autorizado o a lo ordenado.1. y ii) poseer un alcance puramente cautelar. Por tanto. De esta forma. Se circunscribe estrictamente a comprobar bien la no acreditación por el titular del acto o la actividad material en curso de realización que cumple orden de ejecución o cuenta con la aprobación. Esta segunda nota reopera. siendo imprescindible una justificación de la conformidad material de lo pretendidamente obtenido por silencio con la ordenación urbanística. pues su finalidad está limitada a evitar la prosecución de los actos y las actividades materiales no debidamente legitimados. en tal caso la propia lógica del mecanismo del silencio impedía normalmente —conforme al art. en su caso. debía entenderse imposible legalmente la reacción administrativa protectora de la legalidad de que aquí se trata. Asturias. aunque hay casos en los que el procedimiento presenta mayor complejidad así en Cataluña). ningún otro requisito procedimental es justificable como estrictamente necesario. Canarias y Navarra. al indicado interés público. una resolución susceptible de impugnación independiente (el carácter de procedimiento sumario se mantiene en la legislación autonómica: Andalucía.488 Luciano Parejo Alfonso miento de los requisitos formales o procedimentales precisos. con objeto de no hacer. que requiere siempre unos trámites mínimos dirigidos a la precisión en el expediente de la concurrencia del presupuesto de hecho habilitante de la misma. que será lo normal. más gravosa y de difícil ejecución real las consecuencias de dicho pronunciamiento. pues . pudiendo prescindirse de la audiencia cuando pueda afectar.. Ésta es. Solo en el caso de una decisión positiva sobre la suspensión. Pues el expediente es sumario y su resolución nada prejuzga sobre los derechos implicados y la legitimidad de su ejercicio. pues. en efecto. Ninguna duda cabe acerca de la ilicitud de la adopción de plano de la medida. excluyendo toda complejidad en el procedimiento previo a su adopción. procediendo más bien la correspondiente a actos o actividades que cuenten con la cobertura de la pertinente conformidad. al que pone fin precisamente la decisión sobre la suspensión. pero viene a predeterminar absolutamente la actuación de las sucesivas medidas. Prima aquí.) trae causa del fin a que sirve la suspensión: la congelación cautelar de la situación fáctica hasta que recaiga un pronunciamiento de fondo. Ciertamente la suspensión es la primera de ellas (en sentido lógico y temporal) y tiene mero carácter cautelar. ni siquiera el de audiencia a los interesados. entran en juego estas últimas. pues. En cualquier caso. que dichos actos o actividades no incurrían manifiestamente en alguna de las contravenciones o infracciones antedichas. el interés público que justifica la adopción y la efectividad inmediatas de la medida. aprobación o autorización (licencia). La calificación de la suspensión como “inmediata” (que también realiza la legislación autonómica: Andalucía. Estas precisiones sobre la naturaleza formal de la suspensión tienen importancia por la articulación legal recíproca de las medidas de reacción legalmente contempladas. Más allá. Y en este fin late la urgencia de la medida cautelar suspensiva desde el momento de la comprobación del supuesto de hecho. por ej. aunque sumario. Asturias y Canarias. por ej. ya que se limita a actuar sobre este último a los puros efectos de dejarlo “en suspenso” en tanto se sustancia y decide el procedimiento sobre tales extremos de fondo. Esto solo aparentemente es un contrasentido. La expresión legal hace referencia directa al aspecto procedimental de la medida. se está ante un verdadero procedimiento. que ha de interpretarse hoy. no menos importante: el traslado al titular de aquéllos de la carga de instar y. Este particular efecto de la suspensión determina la desaparición de cualquier limitación legal a su duración. En particular. de la maquinaria y los materiales afectos a aquéllas (Canarias). Lo que significa: la competencia originaria es municipal. de la suspensión. si aquel juicio es negativo. destaca la del cese del suministro de cualesquiera servicios públicos (Andalucía) y las de precintado de las obras. actividad o uso. como bien señala la STS de 29 de junio de 1998. pueden adoptarse todas las que sean precisas. La legislación autonómica amplía la panoplia de medidas legales cautelares. en su caso. incluido su cese.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. naturalmente con independencia de las variaciones que en su alcance y contenido. aun no habiendo recaído todavía resolución alguna sobre el fondo de la cuestión. El efecto primario de la suspensión es la congelación de los actos o las actividades materiales de transformación o uso del suelo en curso de ejecución. revocación o anulación de ésta a virtud de recurso). la suspensión tiene por consecuencia la colocación de la AP competente de nuevo en la posición de mero control de legalidad propia de la potestad de intervención administrativa previa. además. En definitiva. Este criterio interpretativo ha . protección… 489 al resolverse sobre la suspensión se emite un juicio sobre la existencia del presupuesto de hecho preciso en cualquier caso para la operatividad de las demás medidas de reacción: la no legitimación por orden de ejecución o. la disconformidad con la aprobación o autorización administrativa preceptiva. la construcción o edificación. Su eficacia se prolonga hasta tanto se dicta la decisión de fondo. a la luz de la autonomía local garantizada por el orden constitucional. la instalación o el establecimiento. en su caso. en otro caso. La legislación general común (supletoria) atribuye la competencia para la adopción de la medida suspensiva indistinta y alternativamente al alcalde y al órgano competente de la CA correspondiente. cierra el paso por sí mismo a cualquier actuación administrativa ulterior. tal como ha sido interpretada la doctrina del TC y de su específico desarrollo por la LrBRL. por virtud de actos de contrario imperio (corrección de errores sufridos en la suspensión. sino ex post (con vistas a la legalización). puede experimentar. De modo que. obtener la legalización de las obras o de los usos o de ajustar éstos a las condiciones del título habilitante infringidas. de suerte que. solo que de un control realizado ahora no ex ante. carga de cuyo levantamiento depende estrictamente el alzamiento de la suspensión en virtud de su sustitución por el acuerdo de legalización. atribución ésta. procediendo la actuación autonómica solo en caso de incumplimiento municipal (comprobado previo requerimiento autonómico). así como. Pero a él se añade otro. – Las ulteriores medidas para la protección de la legalidad urbanística. correlativamente. Las situaciones en principio posibles y legalmente contempladas son las siguientes: . es claro que la única solución a la lesión de la autonomía local que implica tal previsión radica en la interpretación conforme con el orden constitucional de la alusión a dicha técnica como alusiva realmente a la de la ya comentada sustitución. conforme a la cual la competencia autonómica es solo de sustitución del municipio por inactividad material de éste (con arreglo al art. la andaluza. en su caso. La suspensión tiene por objeto. en su caso. 60 de la LrBRL). Otras legislaciones autonómicas establecen fórmulas propias de articulación de las competencias municipal y autonómica. construcciones o edificaciones o los usos a la orden de ejecución existente o la conformidad. Imposición ex lege al titular de la carga de legalización (solicitar la oportuna conformidad. Asunción por la AP competente (en principio. aprobación o autorización (legalizadora) solicitada y. y de cumplirse ésta. la asturiana y la del País Vasco. los actos o las actividades materiales suspendidos. el contenido de la carga legal derivada de la suspensión de los actos o las actividades es distinto. de 11 de febrero. aprobación o autorización o. a partir de la suspensión. por de pronto. desde esta perspectiva. En consecuencia. la municipal) de una posición de puro control de la observancia del levantamiento de la carga legal anterior y. según la situación urbanística de unos u otras.490 Luciano Parejo Alfonso sido precisado por la STC 11/1999. Ahora bien. ajustar las obras. la de Canarias) siguen articulando el juego de la competencia autonómica alternativa sobre la técnica de la llamada “subrogación”. la reintegración del orden urbanístico infringido La suspensión comentada comporta la sujeción de los actos correspondientes a un control administrativo sobrevenido (en principio municipal) de su legalidad. en los siguientes términos: 1. Así. hacer posible —no obstante su inicial infracción— el cumplimiento de la prohibición legal de ejercicio del ius aedificandi o del ius utendi sin previa obtención del título administrativo que sea preceptivo. Aunque algunas Leyes autonómicas (así. aprobación o autorización expedida). la AP queda reducida de nuevo. 2. a su función de intervención de los actos y las actividades con contenido sustantivo idéntico al resultante del ejercicio normal de esa potestad. resultando de ello una diferente formalización también del control administrativo. de la legalidad de la conformidad. La única diferencia radica en el dato de que la comprobación se realiza ahora cuando ya se ha iniciado la ejecución de los actos o actividades e incluso ésta está prácticamente ultimada. De todas formas. pero contradicción —en todo o en parte— de las obras o usos suspendidos con lo autorizado u ordenado. en su caso. la realización de las actuaciones precisas para la colocación de los actos suspendidos en situación jurídico-urbanística correcta. que determina en el titular de dichos actos la carga de obtener la legalización de éstos. sino que demanda (sin necesidad de autorización u orden suplementaria alguna). protección… 491 1. la carga se manifiesta en el deber de realizar actos materiales concretos dirigidos a la adecuación de los suspendidos a los términos de título administrativo por aquéllos infringido. Existencia de cobertura formal por título administrativo. aprobación. Aquí. por lo que la intervención administrativa es en todo idéntica al supuesto ordinario de solicitud de autorización o licencia. Para que la legalización de la obra o uso suspendidos se consume es imprescindible una decisión de la AP que dé por cumplida la carga impuesta por el precepto legal. no procediendo ajustar la realidad física a título administrativo alguno existente y sí. Por tanto. de una nueva conformidad. que las situaciones legales antes enumeradas son solo simplificaciones de supuestos típicos reconducibles a una sola: suspensión por constatación de la no legitimación de los actos o las actividades materiales (en todo o en parte) por título administrativo capaz de otorgarles cobertura. autorización o licencia para la misma. En este caso. Lo que no significa exclusión de todo control administrativo. aun formal. la carga consiste en la solicitud de legalización de la obras o usos. por cualquier título administrativo. por el contrario. al titular de las obras o trabajos o de los usos suspendidos siempre le cabe la opción de entender que esta última infracción no concurre. Se pone de relieve. la carga de ajustar la realidad física a la jurídica no debe entenderse impuesta ex lege como única vía posible para obtener la legalización del supuesto de que se trate. Inexistencia de toda cobertura. 2. y en virtud de los efectos de ésta.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. el ejercicio por la AP de su potestad de intervención es requisito indispensable para la adopción de cualesquiera ulteriores medidas dirigidas a la reintegración de la ordenación urbanística . Quiere decir esto que la suspensión no impide. así. para cuyo levantamiento cabe la opción —siempre que ésta sea posible— entre instar la oportuna legalización o ajustar de inmediato los referidos actos al título administrativo formalmente legitimante que ya existiera. Pues de la sola suspensión no se sigue necesariamente que la realidad en principio no acomodada al pertinente título administrativo infrinja efectiva y materialmente la ordenación urbanística aplicable. Esta última conclusión lleva de la mano a recordar que tras la suspensión. la legalización sin más de dicha realidad mediante el otorgamiento. y ii) al término del indicado plazo legal. Madrid y País Vasco. y ii) el impedimento definitivo de los usos ilegales. en su caso. Ahora bien. Esta misma actuación tiene lugar. pero que no agota el elenco de actos de transformación o uso del suelo. En resumen: i) durante el plazo legal otorgado para instar la legalización o. pero si el juicio de legalidad ha sido negativo. del Derecho general estatal supletorio (véanse las Leyes de Andalucía. dicho de otro modo. del plazo legal para el levantamiento de la carga de legalización. la competencia para su adopción. la legislación autonómica no difiere sustancialmente. el más importante o trascendente. La procedencia de la adopción de medidas específicamente dirigidas a la restitución de la realidad física alterada por los actos suspendidos a su estado anterior depende del resultado del control de legalidad: si éste concluye con la legalización. ajustar los actos suspendidos al título administrativo existente. significativamente. positivo o negativo.492 Luciano Parejo Alfonso infringida y. la obligación de la AP de pronunciarse sobre la legalidad de los actos suspendidos solo surge en el caso de levantamiento efectivo de la carga legal de legalización. un único supuesto (ciertamente. la AP está obligada a pronunciarse sobre la legalidad de los actos o las actividades suspendidos. si la legalización se ha solicitado. respectivamente. Esta excepción se justifica en la presunción legal de que el incumplimiento de la carga supone la aceptación de la no susceptibilidad de legalización de los actos suspendidos. las restantes cautelares admisibles según la legislación autonómica aplicable—. Ello obedece al hecho de que contempla. en ejercicio de un control reglado. en su caso. En principio. por lo que la única excepción a la verificación del control de legalidad radica en el incumplimiento de dicha carga. En relación con el control de legalidad de los actos suspendidos. determina la imposibilidad del beneficio de la legalización. como ejemplo). como acredita la legislación autonómica): el de ejecución . tal conclusión impone una actuación administrativa positiva para volver a acomodar la realidad a la ordenación aplicable. que deberá traducirse necesariamente en legalización o denegación de ésta según que el juicio de legalidad sea. en realidad. estándole vedada cualquier otra actuación. Asturias. por excepción. en su contenido. de las de demolición de obras e impedimento definitivo de usos. por el solo hecho del transcurso. sin efecto. con ella acaba la cuestión. la AP no puede válidamente más que hacer observar la medida de suspensión —y. la Ley estatal supletoria parece reducir la actuación de que se viene hablando a dos medidas: i) la demolición de obras o trabajos. – Las medidas de reintegración de la ordenación urbanística infringida. en todos cuyos supuestos es la medida de prohibición definitiva de los usos la que procede con carácter principal y aun exclusivo. Representan más bien el grado máximo de reacción en la protección de la legalidad urbanística. a saber. Es claro que. básicos en toda la materia de intervención de la actividad urbanística. pues. en cuanto la finalidad de éstas es siempre la de servir de soporte al desarrollo de un uso.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. también lo es que ésta es la única conclusión que válidamente y de forma consecuente cabe extraer. Hasta dichos límites. puede decirse que el régimen de las medidas de restitución de la realidad física. si bien es cierto que en el caso concreto contemplado (obras de construcción) solo las dos medidas establecidas deben entenderse admisibles. cuanto como límites máximos de validez de ésta. concretamente la de las obras de construcción (de ahí que la reacción a la comprobación de la infracción urbanística sea precisamente la demolición) para la utilización posterior de lo construido. en el doble sentido de adaptarse a las características del supuesto concreto y de perseguir idéntico resultado que aquéllas. La negación de una tipificación taxativa legal de las medidas protectoras de la legalidad tiene una consecuencia más. Por ello. Desde otra perspectiva. aunque distintas. bien que —aun coexistiendo obras— la ilegalidad radique exclusivamente en el uso a que éstas están predeterminadas. tan solo en una de sus manifestaciones. son igualmente legítimas medidas que. por ilegales. pudiendo ser el caso bien que los actos o las actividades materiales suspendidos consistan simplemente en el cambio objetivo de uso del suelo o de un inmueble. Esta complementariedad solo se da en el supuesto de obras de construcción. cuya alteración ha sido declarada ilegal. Así lo imponen los principios generales de congruencia y proporcionalidad. A modo. por lo que —de proceder la desaparición. protección… 493 de obras o trabajos y. de resumen. Actúan. debe afirmarse que la AP está autorizada para configurar las medidas más adecuadas a la finalidad protectora y reintegradora aludida. Pero en este supuesto no se agotan las posibilidades de la realidad. de las obras— a la demolición de éstas debe siempre acompañarse la prohibición de los usos a través de ellas perseguidos. aun éste. sean equivalentes a las legalmente previstas. la de que las expresamente contempladas o sus equivalentes en intensidad no se imponen automáticamente como consecuencia obligada a toda imposibilidad de legalización de obras o usos. entre los tipos legales de medidas (demolición e impedimento definitivo de usos) no existe una necesaria relación de complementariedad. pues. siempre que así lo exija la naturaleza de los actos o las actividades materiales sometidos al régimen estudiado. pues. no tanto como contenidos preceptivos de toda actuación administrativa. pudiendo ambas emplearse por separado. descansa en las siguientes reglas básicas: i) no existe tipicidad legal de las . en caso de tala e incendio. el municipio y la CA. Las medidas adoptadas en el caso concreto han de ser adecuadas a las características que éste presente y bastantes para la plena reintegración del orden urbanístico infringido. en el caso de parcelaciones. ii) obras legalizables por compatibles con el ordenamiento urbanístico: requerimiento de la presentación de solicitud de licencia. demolición. Se trata. reposición de los terrenos a su estado originario. Resta solo indicar que —en el Derecho estatal supletorio— corresponde al municipio la competencia primaria para acordar las medidas de reposición de la realidad física a su estado original. en todo caso. de una actuación por sustitución. con posibilidad de imposición de multa en caso de incumplimiento y recurso a la ejecución forzosa subsidiaria de permanecer éste. y ii) en el ejercicio de esta potestad la AP ha de ajustarse a los principios generales de congruencia y proporcionalidad. La legislación urbanística autonómica contempla un amplio elenco de medidas para la reintegración de la ordenación urbanística infringida y. en caso de demolición de construcciones con este carácter. reconstrucción o cesación definitiva. sin embargo. resulta preciso que el municipio no haya siquiera adoptado tempestivamente acuerdo. así como todas las medidas idóneas para la reposición de la realidad física a su estado originario. Dada la trascendencia de la demolición. incluida la reagrupación de parcelas mediante reparcelación forzosa. repoblación. indistintamente. ha de aplicarse de forma estricta. por lo que es aplicable aquí . pudiendo cualquiera adoptar las medidas en cuestión. acordándola solo cuando no exista otra posibilidad y limitándola a lo indispensable para la reintegración del orden conculcado. y iv) otras medidas específicas para el establecimiento de la legalidad: roturación de caminos. en el caso de carteles y vallas publicitarias. en el caso de parcelaciones urbanísticas en suelo rústico. las siguientes: i) obras no legalizables por incompatibilidad con el ordenamiento urbanístico. no levantamiento de la carga de solicitud de la licencia o legalización en el plazo establecido o desestimación de dicha solicitud: demolición e impedimento de los usos. reconstrucción y otras. en concreto. retirada definitiva de los servicios por las compañías suministradoras. Para que surja la competencia autonómica. iii) incumplimiento de la orden de demolición: ejecución subsidiaria. demolición.494 Luciano Parejo Alfonso medidas. desmonte o destrucción de servicios. de modo que solo en caso de inactividad municipal pasan a tener competencia en la materia. demolición de vallados y cualesquiera otras necesarias. en el caso de movimiento de tierras. desmontaje y retirada. en el caso de obras. jugando los tipos legalmente fijados solo como límites máximos de la potestad administrativa. indemnización de los daños al patrimonio histórico-artístico. con posibilidad de imposición de multas coercitivas en caso de incumplimiento de las correspondientes órdenes. solo que desde la perspectiva de su operatividad como límite final de dicho presupuesto. Actos de transformación o uso del suelo ya consumados no legitimados por licencia u orden de ejecución (modelo común: art.2. el presupuesto de hecho habilitante es idéntico al antes analizado. solo que tomado en un período temporal distinto. con la única diferencia del período temporal tenido en cuenta. El supuesto legal de que se trata se contrae. Con todo. por lo que solo queda enervado por la efectiva puesta en marcha de las medidas previstas legalmente. sino que tiene por objeto el mismo ya estudiado. a un nuevo supuesto de hecho. . en rigor. el problema de las obras con más de cuatro años de existencia. siempre que no hayan transcurrido más de cuatro años desde su total terminación. mientras antes se tomaban los actos o las actividades en el momento de su ejecución o desarrollo. sobre la base de la doctrina del TC y la jurisprudencia contencioso-administrativa del TS.4. su transcurso no se puede interrumpir a efectos de nuevo comienzo del cómputo. al tratar de la competencia para la adopción de la medida de suspensión. 185 TRLS76) – El presupuesto de hecho habilitante de las medidas legales. protección… 495 cuanto ha quedado dicho.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. a las obras ya realizadas sin título habilitante o sin ajustarse a las condiciones señaladas en éste. tomando como día inicial el siguiente al de terminación de las obras y como final el equivalente a éste del cuadragésimo octavo mes siguiente. así. que es la naturaleza propia. de los términos para el ejercicio de acciones o de competencias. es claro que el plazo que nos ocupa no es de prescripción (propia del Derecho sancionador y de la responsabilidad por daños y perjuicios) y sí de caducidad. éste del cómputo no es el aspecto más importante del plazo legal. Pues. en Derecho administrativo. El cómputo del plazo ha de hacerse. La segunda de las transgresiones contempladas en el Derecho común (supletorio) no hace referencia. ahora se los aborda en el momento en que ya están consumados. Dada la diferencia de naturaleza entre el régimen de la protección de la legalidad urbanística y los de los restantes efectos propios de toda transgresión de la misma. obviamente. 4. que es ahora el que media entre la total terminación de las obras y el cumplimiento del plazo de cuatro años desde dicha terminación. sino el de su naturaleza. significativamente el de la represión sancionadora. Consecuentemente.2. Así pues. Sobre la fecha inicial no es preciso volver a insistir aquí. pues su determinación ha sido ya estudiada al tratar del presupuesto de hecho del supuesto precedente. el orden de valores se invierte. El fundamento de lo primero es la seguridad jurídica. una vez consumadas.496 Luciano Parejo Alfonso Aunque la legislación autonómica responde en líneas generales a las mismas soluciones. pues su cese o finalización comporta los de la transgresión del orden urbanístico. pues si bien toda obra ilegal implica una transgresión de la ordenación vigente y. dan origen a relaciones y situaciones jurídico-civiles. Por de pronto. durante el mismo. Madrid). ya terminados. de modo que. la AP debe estar habilitada para reintegrar el orden conculcado. queda descartada toda reacción dirigida a la reintegración del orden conculcado. que siempre es la misma (salvo en los plazos): por un tiempo prevalece el interés público urbanístico. por lo mismo y entre tanto esta situación no varíe. pues las obras continúan siendo ilegales por disconformes con la ordenación urbanística aplicable y. por ello. derechos e intereses constituidos. en modo alguno la consecuencia de la legalización ex lege de las obras. pronunciamiento que debe entenderse necesario para que adquieran estado de plena legalidad en ausencia de disposición expresa legal que haya . La singularidad del supuesto legal analizado reside en que solo se refiere a “obras”. por lo que ningún sentido tendría incluir los de mero uso. El transcurso del plazo legal plantea la cuestión de la situación jurídicourbanística en que quedan las obras inicialmente ilegales. lo que no significa que las obras ilegales queden legalizadas. cuya realidad no puede dejarse en situación de permanente pendencia e inseguridad. sigue siendo improcedente cualquier pronunciamiento de legalización de las mismas. haciendo ya innecesaria toda reacción administrativa (salvo la sancionadora). tal habilitación no parece que deba ser ilimitada en el tiempo. no obstante. Esta carece de toda apoyatura en la regulación del régimen protector de la legalidad urbanística. pero pasado ese tiempo sin que tal interés público se haya efectivamente actuado. puede notarse también. alguna diferencia de interés como es la configuración expresa del plazo como de prescripción (Cataluña y Valencia) o la extensión del plazo de las medidas hasta después de 6 años (Galicia) o de 10 años (Aragón). Ahora bien. puede válidamente realizarse sus exigencias y sacrificarse cualesquiera situaciones creadas con motivo de las obras ilegales. De ahí la solución legal. el hecho de que el transcurso del plazo legal impida toda reacción que persiga la desaparición de las obras solo significa la aceptación por la Ley de la permanencia de éstas. pues —con independencia de su ilegalidad urbanística— las obras. Esta limitación es lógica. así como la excepción de la limitación temporal en determinados supuestos (Andalucía. primando el también interés público de la seguridad jurídica en las relaciones. cuya permanencia este último interés asegura ya desde entonces. dado que aquí solo se contemplan actos consumados. El requerimiento. A la constatación del supuesto de hecho se conecta (también en la legislación autonómica). el requerimiento salva las diferencias existentes con el supuesto legal anterior y permite el tratamiento del que ahora nos ocupa en forma prácticamente idéntica a aquél. 2. régimen sustantivo y competencial. sin que sea factible (salvo la pura reparación. De esta forma. ha de ser efectuado después de que las obras estén ya terminadas y antes de que haya transcurrido el plazo legal dentro del cual puede ser formulado válidamente. Aun con todo. en su caso. El requerimiento se dirige a la persona que sea titular de la construcción en el momento en que se efectúe. ampliación o consolidación (en este sentido. La razón es obvia: las obras están ya terminadas. 185. para ser válido. 6 de octubre de 1992 y 12 de junio de 1998. La jurisprudencia contencioso-administrativa confirma esta solución: SsTS de 5 de diciembre de 1987. sin embargo. la colocación de la AP en posición básicamente idéntica a la de mero control de legalidad propia de la potestad de licencia. tiene idéntico efecto que la medida suspensiva: el traslado al titular de las obras de la carga de instar y. por lo que se remite a lo ya dicho más arriba sobre los mismos. las Leyes de Aragón. que es inherente al uso) su reforma. con asimilación incluso a la situación de fuera de ordenación. Por tanto. Castilla La Mancha y Navarra). pues se trata en realidad de una situación irregular tolerada surgida con posterioridad al establecimiento de la ordenación aplicable. no la medida de suspensión. sino la consistente en el requerimiento “al promotor o a sus causahabientes para que soliciten en el plazo de dos meses la oportuna licencia” (art. en principio.1 TRLS76). protección… 497 establecido tal efecto. tres peculiaridades son destacables aquí: 1. contradictoria: persistencia tolerada. por tanto. cuando la reacción administrativa sea provocada a instancia de parte interesada (de cualquier persona. la situación de las obras es. con independencia de si es o no la misma que realizó las obras (a título de propietario o simple promotor). – La primera medida de reacción: el requerimiento al titular de las obras para que inste su legalización. obtener la legalización de éstas y. Esta contradicción solo es aparente.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. susceptible de ser asimilada mutatis mutandis a la situación legal de fuera de ordenación (respecto de la cual ninguna analogía ulterior cabe establecer): su contenido se agota en posibilitar el uso de la construcción correspondiente. De ahí que la actuación administrativa se inicie con el requerimiento expresado que. pero insusceptible tanto de remoción como de legalización (se sobreentiende mientras no sobrevenga un cambio de ordenación que haga factible esta última). pues rige aquí la acción pública) el . mejora. Esto significa que. en primer lugar a los actos de transformación o uso del suelo aún en curso de realización. pues el propio título puede transgredir ésta. porque en éste las susceptibles de adopción se remiten primariamente a una realidad jurídica: el dictado de un acto administrativo en el que precisamente se localiza el origen de la transgresión de . – Las ulteriores medidas. pero con una puntualización. En consecuencia. su cualificación y la de éstas por razón de la gravedad de la infracción de la legalidad que represente. 3. La Ley general común y supletoria se refiere. y conformándose en un todo a sus condiciones.1 TRLS76) – El presupuesto de hecho habilitante de las medidas legales. El contenido de la carga de legalización que el requerimiento actualiza en el promotor o su causahabiente (en su caso. 4. propietario) de la construcción o edificación es único. Y en éste sigue el mismo esquema de distinción entre actos o actividades de aprovechamiento aún en curso de ejecución y ya consumados. el sistema de protección de la legalidad urbanística no se agota en el primero de estos supuestos. sino que se extiende al segundo de ellos. Legalmente no existe aquí la opción entre instar la legalización o ajustar las obras al título administrativo en su caso existente.498 Luciano Parejo Alfonso ejercicio de la pertinente acción debe producirse precisamente dentro de dichos límites temporales.3.2. para la reintegración de la ordenación urbanística transgredida. Así como las medidas en dicho supuesto legal precisan inexcusablemente el inicio efectivo de los actos. Por tanto. Actos de transformación y uso del suelo en curso de ejecución legitimados por título administrativo ilegal (modelo común: art. no sucede otro tanto con las del presente supuesto. las ulteriores medidas de reacción son también ahora las de control de la legalidad de las obras y las que fueran pertinentes. Desde el requerimiento de legalización se da una perfecta identidad en el tratamiento entre el presente supuesto legal y el estudiado en primer lugar.4. cabe remitir sin más a lo ya dicho en su momento al estudiar el requisito de “en curso de ejecución” en el primero de los supuestos legales analizados. la reintegración del orden infringido. La realización de actos de transformación o uso del suelo al amparo de título administrativo habilitante. 186. Por tanto. en su caso y a resultas de dicho control. sino tan solo la primera de dichas alternativas. no es sin más garantía del respeto de la normativa de aplicación. por tanto. el común supletorio) y computado desde la fecha de la expedición del aludido título. si después de acordada la suspensión del referido título administrativo se pretendiera iniciar los actos o las actividades materiales a que éste se refiera. Conviene advertir seguidamente que los actos o las actividades en curso de ejecución sometidos al régimen ahora estudiado no son solo los que impliquen obras o usos. De ello se sigue que la actitud de retención de las aprobaciones. no enerva —cualquiera que sea su duración— las facultades atribuidas. en todo caso y sin duda alguna. los límites temporales del supuesto que nos ocupa van desde la sola existencia del referido acto administrativo (aun sin haber comenzado todavía actividad material alguna a su amparo) hasta el momento de terminación de las obras o el uso formalmente legitimados. todo ello con independencia de la eventual caducidad de la aprobación. 186. autorización o licencia u orden de ejecución lleva consigo “la paralización inmediata de las obras iniciadas a su amparo” (art. autorizaciones o licencias (sin emprender los actos o las actividades que autoricen) no juega en contra de las posibilidades de actuación del sistema de protección de la legalidad urbanística. en efecto. la medida de reacción consiste en la suspensión de los efectos del correspondiente acto administrativo. siempre ejercitables. de su eficacia propia para otorgar cobertura a cualesquiera actos o actividades materiales de aprovechamiento o uso urbanístico. acto o actividad materiales algunos al amparo de éste—. además. tal pretensión sería ilegal (por descansar en un acto administrativo privado de eficacia) y podría ser impedida sin más y en cuanto tal por la AP. por un acto administrativo. Consecuentemente. la suspensión de la aprobación. por tanto. pues si bien puede determinar el transcurso del plazo legal contado desde la expedición del correspondiente acto administrativo. desde que comiencen las obras o los usos y hasta su finalización. En la fase en que solo existe el título habilitante —no así. sino porque dicha delimitación deja claro que las posibilidades de reacción se extienden. La primera medida aquí procedente es. a lo largo de todo el período de ejecución de los actos de transformación o uso del suelo y aun después de su terminación entre tanto no se cumpla el plazo legal fijado al efecto (cuatro años. Esta puntualización es de suma trascendencia.1 TRLS76). autorización o licencia. pero de ello no puede seguirse una limitación a las . protección… 499 la legalidad objeto de la reacción protectora. la suspensión del acto administrativo existente y. desde la fecha de otorgamiento del título habilitante. no solo en cuanto delimita los ámbitos recíprocos de aplicación de los dos casos legalmente previstos de reacción frente a actos o actividades materiales cubiertos. De todas formas.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. en principio. Cierto que. pues la paralización de obras o el cese del uso solo se producen respecto de los iniciados a su amparo. sino cualesquiera de los legitimados por un título administrativo. tipificada como tal. culpable y sujeta a sanción.2 TRLS76). caso de haberse iniciado. de la utilización de dicho concepto. Esta transgresión de características determinadas presenta las siguientes notas: 1. Esta segunda nota implica. 226. uso del suelo. altura. parcelas o solares (tal como define las graves el art. a los puros efectos de la precisión. 2. Con lo dicho tenemos ya dos de los elementos caracterizadores del supuesto de hecho contemplado: i) la inclusión de todos los actos o las actividades sujetos a intervención previa que los legitime formalmente. propio del Derecho sancionador. Lo característico de este supuesto de hecho es que no basta con cualquier infracción para desencadenar las medidas legales. Así pues. pues ésta solo actúa como límite máximo de la reacción administrativa. del grado de invalidez. por tanto. en el estado de “en curso de ejecución”. la infracción ha de ser precisamente de las normas urbanísticas relativas a parcelaciones.500 Luciano Parejo Alfonso “obras” de la medida legal. dos consecuencias: i) el régimen legal estudiado solo es aplicable a los actos de transformación y uso del suelo amparados por un título administrativo habilitante y ajustados a los términos de éstas. caso de que estuvieran ya en curso de realización—. Por diferencia con los anteriores supuestos. No hay aquí una alusión al concepto técnico estricto de infracción urbanística como acto o actuación ilícita. y ii) quedan fuera del mismo todos los actos administrativos distintos de la orden de ejecución o derivados de la intervención administrativa previa legalmente preceptiva. Se trata. por su intermedio. Que la infracción así definida sea obra precisamente del acto administrativo que ampare los correspondientes actos de transformación o uso del suelo —y no de estos últimos. volumen y situación de las edificaciones y ocupación permitida de la superficie de las unidades de aprovechamiento. del vicio de legalidad a que se refiere el precepto. más simplemente. sin excluir medidas análogas o equivalentes en función de la distinta naturaleza de los actos o las actividades en curso de realización. Pero falta aún el dato relativo a la transgresión de la normativa urbanística. y ii) la situación de los mismos. Es el contenido del acto administrativo legitimante el constitutivo de la infracción. Constituir una “infracción urbanística grave”. . la existencia de una legitimación administrativa comporta que solo la presencia de una transgresión de características determinadas habilite para poner en marcha los mecanismos protectores de la legalidad. altura. muy grave. autorización o licencia u orden de ejecución. sea cual fuere la fecha de su expedición. Su efecto se reduce a congelar la situación jurídica (y. sino concretamente de forma manifiesta. sino de actos administrativos. es decir. esté aún en vigencia por encontrarse éstos aún en curso de ejecución y cuyo contenido constituya manifiestamente una infracción de las normas urbanísticas de aplicación relativas a parcelaciones. hasta su anulación o revocación (o. esta medida de la naturaleza de la potestad administrativa tanto de adopción de medidas provisionales para asegurar la efectividad de la resolución. cuando haya dado lugar a actos de transformación o uso del suelo. en efecto y con carácter general. – La primera medida legal: la suspensión de los efectos de la aprobación. en su caso. de existir. como primera medida de reacción. además. sin implicar por ello una decisión definitiva de fondo sobre la legalidad de dicha situación. . su carácter es el cautelar propio de todas las medidas suspensivas. autorización o licencia u orden de ejecución se estén llevando a cabo actos de transformación o uso del suelo. pero ello es solo una consecuencia obligada de la pérdida de eficacia de los actos administrativos por ella provocada. autorización o licencia u orden de ejecución y la paralización. pues. provocando la pérdida por éstos de la eficacia o ejecutividad de que gozan. incluso. A modo de resumen final. volumen y situación de las edificaciones u ocupación permitida de la superficie de las unidades de aprovechamiento. por relación al dato de que el contenido de la aprobación. de actos o actividades materiales. como de suspensión de los actos objeto de revisión o de impugnación o recurso. la cuestión de la competencia para su adopción. jurídicos. En la legislación autonómica el supuesto legal se define. justamente suspensión). parcelas o solares. En todo caso. en su caso y provisionalmente. Participa. la paralización de éstos. Esta suspensión no es. puede decirse que el presupuesto de hecho aquí necesario consiste en la existencia de una aprobación.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. autorización o licencia u orden de ejecución constituya manifiestamente una infracción urbanística grave o. comporta. Constituir el contenido de estos últimos actos administrativos la infracción en cuestión no de cualquier manera. fáctica) creada por los actos administrativos afectados. A la constatación del supuesto de hecho se conecta. uso del suelo. protección… 501 3. Cierto que cuando al amparo de la aprobación. la paralización de los actos o las actividades materiales en curso de realización al amparo de las mismas. que. pues. la suspensión de los efectos del acto administrativo de cobertura y. de los actos o las actividades materiales en curso de ejecución a su amparo. en su caso. La suspensión juega aquí. como acto administrativo que posibilita la revisión judicial. determina para la AP el deber de trasladar el acuerdo suspensivo al órgano judicial contencioso-administrativo competente. Esta aparente paradoja se explica porque. sin embargo. En concreto. en plazo fijo. Esta doble función justifica que contenga ya un juicio sobre el fondo del problema. en otro caso. Apreciación (aquí el juicio de fondo) de que el contenido del título administrativo constituye de forma manifiesta una de las infracciones urbanísticas sustantivas tipificadas legalmente como graves a efectos sancionadores. pues y además. la suspensión no provoca traslado al destinatario del título administrativo de carga alguna en orden a la regularización de la situación jurídica puesta en cuestión. Porque. Por esta razón. mediante el traslado directo al mismo tanto del acto suspendido como del de suspensión. Por de pronto. juicio. que es inicial y provisorio. Antes al contrario. tras la medida de suspensión. es decir. haciéndose imposible al propio tiempo la ulterior revisión judicial por la vía del procedimiento especial aludido. requiere un pronunciamiento sobre los siguientes extremos: 1. Como se ve. un juicio de fondo sobre la legalidad de dichos actos. la suspensión presupone.3 TRLS76).502 Luciano Parejo Alfonso Sin perjuicio de lo dicho. que los actos o las actividades materiales autorizados u ordenados no han sido emprendidos y. Comprobación de que la habilitación conferida por el título administrativo correspondiente no ha sido aún actuada. dos son las notas diferenciales de los efectos propios de la suspensión estudiada con respecto a la prevista en el caso de realización de actos o actividades materiales no legitimados por licencia u orden de ejecución: 1. el simple transcurso de dicho plazo sin haberse verificado este traslado debe entenderse que comporta automáticamente el alzamiento de la suspensión decretada por incumplimiento de la condición legal. de la cuestión al órgano judicial competente. que estos actos o actividades materiales están aún en curso de ejecución o desarrollo. en efecto. 2. como condición misma de validez y de forma aparentemente paradójica. . la AP queda desapoderada para decidir definitivamente sobre la legalidad o no de los actos administrativos suspendidos por reservarse esta decisión directamente al Juez contencioso-administrativo a través del proceso especial regulado hoy en el artículo 127 la LJCA (art. que corresponde ya solo al Juez. la suspensión es un acto sometido ex lege a la condición resolutoria de la efectiva sumisión. emitido a los puros efectos de provocar el definitivo. 186. La legislación autonómica no es innovadora en este punto. pues este control y. 11/1999. incluso por lo que se refiere a la remisión de la cuestión al órgano judicial competente por la vía del proceso especial del artículo 127 LJCA (en este sentido las de Andalucía. Para finalizar. de 11 de febrero). de la AP para producirla. pues. no constituye el paso previo para un ulterior control administrativo de la legalidad del título administrativo habilitante. protección… 503 2.2 TRLS76) debe entenderse derogada por virtud de la entrada en vigor de la LrBRL y. la anulación de dicho título deja de pertenecer a la AP para corresponder directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa. Con la consecuencia de la inexistencia de cualquier competencia de la AP autonómica en la materia. resta tan solo hacer alusión somera a los aspectos de competencia y procedimiento. . de forma manifiesta. En cuanto al procedimiento. incluso por la vía de la sustitución. concluyentemente. en este último caso. recogida por la jurisprudencia contencioso-administrativa del Tribunal Supremo (STS de 16 de julio de 1997): la previsión normativa por la legislación general estatal o la autonómica de la suspensión por parte de órganos de las correspondientes AAPP de actos de las entidades locales se opone frontalmente a lo dispuesto en los mencionados artículos 65 y 66 de la LrBRL y vulnera. de 4 de julio. con desapoderamiento. del órgano pertinente de la CA (prevista en el art. regulando las mismas cuestiones y estableciendo soluciones sustancialmente idénticas a las de la legislación general estudiada. y esto es lo decisivo. de 2 de abril. el régimen mínimo de autonomía local establecido en desarrollo de la CE. por tanto y en su caso. de infracción urbanística grave. concretamente. 46/1992. Navarra y La Rioja). 148/1991. de 11 de noviembre. de 27 de febrero. Así lo ha confirmado plena y rotundamente la doctrina sentada por el TC (SsTC 27/1987. 213/1988.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. baste con decir que la suspensión en ningún caso puede ser decretada de plano. La previsión de la intervención alternativa. por tanto. Pero además. de sus artículos 65 y 66. Aragón. 186. y. La competencia para acordar la suspensión corresponde al órgano que haya dictado el acto de intervención (normalmente municipal). – La decisión judicial definitiva sobre la existencia o no. Asturias. sino previos los trámites que suministren elementos de juicio suficientes para otorgar soporte a los pronunciamientos determinantes de dicha suspensión. La suspensión tiene como efecto el traslado de la decisión definitiva sobre la cuestión de legalidad suscitada por dicha medida a la jurisdicción contencioso-administrativa. Como quiera que dicha Sentencia solo puede bien confirmar el o los actos suspendidos (con alzamiento de la suspensión). como es lógico. autorización o licencia u orden de ejecución suspendida (con disposición. siendo replanteable la cuestión en un ulterior proceso ordinario. de lo que proceda sobre la medida de suspensión) y. en efecto. en cualquier caso. según corresponda. acaban las previsiones legales comunes (supletorias) de protección de la legalidad urbanística. con pleno acierto. en especial. autorización o licencia u orden de ejecución (con confirmación de la suspensión). que se circunscribe por ello a la determinación de la existencia o no de la infracción en principio apreciada por la medida de suspensión. dificultad alguna. mientras el de levantamiento de la suspensión (lo que vale decir ahora: el de confirmación del acto suspendido) no tiene nunca este efecto. la solución correcta. Con el traslado de la suspensión al órgano judicial contencioso-administrativo competente y. bien anular la aprobación. por sí mismos. esta laguna. quedarían las obras ejecutadas al amparo del título administrativo formalmente legitimante y la subsiguiente actuación frente a las mismas permanecían sin determinar debidamente. Ésta es. en cada caso. en ambos casos.504 Luciano Parejo Alfonso El presupuesto procesal no es otro que la suspensión en vía administrativa hasta aquí estudiada. Es la Sentencia (firme) anulatoria . en su caso. pues este pronunciamiento enerva. sí que suscitan la cuestión de si determinan o no el efecto de la cosa juzgada. en función exclusivamente de la apreciación o no. la reconstrucción de lo derribado. punto capital: se reducen a los de anulación o confirmación de la aprobación. de la existencia de una infracción urbanística grave de carácter manifiesto y única y precisamente de este tipo de infracción. con la Sentencia que se dicte. en su caso. por el contrario. la situación en que. la demolición o. – Las ulteriores medidas de reintegración del orden infringido. consecuentemente. lo que delimita el ámbito y el objeto del proceso. Nada se señala. pues. La norma reglamentaria se ha limitado. Aun cuando los únicos pronunciamientos admisibles no planteen. el de anulación. abstracción hecha de cualesquiera otras. El RDU cubre. sí lo produce. para el caso de que la Sentencia confirme el o los actos suspendidos y levante la suspensión. Es criterio jurisprudencial (establecido con relación al proceso especial del art. desde luego. a extraer las lógicas consecuencias del fallo judicial y a establecerlas en calidad de ulteriores medidas administrativas para la plena reintegración del orden infringido. 118 de la anterior LJCA) que. la insistencia de toda reacción contra estos actos o acuerdos por la vía específica estudiada. El de los pronunciamientos judiciales posibles es. cuya motivación válida se reduce a la apreciación en dichos actos o acuerdos de una infracción grave y manifiesta de la ordenación aplicable. de modo que a dicho efecto solo resta la potestad administrativa de intervención por medio de órdenes de ejecución.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. para la determinación de las vías específicas de garantía de la disciplina por lo que hace a los actos y las actividades de transformación y uso del suelo). sencillamente porque dicha revisión ha determinado que las obras hasta ella legitimadas formalmente queden desprovistas de toda cobertura y en situación de plena ilegalidad. el problema de su delimitación. Y esta situación no puede verse destruida en el contexto de la intervención judicial por razón de la limitación estricta del cauce procesal en que ésta tiene lugar. Actos o actividades de transformación y uso del suelo ya consumados y legitimados por aprobación.4. 187.4.2. al objeto de imponer. 4. la reconstrucción de lo indebidamente construido o demolido. dando la impresión de su confusión. en particular.1 TRLS76) – El presupuesto de hecho habilitante de las medidas legales. es claro que: . Ya el ámbito del supuesto legal y su posición y alcance en el conjunto de los que integran el sistema de protección de la legalidad y anulación de los actos de dirección y control de la aplicación o ejecución de la ordenación urbanística resulta problemático. Según el esquema general del régimen legal de protección de la legalidad urbanística. Aragón y Cantabria). las de Asturias. las legislaciones urbanísticas autonómicas (véase. En función de ello. el supuesto que corresponde ahora estudiar es el de los actos y las actividades de transformación y uso del suelo legitimados por título administrativo ya consumados e ilegales por infringir dicho título la normativa aplicable. como regla general. la actuación vuelve a corresponder a la AP. autorización o licencia u orden de ejecución ilegales (modelo común: art. pues de la regulación legal de éste y del inmediatamente anterior (ya estudiado) no resulta su claro deslinde. si fuera procedente. en su caso. En este sentido operan. las sanciones pertinentes (con carácter general: multas) a los responsables. y ii) la incoación de expediente sancionador. protección… 505 de tales actos o acuerdos la que habilita para ordenar: i) la demolición o. Tras la revisión jurisdiccional de la medida de suspensión. La clave para la correcta resolución del problema reside en situar el supuesto de que ahora se trata en la adecuada perspectiva (enmarque en el régimen de protección de la legalidad urbanística y no de la revisión en general de los actos administrativos en esta materia. pueden ser aquí adoptadas desde que se ha dictado el acto o acuerdo administrativo que confiera el título habilitante hasta la terminación de los actos y las actividades materiales de transformación o uso del suelo autorizados u ordenados. lo que hace que: a) Queden comprendidos en dicho último régimen en principio. Pero dicho límite temporal máximo de la revisión viene dado por el hecho de la extensión al ámbito urbanístico del régimen general establecido para la misma en el artículo 103. de otro lado. de más rápida y eficaz operatividad y menor complicación procedimental. Las medidas reguladas para el anterior. existiendo identidad en la transgresión de la normativa urbanística frente a la que se trata de reaccionar. la razón de fondo habilitante de éstas son idénticos en ambos supuestos (éste y el inmediatamente anterior ya estudiado). en el Derecho general supletorio) se fija por relación no a la terminación de los actos o las actividades materiales de transformación o uso del suelo. siempre que infrinjan manifiestamente este último. y. de un lado. 46 TRLdS08). Desde otro punto de vista. conforme al cual las entidades locales pueden llevar a cabo dicha revisión con arreglo a la legislación de régimen jurídico de las AAPP. esta utilización carecería realmente de sentido). aun los no dictados en directa aplicación del ordenamiento urbanístico. esta vez por relación al específico régimen de revisión prescrito con carácter general. ha de concluirse que la vía regulada para el presente es residual. cualesquiera acuerdos municipales.2 de la LRJPAC (cuando de vicios de mera anulabilidad y actos favorables se trata). Cierto que el plazo para la revisión (cuatro años. El presupuesto de las medidas legales y. por más que —en sus términos literales— sea teóricamente posible su utilización paralela o alternativa a la del anterior (pues.506 Luciano Parejo Alfonso 1. . La delimitación de tales ámbitos debe descansar en el otorgamiento de carácter residual (respecto del de protección de la legalidad urbanística) al régimen general de revisión. 2. directo y pleno para los actos y acuerdos en materia de urbanismo (art. la adecuada inteligencia del caso ahora analizado exige una ulterior delimitación de su ámbito de aplicación. En esta situación. sino a la fecha de adopción de los actos o acuerdos legitimantes. en la praxis. Debe considerarse que cada una de las anteriores previsiones legales tiene un ámbito propio que hace que puedan jugar por separado sin entrar en conflicto. aunque no lo sean por los municipios y sí por las Diputaciones provinciales o Cabildos o Consejos insulares. lo que —en algunos casos— puede dejar poco espacio para el juego del supuesto que nos ocupa ahora. al propio tiempo. todos los actos y acuerdos adoptados en materia de urbanismo. Esta remisión es meramente instrumental. A modo de resumen. la remisión se hace con la expresa indicación de la posibilidad de utilización de cualquiera de los procedimientos que prevea la Ley remitida en relación con vicios de mera anulabilidad. la de adopción de los acuerdos o actos. y. siendo único . por ello. es decir. con lo que cabe remitir a lo dicho al estudiar éste. menos las aprobaciones. pues. de modo que el motivo de fondo de la revisión viene determinado exclusivamente por el ordenamiento urbanístico. autorización o licencia y la orden de ejecución— a los casos en él previstos. al precisar que la fecha a tener en cuenta es la primera. Queda así despejado el camino para abordar la cuestión de cuál sea el presupuesto de hecho habilitante de la revisión autorizada por el supuesto legal en cuestión. idéntico al habilitante de las medidas del anterior supuesto legal. Interesan solo las modulaciones que en este régimen de revisión de oficio introduce el TRLS76. autorizaciones o licencias y las órdenes de ejecución. por razones de la ordenación urbanística (éste es el dato clave). con exclusión de cualesquiera otros. una remisión a este último texto legal. Por de pronto. cuyo estudio rebasa el marco del análisis que se viene llevando a cabo. – La primera medida legal: la revisión de la aprobación.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. El RDU (art. que aquí va desde la terminación de los actos o las actividades de transformación o uso del suelo autorizados u ordenados hasta la fecha de cumplimiento del plazo legal fijado al efecto y computado a partir del acuerdo de la aprobación. por cualesquiera motivos (siempre que encajen en los que autoriza el régimen de dicha revisión de oficio). 36) despeja las dudas sobre esta última fecha. o sea. protección… 507 b) Opera para la revisión. pues. de todos los actos y acuerdos urbanísticos. puede decirse que el sentido específico del supuesto legal estudiado —configurador de su espacio propio y exclusivo— es el de restringir la revisión. el momento inicial del cómputo del plazo determinante del límite temporal para el válido ejercicio de la potestad de revisión. autorización o licencia u orden de ejecución. La única diferencia entre uno y otro radica en el momento temporal tenido en cuenta. Hay aquí. autorización o licencia u orden de ejecución. modulaciones que no son de poca importancia. autorizaciones o licencias y órdenes de ejecución. Dado el presupuesto de hecho. materialmente. la protección de la legalidad urbanística se canaliza por el régimen y la vía generales de la revisión de oficio (el establecido en el LRJPAC). Dicho presupuesto es. de unos precisos actos administrativos —la aprobación. incluye incluso estas aprobaciones. cuando la revisión no se funde en infracciones de la ordenación urbanística. ni con la simple infracción del ordenamiento jurídico. el apoderamiento a la AL se hace en este caso no en calidad de mera facultad. Aunque aquí solo hable la Ley de demolición. queda abierta la posibilidad para que la AP ejercite su potestad de restauración de la realidad física alterada. en su artículo 187. absolutamente indispensable. Como demuestra el carácter imperativo de la redacción del texto legal. Ninguna razón válida existe para una diferenciación. en su contenido. es de todo punto evidente que ello no supone una restricción de la potestad de reintegración del orden urbanístico y sí solo la contemplación de la medida más drástica. para proceder. sino de estricta potestad. ni con la motivación capaz de otorgar soporte a una revocación. a las AAPP territoriales superiores y. autorización o licencia u orden de ejecución infractora grave y manifiestamente de aquella legalidad. La competencia para la actuación indistinta de los mecanismos de revisión expuestos corresponde exclusiva y únicamente a la entidad local que otorgó la aprobación. Esta es la razón de que el TRLS76. en especial. Ninguna intervención puede reconocerse aquí. ahora. Pues la ordenación urbanística exige. Desprovistos de toda legitimación los actos y las actividades materiales de aprovechamiento que se hubieran consumado al amparo del título administrativo anulado o revocado. En cualquier caso y por una u otra de las vías de la LRJPAC. también la desaparición de ésta como condición misma de su plena efectividad. – Las ulteriores medidas de protección: la reposición de la realidad física a su estado anterior. el efecto de esta primera medida del régimen de protección de la legalidad urbanística consiste en la remoción (total o parcial) de la aprobación. autorización o licencia u orden de ejecución. por tanto.508 Luciano Parejo Alfonso y específico —la infracción urbanística grave y manifiesta— y no coincidiendo. precisión indicativa de que la misma solo es actuable una vez producida y ejecutiva la anulación o revocación de la aprobación. propia de la lesividad. de dicha potestad según los distintos supuestos de hecho contemplados por el régimen de protección de la legalidad urbanística. por . autorización o licencia o la orden de ejecución de que se trate. pues. a ulteriores medidas de reintegración del orden urbanístico conculcado.1. en razón del efecto legitimador del título existente hasta la anulación o revocación. se refiera a la medida de demolición con la precisión de su aplicación “cuando proceda”. a las autonómicas. en su caso. remoción por su anulación por Sentencia de la jurisdicción contencioso-administrativa (en el caso de la lesividad) o por acto administrativo definitivo y ejecutorio (en el caso de la revocación-anulación). autorización o licencia u orden de ejecución o se realicen con infracción de una u otra y la infracción de la ordenación de las zonas verdes y los espacios libres sea imputable a aquéllos. De esta suerte el régimen de la protección de la legalidad urbanística en el caso de actos o actividades de transformación o uso del suelo queda establecido con diferente alcance según los términos en que se realicen o hayan realizado los que motiven la reacción administrativa en tutela de la legalidad: i) con el carácter de mero Derecho general supletorio. sin embargo. iii) atribuye la competencia bien solo al alcalde o al ayuntamiento o las corporaciones municipales en general. y iv) establece para la reacción administrativa el plazo de cuatro años desde la fecha de: expedición de los actos municipales. de directa aplicación y 188.4. de procedimiento sancionador). sometiéndolo a regulación específica. 10. Como se ha visto ya en parte con ocasión del supuesto anterior —actos en curso de realización amparados por licencia ilegal— la legislación autonómica: i) refiere el supuesto también. cuando dicha reacción lo sea frente a actos o actividades materiales que o no cuenten con aprobación. con carácter general.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. Régimen peculiar de los actos o las actividades de aprovechamiento transgresores de la ordenación de las zonas verdes y los espacios libres (arts. recurriendo asimismo a la impugnación por la CA ante la jurisdicción contencioso-administrativa (en todo caso.5. un tipo determinado de transgresión de la legalidad: la que implique infracción de la ordenación de las zonas verdes y los espacios libres. bien también a la consejería autonómica competente.1 TRLS76.1 TRLS76) La legislación general estatal (arts.2. se prevé que el consejero competente por razón de la materia o la Agencia de Protección del Medio Urbano y Natural [Canarias] pueda instar la adopción de las medidas pertinentes). 10. de carácter supletorio) destaca. con apertura. cuando la reacción lo sea frente a actos y actividades materiales que cuenten con la cobertura de una apro- . 4. sin especificación de fecha inicial de cómputo o con simple remisión al régimen jurídico general de las AAPP y del procedimiento administrativo común. adopción de los actos o acuerdos. protección… 509 lo que la misma tiene aquí idéntica extensión que en los supuestos legales anteriores.3 TRLS08 y 188. y ii) con el carácter de Derecho general de directa aplicación.3 TRLdS08. y ii) articula la respuesta administrativa normalmente en términos de revisión de oficio. a las licencias u órdenes de ejecución que constituyan manifiestamente infracción urbanística grave o muy grave. con remisión a la legislación general (en algún caso se contempla la posibilidad de la legalización. de la ordenación de la zona verde o espacio libre de que se trate. así como de la denegación de la legalización de las obras o los usos o la declaración de nulidad de la licencia o la orden de ejecución. autorización o licencia u orden de ejecución y sean éstas las que incurran en infracción de la ordenación de las zonas verdes y los espacios libres. precisando que dicha reacción ha de consistir en la “revisión de oficio por los trámites previstos en la legislación de procedimiento administrativo común” (art. sustitutorias de la misma por parte de la AP de la CA solo cuando se esté ante una inactividad material del municipio y la intervención no implique valoración jurídica alguna de la conducta de éste. Quiere decirse que aquí también el artículo 188. pues. el régimen de la reacción administrativa protectora de la legalidad es distinto. Esta última salvedad. salvo en el inmediatamente anterior. una alteración sustancial del régimen de reintegración del orden transgredido en los diversos supuestos anteriormente estudiados. la regulación específica así establecida no determina. por el correspondiente acto de intervención administrativa. pues esta infracción determina por sí sola la consecuencia de la nulidad radical. en concreto. TRLS08). en su caso. Cuando los referidos actos o actividades incurran (por hacerlo así el título administrativo que los legitime) en la transgresión ahora contemplada. 10. sin embargo.510 Luciano Parejo Alfonso bación. . porque ahora los actos o las actividades de aprovechamiento ya consumados y amparados por título administrativo de intervención reciben un tratamiento más riguroso (consistente en la ausencia de limitación temporal para la reacción frente a la transgresión). La primera medida de reacción consiste. Desde otro punto de vista.3 TRLS76 debe entenderse modificado.3. sin limitación temporal alguna y previo dictamen favorable del Consejo de Estado o del correspondiente órgano consultivo autonómico. en su caso. Para la adopción de esta medida basta con la apreciación de una infracción simple. derogado por el régimen mínimo que para la autonomía local ha establecido la LrBRL: será posible la previsión de intervenciones propias alternativas a la municipal o. la de declaración de nulidad. Las medidas ulteriores a la suspensión de los actos materiales o. inciso final. El esquema competencial para la adopción de las medidas pertinentes y. del título administrativo existente. así como las ulteriores para la reposición de la realidad alterada es idéntico al de los precedentes supuestos legales estudiados. Se remite aquí a cuanto ha quedado expuesto a este respecto competencial con ocasión del estudio de los diferentes supuestos del régimen general de la protección de la legalidad urbanística. La razón de esta peculiaridad trae causa de la calificación legal expresa de la contradicción por cualesquiera actos administrativos de intervención de la ordenación de las zonas verdes o espacios libres como vicio determinante de nulidad de pleno derecho. en su declaración de nulidad. en su caso. pero no faltan previsiones relativas a la intervención de la CA. en su totalidad. debe hacerse alusión aquí al principal problema que suscita. iii) establece expresamente con carácter general la ausencia de plazo para la reacción administrativa (la de Canarias refiere la ausencia de plazo a un entero catálogo de actos administrativos). y 2º) en los términos dispuestos en los artículos 10. a lo expuesto al tratar de los correspondientes supuestos legales. cualquiera que sea el tiempo transcurrido: 1º) en los términos dispuestos en los artículos 184 (cuando se trate de actos o actividades materiales no legitimados por título administrativo alguno y mientras éstos aún estén en curso de ejecución) y 185 (cuando se trate de actos o actividades materiales no legitimados por título administrativo alguno y éstos hayan terminado o finalizado) TRLS76. por lo que procede remitir. por lo que procede también aquí remitir. a lo dicho al tratar del referido artículo 186 TRLS76. en todo lo demás. bien por actos o actividades materiales. el régimen de especial protección de los terrenos calificados de zona verde o espacio libre y que no es otro que la determinación de estas categorías. la AP ha de proceder. en todo lo demás. para la anulación de éstos). En resumen. bien por actos administrativos de intervención de la actividad privada o pública. que se reduce a la transgresión (cualquiera que sea su alcance e importancia) de la calificación (régimen y uso) de las zonas verdes y los espacios libres. concurriendo tal presupuesto. y iv) la competencia se suele atribuir al municipio. La calificación de zona verde y de espacio libre solo puede considerarse existente cuando resulte de una determinación del instrumento de ordenación física pertinente para ello de acuerdo con la legislación autonómica y de una determinación dirigida precisamente a establecer el sistema legal de zonas verdes y espacios libres previsto por la referida legislación y propia de la función y ámbito territorial del instrumento de que se trate. ii) conceptúa normalmente la transgresión como vicio de nulidad de pleno derecho o la califica de no legalizable. en todo caso. Finalmente.3 TRLdS08 y 186 TRLS76 (cuando se trate de actos o actividades materiales legitimados por actos administrativos de intervención ya consumados y. Y ello porque. La legislación autonómica: i) o bien mantiene como presupuesto el de la transgresión de la calificación de zonas verdes y espacios libres o bien lo amplía a la de la calificación de suelo rústico o no urbanizable de especial protección e. respecto de cuya legitimidad deben de tenerse en cuenta las consideraciones que se hacen en el texto por relación al régimen supletorio general estatal. incluso. de dotaciones y equipamientos y sistemas generales.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. . la especialidad del régimen específico que ahora nos ocupa reside en: i) el presupuesto de la reacción administrativa protectora de la legalidad. y ii) la ausencia de limitación temporal para dicha reacción. protección… 511 serán las que hubieran procedido en los respectivos supuestos legales del régimen general de la protección de la legalidad urbanística antes estudiados y a los que remite el artículo 188 TRLS76. pues. urbanísticos o no. caracterizados por las dos siguientes notas: a) emanar de una entidad local (cualesquiera de los entes a los que la Ley atribuya esa cualidad). determina la inclusión en el supuesto estudiado de cualesquiera actos de aprobación o autorización y órdenes de ejecución. el régimen de protección de la legalidad urbanística se agota en los supuestos hasta aquí contemplados. Responsabilidad administrativa por razón de las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística (art. los previstos por los artículos 102.2. No obstante. Esto significa especialmente que los motivos de la revisión no vienen dados por el artículo 46 TRLdS08. culpa o negligencia graves imputables al perjudicado”. La no especificidad urbanística de los motivos de fondo de la revisión. bajo la rúbrica más general de “régimen jurídico”). con matices peculiares.512 Luciano Parejo Alfonso 4. 103 y 105 de la LRJPAC. éste se precisa en un punto. La remoción de oficio de cualesquiera otros actos administrativos infractores igualmente de dicha legalidad aparece regulada hoy. actos y acuerdos”.6. pues dicho supuesto. es claro que comprende los actos y acuerdos ilegales. lejos de entrar en colisión con los de protección de la legalidad urbanística en sentido estricto. infractores de la legalidad territorial urbanística (art. La procedencia misma de la indemnización se ha de determinar enteramente a partir y sobre la base de las reglas propias del instituto de la responsabilidad administrativa. d) TRLdS08 prevé como causa de responsabilidad patrimonial la determinada con la fórmula genérica y escueta de “la anulación de títulos administrativos habilitantes de obras y actividades”. y b) referirse a la materia urbanística. con el carácter de norma de plena y directa aplicación.7. Nótese bien que la remisión se hace aquí en bloque a la legislación pertinente. Actos administrativos. 35 TRLS08) Con el carácter de legislación de directa aplicación. pues éstos quedan comprendidos por la remisión y son. por el artículo 46 TRLdS08. prescribiendo que “en ningún caso habrá lugar a indemnización si existe dolo. el artículo 35.4. tener por contenido una cuestión que pertenece al ámbito de aplicación propio de la legislación urbanística. así.2.4. es complementario de los mismos respecto a estos últimos actos administrativos. en lugar sistemáticamente distinto (referido a “peticiones. Delimitado así el ámbito de aplicación del régimen de revisión de actos administrativos que ahora nos ocupa. Respecto de los actos y acuerdos así caracterizados la entidad local correspondiente queda habilitada para proceder a su revisión de oficio “con arreglo a lo dispuesto en la legislación de régimen jurídico de las Administraciones públicas”. . 302 TRLS92) En la legislación general supletoria. Es una especificación de la regla común allegans propriam turpitudinem non auditur. 4. es decir. La legitimación que confiere la acción pública. que es el fundamento mismo de la acción pública. ejercicio abusivo que se produce cuando de la acción emprendida solo se sigue daño para un tercero no imprescindible para el beneficio de la comunidad. La jurisprudencia. finalmente. El general o residual respecto a la subsiguiente regla. EL DERECHO SANCIONADOR 5.2.4. Acción pública (art. por tanto. La acción pública consiste en el apoderamiento a todos los sujetos con una acción reaccional frente a cualesquiera transgresiones de la referida ordenación y. a mantener la acción pública. 48 TRLS08) La tradicional acción pública para la exigencia. comprensiva tanto de los mecanismos preventivos de control de la observancia de la ordenación urbanísti- . por ello. 4. sin embargo. Sus características. uti cives. a la luz del principio de buena fe. La norma general en vigor no se limita. en que la dispone el 48 del TRLdS08. de la observancia de la ordenación urbanística se ha mantenido hasta hoy. en la exención en materia urbanística del requisito procesal de la acreditación de la legitimación ad causam. 5. tiene señalado que la Ley no puede amparar el ejercicio abusivo del propio derecho. protección… 513 La legislación autonómica se refiere también en algún caso a la responsabilidad patrimonial sin alterar el régimen expuesto.8.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. no está exenta de todo límite. dos supuestos: 1º. del interés del accionante en el asunto concreto. por la presunción legal iuris et de iure de que tal interés concurre de suyo en la posición simple de ciudadano. en que el ejercicio de la acción pública sigue sometido a los plazos ordinarios de impugnación de los pertinentes actos administrativos. es decir. 2º. ante la AP y la Jurisdicción contencioso-administrativa.1. supuesto en que la acción es ejercitable válidamente mientras las obras (o los usos) estén realizándose y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística. el principio de tipicidad como clave del mismo El término disciplina tiene una significación amplia. La solución establecida distingue. El específico relativo a la ejecución de obras (o usos) consideradas ilegales. sino que conserva también las innovaciones introducidas para solucionar el problema del condicionamiento de su actuación al transcurso de los plazos ordinarios de recurso contra los actos administrativos. exigencia de responsabilidad por daños y perjuicios. consistente en la predeterminación normativa precisa y previa de las conductas ilícitas (las infracciones) y sus sanciones. en su caso. sujeta a la potestad sancionadora de la AP. antes que como exigencia radical de que la delimitación legal de las infracciones sea materialmente exhaustiva sin género alguno de colaboración con otras normas. Porque en Derecho administrativo sancionador rige el principio de legalidad o tipicidad (art. 25. Conforme al TC el artículo 25. Sin embargo.514 Luciano Parejo Alfonso ca. la norma fundamental prohíbe toda tipificación de ilícitos administrativos por la vía de las cláusulas generales. esta interdicción debe entenderse más bien como exclusión de cualquier forma de deslegalización. Nada se opone. Aunque la Ley no utilice en ningún momento este término. los arts. como de los de protección de la legalidad del mismo carácter una vez vulnerada ésta y los de represión o sanción de las conductas infractoras y. abiertas o indeterminadas. La aplicación específica del principio constitucional de legalidad en este ámbito consiste en la tipicidad de la conducta sancionable. para la satisfacción del principio de legalidad. Pues constituye solo una parte de ella: la que tiene por objeto la represión o sanción de las conductas típicas infractoras. Pero es incorrecta la identificación del Derecho sancionador con la disciplina urbanística. pero sin perjuicio de la colaboración con ésta . Para que la vulneración de la primera sea constitutiva de infracción objeto de sanción ha de estar. De esta suerte. Esta construcción es hoy. la prefiguración puntual y acabada de los distintos supuestos de hecho abstractos definidos como ilícitos administrativos.1 CE). además. que se traduce en el requisito de la prefiguración legal de ésta. por no estimarse precisa. ha sido consagrado —con este amplio sentido— por el RDU. insostenible. en efecto. que requiere que dicha predeterminación se haga precisamente por Ley formal. Y el punto de conexión a tal efecto radica en su tipificación. bastando con la calificación genérica como tal de la transgresión de la normativa correspondiente y el apoderamiento a la AP para su sanción. al juego limitado en esta materia de las remisiones normativas. y la de orden formal y carácter relativo. de modo que —sin perjuicio de que la norma legal cumpla la función de la tipificación de las conductas sancionables— algunos de los elementos de las infracciones y sanciones pueda integrarse con el juego concurrente de otra norma de rango jerárquico inferior (en este sentido. No toda infracción urbanística lato sensu (vulneración de la legalidad) es identificable con la categoría de infracción urbanística stricto sensu. con carácter general. tras una doctrina constitucional bien asentada en la materia). tras la promulgación de la CE.1 CE contiene una doble garantía: la de orden material y carácter absoluto. en su definición legal como infracción administrativa culpable. De todos modos. 127 y 129 LRJPAC. antes de la CE —y el TRLS76 es preconstitucional— el Derecho sancionador no observaba esta exigencia con el rigor requerido. es decir. y 61/1990. además de que su objeto —la ordenación del suelo. en defecto de legislación sectorial específica. Sobre esta base. Tanto más cuanto que. de 7 de abril. de 30 de septiembre).La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. En consecuencia. exigencias de prudencia y oportunidad y el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad sancionadora administrativa (SsTC. de 13 de diciembre. de 16 de julio. protección… 515 del Reglamento dentro de ciertos límites. cuya estructura descansa en una amplísima remisión a instrumentos de ordenación de índole administrativa. 219/1989. 21/1993. lo que en el ámbito del Derecho sancionador administrativo queda constitucionalmente proscrito es la remisión por la Ley al Reglamento que haga posible una regulación por éste independiente y no claramente subordinada a aquélla (SsTC 83/1984. Los requisitos expuestos. 87/1985. de 29 de marzo. 6/1994. establecer los tipos de las infracciones (en el marco de su clasificación legal genérica) e imponer sanciones (con los límites establecidos legalmente para las económicas) por el incumplimiento de deberes. 120/1996. cuando está en juego la autonomía local. de 4 de julio. y 153/1996. En todo caso. 2/1987. que está integrado por normas singulares de rango reglamentario. por su propia naturaleza. de características diversas— no permite materialmente. tomando pie en la doctrina sentada básicamente en la anterior STC 233/1999. señala que. El TC ha efectuado aún una ulterior precisión en beneficio precisamente de dicha autonomía. de 21 de enero. 3/1988. 139 y 140) de la LrBRL habilita a los entes locales para. su artículo 225 dispone que “la vulneración de las prescripciones contenidas en esta Ley o en . de 29 de marzo). de 8 de julio. lo que comporta que la reserva de Ley —relativa— en este campo deba interpretarse de manera flexible por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de los poderes públicos. Esta configuración del principio de legalidad (tipicidad) es importante en el Derecho urbanístico. una regulación sustantiva acabada y completa de las conductas ilícitas y sus sanciones en el nivel legal. el título XI (arts. de 21 de diciembre. con el alcance que para los mismos ha quedado precisado. 42/1987. deficientemente cumplidos por el TRLS76 —dado su carácter preconstitucional—. 61/1990. de 21 de enero. 150/1991. entre otras. deben estimarse sobrevenidamente cumplimentados de modo suficiente (gracias a la cobertura complementaria que hoy presta a las correspondientes normas urbanísticas locales el título XI de la LrBRL). de 8 de junio. de 17 de enero. de 18 de enero. en materia urbanística municipal. de 24 de julio. La STC 132/2001. la no disposición por el municipio de la potestad legislativa determina de suyo la imposibilidad de cumplimiento de la reserva de Ley en su interpretación más estricta (como en su día puso de relieve A. la flexibilidad de la reserva de Ley en esta materia debe entenderse en el sentido de otorgar un amplio campo para la regulación municipal aprobada precisamente por el pleno del Ayuntamiento. prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas (lo que vale decir también en los instrumentos de ordenación urbanística). Nieto). el artículo 42 TRLdS08 supone la ratificación no solo de la derogación implícita por el artículo 274 TRLS92 del expresado inciso final del artículo 225 TRLS76. siempre que lo hagan respetando las garantías del artículo 25. en virtud de la doctrina del propio TC relativa a la irretroactividad del sistema de fuentes establecido por la norma fundamental (STC 15/1981. de 30 de mayo. desde la consagración de ésta por la STC 61/1997. de 27 de noviembre. sino de la incorporación al Derecho urbanístico del princi- . de 28 de noviembre. como ha tenido ocasión de precisar el TC (SsTC 96/1996. de 7 de mayo). no puede considerarse aquella tipificación como derogada por la norma fundamental. que excluye en materia urbanística el principio non bis in idem. 195/1996.1 CE y no introduciendo divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respeto del régimen aplicable en otras partes del territorio. todo ello con independencia de las medidas previstas en los artículos 184 a 187 del propio TRLS76 [diferenciación del Derecho sancionador respecto del régimen de protección de la legalidad urbanística] y de las responsabilidades de orden penal en que hayan podido incurrir los infractores”. 77/1983. así como la obligación de resarcimiento de daños e indemnización de los perjuicios a cargo de los mismos. toda vez que. las CCAA extienden la competencia legislativa que tengan asumida en una materia al aspecto sancionador. parece necesario advertir la actual improcedencia en todo caso del inciso final del artículo 225 TRLS76. En todo caso. Los artículos 24 y 25 CE impiden considerar la potestad sancionatoria de la AP como alternativa o cumulativa de la reservada a los Jueces y obliga a afirmar la vigencia del principio non bis in idem —por demás perfectamente establecido por la doctrina del TC (SsTC. y 196/1996. de 20 de marzo.516 Luciano Parejo Alfonso los Planes. de 3 de octubre. entre otras. conexión con la potestad sancionadora y habilitación de la AP para el ejercicio de ésta respecto de las infracciones]. del 5 de octubre)— en cuanto hace a la posible concurrencia de sanciones penales y administrativas no disciplinarias. 159/1985. Programas. y 154/1990. ni siquiera como sobrevenidamente inconstitucional. Al hilo de estas consideraciones. de 28 de noviembre). El artículo 225 TRLS76 proporciona así los elementos indispensables para una interpretación de la Ley conforme a las exigencias constitucionales. Normas y Ordenanzas tendrán la consideración de infracciones urbanísticas y llevarán consigo la imposición de sanciones [a esta cláusula se reduce el cumplimiento de los principios de legalidad y tipicidad] a los responsables [culpabilidad. de 30 de enero. como ya se advirtió. Pues la tipificación de infracciones y sanciones por dicha norma legal efectuada (y desarrollada por el RDU) ha quedado legitimada. Huelga decir que en las CCAA en que se haya dictado legislación urbanística propia comprensiva de la materia sancionadora las dudas que pueda plantear el TRLS76 quedan automáticamente solventadas. toda vez que. como legislación urbanística general intangible (por el propio legislador general estatal y desde luego por los de las CCAA) de aplicación supletoria. 2/1981. la tipificación de las infracciones y la adecuación de aquéllas a éstas. Galicia. En el desarrollo por la legislación autonómica del propio Derecho sancionador es posible apreciar una cierta flexibilidad en la aplicación del principio de legalidad.1. Infracción urbanística como categoría puramente formal.2. La aparición de indicios del carácter de ilícito penal del hecho motivante de un procedimiento sancionador administrativo durante la instrucción de éste obliga al órgano competente para imponer la sanción a poner tal circunstancia en conocimiento del Ministerio Fiscal a los efectos de la exigencia de la responsabilidad penal que pudiera ser pertinente y a abstenerse de proseguir la instrucción del procedimiento administrativo mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado. Asturias. Cataluña. su clasificación 5. Dispone.5 TRLS76). aún falta un elemento absolutamente fundamental: el de la sanción urbanística típica (indirectamente aludido en el art. Castilla La Mancha.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. si bien matizándola con la remisión al nivel reglamentario de la determinación de las sanciones. 228. concretamente por lo que hace a la tipicidad de infracciones y sanciones (véase la legislación de Andalucía. Madrid y Valencia). Con todo. Todas las transgresiones de la . de 3 de octubre). típica y culpable. que: 1º. 5. su tipificación El artículo 225 TRLS76 establece una primera definición de la infracción urbanística. 2º. Resumiendo. sujeta a sanción conforme a lo determinado en el propio Reglamento y de acuerdo con la tipificación que este mismo realiza (debe entenderse hoy: en la medida en que responda y tenga cobertura en la legalidad formal). en efecto. Es en el RDU en el que. puede decirse que por infracción urbanística ha de tenerse la actuación urbanística sancionable. haciendo coincidir ésta sin más con la vulneración de las prescripciones. en desarrollo de dicho precepto legal. Islas Baleares. para la cual es indispensable la responsabilidad de la conducta. la culpabilidad.2. protección… 517 pio de subordinación de la AP sancionadora al Juez penal (STC 77/1983. es decir. Cantabria. Las infracciones urbanísticas. sin perjuicio de la adopción de medidas de reposición de la situación anterior a la comisión de la infracción. legales o de rango inferior. ya que el Derecho sancionador es la retribución de conductas personales ilícitas de modo típico. se contiene el concepto técnico-jurídico preciso de infracción: ésta es toda vulneración de las referidas prescripciones. de la ordenación urbanística. La exclusión por la sanción penal de la imposición de sanción administrativa. son infracciones urbanísticas las actuaciones: 1º. contando con licencia. autorización o licencia u orden de ejecución. Reglamentos. por relación al tipo legal). por tanto.518 Luciano Parejo Alfonso legalidad que no reúnan estas notas y no sean constitutivas. en contra de las determinaciones o condiciones de dichos actos administrativos. aun habiéndose observado. Les es ajena. sean o no conformes a la ordenación aplicable y. aprobación o autorización u orden de ejecución. formales. sin embargo. se realicen sin ella. Que. toda preocupación por la entidad sustantiva del daño o lesión al orden urbanístico. en efecto. de modo que para que exista infracción es preciso bien que se haya conculcado absolutamente dicha regla. 3º.2 RDU. al igual que ésta. así. sean o no legalizables. Esta necesaria forma de proceder es legítima solo en la medida en que cumpla las exigencias mínimas de los principios de legalidad y tipicidad en los términos en que éstos se encuentran hoy precisados. Resulta. Normas y Ordenanzas). Se trata más bien de un tipo abstracto capaz de asumir toda la multiplicidad de supuestos de hecho concretos que impliquen una vulneración de una cualesquiera de las prescripciones de la ordenación urbanística en su conjunto (Ley. bien que. Las consistentes en la vulneración de la ordenación urbanística en el otorgamiento de una licencia u orden de ejecución. pero en ningún caso podrán llevar aparejada una sanción. sustantivamente. según el artículo 53. Consecuentemente con esta caracterización de la infracción urbanística. en el sentido de que no resulta de una determinación legal directa y sustantivamente acabada de los supuestos de hecho considerados sancionables. . Estos tres tipos básicos de infracciones en que se traduce la categoría genérica legal de infracción urbanística son. Que. indemnización —en su caso— de daños y perjuicios). 2º. la aprobación. de infracción urbanística determinarán ciertamente las consecuencias propias de su ilegitimidad (restauración del orden infringido. autorización o licencia u orden de ejecución no sean legales o los actos o las actividades materiales en ellas amparados excedan de sus condiciones legítimas (esta tipificación reglamentaria debe entenderse legítima y aplicable solo en la medida en que se justifique. con independencia de que. que. se realicen. en cada caso. Planes. La infracción urbanística es una categoría formal. el RDU limita su tipificación fundamental a una triple categoría. estando sujetas a licencia u otra aprobación o autorización administrativa de carácter urbanístico. articulada sobre la regla básica de la sujeción de los actos de transformación y uso del suelo a previa aprobación. por tanto. causándoles un daño directo y de importancia o creando un riesgo cierto e igualmente impor- . 226 TRLS76). con carácter general. 91) contempla todos aquellos supuestos en que las actuaciones tipificadas como infracciones se realicen. establece el propio RDU en sus artículos 66 a 75. las leves) como “las acciones u omisiones que. Cantabria y La Rioja— de clasificaciones de infracciones en función de la gravedad de la conducta). por vía negativa. sin perjuicio del juego de la anterior tipología básica y a partir de la misma. la opción de la legislación estatal general supletoria para la definición de los tipos de infracciones. combinando luego criterios formales y sustantivos a la hora de las concretas tipificaciones. a los promotores del instrumento declarado nulo. tipificación reglamentaria pormenorizada. La delimitación misma del concepto genérico de infracción urbanística se basa en la regla de la previa intervención administrativa de los actos de aprovechamiento urbanístico y sus consecuencias lógicas. y ii) la reducción del círculo de las personas responsables. Y el RDU define en abstracto las graves (y. no obstante. La legislación autonómica sigue. graves y leves atendiendo tanto a datos formales como a criterios de carácter sustantivo (aunque hay ejemplos —Aragón. al amparo de un título legitimante y de conformidad con las determinaciones de éste. 5. afectan a los bienes e intereses protegidos por el mismo. el RDU (art. quebrantando el ordenamiento urbanístico. Clasificación de las infracciones urbanísticas Desde el punto de vista de la importancia del daño social. ampliación. que se cierra con dos importantes normas comunes a toda ella. Es nota destacada.2. protección… 519 El criterio sustantivo aparece. prescribiendo: i) la prohibición de la imposición de toda sanción en tanto no se proceda a la anulación del acto administrativo que otorgue cobertura a la actuación. de la legislación autonómica la ampliación (respecto de la legislación estatal supletoria) de los supuestos integrantes de infracción. en el caso concreto de que la anulación del acto autorizatorio sea mera consecuencia de la anulación del instrumento de ordenación de que traiga causa. Así. de modo que la cobertura formal de una determinada conducta o actuación por título administrativo no representa garantía alguna frente al ejercicio de la potestad sancionatoria. sin embargo. siempre que la nulidad de éste sea consecuencia de actuaciones de los mismos.2. la Ley clasifica las infracciones en graves y leves “en la forma que reglamentariamente se determine” (art. que llega hasta la contemplación de casos no estrictamente urbanísticos como los relativos al patrimonio histórico (País Vasco) o el medio ambiente (Cataluña). todas las legislaciones autonómicas —salvo la balear— clasifican las infracciones en muy graves.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. en la concreta tipificación que. puesto que la regla en cuestión postula la conformidad de lo autorizado u ordenado a lo permitido realmente por la ordenación aplicable. no obstante. Pues bien. El RDU recoge. por tanto. altura. las leves) que opera directamente la Ley está correctamente establecida. No obstante. es decir. en ausencia de legitimación administrativa de las obras. Nuevamente aquí el criterio básico de que se parte al efecto es el de la existencia o no de la preceptiva licencia. como es lo normal. los sujetos responsables son (arts. ello. Es lógico. volumen y situación de las edificaciones y ocupación permitida de la superficie de las parcelas. uso del suelo.1 RDU): i) el promotor. La Ley. y iii) el técnico director de las obras (de existir varios.520 Luciano Parejo Alfonso tante”. el círculo de responsables se amplía en el supuesto de que la aludida vulneración consista en que el contenido de la licencia (acto administrativo legitimante) sea constitutivo. en principio. extendiéndose . como era obligado. aparte de reproducir las directamente consideradas como graves en el texto legal (art. 54. 5. otorga el carácter de graves en todo caso a las infracciones constitutivas de incumplimiento de las normas sobre parcelaciones. a dilucidar en cada caso concreto. se entienden responsables por igual todos los componentes de la dirección técnica). Debe entenderse.3.2 RDU). matizándola y flexibilizándola en función de la entidad del daño producido. La práctica total deslegalización que de la clasificación. en efecto. de una infracción urbanística grave. en las obras de Arquitectura —que se dirigen por Arquitectos superiores y Aparejadores o Arquitectos técnicos—. En la legislación autonómica se encuentran ejemplos de clasificación de las infracciones con arreglo al criterio de la gravedad del daño al interés general (Así. En las obras ejecutadas sin licencia o con inobservancia de las condiciones o cláusulas de ésta. con la consiguiente subsanación de cualquier vicio al amparo de la LrBRL— la regulación reglamentaria debe interpretarse y aplicarse según esta puntualización. de la culpabilidad y el grado de ésta) legalmente la comisión de las infracciones urbanísticas. manifiestamente. las mismas. esta determinación legal en su artículo 54. las personas responsables son. que el TRLS76 se ocupe de determinar las personas a las que se imputa (sin perjuicio del problema. por ejemplo. en la de la CA de Madrid). cuando se trate de los municipales.1 TRLS76 y 57. de resultas de la misma. por su gravedad. Las personas responsables de las infracciones y su grado de responsabilidad La sanciones solo pueden imponerse a los autores responsables de las correspondientes conductas típicas. ii) el empresario de las obras (el contratista). pues. por lo que —salvo su asunción. En las obras realizadas al amparo de una licencia que vulnere la ordenación urbanística. 228. de las infracciones opera el TRLS76 y de la que hace uso efectivo el RDU plantea alguna duda desde el principio de legalidad.3. que solo la clasificación de faltas graves (y. por los instrumentos de ordenación. a los siguientes (arts. aunque cubiertas formalmente por título administrativo habilitante.4 TRLS76 y 59 RDU). Desde otro punto de vista. y ii) los miembros de la corporación municipal que hayan votado a favor del otorgamiento de la licencia (conformidad. como responsables de la infracción.2 RDU): i) el facultativo que haya informado favorablemente el proyecto técnico. siendo éste desfavorable en razón a la infracción en cuestión o a pesar de la advertencia de ilegalidad hecha por el Secretario de conformidad con lo previsto en la legislación de régimen local. Se determina. aprobación o autorización) sin el informe técnico previo. 60 RDU). 228. en todos los restantes casos (art. Finalmente. La responsabilidad de todas y cada una de las personas a que se ha hecho referencia se produce a título personal. de producirse concurrencia de responsables de una misma y única infracción. la responsabilidad por infracciones urbanísticas puede imputarse tanto a personas físicas como a las jurídicas. de modo que la responsabilidad de los particulares no resulta afectada por el mismo.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. sin perjuicio de las indemnizaciones por daños y perjuicios a terceros a que haya lugar (art. Caso de imputarse a una misma persona la comisión de dos o más infracciones. concretamente. Y. al propio tiempo. de una infracción urbanística grave. 228 2 TRLS76 y 57. y todas las sanciones que procedan por razón de las infracciones cometidas. asumiendo además el coste de las medidas de reparación del orden urbanístico vulnerado. por actuaciones ilícitas. Éstos pueden ser sancionados. Únicamente se gradúa la responsabilidad en función de circunstancias definidas como agravantes o atenuantes de la misma. sin que para ello sea preciso acreditar que la infracción es grave y. ha de imponerse a aquélla una sola sanción: precisamente la correspondiente a la actuación que suponga el resultado final perseguido. cuando exista entre las infracciones relación de causa a efecto. toda vez que la Ley incluye entre los factores a tener en cuenta para la graduación de las multas “el grado de culpabilidad de cada uno . Para que esta extensión del círculo de responsables pueda tener lugar es preciso que el acto legitimador de las obras sea constitutivo. 58 RDU). Toda relación voluntaria con ésta de las personas más atrás determinadas comporta su culpabilidad a efectos de la sanción correspondiente. la sanción de posible imposición por la comisión de ésta ha de serlo —de resultar procedente— a cada uno de aquéllos con carácter independiente (arts. por su contenido y de forma manifiesta. protección… 521 a los funcionarios y miembros de los órganos que intervinieron en el otorgamiento del acto autorizatorio y. en la responsabilidad administrativa que nos ocupa no se hacen distingos por el distinto concepto en que hubiera podido cometerse la infracción. además. manifiesta. este requisito juega a los exclusivos efectos de aquella extensión. en efecto. que estas últimas serán sancionadas por las infracciones cometidas por sus órganos o agentes. por lo que. Las sanciones 5. como se ha señalado ya.5 TRLS76 y 63 RDU). el TRLS76 proporciona suficientes elementos para establecer las sanciones: i) en primer término sienta los principios de graduación de las multas (art. por la aprobación municipal de las correspondientes normas (insertas. como es normal. 228.6 TRLS76). Con carácter general la normativa autonómica asume la regla estatal general del carácter independiente de las sanciones impuestas a varios sujetos por la comisión de una misma infracción. 228.1. La recomposición de tan importante pieza del sistema sancionador se produce.4. y iii) proclama. Esta concreción no se hace por relación a cantidades determinadas.7 y 231 TRLS76). 228. El sistema utilizado para la determinación de la sanción no es peculiar en sí mismo (consiste en el establecimiento. ii) luego define también los límites de las competencias sancionadoras de las diferentes autoridades (art.5 TRLS76). en los correspondientes instrumentos de ordenación). 5. Tales circunstancias aparecen definidas en el artículo 55 RDU. el principio general de que el importe de las multas. siempre que la sanción impuesta en cada caso resista el análisis de legalidad a partir de los referidos parámetros legales. Estos elementos básicos otorgan cobertura suficiente a la continuidad del ejercicio de la potestad sancionadora conforme al actual Derecho común. sin embargo. en todo caso. de un mínimo y un máximo a la potestad sancionadora). el título XI de la LrBRL. es decir. esta entrega formal de la determinación de las sanciones al nivel reglamentario no puede entenderse válida. Debe tenerse en cuenta que. en todo caso. precisando que las sanciones han de ser adecuadas a las infracciones. el problema de la deslegalización de esta materia La sanción típica de la infracción urbanística es la multa.522 Luciano Parejo Alfonso de los infractores” (arts. por último. Tras la CE. ha de llegar a equivaler al total del beneficio obtenido con motivo de la infracción urbanística (arts. tanto por la ocupación de la materia por las Leyes urbanísticas de las CCAA. al menos tendencialmente. Consideraciones generales: el principio básico de decomiso del beneficio ilegal y la cuantía máxima de las sanciones. sino la determinación de las sanciones a ellas aplicables. 227) remite al desarrollo reglamentario no solo la tipificación de las infracciones urbanísticas. sino a porcentajes sobre un específico valor tomado .4. 228. El TRLS76 (art. como. la sanción pecuniaria. en su caso. pero sí lo es en cuanto al procedimiento de concreción de estos dos últimos parámetros. gracias a la cobertura que para ello les presta. El RDU fija analíticamente las sanciones con motivo de la definición de cada uno de los tipos materiales de infracción. el del suelo afectado. para todo tipo de infracciones. de evitar que el patrimonio del infractor pueda experimentar cualquier enriquecimiento. el saldo positivo neto que arroje aún la actuación en que se haya concretado la infracción en el patrimonio de los responsables de ésta. en tanto que el importe que el infractor haya satisfecho por daños y perjuicios no es susceptible de detracción y tiene. Este auténtico decomiso del beneficio ilegal adopta el carácter de regla accesoria de la determinación de la cuantía de la sanción en los términos del artículo 62 RDU. según la regla de la proporcionalidad) junto con el decomiso del beneficio ilícito obtenido (cuya previsión es. general). el de las obras precisas para la subsanación de deficiencias. que sería obviamente injusto. 228. así. El proceso de fijación de la cuantía de la multa nunca concluye con la decisión resultante de la ponderación de las reglas anteriores por la superposición en todo caso a las mismas del principio de decomiso del beneficio ilegalmente obtenido a resultas o con motivo de la infracción urbanística. etc. no de sanción accesoria. Las reglas de aplicación de las sanciones y. La configuración técnica de la potestad de sanción que se atribuye a la AP es clara: los responsables de las infracciones deben ser sancionados con multas “en la cuantía determinada en esta Ley” (art. Este principio se manifiesta en la autorización. con el . cuantías que. El principio de legalidad debe imponerse aquí con toda exigencia. por tanto.— en las que la única sanción posible es la pecuniaria o multa (cuya cuantificación se produce. sino de parte integrante de la sanción o multa. en modo alguno.). lo que tiene una consecuencia importante: el principio de decomiso del beneficio ilegal debe jugar válidamente solo dentro de los límites de la potestad administrativa de sanción y no parece que pueda representar.1 TRLS76). Por “beneficio obtenido” ha de entenderse. Se trata. más concretamente. después de que dicho patrimonio haya hecho frente a todas las consecuencias —sancionadoras o no— derivadas del ilícito administrativo. no pueden ser rebasadas. un plus que se añade a la misma. como regla general. el de la obra proyectada. infracciones éstas en las que el beneficio decomisable es mayor. un límite mínimo fijado legalmente: la cantidad que represente la diferencia entre el valor inicial y el de venta de las parcelas (art. Y la Ley determina efectivamente las cuantías máximas de las multas. en todo caso. sin embargo. del incremento de la multa en la cuantía correspondiente a fin de que aquélla equivalga al beneficio resultante de la infracción de que se trate. Aunque siguen existiendo CCAA —Madrid y Aragón por ej. las de graduación de las multas son las decisivas a la hora de la precisión en cada supuesto concreto de la sanción a imponer dentro de los límites máximo y mínimo así prefigurados. El beneficio confiscado tiene indebidamente la consideración legal última. 228. protección… 523 ad hoc para cada tipo de infracción urbanística (el de los terrenos parcelados. Excepción a esta regla la constituye el supuesto de parcelaciones ilegales. claramente.7 TRLS76).La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. es decir. por lo tanto. que el concurso real de acciones se retribuya con la imposición de todas las sanciones previstas para las diferentes infracciones (así: Madrid y Murcia. sin embargo. además. En la legislación autonómica se prevé.524 Luciano Parejo Alfonso tiempo se ha ido imponiendo la complementación de dichas sanciones pecuniarias con otras nuevas sanciones. La graduación de las multas dentro de los límites mínimo y máximo prefijados por la norma aplicable debe producirse con arreglo a los criterios de la gravedad de la materia y la entidad económica de los hechos constitutivos de la infracción y del grado de culpabilidad de cada uno de los infractores y reiteración de los mismos en estas conductas. la naturaleza sancionadora de algunas de las cuales es discutible —así la expropiación de terrenos prevista en Castilla La Mancha—.).3. mixtas y eximentes a la hora de aplicar la sanción. Por contra. la concurrencia en el hecho objeto de sanción de alguna (basta. 5. supuesto. es posible que dos o más actuaciones. en el que procede la sanción correspondiente a la actuación-infracción que represente o en la que se concrete el resultado final perseguido por el o los infractores y. a una única sanción.4. por ej. respectivamente (arts. 60 RDU). por ej.5 TRLS76 y 63 RDU). de tantas sanciones o multas cuantos sujetos sean efectivamente estimados responsables. Órganos competentes para su imposición y procedimiento aplicable La competencia para la imposición de las sanciones se rige —como es usual en el Derecho administrativo— por la cuantía de éstas. con carácter independiente. muy señaladamente la de inhabilitación temporal para el ejercicio de actividades relacionadas con el urbanismo. En todos los restantes casos rige la regla normal de la imposición separada a cada infracción de la multa correspondiente (art. de las multas y se . atenuantes.4. por ello. Reglas para su aplicación Una misma infracción da lugar —en tanto la misma pueda ser imputada a varias o a todas las personas legalmente declaradas responsables— a la imposición. 5.).2. que estén tipificadas como infracciones urbanísticas independientes y puedan. den lugar. En todo caso. ser objeto de sanción separada. 228. en la cuantía máxima que tenga señalada. Y se establecen desde luego circunstancias agravantes. así como las infracciones continuadas que dan lugar a una única sanción (Valencia. con una sola) circunstancia agravante o atenuante de la responsabilidad determina la imposición de la sanción en su grado máximo o mínimo. Se da este supuesto cuando entre dichas actuaciones o infracciones exista una conexión de causa a efecto. con carácter general. el día a quo es aquel en que hubiera podido incoarse el procedimiento sancionador. en general.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. a las entidades u órganos urbanísticos que tengan conferidas facultades de inspección y fiscalización de la ordenación urbanística (art. previéndose asimismo casos de subrogación o sustitución de la entidad local (Aragón e Islas Baleares). el ejercicio de la potestad sancionadora suele corresponder a los entes locales.4. La competencia para acordar la iniciación de expediente sancionador corresponde indistintamente a todos los órganos autonómicos y.4. En la legislación urbanística autonómica. La incoación y sustanciación de éstos siguen reglas distintas. a los Alcaldes y diversos órganos de las CCAA.2 RDU). 226. Estas reglas determinan únicamente. Y en el TRLS76 el régimen legal de la prescripción de las infracciones no es único. pero se establecen también supuestos donde expresamente la Ley atribuye su ejercicio a los órganos autonómicos (Madrid) o se reparte entre los entes locales y las CCAA en atención a la infracción cometida (Galicia). a los municipios desde luego. 65. 5. siempre que ésta sea conocida. la competencia decisoria o para resolver los procedimientos sancionadores. pero también. las infracciones urbanísticas se sancionan con arreglo a lo establecido en los preceptos de la LRJPAC reguladores de la potestad sancionadora. sin embargo.3 TRLS76). De no serlo.1 RDU). 65. en función de aquélla. sino distinto según que las actuaciones o conductas constitutivas de éstas cuenten o no con la cobertura formal de un acto administrativo. La prescripción de las infracciones urbanísticas El régimen general del Derecho sancionador administrativo establecido por la LRJPAC (art. protección… 525 atribuye. así como de los reglamentarios que los desarrollan asimismo con carácter general (art. fecha ésta cuya determinación habrá de llevarse a cabo en cada caso concreto a la vista de las circunstancias del . La regla general es la que aparece formulada en el TRLS76 para el segundo de los supuestos: las infracciones urbanísticas prescriben al año de su comisión. 132). además. Esta atribución indiscriminada de la competencia de incoación e instrucción se compagina con la decisoria mediante la regla según la cual la propuesta de resolución en un expediente que incluya una multa en cantidad superior a la que sea de la competencia de los órganos correspondientes a la AP que tramitó el expediente ha de elevarse a la autoridad u órgano que ostente competencia suficiente por razón de la cuantía para su imposición (art. Este plazo se computa desde la fecha en que la infracción se hubiera llevado a cabo. rige con carácter meramente supletorio de lo que determinen las Leyes reguladoras del correspondiente régimen sancionador sectorial. En cuanto al procedimiento aplicable. que contiene reglas sobre prescripción. pues para las infracciones muy graves. Se traslada aquí al plano del Derecho sancionador el régimen de ilimitación en el tiempo de las facultades de protección de la legalidad urbanística. el plazo de prescripción solo empieza a correr desde la finalización de la actividad de que se trata o. y. De todas formas. rige. 6. 230. por oposición a lo prevenido en el artículo 132 LRJPAC. que la iniciación del procedimiento sancionador interrumpe el plazo de prescripción. Por lo demás. pues las razones que avalan la no enervación por el transcurso del tiempo de las facultades de reintegración del orden transgredido no sirven automáticamente sin más para sostener la solución de la no prescripción de la responsabilidad personal por la comisión del ilícito urbanístico. la regla de la no prescripción. sin embargo. la del último acto con el que la infracción se consuma (arts. LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN En el Derecho sancionador urbanístico. como en todo el Derecho sancionador administrativo. la regla non bis in idem respecto de las sanciones de orden penal. No rige la anterior regla general “cuando la Ley establezca un plazo superior” (art. las Leyes autonómicas suelen indicar. si ésta puede ser —además— constitutiva . En cuanto al cómputo del plazo. que es la regla general. El plazo de prescripción de las infracciones no es objeto. conforme al Derecho general estatal. hasta los 15 años. en todo caso. Cataluña. en la legislación autonómica. Valencia. 230 TRLS76 y 92 RDU).526 Luciano Parejo Alfonso mismo. La cuestión debe entenderse resuelta. la realización de toda una urbanización ilegal). El RDU (art. en su caso. de una regulación homogénea. tras la CE.1 TRLS76). La imposición de la sanción administrativa procedente por la comisión de una infracción urbanística. al amparo de esta salvedad y para las infracciones consistentes en la realización de actos de transformación o uso del suelo —con o sin autorización u orden de ejecución— en zonas verdes o espacios libres. por ejemplo. la regla general fija su comienzo en el momento de la comisión de la infracción —así. en las infracciones derivadas de actividades continuadas (por ejemplo. LA RESPONSABILIDAD PENAL Y CIVIL DERIVADA DE LA COMISIÓN DE INFRACCIONES URBANÍSTICAS. va desde los 4 años. 94) establece. siendo también común determinar dicho comienzo —por lo que hace a las infracciones continuadas— en el momento de finalización de la actividad. traslación que carece de una justificación técnica clara. pero que se concreta para el caso típico de realización de obras o de actos con relevancia física en la aparición de signos externos que permitan conocer los hechos constitutivos de la infracción. de 26 de febrero. por la consignación del artículo 94 RDU como precepto derogado en la tabla de vigencias aprobada por el Real Decreto 304/1993. Navarra—. por tanto. es la responsabilidad patrimonial de ésta. Conforme a este último precepto. el precepto legal [apdo. aunque éstos sean funcionarios o miembros de la AP. sin perjuicio de su sanción.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. que no está vinculada en absoluto a la comisión de infracciones urbanísticas. Al igual que el ilícito penal. conforme al cual la vulneración de las prescripciones urbanísticas calificada de infracción lleva consigo. de un resultado lesivo antijurídico. se refiere hoy el artículo 35 TRLdS08. la procedencia de indemnización por las causas aludidas se determina conforme a las normas reguladoras. de su declaración y sanción administrativas. en su inciso final. 106. cuando con ocasión de la instrucción de un procedimiento sancionador aparezcan indicios del carácter de delito o falta del propio hecho que haya motivado aquella instrucción. En este sentido. Tal como se encuentra redactado el precepto legal parece que debe interpretarse que la responsabilidad civil es una consecuencia de la infracción urbanística y. solo es posible. que forma parte del Derecho general estatal de aplicación plena y directa.2 CE). el artículo 225 TRLS76 y que había sido matizada por el artículo 56 RDU. estableciendo asimismo la derivada de demora irregular en su otorgamiento y de su denegación improcedente. pues. Lo que conduce derechamente a estimar que la declaración de dicha responsabilidad y fijación de su importe es una cuestión y una competencia asimismo administrativas. En lo aquí pertinente. La regla sobrevenidamente inconstitucional que establecía. precisando. protección… 527 del delito o falta. pero en ningún caso ha lugar a in- . el órgano competente para imponer la sanción administrativa debe ponerlo en conocimiento del Ministerio Fiscal. en caso de que no tenga lugar la exigencia de responsabilidad penal. como ya nos consta. Distinta de la responsabilidad civil de los responsables de una infracción urbanística. sin perjuicio de la adopción de las medidas de reposición a la situación anterior a la comisión de la infracción. A esta responsabilidad. con abstención de toda ulterior actuación en el procedimiento administrativo mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado. sino que depende exclusivamente de la producción en el patrimonio del particular. como consecuencia del funcionamiento de un servicio público (art. Conforme a dicho 35 TRLdS08. como es obvio. d)] contempla solo la responsabilidad en relación con la anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades. fue superada por el artículo 274 TRLS92. la obligación de resarcimiento de daños e indemnización de perjuicios a cargo de los responsables de la misma. con carácter general. incluido hoy en el TRLdS08 como artículo 42. además. que la imposición de la sanción penal excluye la de la sanción administrativa. es igualmente explícito el artículo 225 TRLS76. la infracción urbanística puede originar responsabilidad civil. a los efectos de la exigencia de la responsabilidad penal que proceda. de la responsabilidad administrativa. los Estatutos.2”. . debe entenderse en el sentido de explicitación en unos términos bien concretos de la regla que en idéntico sentido opera también en el régimen general.3. el día 30 de enero de 2000 el Ayuntamiento aprobó definitivamente el Estudio de Detalle del Área de Actuación 3. que hasta el momento presente se haya practicado ningún otro trámite administrativo dirigido. El día 14 de febrero de 2000.2. Mediante escritura pública fechada el día 4 de febrero de 2001. No consta.528 Luciano Parejo Alfonso demnización si existe dolo. la citada escritura de constitución deja igualmente constancia en su segundo expositivo de la protocolización de los correspondientes y preceptivos Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación. sin embargo. y a los efectos de completar las determinaciones establecidas en el Plan Parcial. derecha y concretamente. A.1 “la Junta de Compensación se disolverá cuando haya sido ejecutada la urbanización del polígono de actuación.3. la edificación.A. 7. si bien constituye una singularidad de la derivada de las expresadas causas. el Ayuntamiento dictó acuerdo por el que se aprobaba definitivamente el Proyecto de Urbanización para completar los servicios necesarios en el Área de Actuación ya indicada. EJERCICIO PRÁCTICO Conforme a lo dispuesto en las Normas Subsidiarias de Planeamiento de un Municipio. En relación con el primero de los instrumentos mencionados.2”. Esta última regla de exclusión de la responsabilidad. 3. En el expositivo primero de la mencionada escritura se indica expresamente que los comparecientes “tienen el propósito de llevar a término la urbanización. según acreditan las actas facilitadas de algunas de las asambleas generales celebradas por la referida entidad urbanística colaboradora. Con fecha 27 de julio de 2005. de ser ésta la ejecutora de las obras de construcción.2. ocurre que durante todo este tiempo la Junta de Compensación ha seguido cumpliendo con todas las obligaciones que con arreglo a la normativa urbanística le corresponden en Derecho. a culminar formalmente la cesión de las obras de urbanización correspondiente a la unidad de actuación que aquí nos ocupa. previa aprobación de sus estatutos e inscripción en el Registro correspondiente”. Es más. Y. efectuar las cesiones requeridas por el planeamiento y asumir la conservación y el mantenimiento de la unidad de actuación U. procede anotar igualmente que con arreglo al artículo 39. la Junta de Compensación presentó ante el Ayuntamiento escrito por el que se venía a solicitar que se “proceda a la recepción de las obras del proyecto de urbanización del Plan Parcial A. culpa o negligencia graves imputables al perjudicado. y en su caso. de otra parte.A. se procedió a la constitución de la Junta de Compensación del Plan Parcial de Ordenación del Sector U. y se sustituya por la correspondiente entidad de conservación de la obras y servicios de la urbanización. Demolición de edificaciones ilegales y protección de la legalidad urbanística. CASTILLO BLANCO. Derecho urbanístico sancionador. . y debido al peligro que representa. 1975. T. BIBLIOGRAFÍA SOBRE DISCIPLINA URBANÍSTICA Además de la bibliografía general relacionada en las tres anteriores Lecciones debe tenerse en cuenta ahora la siguiente en materia de disciplina urbanística: ARREDONDO GUTIÉRREZ.. Finalmente. M. los movimientos y desprendimientos de tierras que con distinta intensidad y consecuencias han tenido lugar en la urbanización desde. “Presupuestos de eficacia de la disciplina urbanística”. en marzo de 2009 tuvo lugar un nuevo desprendimiento de tierras que afectó a una extensión de terreno muy cercana a las cinco hectáreas y que provocó la completa destrucción de los viales ubicados en la zona.F..R. desde la recepción del presente”. Cizur Menor. muy en particular.. 2006. protección… 529 Como no podía ser de otra manera. donde se están produciendo desprendimientos de tierras. La Junta de Compensación está interesada en averiguar el margen de actuación de que dispone ante el Ayuntamiento para instar la reparación de los daños ocasionados en los viales y demás instalaciones y dotaciones de la Urbanización. Destacan. incluido el derrumbe de varias edificaciones. RDU. La infracción urbanística grave y manifiesta. BOQUERA OLIVERA. así como. 1976. Granada. informe emitido por el técnico municipal para que subsanen las deficiencias que se expresan en el citado informe. y al margen de otros posibles sucesos anteriores. 2004. F. requiriéndole para su cumplimiento y presentación en el Ayuntamiento para aprobación del proyecto. adjunto remito a ud. nº 35. Barcelona. de la actuación desplegada por la Administración municipal resulta que la cesión de la obras de urbanización al Ayuntamiento no parece que haya tenido efectivamente lugar al requerir expresamente la intervención de la Junta de Compensación para que proceda a resolver de inmediato la situación generada. de un conjunto bastante amplio de bienes de propiedad privada. el mes de abril del año 2008. así como de otras instalaciones y dotaciones públicas y. M.. 8... Así pues. Régimen jurídico de las actuaciones urbanísticas sin título jurídico autorizante. asimismo. y en su caso. Sevilla. Un nuevo concepto al servicio del urbanismo español. el Ayuntamiento remitió escrito a la Junta de Compensación donde se hacía constar que “realizada visita de inspección por el técnico municipal a la urbanización. como promotor de la junta de compensación. En efecto. a lo largo de todos estos años se han producido acontecimientos de diferente calibre y consideración en el devenir cotidiano de la actuación urbanística objeto aquí de consideración. igualmente. J. CARCELLER FERNÁNDEZ. al menos.. 1996. CLAVERO ARÉVALO. J. Sevilla. La anulación de las licencias de edificación. en los bienes de propiedad privada por el desprendimiento de tierras ocurrido. en el plazo máximo de un mes. A. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ.La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento. TARDÍO PATO. “Sobre la exceptio doli como factor de exoneración de la responsabilidad administrativa por anulación de licencias urbanísticas”.530 Luciano Parejo Alfonso FERNANDO PABLO. “Sobre la irrecurribilidad de la suspensión automática del otorgamiento de licencias”.. nº 102. A.. 2000. RDU. nº 44. RDU. RDU. JIMÉNEZ LUNA. La responsabilidad patrimonial de la Administración por actos urbanísticos.. SALA ARQUER. “Régimen de las infracciones y sanciones administrativas en materia de disciplina urbanística”. RDU. “Datos para la definición de la disciplina urbanística en el Estado autonómico”.F. nº 127. . “Caducidad y prescripción en el ejercicio de la potestad para la restauración de la legalidad urbanística”.. J. B.. MARTÍN MATEO. SANTOS DIEZ..J. nº 59. ORTEGA BERNARDO.. J. en Lecciones y materiales para el estudio del Derecho administrativo. RUE. J.A.. RODRÍGUEZ-ARANA. “La Ley 4/1984 de la Comunidad de Madrid.. nº 87. J. 1983. REDA. ÚBEDA TARAJANO. La responsabilidad por el otorgamiento de licencias ilegales. sobre Medidas de Disciplina Urbanística”. J.. J. nº 170. Derecho urbanístico. nº 12. Madrid. nº 42. “La reacción frente a las licencias ilegales para la construcción en zonas verdes”. R. nº 96. M. RDU. RUE nº 11. RDU. GONZÁLEZ PÉREZ. MACERA TIRAGALLO.. “La prescripción de la acción sancionadora en las infracciones urbanísticas”.. nº 50.E. M. F. C. RDU. J. RDU. REBOLLO PUIG. Madrid.J. SARMIENTO ACOSTA..M.. 2009. CASTELAO RODRÍGUEZ. LÓPEZ PELLICER. “Las órdenes de ejecución”.A.. Mª. Manual para Juristas y Técnicos.. MONTORO CHINER. J. Madrid. “Consideraciones sobre el planeamiento aplicable en los expedientes de legalización”. “La tutela de la legalidad urbanística en la jurisdicción civil”. TORRES LANA. “La disciplina urbanística”. nº 62. RDU. P. R. “La suspensión del otorgamiento de las licencias de Urbanismo: una aproximación histórica y jurisprudencial”. SANZ-PASTOR Y PALOMEQUE.. M. A. 2006. “La suspensión de las obras efectuadas sin licencias”.. nº 99. RDU. Madrid. TERCERA PARTE INFRAESTRUCTURAS DE LA VIDA SOCIAL . El régimen de construcción de la obra pública. BIBLIOGRAFÍA. En el presente capítulo se exponen las instituciones comunes a este tipo de intervención administrativa. 1. RESUMEN La generación de infraestructuras es una de las actividades más características del sector público y las necesidades de su realización han contribuido a modelar el Derecho público tal y como hoy lo conocemos. de Asís Roig SUMARIO: 1. 3. EJERCICIO PRÁCTICO. defensa) o el desarrollo de actividades particulares (libertad ambulatoria o el desarrollo de actividades económicas) requieren la ejecución y el mantenimiento de obras. 3. Introducción La provisión de infraestructuras de interés general es una actividad característica de los poderes públicos a lo largo de la historia.2. 4. La clasificación de las infraestructuras. Introducción. 1. 1. su carácter instrumental o servicial ha diluido su régimen jurídico en aquéllos propios de las actividades a las que sirven. La relevancia de esta actividad.4.2. Introducción. 1.5. El régimen jurídico. 3. El concepto y las características de la actividad infraestructural. 2. El régimen de protección de las infraestructuras críticas.2.1. Sin embargo. construcciones e instalaciones las que se engloban en el concepto de infraestructura. Las carreteras.4. 3. LA ACTIVIDAD INFRAESTRUCTURAL DE ESTADO 1. 1. La gestión y protección de la obra pública. Infraestructuras portuarias. LAS INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE Y COMUNICACIONES. Son estas obras. así como algunos sectores en los que su incidencia es especialmente intensa. por cuanto la función cumplida por el Estado en relación .3. 1. 2. LA OBRA PÚBLICA. El concepto de obra pública. 2. 2.4. Introducción. 2. 3. Las infraestructuras ferroviarias. El régimen jurídico y la distribución de competencias. El desarrollo de funciones públicas (como las relacionadas con la seguridad interior o exterior).3. 2. servicios públicos y servicios de interés general (transporte. LA ACTIVIDAD INFRAESTRUCTURAL DEL ESTADO. 5.5.1.6. construcciones e instalaciones que no puede llevarse a cabo sino con la garantía de una dirección o gestión pública.3.1.1.Lección 10 Obras e infraestructuras públicas Agustín E. 1. el servicio público y el fomento de la actividad económica (como finalidades legitimadoras de su . troquelando instituciones esenciales de este ámbito del Derecho tales como la obra pública (cifra misma de la actividad dirigida a la implantación y gestión de infraestructuras). la obra pública— ha contribuido a la formación del Derecho Administrativo tal y como hoy lo entendemos. b) de su trascendencia económica. La actividad infraestructural —especialmente su operación más característica. como acción infraestructural. Buena muestra de ello es la relevancia que esta actividad ha alcanzado en el plano económico.534 Agustín E.. por ello. incluso en sí misma considerada. dado el volumen de gasto público que comporta (por encima del 50% del gasto de inversión del conjunto de las AAPP) con un significativo peso en el PIB (por encima del 1%. la expropiación forzosa (en tanto que instrumento de obtención de los recursos territoriales necesarios para su implantación). considerando únicamente las inversiones realizadas por la AGE). que algunas de estas sociedades se originaran por las necesidades de construcción y gestión de obras de interés común (irrigación y defensa frente a las inundaciones. un signo característico de las civilizaciones que han logrado un cierto grado de sofisticación tecnológica y social. etc. 1. distribución de energía. el dominio público (como régimen de protección de la integridad y funcionalidad de las infraestructuras).2. La creciente complejidad del sistema económico. y c) del efecto que su localización. el uso. por razón: a) de su función de soporte de actividades estratégicas para el desarrollo de actividades productivas. La relevancia de esta actividad Desde un punto de vista histórico. presencia y calidad tienen en la implantación de otras actividades económicas (las infraestructuras como factor de localización). las relacionadas con la política hidráulica. de Asís Roig con dichas operaciones puede cualificarse. incluso. al culto de las deidades protectoras de la ciudad o al funcionamiento institucional constituye. Es probable. explotación de recursos mineros. La de construcciones o instalaciones dedicadas a la defensa militar o ambiental. la actividad infraestructural parece consustancial a la existencia de sociedades organizadas de forma compleja. peso que es aún mayor si se contempla el conjunto de sectores dependientes y relacionados con la actividad de obra pública (lo que ha permitido su consideración como un instrumento de política económica). político y social ha demandado el incremento del número y la envergadura de estas operaciones y de la actividad estatal asociada a las mismas. como es el caso de las infraestructuras de transporte. comerciales y sociales.). etc. respecto de la vida social. telecomunicaciones. y otra que destaca su sentido o vertiente funcional. Las infraestructuras que aquí nos interesan son aquéllas cuya existencia facilita la realización de actividades o la satisfacción de necesidades de interés general. con independencia de su carácter natural o artificial. el objeto de esta lección se contrae a las operaciones vinculadas con la creación y gestión de las obras públicas. Son elementos significativos de esta noción: 1) La presencia de un conjunto de elementos integrado por las construcciones e instalaciones cuya realización es necesaria para el desarrollo de la actividad prevista. como “parte de una construcción que está bajo el nivel del suelo”. Este carácter instrumental o accesorio explica. como “conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización cualquiera”. Pues es ella la que justifica y explica la organización y disposición concretas de las construcciones e instalaciones. Es por ello esencial a la infraestructura la subordinación a esta última. 2) La ordenación y organización de dichos elementos para dar satisfacción a las necesidades de funcionamiento de una actividad.3. El diccionario de la Real Academia de la Lengua consigna dos acepciones del término infraestructura: una que hace hincapié en su carácter real e inmobiliario. sirven de soporte para la realización de una actividad económica. . a su vez. cual ocurre en el caso de las políticas relacionadas con el turismo. En un sentido más amplio se consideran infraestructuras el conjunto de elementos que. que el régimen jurídico de las infraestructuras se encuentre subordinado y subsumido en el régimen propio de la actividad a las que sirven (véase más adelante lo referido al régimen jurídico). Haciendo confluir ambas perspectivas resulta una definición inicial de las infraestructuras de interés general como el conjunto de obras e instalaciones que permiten el desarrollo de actividades significativas para dicho interés. El concepto y las características de la actividad infraestructural El concepto de infraestructura participa de la naturaleza dual que se desprende de su significación lingüística.Obras e infraestructuras públicas 535 régimen especial) o la concesión y el contrato (como primeras formas de colaboración público-privada consistente en la incorporación de la financiación y experiencia privadas a la implantación y gestión de los elementos de que se viene hablando). 1. No es esta la única acepción de infraestructura utilizada en el marco de la intervención administrativa. Sin perjuicio de la intervención infraestructural en recursos naturales como la costa (para su defensa y conservación). Esto es especialmente cierto en lo que se refiere a su gestión y protección. En la actualidad no es necesaria la presencia de la AP en concepto de titular de la infraestructura. locales y supranacionales (caso de las redes transeuropeas). la legislación vigente reconoce a la AP. 3ª. subvención como instrumento de apoyo económico a la explotación y gestión). 2ª. ya que cabe que ésta sea de titularidad de los operadores de servicios de interés general objeto de un proceso de liberalización (como es el caso de las telecomunicaciones y el transporte y la distribución de la energía). dicho interés general (aplicación de la expropiación para la obtención de los terrenos necesarios. Sobre tales bases la actividad infraestructural puede caracterizarse por las siguientes notas: 1ª. la satisfacción de las necesidades propias de la finalidad pública a la que sirven. sin perjuicio de las facultades de dirección que corresponden a las AAPP en el ejercicio de su función constitucional de servicio objetivo de los intereses generales. Su carácter público. en todo caso. y la gestión de. lo que explica las funciones de dirección y control que. ya que: a) Explica la aplicación de elementos característicos del servicio a.536 Agustín E. supuesta . La titularidad viene dada en este caso por la combinación de las reglas de la distribución territorial de competencias en los sectores de actividad determinantes de las infraestructuras (según el bloque de la constitucionalidad en el ámbito interno y el Derecho originario en el supranacional) y. 1. encargada de la dirección y el control de su despliegue y gestión. b) Justifica la presencia de una AP. Por razón de la titularidad de las funciones de dirección y control de su implantación y explotación. La clasificación de las infraestructuras Las infraestructuras pueden ser objeto de diferentes clasificaciones: 1ª. de Asís Roig 3) La presencia de un interés general en el desarrollo de la o las actividades a las que otorga soporte cada infraestructura. La condición material o técnica de las actividades de su implantación y gestión. autonómicas. que deben garantizar. Su marcado sentido instrumental. pueden ser: estatales. con carácter general. Es este un elemento esencial.4. por lo general poco formalizadas en el plano jurídico. sin perjuicio del peso económico y funcional de la actividad dirigida a su implantación (englobada genéricamente en la denominada política de obras públicas). las primeras pueden caracterizarse por un doble criterio: i) su necesaria articulación en un sistema para la realización de actividad o actividades a las que sirven de soporte (sistema que. seguridad. dentro de un mismo sector de actividad. . etc. 2ª. Aunque se trata de una distinción sumamente compleja. y ii) su alto grado de adaptación a la prestación de la actividad correspondiente (adaptación requerida por ésta). al menos teórica. reservadas al operador de una actividad de interés general (ferrocarril. sin perjuicio de la aplicación de las técnicas necesarias para garantizar su dedicación o afectación a la actividad de interés general correspondiente. adopta la topología de red). ii) de servicio público. 26 y ss. del territorio o de la función de la infraestructura y su relación con los intereses generales gestionados por los distintos niveles de la organización territorial del Estado. éstas pueden ser: i) de uso público o caracterizadas por la posibilidad. que son aquéllas gestionadas y. 4ª. Pero también hay infraestructuras de interés general de titularidad privada. por ello. como regla general. LGT) o las de transporte y distribución de energía eléctrica reguladas por la LSE. 3ª.). y iii) las destinadas al fomento de la riqueza nacional u otras funciones de titularidad pública (defensa. Por su contenido. Por la titularidad patrimonial de los elementos integrados en las infraestructuras. lo que implica que —en el caso de que su gestión se haya cedido a un particular— deben. Por el régimen de disfrute de la infraestructuras. revertir a la AP. cual ocurre con las infraestructuras de los servicios de interés general de telecomunicaciones al público que se presten en régimen de servicio universal (arts. justicia. energía y telecomunicaciones). de uso directo por los ciudadanos (por ejemplo: carreteras.Obras e infraestructuras públicas 537 la competencia. cabe distinguir entre: infraestructuras en sentido estricto y otras dotaciones y equipamientos sociales. autonómicas y locales). cuya propiedad corresponde a la entidad operadora de la actividad a la que otorga soporte. sin perjuicio de que su gestión sea pública (sea directa por la propia AP o indirecta a través de contratista) o privada. En el primer caso. éstas pueden ser. por de pronto. No es infrecuente que la diversificación competencial y la ubicación y función territoriales den lugar. puertos y aeródromos). a redes infraestructurales de distinto nivel territorial (como es el caso de las redes de carreteras estatal. en ocasiones. los elementos integrados en la infraestructura permanecen en el patrimonio de una AP y normalmente sujetos al régimen de protección del dominio público. en las que el uso corresponde en exclusiva y de forma directa a la AP. o se hacen presentes de forma virtual o muy débil. de naturaleza pública. mientras que en el caso de las segundas estas dos características o no se dan. de las infraestructuras. preocupación que. armamento de destrucción masiva). de 28 de abril. de medidas para la protección de las infraestructuras críticas. A la vista de estas características. para continuar con la exposición de algunas de los principales supuestos característicos de dichas infraestructuras. por ello. y ii) la comunicación de la Comisión Europea de 20 de octubre de 2004 sobre protección de las infraestructuras críticas en la lucha contra el terrorismo y el programa europeo de protección de infraestructuras críticas y de la red de información sobre alertas en infraestructuras críticas (Critical Infrastructures Warning Information NetworkCIWIN) aprobado por el Consejo Europeo en diciembre de 2004. El régimen jurídico Más allá del correspondiente a su forma tradicional de materialización —la obra pública—. la dependencia de las actividades a las que sirven —determinada por la aplicación de recursos tecnológicos específicos— producen que su régimen común sea muy reducido. correspondiendo a las respectivas legislaciones específicas la determinación de su régimen propio. La regulación legal establece mecanismos de prevención y reacción frente al riesgo de interrupciones no deseadas derivados de amenazas a la seguridad. Esta Ley es consecuencia de la creciente sensibilidad internacional derivada de la aparición de amenazas a la seguridad a gran escala. en cuanto institución funcional más característica de las infraestructuras. de la actividad de que ahora se trata. en sentido estricto. si bien probablemente el más significativo. Son . 1. El régimen de protección de las infraestructuras críticas La creciente relevancia para el sistema social de su función ha llevado a establecer para determinadas infraestructuras —calificadas. sobre la identificación y designación de infraestructuras críticas europeas y la evaluación de la necesidad de mejorar su protección. Y la obra pública representa sólo un aspecto. pues: i) no incluye directamente —en el caso de las infraestructuras públicas— las instalaciones y otros elementos no inmobiliarios. de 8 de diciembre. el orden expositivo ulterior comenzará con el análisis de la obra pública. en el ámbito europeo. de Asís Roig 1. del Consejo. que es el actualmente previsto en la Ley 8/2011. Sobre esta base se ha aprobado la Directiva 2008/114. no existe un régimen general común.538 Agustín E. tanto en el caso de las infraestructuras como en el de las obras. se ha concretado en: i) el acuerdo del consejo Europeo de junio de 2004 instando a la Comisión Europea a elaborar una estrategia global sobre protección de infraestructuras críticas. y ii) su aplicabilidad solo parcial a las infraestructuras de interés general pero de titularidad de privada.6.5. Además. de críticas— un régimen de protección específico frente a los riesgos y peligros derivados de la globalización (terrorismo. comunicando su designación a los órganos correspondientes. con responsabilidades en el correcto funcionamiento de los servicios esenciales o en la seguridad de los ciudadanos. órganos y empresas procedentes tanto del sector público como del privado. en su caso. 3) Elaborar el plan de seguridad del operador en los términos y con los contenidos fijados reglamentariamente. 2) Colaborar. definidas como las infraestructuras estratégicas cuyo funcionamiento es indispensable y no permite soluciones alternativas. en general.Obras e infraestructuras públicas 539 objeto de protección las denominadas infraestructuras críticas. La Ley define en un anexo los tipos de infraestructuras afectadas. con el grupo de trabajo correspondiente en la elaboración de los planes estratégicos sectoriales y en la realización de los análisis de riesgos sobre los sectores estratégicos donde se encuentren incluidos. La criticidad de estas infraestructuras puede proceder de riesgos que afecten a la seguridad y salud de las personas o tengan impacto económico o en el medio ambiente y. 7) Facilitar las inspecciones que las autoridades competentes lleven a cabo para verificar el cumplimiento de la normativa sectorial y adoptar las me- . 4) Elaborar un plan de protección específico por cada una de las infraestructuras consideradas como críticas en el catálogo. a requerimiento del citado Ministerio. en la valoración de las infraestructuras propias que se aporten al catálogo. contrastada e informáticamente sistematizada relativa a las características específicas de cada una de las infraestructuras estratégicas existentes en el territorio nacional. en todo caso. Especial significación tienen dentro del sistema los denominados operadores críticos del mismo. en el que se integran instituciones. 6) Designar a un delegado de seguridad por cada una de sus infraestructuras consideradas críticas o críticas europeas por el Ministerio del Interior. por lo que su perturbación o destrucción tendría un grave impacto sobre los servicios esenciales que puede tener relevancia nacional o europea. público y social. Son tareas de estos operadores: 1) Asesorar técnicamente al Ministerio del Interior. 5) Designar a un responsable de seguridad y enlace. Se dispone un sistema de protección de infraestructuras críticas. actualizada. Esta integración se produce en términos de agentes operativos del sistema. que no representa sino la información completa. a través del correspondiente consejo nacional. produciéndose la individualización de éstas en el catálogo nacional de infraestructuras estratégicas. que pueden tener naturaleza pública o privada y cuya función principal es colaborar con las autoridades competentes del sistema con el fin de optimizar la protección de las infraestructuras críticas y de las infraestructuras críticas europeas por ellos gestionados. actualizando los datos disponibles con una periodicidad anual y. catálogo. edificación). destinado a cumplir por sí mismo una función económica o técnica. 1 LGOP). La presencia de un recurso o bien inmobiliario que se somete a procesos de transformación (construcción. en ella se encuentran los elementos característicos de la noción de obra pública. El sistema implica la aprobación de planes de actuación de diferente orden. Por ello. A pesar del tiempo transcurrido desde la formulación de esta definición. LA OBRA PÚBLICA 2.2. como funcional y jurídico. junto con este significado (estático. ha de tenerse presente que. iv) los Planes de Protección Específicos. subordinada a las actividades que la justifican. y las construcciones destinadas a servicios que se hallen a cargo del Estado. Desde un punto de vista general. solventando en el menor tiempo posible las deficiencias encontradas. La definición legal de obra pública hace especial hincapié en la vertiente inmobiliaria del concepto de obra pública. como son: 1ª. 2. Sin embargo. concretamente los siguientes: i) el Plan Nacional de Protección de las Infraestructuras Críticas. de Asís Roig didas de seguridad que sean precisas en cada plan. ii) los Planes Estratégicos Sectoriales. 2. 2º TRLCSP al definir el objeto del contrato de obras (a sus efectos y también a los de determinación del ámbito objetivo de aplicación del contrato de concesión de obras públicas de acuerdo con lo establecido en el artículo 7.1 TRLCSP) como “el resultado de un conjunto de trabajos de construcción o de ingeniería civil. por hacer referencia a un . tanto en el aspecto económico. El concepto de obra pública Nuestra aún parcialmente vigente Ley General de Obras públicas de 13 de abril de 1877 define las obras públicas como aquellas que “sean de general uso y aprovechamiento. que tenga por objeto un bien inmueble”. de las provincias y de los pueblos” (art.540 Agustín E. que ha desarrollado un papel principal en la configuración de la actividad administrativa de nuestros días. se trata de una institución instrumental y.1. las consideraciones relacionadas con la relevancia de las infraestructuras son de todo punto aplicables al concepto de obra pública. v) los Planes de Apoyo Operativo. párr. iii) los Planes de Seguridad del Operador. por ello. como hoy recoge en el artículo 6. Introducción La obra pública es la técnica por excelencia de la actividad infraestructural de la AP. 3.1 TRLCSP). aparentemente inmune al paso del tiempo. 6. esa pervivencia es más aparente que real en la medida en que la Ley ha experimentado desde sus primeros años de vigencia un progresivo vaciamiento de contenido que. siendo la obra pública el proceso y el resultado de la adaptación de un inmueble a las necesidades específicas del fin y la actividad de interés general a la que se destina. pero no quedan sujetas al régimen general de la obra pública. Las infraestructuras de interés general pero de titularidad privada presentan algunos elementos comunes con ella —que reflejan la protección del fin público al que sirven—. El régimen jurídico y la distribución de competencias 2. En efecto. que regulan esta institución en función de las grandes políticas generadoras de obra pública (ver más adelante los ejemplos de políticas de infraestructura) 2) La regulación legal de la gestión indirecta del proceso de creación de este tipo de infraestructuras plasmada en el contrato de obras y el contrato de concesión. lo que resulta paradójico si tenemos en cuenta: i) el carácter industrial de la actividad y las innovaciones de gestión y tecnológicas producidas en el sector desde hace casi 150 años.1. en la actualidad. 2 LGOP).1.1 TRLCSP). El destino al servicio y facilitación del desarrollo de una actividad de interés general.3.Obras e infraestructuras públicas 541 objeto). regulados en el TRLCSP. Seguramente ha sido este carácter accesorio el que ha llevado al constituyente a excluir la obra pública del conjunto de instituciones a las que el artículo 149. como se verá más adelante. 3ª. el cual justifica la existencia de un régimen particular (previsto para la garantía del fin público implicado) y la presencia de una AP (como titular o.18 . reparación y demolición (122. Se trata de una característica tradicional de la obra pública. 2. en funciones de dirección y supervisión). Régimen jurídico general de las obras públicas El régimen jurídico de la obra pública se encuentra presidido por la accesoriedad a los fines o actividades que justifican la obra (véase el art. Este el motivo de la pervivencia parcial. Se trata del elemento diferencial respecto de las construcciones e instalaciones que realizan los particulares en el desarrollo de su actividad privada. La titularidad administrativa. 2ª. y ii) el incremento en diversidad y complejidad de los fines perseguidos con la realización de este tipo de obras. es lógico que su régimen se encuentre condicionado por tales necesidades. como también a operaciones de conservación. Ahora bien. cuando menos. en nuestro Derecho. el término obra pública se utiliza para hacer alusión a los procesos de creación o generación (art. de la LGOP de 1877. se manifiesta en un doble sentido: 1) La existencia de regímenes sectoriales de aplicación preferente. 18 CE. resultan. En este sentido y en el plano constitucional: 1) El artículo 149.1. ferrocarriles y transportes terrestres: art.20 CE. La definición de este interés general corresponde al Estado de acuerdo con sus competencias y con las categorías jurídico-constitucionales que resulten aplicables (STC 40/1998) y opera con independencia del criterio territorial (STC 227/1988. de 29 noviembre). ii) Otro de carácter territorial: la afectación a más de una CA. 2.e. c) Por sus mismas características (la duplicidad de criterios expuesta).1. Distribución de competencias en materia de obras públicas La condición instrumental de la obra pública se manifiesta principalmente en la determinación de la titularidad de las competencias para su realización y del régimen jurídico aplicable. aprovechamientos hidráulicos: art. para las obras públicas. de Asís Roig CE garantiza un estatuto común con independencia de la AP actuante. que ha de interpretarse en sentido fundamentalmente físico material. reparto específico de competencias que es prevalente en virtud del principio de especialidad.1. 149. en efecto.1. En relación con esta cláusula de reserva constitucional hay que señalar que: a) Consagra una regla general y subsidiaria respecto de las establecidas para obras e infraestructuras concretas vinculadas a materias objeto de reparto específico (p. siquiera de carácter básico. como pueden ser la contratación pública o el estatuto constitucional del dominio público (arts.542 Agustín E. del estatuto unitario que prevé el artículo 149. A continuación se analizan las instituciones y los principios comunes que. 149. en . 2) Corresponde a las CCAA la realización de las obras públicas que requieran el ejercicio de las competencias asumidas.1.2.24 CE reserva al Estado “las obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una comunidad Autónoma”. la reserva general de que se trata no garantiza un régimen común al conjunto de las obras públicas.20 CE.3. en las materias pertinentes. 132 CE).21 CE). sin perjuicio de las posibles consecuencias unitarias también en este campo de las bases jurídicas del régimen jurídico de las AAPP y de su relación con otras instituciones que sí tienen garantizado un estatuto unitario. b) Sienta dos criterios distintos: i) Uno de carácter funcional: la relación de la obra o de las necesidades a las que ésta atiende con el interés general. iluminación de costas y señales marítimas y puertos de interés general: art. 149. 2.4. Contenido del régimen de las obras públicas Cada una de las anteriores instancias territoriales cuenta con un régimen propio de su obra pública. y iii) la financiación. las de carácter urbanístico.1. La gestión y protección de la obra. 2. en relación con el 25 y el 36 LRBRL). lo que comprende la atribución genérica de aquellas obras inscritas en el círculo de intereses gestionado por cada CA o cuya implantación no rebase el ámbito territorial de ésta (en consonancia con la previsión contenida en el art. entre las que destacan. La relativa al proceso de construcción de la obra (vertiente dinámica). 3) La AL puede también.4 CE). Las competencias del Estado en materia de infraestructuras Las consecuencias de la naturaleza instrumental se desvelan también en la determinación de la competencia dentro de la AGE. . A ellas cabe añadir las determinaciones contenidas en la legislación estatal y cuya exigencia puede generalizarse por razón del carácter de las necesidades técnicas del desarrollo del proceso de construcción de las obras públicas.1. únicamente enmarcado por las instituciones que deriven del ejercicio de las competencias del Estado en otras materias de carácter general y referido a la organización y el funcionamiento de la AP. los cuales deben ejecutar aquéllas obras precisas para el desarrollo de sus competencias. centrada en las siguientes cuestiones: i) la decisión sobre la construcción de la obra y la aprobación del correspondiente proyecto. 148.3. en desarrollo de su función de servicio a los intereses generales propios de la colectividad local institucionalizada. la obra pública presenta dos vertientes diferentes desde el punto de vista de su regulación: 1ª.Obras e infraestructuras públicas 543 sus respectivos EEAA. Régimen de construcción de la obra pública 2.3. por su incidencia general. Sin perjuicio de los intentos de coordinación de esta actividad dentro del Estado (como es caso de los Planes directores de infraestructuras o de los Planes nacionales de infraestructuras) la realización de obra pública se encuentra distribuida entre distintos Ministerios. 2. ii) la obtención de los terrenos necesarios para su realización. En cualquier caso. realizar obras públicas en ejercicio de las competencias propias que tenga atribuidas en función de la legislación básica estatal o sectorial (art. 2ª.4. aunque ya no se exige que sea por Ley (véase más adelante). así como alguna de sus manifestaciones principales como son las relacionadas con la política de comunicaciones (carreteras. La legislación sectorial reconoce esta posibilidad de formalizar la política de obras para un sector y un horizonte temporal determinado. sin embargo. 21 LGOP). pero la LGOP reconoce en su artículos 52 y siguientes la posibilidad de que los particulares soliciten de la AP competente la ejecución de una obra pública que puede serles autorizada en régimen de concesión. La necesidad de atender a la política de infraestructuras ha determinado la búsqueda de medios de financiación entre los que destacan: a) El recurso a la concesión de obra (definida en el artículo 7 TRLCSP). 8 LGOP). especialmente en el caso de que deban ocuparse terrenos de dominio público o se solicite la entrega de subvenciones. El promotor tiene los siguientes derechos en la licitación: a) a que se le adjudique de forma preferente en caso de igualdad con la mejor oferta. puertos y aeropuertos y transportes terrestres). 62 a 65 LGOP). Esta política se suele plasmar en planes nacionales de obras que. 2.3. Existencia de gasto Un problema tradicional en la ejecución de la política de obras públicas es el de su financiación. La ejecución del plan corresponde a la AP competente por razón de la actividad que se desarrolla. de no adjudicarse el contrato. y. 46 LGP. En todo caso.2.4. la posibilidad de aprobar compromisos de gasto con carácter plurianual (para un máximo de 4 años) en las condiciones previstas en el artículo 47. 2. deben aprobarse por Ley.2 LGP. La legislación estatal presupuestaria permite.544 Agustín E. Iniciativa y dirección de la obra pública Como consecuencia de la relevancia que la obra pública tiene para el interés general corresponde en todo caso a la AP la dirección de la política de obras públicas. al que se atribuye la competencia general sobre la política de obras públicas (reconocida ya en el art. de acuerdo con el artículo 20 LGOP.4. art. en la que la totalidad o parte de la contraprestación del contratista por la cons- . de Asís Roig No obstante. corresponde un papel fundamental al Ministerio de Fomento. La iniciativa de la construcción de la obra es casi siempre pública. b) a que se le reembolse por el adjudicatario los gastos de redacción del proyecto. la ejecución de la obra requiere la elaboración del correspondiente proyecto (artículo 54 LGOP) y la adjudicación de la correspondiente concesión mediante licitación (arts. El principio de legalidad presupuestaria impide la contracción de cualquier gasto sin contar con crédito suficiente (art. en los términos previstos en las normas de seguridad y salud en las obras.Obras e infraestructuras públicas 545 trucción o mantenimiento de la obra se hace con la explotación de la propia obra. 8) Cuanta documentación venga prevista en normas de carácter legal o reglamentario. y servicios afectados por su ejecución. 2.2. 87. ii) las necesidades a satisfacer y la justificación de la solución adoptada. El contenido normal del proyecto en el caso de ejecución mediante contrato comprende (art. del tiempo y coste. 4) Un presupuesto.4. . con previsión. integrado o no por varios parciales. como el arrendamiento financiero o el arrendamiento con opción de compra. en su caso. comprensivo de la descripción de las obras y la regulación de su ejecución. 3) El pliego de prescripciones técnicas particulares. 14 y 16 LGOP. 7) El estudio de seguridad y salud o. 6) Las referencias de todo tipo en que se fundamentará el replanteo de la obra. en su caso. 5) Un programa de desarrollo de los trabajos o plan de obra de carácter indicativo.4. el estudio básico de seguridad y salud. 121 TRLCSP). así como los que delimiten la ocupación de terrenos y la restitución de servidumbres y demás derechos reales. comprensiva de: i) los antecedentes y situación previa a las mismas. b) Permitiendo fórmulas excepcionales de diferimiento del pago (art. 123 TRLCSP): 1) Una memoria en la que se describa el objeto de las obras. cuyo objeto es la definición de la obra y de las operaciones necesarias para su ejecución.7 TRLCSP). con expresión de los precios unitarios y de los descompuestos. 27. en su caso. El proyecto de obras El carácter técnico y complejo de la ejecución de la obra justifica la necesidad de la existencia de un proyecto (arts. las obligaciones de orden técnico que correspondan al contratista y la manera en que se llevará a cabo la medición de las unidades ejecutadas y el control de calidad de los materiales empleados y del proceso de ejecución. con expresión de la forma en que ésta ha de llevarse a cabo. en su caso. estado de mediciones y los detalles precisos para su valoración. 2) Los planos de conjunto y de detalle necesarios para que la obra quede perfectamente definida. con detalle de los factores de todo orden a tener en cuenta. incluso. Derecho de ocupación temporal o permanente del domino público en los términos y condiciones previstos en la legislación. En ambos casos es necesaria la aprobación del mismo y. El contenido del proyecto puede reducirse e. Exención del deber de obtener licencia o cualquier otro acto de control municipal previo respecto de la construcción. su supervisión cuando la ejecución de la obra se va realizar por contrato. de la cuantía. en su caso. 2º. 4º. con la peculiaridad de que al proyecto deben preceder un estudio de viabilidad (art. su elaboración puede realizarse por los propios servicios de la AP o mediante el correspondiente encargo de servicios a un particular (art. Las disposiciones anteriores son aplicables a los supuestos de ejecución por concesión (art. 128 TRLCSP) y un anteproyecto de obra y construcción (art. 2. 130 TRLCSP). Efectos de la aprobación del proyecto Los proyectos de obra pública que sean aprobados tienen los siguientes efectos: 1º.2 TRLCSP).546 Agustín E. 123. Con posterioridad a su aprobación el proyecto debe someterse a replanteo. en su caso. de Asís Roig 9) Un estudio geotécnico y los instrumentos que exija la legislación ambiental Aunque su aprobación corresponde en todo caso a la AP competente por razón de la actividad a la que se encuentren destinadas las obras (arts. Declaración de utilidad pública. Antes de su aprobación los proyectos de obras están sujetos a supervisión en los términos previstos en el artículo 125 TRLCSP para comprobar el cumplimiento de la normativa jurídica y técnica aplicable.5. suprimirse en función del tipo de obra y. respecto de las obras de competencia de las AAPP (art. 3º. 114 LGOP). modificación o ampliación . 9 LEF) sin perjuicio de las previsiones que al efecto establezcan las legislaciones sectoriales que puedan resultar aplicables por razón del objeto o finalidad de la obra (art. valorar y ejecutar las obras que comprenda” y sea posible de acuerdo con la legislación aplicable en cada caso (art. Acuerdo de necesidad de ocupación de los bienes necesarios para su ejecución en los términos previstos con carácter general en el artículo 17 LEF.4 TRLCSP) e. que consiste en la comprobación de la realidad geométrica de la obra y de la disponibilidad de los terrenos en los términos y condiciones previstos en el artículo 126 TRLCSP. 121 TRLCSP y 22 y 59 LGOP). 129 TRLCSP).4. 123. incluso. por el propio empresario contratista de la obra en los términos previstos en el artículo 125 TRLCSP. Superado este trámite procede la aprobación del proyecto. “siempre que la documentación resultante sea suficiente para definir. 5º.6. 2. como es lógico si reparamos en ella puede esconderse una situación de concurrencia. reguladora del contrato de concesión de obras públicas). y la imposición del deber de que los planes prevean las reservas de suelo necesarias para su ejecución. incluso de conflicto de intereses públicos. para el caso de que no sean eficaces los mecanismos ordinarios de cooperación y coordinación para la integración de las necesidades de la ejecución de las obras públicas en la ordenación territorial y urbanística.4. pueda coordinar los planes de obras públicas competencia de las CCAA con los planes de obras públicas de interés general. Las líneas esenciales de este marco pueden resumirse así: 1) El deber recíproco de información y de colaboración y cooperación mutuas en el ejercicio de sus actuaciones de planificación y construcción de obras públicas (en aplicación del principio general de colaboración interadministrativa). La Ley 13/2003 ha establecido un marco general de relación entre estos sistemas de intervención en el territorio en sus disposiciones adicionales 2ª y 3ª. Obras públicas de interés general y urbanismo La integración de las obras públicas en la planificación urbanística y territorial constituye un problema tradicional no siempre bien resuelto. 2) La posibilidad de que el Estado. 4) La previsión de la intervención de la AGE en el procedimiento de elaboración de la ordenación territorial y urbanística.Obras e infraestructuras públicas 547 de las obras públicas de interés general (disposición adicional 3ª de la Ley 13/2003). mediante informe. sobre la base de su competencia exclusiva sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Prohibición de la suspensión de las obras públicas de interés general por los órganos urbanísticos cuando éstas se realicen en cumplimiento de los planes y proyectos de obras aprobados por los órganos competentes por el procedimiento establecido o se trate de obras de emergencia (disposición adicional 3ª de la Ley 13/2003. cuando no resulte eficaz la colaboración. 3) La afirmación. en las que se establece un marco general de colaboración y coordinación que permita el normal desarrollo de la política de obras públicas dependiente del Estado. de 23 de mayo. que puede tener carácter vinculante en lo que se refiere a la preservación de las com- . de la prevalencia de los planes estatales de obras sobre cualquier otro instrumento de ordenación territorial y urbanística. justificándose.4.1 TRLCSP). cuyo empleo suponga una economía superior al 5 por 100 del importe del presupuesto del contrato o una mayor celeridad en su ejecución. salvo que afecte al dominio al servicio públicos de titularidad estatal). la fijación previa de un precio cierto o la de un presupuesto por unidades simples de trabajo. “ya sea empleando exclusivamente medios propios o con la colaboración de empresarios particulares siempre que el importe de la parte de obra a cargo de éstos sea inferior a 5. de Asís Roig petencias del Estado.7. 2. en su caso. Formas de ejecución de la obra pública La previsión y ejecución de las obras públicas puede realizarse por: 1. 5) La previsión de la intervención de la AP urbanística en el proceso de aprobación de proyectos de obras de interés general mediante informe preceptivo que debe emitirse en el plazo de un mes. tras. cuya evacuación debe producirse. En caso de discrepancia entre las obras y las determinaciones del planeamiento urbanístico. en el plazo máximo de dos meses. f) Ser necesario relevar al contratista de realizar algunas unidades de obra por no haberse llegado a un acuerdo en los precios contradictorios correspondientes. b) Poseer la AP elementos auxiliares utilizables.548 Agustín E. de acuerdo con lo previsto en el artículo 113 TRLCSP. e) Ser imposible. maestranzas o servicios técnicos o industriales suficientemente aptos para la realización de la prestación. en cuyo caso debe normalmente utilizarse este sistema de ejecución. cuyo contenido debe así acomodarse a las determinaciones de aquélla. los intentos que procedan de encontrar una solución negociada. en este caso. transcurrido el cual se entienden emitidos con carácter favorable (pudiendo continuarse con la tramitación del procedimiento de aprobación. transcurrido al cual se entiende emitido en sentido favorable. d) Tratarse de un supuesto de emergencia. c) No haber habido ofertas de empresarios en la licitación previamente efectuada. las ventajas que se sigan de la misma.000. arsenales.000 euros” (art. en los siguientes supuestos: a) Tener la AP montadas fábricas. Los servicios de la AP. la decisión estatal respecto a la ejecución del proyecto prevalece sobre dicho planeamiento. 24. . dada la naturaleza de la prestación. No obstante y con carácter general pueden distinguirse diferentes modalidades de uso: .000 euros y que tiene carácter administrativo cuando sea suscrito por una AP —definida en los términos previstos en el artículo 3 TRLCSP (art.5 TRLCSP.1 TRLCSP y 26. h) Excepcionalmente. o bien en dicho derecho acompañado del de percibir un precio” (arts. así como la conservación y mantenimiento de los elementos construidos.5. 26. y en el que la contraprestación a favor de aquél consiste o bien únicamente en el derecho a explotar la obra.a TRLCSP. g.d TRLCSP). y h del artículo 27 TRLCSP). 223. es necesaria la aprobación de un proyecto. incluidas las de restauración y reparación de construcciones existentes. En cualquiera de estos casos (salvo en los supuestos previstos en los apartados d.2 LGOP). art. i) En los supuestos de resolución por falta de formalización del contrato (art. además de la financiación de inversiones inmateriales. consistente en el encargo de una AP a una entidad de Derecho privado. de obras o de suministros necesarios para el cumplimiento de determinados objetivos de servicio público o relacionados con actuaciones de interés general” (art. 2. En otro caso. las obras públicas deben realizarse mediante gestión indirecta ya sea en virtud de: i) Contrato de obra definido de acuerdo con los establecido en el artículo 6. 2. 8. “por un período determinado en función de la duración de la amortización de las inversiones o de las fórmulas de financiación que se prevean.Obras e infraestructuras públicas 549 g) Las obras de mera conservación y mantenimiento.1 TRLCSP. consistente en “la realización por el concesionario de algunas de las prestaciones a que se refiere el artículo 6. 11. definidas en el artículo 122. 19. ii) Contrato de concesión de obra pública.1 TRLCSP). la realización de una actuación global e integrada que. que queda sujeto a regulación armonizada cuando su valor estimado sea igual o superior a 5.000. Gestión y protección de la obra pública La gestión de la obra pública debe realizarse de conformidad con las previsiones establecidas en el régimen jurídico de la finalidad a la que sirven (tipicidad de la gestión) y a las necesidades específicas de la actividad que soportan. la ejecución de obras definidas en virtud de un anteproyecto. iii) Mediante la realización de un contrato de colaboración público-privado.1 LGOP) —. 2) Uso de servicio público o uso directo por la AP. Las necesidades de construcción y mantenimiento de redes de vías de comunicación (como ocurre con el caso de las carreteras y caminos o en los ferrocarriles y como en el caso de los puntos de llegada del tráfico marítimo) han hecho de éstas centros de inversión pública justificada tanto por razones de seguridad como de fomento de la actividad económica. siendo este régimen y los privilegios asociados al mismo un punto de referencia común en régimen de protección. El carácter de bien inmueble afectado a una finalidad general facilita la caracterización de la obra pública como dominio público ya sea de uso público (carreteras. INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE Y COMUNICACIONES 3. ya tenga naturaleza real (como es el caso de las carreteras y ferrocarriles) o funcional (caso de los puertos o aeropuertos).550 Agustín E.1. el enorme peso que en las actividades de transporte y comunicaciones tienen las tecnologías que los hacen materialmente posible ha determinado la generación y persistencia de legislaciones y sistemas de comunicación y transporte con legislaciones relativamente autónomas . la garantía de la efectiva realización de la función de movilidad justifica su organización en red (como conjunto de elementos interconectados entre sí). la legislación suele establecer otro tipo de limitaciones y servidumbres al servicio de la funcionalidad de la obra. servicios públicos (ferrocarril) o fomento de la riqueza nacional (otras edificaciones). Junto con la aplicación de estos instrumentos. La importancia estratégica de estas infraestructuras ha experimentado un incremento espectacular a partir de la mecanización del transporte y de los avances tecnológicos incorporados al mismo. puertos y aeropuertos). 3. por el que los ciudadanos pueden hacer uso del bien de forma directa. Por otro lado. b) Explotación en régimen de concesión en el que el gestor de la obra obtiene una retribución por el uso que se hace de la misma. supuesto en el que el bien se utiliza por el operador del servicio o por la AP en el uso de sus funciones. de Asís Roig 1) Uso público: a) General. Introducción Los transportes y las vías de comunicación constituyen una de las áreas tradicionales de acción infraestructural del Estado. Sin embargo. Estas infraestructuras cumplen una finalidad de facilitar la movilidad de personas y mercancías bien de forma directa por los propios ciudadanos. empresas o poderes públicos (comunicaciones y transportes por cuenta propia) o mediante la utilización de un servicio de transporte por cuenta ajena que va hacer uso de las mismas. 3. en la exposición de la materia conservaremos la distinción tradicional que organiza estas infraestructuras en función de que la tecnología de transporte sea de carácter terrestre. pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales. 149.21 CE (reserva al Estado de las competencias relativas al régimen general de comunicaciones). Quedan excluidos de este concepto —sin perjuicio de su .1. sin perjuicio de las competencias que deban tener los Municipios conforme al artículo 25 LrBRL. acuerdos y recomendaciones de carácter internacional.2.24 CE relativo a las obras públicas.5 CE) pueden asumir la competencia plena sobre el resto de las carreteras. y las Provincias y las Islas (art. Clasificación de las carreteras Las carreteras se definen en el artículo 2 LCar como las vías de dominio y uso públicos proyectadas y construidas fundamentalmente para la circulación de vehículos automóviles. para dictar normativa técnica básica de interés general en esta materia. convenios. así como el cumplimiento de tratados. Por este motivo. la CE prevé que las CCAA (art. de forma particular en punto a señalamiento y balizamiento de las carreteras. así como la habilitación expresa en la disposición adicional 2ª LCar. pese a los esfuerzos dedicados en esta dirección tanto por el Estado (como es caso del Plan director de Infraestructuras de 19932007.2. marítima o área. Distribución de competencias y política de transporte y comunicaciones por carretera La CE no sienta de forma expresa un criterio de distribución de competencias entre el Estado y las CCAA en materia de carreteras.2. o el vigente Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte —PEIT— 2005-2020) o las CCAA y la AL.Obras e infraestructuras públicas 551 y un escaso grado de integración. por lo que la articulación del sector y de la legislación aplicable debe realizarse sobre la base del criterio general del artículo 149. Las carreteras 3. con distinción de si se hace por carretera o ferrocarril. Esta solución competencial significa la generación de tantas redes de carreteras como niveles de gobierno territorial y justifica la potestad de coordinación por parte del Estado de los diferentes planes de carreteras que haga posible la coherencia de todo el sistema (art. Correspondiendo así al Estado las carreteras de interés general o de trayecto superior al de una CA. 5 Lcar).1. en relación con el urbanismo.1.2. de carácter más general. 36 LrBRL). 3.1. sin perjuicio de la competencia reconocida en el artículo 149. en: a) Autopistas. de Asís Roig eventual incorporación al tráfico general cuando sea posible— los caminos de servicio construidos como elementos auxiliares o complementarios de las actividades específicas de sus titulares y los caminos construidos por las personas privadas con finalidad análoga a la de los caminos de servicio. las carreteras pueden clasificarse (art. que son las carreteras con una sola calzada y total limitación de acceso desde las propiedades colindantes. 3. Y d) Las carreteras. dentro de la infraestructura de carretera. en general. que son las carreteras que tienen calzadas separadas para cada sentido de la circulación y limitados los accesos desde las propiedades colindantes. Las carreteras pueden clasificarse los efectos de su régimen jurídico: 1.552 Agustín E. variantes y. cuantas actuaciones no supongan una modificación sustancial de la funcionalidad de la carretera preexistente. los elementos funcionales. que son las ya construidas e integradas en la correspondiente red. auxilio y atención médica de urgencia. parada de autobuses y otros fines auxiliares o complementarios. estacionamiento. Y b) Nuevas carreteras. construidas y señalizadas como tales para la exclusiva circulación de automóviles que i) tienen separación de calzadas para cada sentido de la circulación y carecen ii) de accesos desde las propiedades colindantes y iii) cruces a nivel. Por razón de su existencia puede diferenciarse entre: a) Carreteras preexistentes. que son las de las de primera implantación y aquéllas que son resultado de actuaciones que supongan una variación sustancial en la funcionalidad de la carretera preexistente. . 36 y 37 LCar) en: a) Tramos urbanos. Se incluyen. tales como las destinadas al descanso. pero no reúnen todas las características de las autopistas. incluso cuando en éstas se lleven a cabo operaciones de duplicación de calzada. que forman una categoría residual ya que no reúnen las características de ninguna de las anteriores categorías. mejoras de firme. que son las partes de las carreteras que discurren por suelo clasificado como urbano por el pertinente planeamiento urbanístico. 2 LCar). 2. Por su relación con los núcleos de población. que son las especialmente proyectadas. ensanches de plataforma. b) Autovías. pesaje. entre las que deben incluirse las denominadas áreas de servicio. en todo caso. acondicionamientos de trazado. En atención a sus características materiales (art. que son las zonas permanentemente afectas a la conservación de las carreteras o a la explotación del servicio público viario. c) Vías rápidas. 3 LCar) aquél que: i) constituya el acceso a un puerto o aeropuerto de interés general. 3. ii) Carreteras de titularidad de las CCAA. que son las integradas en itinerarios de interés general y las que cumplan una función en el sistema de transporte que cubra más de una CA (arts. las carreteras pueden clasificarse en: i) Carreteras estatales. iii) sirva de acceso a los principales pasos fronterizos. Su régimen se rige por la legislación de la correspondiente CA y supletoriamente por la estatal. debiéndose entender por itinerario de interés general (art.3. Por último. que comprende la parte de tramo urbano de una carretera en la que existen edificaciones consolidadas al menos en las dos terceras partes de su longitud y un entramado de calles al menos en uno de los márgenes. por razón del interés e itinerario. y b) construcción de nuevas carreteras estatales integradas en un itinerario de interés general o que cuenten con una función en el sistema de transporte que afecte a más de una CA. y iv) enlace los principales núcleos de población de manera que formen una red continua que soporte regularmente un tráfico de largo recorrido. . 4. La composición de esta red puede modificarse en los siguientes supuestos: a) cambio de titularidad de carreteras producido por la aparición o desaparición de los criterios que justifican el interés general de la carretera. 4. que son las que sirven itinerarios cuyo desarrollo quede comprendido íntegramente en el territorio de las mismas. en virtud de acuerdo con otras AAPP. que son las que sirven itinerarios comprendidos bien en el territorio de la correspondiente Provincia o Isla. bien en el término municipal de que se trate. que incluye el conjunto de tramos de carretera actuales o futuros que establezcan de forma integrada la continuidad y conexión de los distintos itinerarios de interés general del Estado o presten el debido acceso a los núcleos de población afectados. 4.2 LCar). 4. Y c) Red arterial de una población o conjunto de poblaciones. iii) Carreteras locales. ii) forme parte de los principales itinerarios de tráfico internacional. Su régimen jurídico es el comprendido en la legislación de carreteras de la correspondiente CA. Régimen de la Red de carreteras del Estado El conjunto de carreteras de competencia del Estado se incluyen en la Red de carreteras del Estado (art. incluidos en los correspondientes convenios.1 LCar).2.Obras e infraestructuras públicas 553 b) Travesía. Estudios y proyectos La LCar. 3. viaductos. estructuras u obras similares. 5 LCar). En la zona de dominio público de la carretera sólo pueden realizarse obras o instalaciones. parada de autobuses y otros fines auxiliares o complementarios. túneles. auxilio y atención médica de urgencia.5. 3. siendo en todo caso de dominio público el terreno ocupado por los soportes de la estructura. es decir. 10 LCar). cuando la prestación de un servicio público de interés general así lo exija y sin perjuicio de otras competencias concurrentes. las necesidades de suelo y otras limitaciones). pesaje.2.554 Agustín E. estacionamiento.1.4. consistentes en la definición de un esquema vial en un determinado año horizonte. Delimitación jurídica de la carretera Forman parte de la carretera (zona de dominio público. definida en los términos previstos en la LCar. 3.2. Estudios que pueden ser: a) de planeamiento. art. respecto de la incidencia de tales instrumentos en las vías de su competencia (art.2. de Asís Roig En el Estado corresponde al Ministerio de Fomento la dirección de la política de carreteras y por ello debe emitir un informe vinculante en el proceso de aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. las superficies ocupadas por la carretera propiamente dicha hasta la arista exterior de explanación. tales como las destinadas a descanso. puede fijarse como arista exterior de la explanación la línea de proyección ortogonal del borde de las obras sobre el terreno. b) Los elementos funcionales. 21 LCar): a) Los terrenos soporte de la carretera.5. b) . previa autorización del Ministerio de Fomento. siendo elemento funcional toda zona permanentemente afecta a la conservación de la carretera o a la explotación del servicio público viario. Construcción y modificación de las carreteras La construcción de una carretera requiere la elaboración de los correspondientes estudios y proyectos (art. En los casos especiales de puentes. a la vista del planeamiento territorial y del transporte (el esquema debe comprender las características y dimensiones recomendables. prevé la existencia de los siguientes documentos de estudio y proyectación de las carreteras del Estado: 1º. valorando todos sus efectos y c) informativo. b) En las actuaciones no previstas ya en el planeamiento territorial y urbanístico aplicable en el o los Municipios correspondientes es preceptiva la . que consiste en la recopilación y el análisis de los datos necesarios para definir en líneas generales las diferentes soluciones de un determinado problema. el proyecto. que es el desarrollo completo de la solución óptima.5. con las siguientes especialidades: a) En las actuaciones relacionadas con la red arterial es preciso un acuerdo previo entre las AAPP interesadas de forma coordinada con el planeamiento urbanístico vigente. 2º. en defecto del cual. 3. a escala adecuada. Y 2. que se manifiestan: 1. A su vez la fase de diseño de la carretera puede comprender: a) un anteproyecto. Los estudios de carreteras se elaboran de conformidad con las normas e instrucciones técnicas aprobadas al efecto y cuando se refieran a proyectos de autopistas o autovías de nuevo trazado. con el detalle necesario para hacer factible su construcción y posterior explotación. integrado en el proyecto y que recoge los aspectos geométricos de aquél y la definición de los bienes y derechos afectados. En las relaciones interadministrativas mediante el cumplimiento de los deberes de colaboración y coordinación previsto en el artículo 5 LCar.2.Obras e infraestructuras públicas 555 previo. y consiguiente evaluación de las mejores soluciones al problema planteado. Elaboración y aprobación del proyecto La elaboración de los proyectos de obras está presidida por los principios de colaboración. 6 LCar). 9 LCar). en relación con las disposiciones adicionales 2ª y 3ª de la Ley 13/2003 (citada). que contempla la definición. han de incluir —además y de conformidad con la normativa pertinente— la correspondiente evaluación del impacto ambiental (art. en líneas generales. el Consejo de Ministros puede acordar la ejecución de las actuaciones que correspondan a los tramos que formen o puedan formar parte de la red estatal de carreteras (art. se acuerde. del trazado de la carretera. cooperación y coordinación. así como de nuevas carreteras o de modificación —no prevista en el planeamiento urbanístico— del trazado existente de éstas en una longitud acumulada de más de diez kilómetros. En el ámbito intradministrativo entre los distintos Departamentos de la AGE mediante informe previo a los planes y proyectos de carreteras (art.2. y c) el proyecto de trazado. a efectos de que pueda servir de base al trámite de información pública que. de forma que pueda concretarse la solución óptima. b) en todo caso. que consiste en el estudio. 38 LCar). en su caso. La financiación de las actuaciones en carreteras se produce. La información pública precedente sirve también.556 Agustín E. Orga- . y ii) la aprobación definitiva a la vista de los informes y alegaciones presentados. con cargo a las consignaciones incluidas en los Presupuestos Generales del Estado. ordenar ésta. 10 LCar). transcurrido el cual se presume que es positivo.2. En los estudios. anteproyectos o proyectos respecto de los que no es necesario trámite de participación sólo se requiere la aprobación definitiva del proyecto. en el plazo de un mes. y b) la exención de la aplicación de los actos de control preventivo municipal. 8 LCar). la cual tiene lugar de acuerdo con los preceptos de la LEF. duplicaciones de calzada y. si considera procedente la ejecución. 3. La legislación de carreteras también prevé sendos trámites de participación mediante información pública respecto del pertinente estudio informativo y. ensanches de plataforma. sobre la adecuación del trazado propuesto al interés general de las AAPP afectadas. mejoras de firme. En caso de ser el informe negativo. El procedimiento de aprobación del proyecto consta con carácter general de: i) una aprobación provisional. a la que sigue el trámite de participación e informes de otras AAPP. por plazo de treinta días para la formulación de observaciones sobre las circunstancias justificativas de la declaración de interés general de la carretera prevista y la concepción global del trazado de ésta.5. 9 LCar). para el cumplimiento del trámite correspondiente exigido por la normativa de evaluación del impacto ambiental.3. simultáneamente y en su caso. 10 LCar. No es necesaria la realización de este trámite en las actuaciones en Municipios con instrumento de planeamiento urbanístico aprobado que las prevea y las obras de mero acondicionamiento del trazado. en su caso. anteproyecto o proyecto. de Asís Roig remisión de la documentación técnica pertinente (en fase de estudio informativo) a las CCAA y las corporaciones locales afectadas para que informen. el Consejo de Ministros puede. incluida la licencia urbanística (art. las que no supongan una modificación sustancial en la funcionalidad de la carretera existente. y el informe debe emitirse en el plazo de un mes. en el régimen de explotación por gestión directa. así como la modificación o revisión del planeamiento territorial y urbanístico para su acomodación al proyecto de carretera en el plazo de un año (art. Efectos de la aprobación del proyecto La aprobación administrativa del proyecto de construcción conlleva: a) la declaración de la utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos a efectos de la expropiación forzosa (art. los recursos que aporten otras AAPP. en general. cuyo resultado se integra en el expediente de información pública previsto en el art. correspondiendo a éste los gastos y operaciones de gestión. el régimen económico-financiero y las fórmulas de reparto entre los contratantes o socios de los beneficios y riesgos de la gestión. sobre autopistas en concesión) otorgada en las condiciones de la legislación específica y. particulares (art. La elección de la modalidad y las condiciones de explotación indirecta corresponde al Consejo de Ministros mediante Real Decreto en el que pueden preverse los beneficios fiscales y financieros previstos para las carreteras en régimen de concesión y. b) Concesión (Ley 8/1972. contribuciones especiales. 19. El uso de las carreteras para la circulación y el transporte es general. Uso y Explotación La explotación. 13 Lcar). en su caso (el previsto en el art. Gestión directa del Estado. por: 1. Las limitaciones temporales o permanentes que puedan imponerse a la circulación en ciertos tramos o partes de las carreteras. de servidumbre y de afección) de las vías en general (arts. mantenimiento. 14 LCar). aprobado por el Gobierno. supletoriamente. En las carreteras a explotar en régimen de gestión indirecta: puede realizarse con los recursos propios de los concesionarios. defensa y mejor uso (incluyendo la señalización.4 LCar) que puede realizarse por cualquiera de los sistemas de gestión de servicios públicos previstos por la legislación de contratación pública. incluso y excepcionalmente. determinarse el régimen jurídico-administrativo. en todo caso. salvo que se haya fijado excepcionalmente el pago de peaje conforme a tarifas aprobadas por el Gobierno.2. ya sean como con- . las condiciones aplicables al otorgamiento de concesiones (adjudicadas siempre por concurso). y no precisado de autorización específica. de 10 de mayo. en la que un empresario se encarga de la explotación a cambio de una retribución y conforme a una de las siguientes modalidades: a) Cualquiera de las formas de gestión previstas para el contrato de servicio público en la legislación de contratos del sector público.6. 2. 3. en el caso de las carreteras propiamente dichas (arts. puede realizarse.Obras e infraestructuras públicas 557 nismos nacionales e internacionales e. Gestión indirecta. ordenación de accesos y usos de la zona de dominio público. que comprende las operaciones de conservación. 15 LCar). 16 a 18 LCar). debiendo fijarse en un pliego de condiciones generales. siendo con carácter general su uso gratuito para el usuario. así como también. sin perjuicio de: 1º. las del contrato de concesión de obra pública regulado en el TRLCSP. los recursos ajenos que éstos movilicen y las subvenciones que les puedan ser otorgadas. Por su parte la LCar contempla la explotación de las áreas de servicio (art. cuya realización requiere —además de las autorizaciones municipales y de cualesquiera otras pertinentes— la del Ministerio de Fomento (art. 39. En los tramos urbanos que constituyan travesías la autorización de usos corresponde a los Municipios. En ningún caso son autorizables obras e instalaciones que puedan afectar a la seguridad de la circulación vial. El Ministerio de Fomento puede establecer en puntos estratégicos de la red de carreteras del Estado instalaciones de aforo y estaciones de pesaje para conocimiento y control de las características de la demanda de tráfico sobre la infraestructura de carretera.3 LCar).2. situaciones. de Asís Roig secuencia de las condiciones. La zona de servidumbre. por: 1. En cualquier caso. Protección de las carreteras La protección de la funcionalidad última de las carreteras implica la afección de los terrenos colindantes.1 LCar). Para los tramos urbanos de carreteras. Como regla general. previo informe vinculante del Ministerio de Fomento (art. 2º. Se entienden comprendidas en las obras susceptibles de autorización las de acceso a una estación de servicio debidamente autorizada. según la siguiente enumeración y régimen de uso. por razones de interés general o cuando lo requiera el mejor servicio de la carretera. En esta zona se prohíben las obras y se restringen los usos a los compatibles con la seguridad vial.558 Agustín E. autovías y vías rápidas y 8 metros en las restantes carreteras (art. El cumplimiento de la ordenación de la circulación y su reflejo en la correspondiente señalización efectuada por el Ministerio de Fomento. exigencias técnicas de la propia vía o de la seguridad vial. 21. perjudicar la estructura de la carretera y de sus elementos funcionales o impedir la adecuada explotación de dicha carretera. en la zona de dominio público únicamente son posibles las obras e instalaciones correspondientes a servicios públicos de interés general y que éstos demanden. 22 LCar).7. Esta zona puede utilizarse por el Ministerio o un tercero debidamente autorizado por éste. la realización de cualesquiera otros usos no prohibidos requiere autorización del Ministerio de Fomento (sin perjuicio de las autorizaciones municipales o de otro orden que sean procedentes). los . la autorización de las obras corresponde al Municipio. siendo indemnizables los daños y perjuicios que se causen por este motivo. 3. que consiste en dos franjas de terreno a ambos lados de las carreteras. delimitadas interiormente por la zona de dominio público y exteriormente por dos líneas paralelas a las aristas exteriores de la explanación (medidas desde dichas aristas) de 25 metros en autopistas. a efectos de esta prohibición. medida horizontalmente desde la arista exterior de la calzada más próxima (entendiendo por ésta el borde exterior de la parte de carretera destinada a la circulación de vehículos en general) con una profundidad de 50 metros para autopistas.1 LCar). La Línea límite de edificación. previo informe de las CCAA y de los Municipios afectados. en determinadas carreteras. cuando discurran total o parcialmente por vías urbanas y el planeamiento lo permita o. 23 LCar). 24 LCar). Para los tramos urbanos de carreteras y travesías rigen las mismas reglas de la zona de servidumbre. En este espacio queda prohibido todo tipo de obras de construcción. 4. 3. requieren previa autorización del Ministerio de Fomento (sin perjuicio de la demás que sean pertinentes). los carteles informativos autorizados por el Ministerio de Fomento. En estas franjas las nuevas construcciones o instalaciones. cambio de uso de las existentes y plantación o tala de árboles. Y . a las de reparación y mejora que no supongan aumento de volumen y bajo la condición de no cómputo. a efectos del valor de expropiación. Las limitaciones legales carácter general siguientes: a) Prohibición de publicidad en cualquier lugar que sea visible desde la zona de dominio público de la carretera (art. La zona de afección. 25 LCar). pero la realización en ellas de obras se circunscribe. pudiendo denegarlas solo por previsiones de los planes y proyectos de ampliación o variación de la carretera de que se trate en un futuro no superior a diez años. Las construcciones e instalaciones ya existentes en esta zona pueden conservarse. autovías y vías rápidas. corresponde a los Municipios el otorgamiento de toda clase de autorizaciones. El Ministerio de Fomento puede establecer distancias diferentes para todo tipo de carreteras que no sean variantes o vías de circunvalación. En las travesías. 25. y 100 metros en variantes y vías de circunvalación con independencia del tipo de carretera que sean (art. reconstrucción o ampliación. delimitadas interiormente por la zona de servidumbre y exteriormente por dos líneas paralelas a las aristas exteriores de la explanación (medidas desde dichas aristas) de 100 metros en el caso de las autopistas.Obras e infraestructuras públicas 559 cuales deben recabar informe del Ministerio de Fomento en el caso de no contar con planeamiento urbanístico. No se considera publicidad. en su caso. por razones geográficas o socioeconómicas y en zonas o comarcas perfectamente delimitadas. previa autorización del Ministerio de Fomento. autovías y vías rápidas. 25 metros en las restantes carreteras. 2. y 50 metros en la restantes carreteras (art. que discurre paralelamente a ambos lados de toda carretera y se sitúa a una determinada distancia de la misma. que comprende dos franjas de terreno a ambos lados de las carreteras. a excepción de las que resulten imprescindibles para la conservación y el mantenimiento de las construcciones existentes (art. ii) la demolición de las obras e instalaciones. puede imponerse (previa instrucción de expediente conforme a la LRJPAC) la sanción procedente conforme a lo prevenido en el artículo 31 LCar. instalaciones o usos que puedan resultar conformes con la referida legalidad. que las otorga sin perjuicio de los derechos de terceros y a reserva de las restantes autorizaciones que sean preceptivas y no suponen exclusividad. al Ministerio de Fomento. ni asunción por la AGE de responsabilidad alguna respecto del titular de las mismas. consistente en la prohibición de acceso directo de las propiedades colindantes en las nuevas carreteras. Si los hechos pudieran llegar a ser constitutivos de delito o falta. pueden consistir en: i) la paralización de las obras y la suspensión de usos no autorizados o que no se ajusten a las condiciones establecidas en las autorizaciones otorgadas. en el de graves. La condena judicial excluye la sanción administrativa. ni cesión de dominio público. Se considera acceso a una carretera estatal: i) la conexión de ésta con las vías de servicio de la propia carretera o con otras vías no estatales. de Asís Roig b) Prohibición y limitación de accesos (art. por contra. 33. al Consejo de Ministros. la incoación de expediente para la eventual legalización de las obras. y en el de muy graves. La apertura de conexiones y accesos fuera de tramos urbanos y no previstos en el proyecto de construcción de la carretera correspondiente requiere autorización del Ministerio de Fomento. las variantes de población y de trazado y los nuevos tramos de calzada de interés general salvo que sean calzadas de servicio. En las carreteras existentes es posible la reordenación de los accesos ya existentes y el establecimiento de nuevos accesos. con suspensión de las actuaciones administrativas hasta el pronunciamiento judicial. cuya adopción corresponde —en la red de carreteras estatales— a los Delegados del Gobierno y los Subdelegados del Gobierno en la Provincia (art. La imposición de la sanción corresponde: en el caso de infracciones leves. y a fincas y predios colindantes. así como exigirse la responsabilidad que proceda por daños y perjuicios. 27 LCar).560 Agustín E. en su caso. En el caso de que las anteriores actuaciones o cualesquiera otras distintas fueran constitutivas de alguna de las infracciones tipificadas en el artículo 31 LCar. y iii) el impedimento definitivo de los usos que infrinjan la legalidad aplicable o. . Las medidas de protección de la legalidad. debe pasarse el tanto de culpa a la autoridad judicial competente. al Subdelegado del Gobierno en la Provincia. la no apreciación de delito o falta permite la sanción administrativa sobre la base de los hechos declarados probados en sede judicial (art. 28 LCar). y ii) la entrada o salida directas de vehículos a núcleos urbanos e industriales.2 LCar). La realización de actuaciones contrarias al régimen de las carreteras habilita el ejercicio de medidas de restablecimiento de la legalidad y la imposición de las sanciones correspondientes. Sin embargo.3. El carácter marcadamente instrumental de esta infraestructura respecto del servicio público de transporte al que sirve ha permitido entender la existencia.Obras e infraestructuras públicas 561 3. el régimen de la infraestructura ferroviaria ha estado plenamente subordinado al servicio público del transporte al que sirve. de 29 de julio de 1991.3. con las consecuencias advertidas en el apartado anterior y relativas a: i) la generación de distintas redes públicas a partir de las diferentes instancias de la organización territorial del Estado (estatal. los ferrocarriles deben considerarse obras públicas de interés general o cuya realización afecta a más de CA. De ahí que. del Parlamento Europeo y del Consejo. autonómica y local) y ii) la consiguiente inexistencia de un régimen común de uso y gestión al margen de aquellas disposiciones derivadas de otros títulos competenciales y sin perjuicio de las potestades que puedan corresponder al Estado para garantizar la coordinación y funcionalidad de esta infraestructura. puede también determinar las características técnicas que han de reunir en los términos del art. por sus características técnicas. de 29 de abril de 2004. de un criterio de distribución competencial también por razón de la infraestructura. del Consejo. Tradicionalmente.1. Introducción: concepto y distribución de competencias El artículo 149. sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios (a la que ha seguido una intensa actividad reguladora en el sector: Directivas 2004/51/CE.1.1. sin embargo. ex art. además del de servicio. siendo claro que. Infraestructuras ferroviarias 3. La STC 118/1996. competencia exclusiva sobre tales obras. Buena muestra de ello es la LOTT.1. Definidas las competencias en materia de infraestructura ferroviaria. Más difíciles de justificar son. pueden imponerse características técnicas. 149. ostentando el Estado. las competencias que en este precepto se atribuyen al Estado cuando recaen sobre ferrocarriles que no quepa reconducir a obras públicas supracomunitarias. que garanticen la calidad de los medios de transporte ferroviario. mínimas y uniformes. sobre la base de los apartados 21 y 24 del artículo 149.1 CE. aunque se entiende igualmente claro que. ha dejado establecido que la construcción de ferrocarriles de transporte público entra de lleno en la noción de obra pública.24 CE. por la que se modifica la Directiva 91/440/ . de 27 de junio.23). todavía parcialmente vigente. 149.21 CE establece la competencia exclusiva del Estado sobre los ferrocarriles que transcurran por el territorio de más una CA.29) y medio ambiente (art. 153 LOTT.1. desde las competencias estatales en materia de seguridad pública (art. por cuanto es de general uso y aprovechamiento y está destinada a un servicio público. 149. el proceso de liberalización del sector impulsado desde la UE a partir de la Directiva 91/440/CEE. se articula un criterio de distribución competencial en todo semejante al de las carreteras. 1 LSF) y cuya calificación corresponde al Ministro de Fomento de acuerdo con las condiciones previstas en el art. desarrollada por Real decreto 2387/2004. del Consejo. del Consejo. de 30 de diciembre. las instalaciones vinculadas a la seguridad. tales como las vinculadas a los itinerarios de tráfico internacional. Esta definición puede aplicarse tanto a las líneas públicas como a las particulares. las obras civiles. de 17 de noviembre del sector ferroviario [LSF]. sus edificios anexos y cualesquiera otros que reglamentariamente se determinen (art. 3. las estaciones.3. 2 LSF). y ii) los ramales de desviación para particulares. sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios. a la señalización de las líneas. La totalidad de los elementos que formen parte de: i) las vías principales y las de servicio. las CCAA con competencia en la materia han aprobado normativa reguladora del sector. por el que se aprueba el Reglamento del sector ferroviario. de 26 de diciembre. al alumbrado y a la transformación y el transporte de la energía eléctrica. relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización. de Asís Roig CE. a las telecomunicaciones. de servicios ferroviarios de Andalucía). 3 LSF. las terminales de carga.562 Agustín E. y 95/18/CE. como es el caso de Cataluña (Ley 4/2006. sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias. con excepción de las vías situadas dentro de los talleres de reparación de material rodante y de los depósitos o garajes de máquinas de tracción. de 31 de marzo. entre otras) ha determinado un profundo cambio en el sector. los pasos a nivel. . ferroviaria) o Andalucía (Ley 2/2006. que es la integrada por las infraestructuras ferroviarias esenciales para garantizar un sistema común de transporte ferroviario en todo el territorio del Estado o cuya administración conjunta sea necesaria para el correcto funcionamiento de tal sistema común. de 19 de junio de 1995. Definición y contenido La LSF define como infraestructura ferroviaria: 1º. 2001/14/ CE. 3. Dentro de las infraestructuras públicas pueden distinguirse entre: a) Instalaciones incluidas en la Red Ferroviaria de Interés General. las que enlacen las distintas CCAA y sus conexiones y accesos a los principales núcleos de población y de transporte o a instalaciones esenciales para la economía o la defensa nacional (art. Los terrenos. En el presente apartado analizaremos el régimen de los ferrocarriles integrados en la Red Ferroviaria de Interés General. Por su parte.2. 2º. que se recoge en la Ley 39/2003. a la electrificación. el cual debe ser remitido a las CCAA para que. Infraestructuras integrantes de la Red Ferroviaria de Interés General La competencia de planificación de las infraestructuras integradas en la Red Ferroviaria Estatal de Interés General corresponde al Ministerio de Fomento oídas las CCAA. Deben ser consideradas por el planeamiento urbanístico como sistema general ferroviario que debe ordenarse mediante plan especial (art. como infraestructuras estatales. dominio público que. otras actividades carácter industrial. 9 LSF). emitan informe. que pueden clasificarse. En el mismo plazo ha de someterse a información pública. 10 LSF). los destinados a tareas complementarias de aquéllas y los espacios de reserva que garanticen el desarrollo del servicio ferroviario (art. en razón de su titularidad. autonómicas y locales. además de los usos propios del tráfico ferroviario. a su vez. 7. que incluya el correspondiente estudio de impacto ambiental. El establecimiento o modificación de una de estas líneas requiere: 1º. Por otro lado. . de conformidad con lo que determine el proyecto de delimitación y utilización de espacios ferroviarios y el planeamiento urbanístico correspondientes.Obras e infraestructuras públicas 563 b) Instalaciones excluidas de dicha red. medida en horizontal y perpendicularmente al eje de la misma desde la arista exterior de la explanación (art. La infraestructura de la Red Ferroviaria de Interés General tiene la consideración de dominio público. en el plazo de un mes. no pudiendo aquella ordenación incluir determinaciones que impidan o perturben el ejercicio de las competencias atribuidas al administrador de infraestructuras ferroviarias (art. comercial y de servicios cuya localización esté justificada por su relación con aquéllas. su altura sobre aquéllos y la disposición de sus elementos. tomando en cuenta circunstancias tales como su ventilación y sus accesos (art.3. el Ministerio de Fomento puede definir zonas de servicio en las que se incluyen los terrenos necesarios para la ejecución de infraestructuras ferroviarias y para la realización de las actividades propias del administrador de infraestructuras ferroviarias. de acuerdo con las características geotécnicas del terreno. Transcurrida la fase de participación. 13. se extiende. Tales superficies tienen para la ordenación urbanística la consideración de sistema general ferroviario o equivalente. En estas zonas pueden realizarse.3.5 LSF).1 LSF). 13. 3. en los túneles. además.1 LSF). La elaboración de un estudio informativo. que se define —por relación a las líneas ferroviarias— como los terrenos ocupados por las que formen parte de la aludida red y una franja de terreno de 8 metros a cada lado de la plataforma. a la superficie de los terrenos necesarios para asegurar la conservación y el mantenimiento de la obra. La LSF prevé la posibilidad de encomendar la gestión de las competencias de contratación.b) LrBRL. a otras AAPP.1. Y c) La exención del control preventivo municipal al que se refiere el artículo 84. 6. correspondiendo el papel de beneficiario de la expropiación al administrador de infraestructuras ferroviarias respecto de las obras que se le encomienden y la condición de AP expropiante a la AGE (art. En el proyecto de construcción se desarrolla completamente la solución adoptada en relación con la necesidad de una determinada infraestructura ferroviaria con el detalle necesario para hacer factible su construcción y posterior explotación. de Asís Roig el estudio se remite al Ministro de Agricultura. correspondiendo. 5 LSF).2 y 3 LSF). la aprobación del estudio informativo y del proyecto de construcción al órgano competente de la AGE. b) La habilitación para la realización de las obras. entidades de Derecho público y sociedades vinculadas o dependientes de estas AAPP. a los efectos de la expropiación de los terrenos necesarios para la ejecución de la línea o tramo de línea previsto en el proyecto. Tramitado el expediente.564 Agustín E. Y 2º. que debe ajustarse a la resolución de establecimiento de la línea o tramo aprobada por el Ministerio de Fomento. de acuerdo con las condiciones que se establezcan en el correspondiente convenio. mientras que el proyecto básico es la parte del proyecto de construcción que contiene los aspectos geométricos del mismo y la definición concreta de los bienes y derechos afectados. que ejerce también las funciones de supervisión y recepción de la obra. que queda sustituido por informe previo sobre la . corresponde al Ministerio de Fomento la aprobación del estudio informativo. mediante el correspondiente: i) Contrato de obra o de concesión de obra regulado en la TRLCSP. mediante convenio de colaboración. La elaboración de un proyecto básico y de construcción. en todo caso. así como la necesidad de ocupación y la declaración de urgencia de la misma. con la explotación) a entidades que puedan considerarse medio propio de la AP. que pueden ser ejecutadas por el propio administrador de las infraestructuras o por terceros. en su caso. que debe ser incluido en el planeamiento urbanístico que se apruebe a partir de este trámite (art. La aprobación del proyecto implica: a) La declaración de utilidad pública o interés social de la obra. Alimentación y Medio Ambiente a los efectos previstos en la legislación ambiental (declaración de impacto). ii) Encomienda directa (junto. Obras e infraestructuras públicas 565 adecuación de las previsiones a la ordenación urbanística y se entiende favorable si transcurre un mes desde la presentación de la oportuna documentación sin haberse remitido. Debido a la especial peligrosidad y siniestralidad del ferrocarril.3. la LSF incluye una regulación específica relativa a los pasos a nivel —como cruces de carreteras u otras vías de comunicación con líneas férreas que se produzcan por el establecimiento o la modificación de cualquiera de ellas—. en su caso. que se rige por la LSF y la LOFAGE (art.3. La LSF le atribuye las siguientes funciones (art.1. la administración de las infraestructuras ferroviarias y. para los que se prevé: i) En nuevas infraestructuras: la excepcionalidad para los que se realicen al mismo nivel. 20 LSF). 3. Principio generales de administración y gestión La administración de las infraestructuras ferroviarias integradas en la Red Ferroviaria de Interés General tiene por objeto su mantenimiento y explotación. 8 LSF). entidad pública empresarial adscrita al Ministerio de Fomento dotada de personalidad jurídica. particularmente en lo que se refiere a las vías. plena capacidad de obrar y patrimonio propio. su construcción corresponden a ADIF (Administrador de Infraestructuras Ferroviarias). Con antelación a este acuerdo. Tiene la consideración de servicio de interés general y esencial para la comunidad (art.4. Administrador de infraestructuras ferroviarias En el ámbito de la red ferroviaria de competencia estatal. La clausura de líneas o tramos ferroviarios puede producirse cuando el resultado de la de la explotación de una línea ferroviaria sea altamente deficitario. requiriendo acuerdo del Consejo de Ministros a instancia del Ministro de Fomento. así como la gestión de su sistema de control. 19 LSF).4. debe ponerse en conocimiento de las CCAA o entidades locales afectadas por si decidieran asumir la gestión de las mismas (art.3. 21): . de circulación y de seguridad.4. En cualquier caso debe respetar el régimen general y de seguridad del uso ferroviario.2. Gestión de la infraestructura ferroviaria 3. Y ii) En pasos ya existentes: la programación de su progresiva eliminación y la mejora de las condiciones de seguridad. 3. de los que le sean adscritos y de aquellos cuya gestión se le encomiende. complementarios y auxiliares. siempre que se lleve a cabo con sus propios recursos y con arreglo a lo que determine el Ministerio de Fomento.566 Agustín E. de infraestructuras ferroviarias. conforme al correspondiente convenio. de servicios complementarios y auxiliares al servicio de transporte ferroviario. n) La resolución de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial que se formulen respecto de la actuación del mismo. b) La construcción. cuando así se determine por el Ministerio de Fomento. de las tarifas por la prestación de servicios adicionales. i) El otorgamiento de los certificados de seguridad. j) La prestación de servicios adicionales y. Sin embargo. con los organismos que en otros Estados miembros de la UE administren las infraestructuras ferroviarias. en su caso. para establecer y adjudicar capacidad de infraestructura que abarque más de una red nacional. d) El control e inspección de la infraestructura ferroviaria que administre. de Asís Roig a) La aprobación de los proyectos básicos y de construcción de infraestructuras ferroviarias que deban formar parte de la Red Ferroviaria de Interés General y su construcción. e) La explotación de los bienes de su titularidad. . h) La emisión de informes con carácter previo al otorgamiento. k) La propuesta al Ministerio de Fomento de las tarifas por la prestación de los servicios adicionales y complementarios. con recursos ajenos. c) La administración de las infraestructuras ferroviarias de su titularidad y de las que se le encomienden mediante el oportuno convenio. l) El cobro de los cánones por utilización de las infraestructuras ferroviarias y. le está prohibido prestar servicios de transporte ferroviario distintos a los inherentes a su propia actividad. de las licencias de empresa ferroviaria y de las autorizaciones para prestar servicios que se hayan declarado de interés público. de sus zonas de protección y de la circulación ferroviaria que sobre ella se produzca. en su caso. m) La cooperación. por el Ministerio de Fomento. en los casos previstos en la Ley. o) Cualesquiera otras que se le asignen legalmente. f) La elaboración y publicación de la declaración sobre la red. g) La adjudicación de capacidad de infraestructura a las empresas ferroviarias que lo soliciten y la celebración de acuerdos marco con aquéllas. 5. 3. interiormente. En el interior de la línea de edificación (distancia): queda prohibido cualquier tipo de obra de construcción. definidas en la declaración sobre la red. que se configura. que lo es a las empresas. por dos líneas paralelas situadas a 70 metros de las aristas exteriores de la explanación (art. en una franja de terreno a cada lado de las líneas delimitada. siempre que no supongan una revalorización a los efectos de su expropiación.3. 14 LSF). adjudicación.Obras e infraestructuras públicas 567 3. es decir. concretada en las franjas horarias. En la zona de protección.3. cargadores y operadores de transporte que lo soliciten. entre dos puntos. En la zona de dominio público de las líneas: la realización de obras o instalaciones fijas requiere de autorización de ADIF. En las edificaciones preexistentes afectadas por la delimitación solo pueden hacerse obras de reparación. ya que el administrador puede utilizarla para realizar actividades relacionadas con la infraestructura: al igual que en el caso de la zona domino público.4. durante un período de tiempo determinado. a excepción de las que resulten imprescindibles para la conservación y el mantenimiento de las edificaciones existentes en el momento de la entrada en vigor . que puede otorgarse siempre que sea compatible con la seguridad del tráfico ferroviario. agentes de transporte. En esta zona solo pueden autorizarse obras que sean necesarias para el servicio ferroviario u otras finalidades de interés general y solo excepcionalmente instalaciones u obras de interés privado. además. sin perjuicio de cualesquiera otras competencias que correspondan a otras AAPP. con el contenido y la finalidad que se estudian en la Lección relativa a los transportes. por la zona de dominio público definida en el artículo anterior y. su uso para instalaciones y obras requiere la autorización ADIF. 3º. a los correspondientes candidatos con el fin de que un tren pueda circular. 2º. Protección de la infraestructura ferroviaria Para la protección de la funcionalidad de las infraestructuras ferroviarias integradas en la Red Ferroviaria de Interés General se prevén las siguientes medidas de protección: 1º. pero que no es necesaria en el caso de cultivos (siempre que se garantice una adecuada evacuación de las aguas de riego).3. Gestión de la infraestructura La gestión de la infraestructura se produce mediante la adjudicación de capacidad. Para ello ADIF debe realizar una declaración sobre la red. reconstrucción o ampliación. exteriormente. como una zona de servidumbre. 4. De carácter físico: la existencia de características naturales o artificiales que permiten su utilización como puerto. pasan a tener la consideración de dominio público (art. de Asís Roig de la LSF. La legislación permite reducir las distancias de las zonas de dominio público y de protección bien por disposición reglamentaria. De carácter territorial: su localización ocupando las riberas del mar o de un río —es decir.3 LSF) o reducirse. su paralización. reparación. 18 LSF). que supone una disposición del terreno adecuado para la realización de las actividades propias de su función conectiva (carga y descarga. Infraestructuras portuarias 3. bien cuando transcurran por zonas urbanas —supuesto en el que se reduce las extensión de una y otra. en las mismas condiciones que la anterior. 17 LSF). las cuales. en el caso de que ésta no se inste o no fuera posible.568 Agustín E. respectivamente. 3. 16. una vez expropiadas por el Ministerio de Fomento. 2º. art. o incluso inferior por razones justificadas y siempre que no se ponga en riesgo la regularidad y la seguridad del tráfico ferroviario—. la necesidad de su regularización y. etc. embarco y desembarco. sin perjuicio de cualesquiera otra responsabilidad que pueda exigirse (art. En relación con los efectos de esta delimitación de bienes y zonas debe señalarse: a) Se produce una limitación de los usos de los bienes. b) La posibilidad de instar por ADIF la expropiación de las construcciones e instalaciones situadas dentro de la zona de protección hasta la línea de edificación.4. superpuesta al dominio público marítimo (arts. Introducción La idea de puerto (marítimo o fluvial) se define por referencia a tres elementos esenciales: 1º. Este límite se sitúa a 50 metros de la arista exterior considerada para la definición del dominio público. la demolición de las obras o retirada de las instalaciones. 4. incluidas las de nuevas líneas eléctricas de alta tensión. o el trazado discurra por zonas urbanas y lo permita el planeamiento.). a 5 y 3 metros. que le permite desarrollar su función de interfaz o punto de relación entre las actividades marítimas o fluviales y las terrestres. sin perjuicio que pueda ampliarse por resolución del Ministerio de Fomento (en los supuestos previstos en el art. avituallamiento.1. cuyo incumplimiento puede determinar. .11 y 49 LC. 6 del TRLA)—. 4. sino que son el soporte para: i) la realización de otras actividades como es la pesca o los usos deportivos y de recreo). medio ambiente) sobre el medio marítimo-terrestre o fluvial. UNCTAD). se ensaya un primer modelo de gestión uniforme de los puertos. tanto por las modificaciones que en su disposición se deben introducir para la prestación de los servicios portuarios. los vertidos y otras formas de contaminación) o en la estructura territorial de la zona en la que se integran. Ostia. 3. Esta importancia va a dar lugar a un desarrollo hasta entonces desconocido en la época colonial preludio de la industrial. Y de carácter funcional: la existencia de actividades de tránsito marítimo o fluvial propias del puerto.2. lo que justifica la preocupación de las autoridades por una correcta ordenación de las instalaciones y actividades desarrolladas en ellos (buenos ejemplos son ya los grandes puertos de la antigüedad: Pireo. de la seguridad exterior (Armada) o del régimen aduanero. que se ha ido acelerando. Alejandría. Con el Real Decreto de 17 de diciembre de 1851. sin perjuicio de la presencia de autoridades estatales encargadas de la supervisión del tráfico marítimo o fluvial.). hasta los puertos como puntos de desarrollo de actividades logísticas globales (puertos de tercera generación). especialmente en el caso de las culturas desarrolladas en las riberas del mar o de los grandes ríos. cuya consistencia. pasando por la conversión de éstos en centros de prestación de servicios portuarios y de asistencia a las actividades marítimas y fluviales (puertos de segunda generación). La relevancia de estas infraestructuras es muy grande tanto en relación con la economía (su incidencia no se limita al transporte. Se trata de una evolución. y ii) el desarrollo de funciones públicas (aduana. la gestión del espacio portuario tiene un importante sesgo local. desde la idea de puerto como mero interfaz entre las actividades marítimas y fluviales (puertos de primera generación. ha sido grande. La intervención en materia de puertos marítimos La importancia de los puertos en el desarrollo de las sociedades. La adecuación de los elementos físicos a la función portuaria justifica su consideración como infraestructura. complejidad e importancia han ido incrementándose desde las meras estructuras más o menos naturales aptas para la realización de las correspondientes funciones a las modernas instalaciones de servicios portuarios de la actualidad. seguridad. etc. consecuencia de la creciente apuesta por el desarrollo de estas infraestructuras como motor de la economía. erigiéndose los puertos en nodos esenciales del tráfico internacional de mercancías. ya que deben coordinarse las necesidades de las instalaciones portuarias con el resto de redes de servicios territoriales circundantes. como por las consecuencias de las operaciones que se realizan (así.Obras e infraestructuras públicas 569 3º. . Tradicionalmente. sino de modernizar las estructuras portuarias conforme a los nuevos modelos de gestión de los puertos. en mucha menor medida. aprobada por Real Decreto Ley de 19 de enero de 1928 y materialmente vigente —con algún problema debido a su no asunción por la legalidad posterior a la Dictadura de Primo de Rivera.1. y por ello asimilados a puertos marítimos— explica el mayor peso de los puertos marítimos en la legislación. menor— hasta la Ley postconstitucional de 1992. los que no desarrollen actividades comerciales”. como de la propia evolución de la política portuaria y de transporte marítimo europea y del negocio portuario. los puertos y aeropuertos deportivos y.3. tránsito y transporte aéreo.20) reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de: “Marina mercante y abanderamiento de buques. aeropuertos de interés general. de los ríos justifica la tradicional vinculación de esta infraestructura al correspondiente dominio público (marítimo o hidráulico). el artículo 148. con una legislación específica. iluminación de costas y señales marítimas.570 Agustín E. en general. 3. Esta última dictada por la necesidad no sólo de recoger el impacto del texto constitucional en la organización portuaria. 149. como ya se ha visto.1.4. La primera Ley de Puertos. nuestra atención se va a limitar estos últimos. si bien dada su sustancial identidad con la de 1880.4. la incidencia real de este problema puede considerarse. La distribución de competencias en materia de puertos y sus consecuencias en la articulación de la política portuaria La CE (art.6 CE habilita a las CCAA para asumir competencias en materia de “puertos de refugio. de Asís Roig La presencia estatal en los espacios portuarios va a ser creciente de la mano de la inversión en la infraestructura. ya sea en la creación de las instalaciones o en su mantenimiento. puertos de interés general. La escasa y cada vez más reducida existencia de puertos fluviales —prácticamente limitados a puertos relacionados con tráfico local o situados en rías. que cuentan. control del espacio aéreo. La tradición de esta Ley es seguida por la subsiguiente Ley de Puertos de 1928. asignando un régimen homogéneo a los distintos puertos. servicio meteorológico y matriculación de aeronaves”. El modelo así establecido ha sido alterado con posterioridad mediante distintos actos legislativos por motivos de carácter territorial (mayor integración en los órganos de gobierno de los puertos de las CCAA). diseña una política portuaria general. de 8 de mayo de 1880. Régimen jurídico y distribución de competencias Su posición en la ribera del mar y. Por su parte. 3.1. Por este motivo. lo que .3. en términos prácticos. es cierto que dicha relevancia general del puerto puede deberse a otros usos no comerciales (por ejemplo. refuerza el carácter sistémico de la ordenación portuaria al regular conjuntamente el régimen de los puertos y de la marina mercante. Al propio tiempo no puede establecerse una correspondencia entre puerto comercial y puerto de interés general. a los efectos de la distribución de las responsabilidades de gestión de estas infraestructuras. en tanto que se refiere a los puertos de importancia estratégica y económica mayor. Las CCAA han ido dictando. la organización portuaria surgida de la distribución de competencias establecida por la CE. Este reparto de competencias determina que el Estado extienda la suya exclusivamente a los puertos de interés general. corresponde al Estado. 3.3 CE). ha sufrido varias modifica- . Y ello en el sentido de que: a) aunque la mayoría de los puertos de interés general tengan carácter comercial. La definición de qué debe entenderse por puertos de interés o de puertos comerciales. deportivos. y. por ello. de modo que los puertos pasan a ser nodos del sistema de transporte y actividades marítimas. etc. 193/1998 y 226/1998). el principio de unidad de gestión del puerto ha determinado que el TC considere lógico que la gestión. puertos destinados a la defensa).2. finalmente. sirve de régimen de referencia para la integración de las lagunas de la normativa autonómica. de 24 de noviembre de Puertos y la Marina Mercante. en primer lugar. define el modelo del sistema portuario.4.3. La legislación estatal de puertos La Ley 27/1992.Obras e infraestructuras públicas 571 ha llevado a que los Estatutos de Autonomía de las diferentes CCAA hayan asumido competencias en estas materias. siempre que las instalaciones se encuentren incluidas dentro del recinto del puerto (SSTC 40/1998. En esta Lección nos limitaremos al estudio de la legislación estatal en la materia. pues. supone la superación del estadio fragmentario y especial de la legislación anterior. Por su parte. pesqueros. recoge y diseña.1. en segundo lugar. dentro de los puertos comerciales o de interés general. sin perjuicio del control ex post que corresponde al TC como supremo o intérprete de la Constitución (STC 40/1998). además de ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad. de instalaciones no destinadas a esta finalidad. legislación sobre los puertos de su competencia: comerciales. caiga dentro de la responsabilidad de la autoridad portuaria estatal que corresponda. La Ley. y. constituye un punto de inflexión en la regulación del régimen de los puertos. y b) los puertos comerciales de competencia estatal deben acreditar un valor general derivado de circunstancias tales como la existencia de tráfico internacional o un cierto volumen de transacciones. en virtud del principio de supletoriedad del Derecho estatal (artículo 149. al Ministerio de Fomento en lo tocante a puertos e instalaciones civiles. cuya gestión corresponde a las respectivas Autoridades Portuarias. en lo que hace a los puertos de interés general. b) las . en colaboración con las Autoridades Portuarias y que. éstos deben sometidos. La política portuaria de los puertos del Estado se formaliza en el Marco Estratégico del Sistema Portuario. de Asís Roig ciones legislativas y tenido un desarrollo reglamentario parcial.4. que es ejecutado mediante los Planes de Empresa y desarrollado por Planes Estratégicos y Planes Directores de Infraestructuras. coordinadas y supervisadas —en lo tocante a la eficiencia de la gestión— por el Organismo Público Puertos del Estado (OPPE). objetivos. La política portuaria La fijación de la política portuaria. El Sistema Portuario de Titularidad Estatal integra el conjunto de puertos e instalaciones portuarias de interés general. 52 TRLPEyMM). elaborado por el Organismo Público Puertos del Estado (OPPE). Las CCAA pueden comunicar sus objetivos de desarrollo regional durante la elaboración de estos instrumentos. La gestión económico-financiera de los puertos está presidida por el principio de autosuficiencia económica (art. El OPPE y las Autoridades Portuarias quedan sujetas a los objetivos generales definidos en el Marco Estratégico.3. Una vez elaborados. la necesidad de un texto refundido. 3. se remite al Ministerio de Fomento para su aprobación por Gobierno. corresponde al Gobierno y. Este documento tiene por objeto: “el modelo de desarrollo estratégico. al Consejo Rector de Puertos del Estado y al Consejo de Administración de la Administración Portuaria que corresponda. así. que ha sido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011. de manera que los ingresos provenientes de su explotación deben cubrir: a) los gastos de explotación. 156 TRLPEyMM). siendo competencia del Ministerio de Fomento la resolución de las discrepancias. económicos. así como los objetivos generales de gestión técnicos. financieros y demás gastos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. que deben ser considerados a la hora de la definición de los del conjunto del sistema portuario estatal (art.3. Corresponde a las Autoridades Portuarias acordar con el OPPE los Planes Directores de Infraestructuras y los correspondientes Planes de Empresa. para su ratificación o aprobación. financieros y de recursos humanos del conjunto del sistema portuario estatal”. previa ratificación por el Consejo Rector.572 Agustín E. y al Ministerio de Defensa en lo relativo a los puertos e instalaciones militares (arts. La necesidad de organizar el material legislativo aplicable a los puertos del Estado ha determinan. 12 y 14 TRLPEyMM). los criterios de actuación. dentro del mismo. de 5 de septiembre (TRLPEyMM) y actualmente constituye la normativa cabeza del correspondiente grupo normativo. comprende a los efectos de ordenación y gestión: 1º. y sea autorizado para el desarrollo de estas actividades por la Administración competente”. reúna condiciones físicas. Los puertos de interés general 3.4. que se determina en los Planes de Empresa por parte de las distintas Autoridades Portuarias. Reglamento (CE) n° 3577/92. de 7 de diciembre de 1992. ii) el aumento de su capacidad con respeto al medio ambiente. c) la depreciación de bienes e instalaciones. de 22 de diciembre de 1986. naturales u obtenidas artifi- . entre otras medidas. que la propia Comunicación refiere a: i) el rendimiento de los puertos y las conexiones interiores en la UE.1. “Hacia una nueva estrategia marítima” COM (96) 0081). En 2007 la Comisión aprueba una Comunicación sobre una política portuaria europea [COM(2007) 616 final]. de extensión no inferior a media hectárea. que tiene su primera formalización en el Libro Verde de la Comisión relativo a los puertos e infraestructuras marítimas [COM(97) 678] en el que se propuso. situado en la ribera de la mar o de las rías. la UE.2 TFUE. La noción de puerto en la legislación estatal De acuerdo con el artículo 2 del TRLPEyMM. Superficie de agua. en la que se pretende impulsar una perspectiva europea en el sector en relación con los principales problemas de estas infraestructuras. es “… puerto marítimo el conjunto de espacios terrestres. y como tal. y vi) la atención a las condiciones de trabajo de los puertos. Junto con este enfoque común. en cumplimiento de sus funciones relativas a la libre competencia. se han ido adoptando distintos Reglamentos en favor de la competencia y la efectiva realización de libre prestación de servicios en aspectos concretos [Reglamentos (CE) n° 4055/86.Obras e infraestructuras públicas 573 cargas fiscales. la integración de los puertos en redes transeuropeas y la optimización de su función como puntos de transferencia en la cadena de transporte intermodal.4. de 22 de diciembre de 1986 y n° 4058/86. v) la necesidad de un diálogo entre los puertos y las ciudades. respeto a la plena liberalización del cabotaje. con condiciones de abrigo y de profundidad adecuadas. iii) la modernización de los puertos. 3. ha ido estableciendo una estrategia común en materia de transporte marítimo y puertos (“Hacia una política común de transportes: Transportes marítimos” COM (85) 90 final.4. naturales o artificiales y de organización que permitan la realización de operaciones de tráfico portuario. entre otros]. y d) un rendimiento razonable. Al amparo del artículo 100. respecto de la libre prestación de servicios.4. y Reglamentos (CEE) n° 4056/86 y (CEE) n° 4057/86. aguas marítimas e instalaciones que. iv) la necesidad de un marco justo y transparente en relación con los costes de los servicios. relativos a la prestación de servicios en régimen de competencia. de avituallamientos y de pasajeros o tripulantes. que comprende: “las operaciones de entrada. a) La legislación solo define los puertos comerciales como aquéllos en que se realizan operaciones de estiba. transbordo y almacenamiento de mercancías de cualquier tipo. muelles o instalaciones de atraque. desestiba. de pesca. estancia y reparación de buques en puerto y las de transferencia entre éstos y tierra u otros medios de transporte. amarrados o atracados en condiciones de seguridad adecuadas. 4º. atraque. salida. . Medios y organización que permitan efectuar las operaciones de tráfico portuario en condiciones adecuadas de eficacia. desatraque. así como el almacenamiento temporal de dichas mercancías en el espacio portuario” (art. rapidez. Por razón de su explotación económica. de Asís Roig cialmente. descarga. los puertos pueden ser comerciales o no comerciales. La actividad característica del puerto marítimo es el tráfico portuario. 15 TRLPEyMM). Clasificación de los puertos El TRLPEyMM clasifica estas infraestructuras bajo diferentes criterios: 1.4.2. Zonas de fondeo. carga.4. 3. 2º. 2 TRLPEyMM). que permitan la aproximación y amarre de los buques para realizar sus operaciones o permanecer fondeados.1 y 2 TRLPEyMM). Espacios para el depósito y almacenamiento de mercancías o enseres. Quedan fuera del ámbito de aplicación de la legislación de puertos los espacios de dominio público marítimo-terrestre con destino a las instalaciones navales y zonas portuarias que sean precisas para el cumplimiento de los fines que la legislación vigente atribuye a la Guardia Civil (art.574 Agustín E. en volumen o forma de presentación que justifiquen la utilización de medios mecánicos o instalaciones especializadas o tiene tráfico de pasajeros (art. Son instalaciones portuarias las obras civiles de infraestructura y las de edificación o superestructura. 3º. 5º. de mercancías de cualquier tipo. economía y seguridad. así como las instalaciones mecánicas y redes técnicas de servicio construidas o ubicadas en el ámbito territorial de un puerto y destinadas a realizar o facilitar el tráfico portuario. para el tipo de buques que hayan de utilizar el puerto y para las operaciones de tráfico marítimo que se pretendan realizar en él. Infraestructuras terrestres y accesos adecuados a su tráfico que aseguren su enlace con las principales redes de transporte. 3. 4. o e) que por sus especiales condiciones técnicas o geográficas constituyan elementos esenciales para la seguridad del tráfico marítimo. d) que el volumen anual y las características de sus actividades comerciales marítimas alcancen niveles suficientemente relevantes o respondan a necesidades esenciales de la actividad económica general del Estado. requieren la correspondiente adscripción de los bienes de dominio público marítimo- . ii) la descarga y manipulación de pesca fresca. La pérdida de la condición de interés general implica el cambio de la titularidad del puerto a favor de la CA en cuyo territorio se ubique. c) que sirvan a industrias o establecimientos de importancia estratégica para la economía nacional. en el caso de puertos de competencia autonómica la intervención se realiza mediante la emisión de un informe favorable. los puertos se clasifican en de interés general o de competencia autonómica. El TRLPEyMM incluye un Anexo en el que se enumeran los puertos clasificados como de interés general (art. b) No son puertos comerciales.1 TRLPEyMM). mediante Real Decreto a propuesta del Ministerio de Fomento y previa audiencia de las CCAA afectadas. i) Se consideran puertos de interés general aquéllos en los que concurra alguna de las siguientes circunstancias: a) que se efectúen en ellos actividades comerciales marítimas internacionales. La clasificación de un puerto como de interés general y su alteración. se realiza por el Gobierno. el avituallamiento o la reparación. y del Interior. La realización de actividades comerciales requiere la intervención de los Ministerios de Fomento. iii) las realizadas por embarcaciones de pesca. militares o de la AP para la realización de sus competencias. Hacienda. Sanidad. Por la función que desempeñan en el sistema portuario. ii) Los espacios portuarios de competencia de las CCAA. b) que su zona de influencia comercial afecte de forma relevante a más de una CA. o se realicen combinación de estos usos. Agricultura.Obras e infraestructuras públicas 575 No se considera tráfico comercial a los efectos de esta calificación las operaciones portuarias consistentes en: i) el transporte de personas en puertos locales de ría. Alimentación y Medio Ambiente. deportivas o de recreo. especialmente en territorios insulares. siempre que ésta haya asumido las competencias necesarias para ello. los destinados a embarcaciones deportivas o de recreo. por aparición o pérdida de las condiciones que permiten su consideración como tales. 2. los destinados exclusivamente a dar refugio a las embarcaciones. y iv) la carga y descarga manual. por tanto: los puertos pesqueros. Servicios Sociales e Igualdad. En el caso del Estado. el Ministerio de Fomento es el que aprueba. 5. Los puertos e instalaciones destinadas al uso de la Defensa quedan bajo la dirección y supervisión del Ministerio de Defensa (art. 17 TRLPEyMM): a) la ejecución de la política portuaria del Gobierno y la coordinación y el control de eficiencia del sistema portuario de titularidad estatal. Alimentación y Medio Ambiente. 2. art. 16.1. b) la coordinación general con los diferentes órganos de la AGE que establecen controles en los espacios portuarios y con los modos de transporte en el ámbito de competencia estatal. 5 TRLPEyMM). en los términos previstos en esta ley. desde el punto de vista de la actividad portuaria. La función del OPPE dentro del sistema es la de coordinación y control de eficiencia de la gestión portuaria. coordinación y control del sistema de señalización marítima español. . gestión. La competencia concreta en relación con los puertos e instalaciones civiles corresponde al Ministerio de Fomento. El sistema portuario estatal De acuerdo con la CE son de competencia del Estado los puertos de interés general clasificados como tales de acuerdo con la legislación portuaria (art. logística e ingeniería portuarias y otras relacionadas con la actividad que se realiza en los puertos. 12 TRLPEyMM). c) la formación. Para el desarrollo de tales actividades realiza las funciones de dirección. La ampliación de nuevos espacios requiere informe favorable de los Ministerios de Fomento y Agricultura.g LGP). la investigación y el desarrollo tecnológico en estas materias. programación. que aprueba el plan anual de objetivos de la entidad.4. de Asís Roig terrestres que sean necesarios. planificación. con personalidad jurídica y patrimonio propios y plena capacidad de obrar. la promoción de la investigación y el desarrollo tecnológico en materias vinculadas con la economía. y el fomento de la formación. la aprobación del proyecto de obras de ampliación implica la adscripción de los bienes necesarios para su realización (art. en relación con el art. explotación y gestión de las áreas y las infraestructuras portuarias.1 TRLPEyMM. y d) la planificación. 11. adscrito al Ministerio de Fomento. que se organiza como una entidad pública especial (distinta de los organismos autónomos y entidades públicas empresariales reguladas en la LOFAGE. que la ejerce a través del Sistema Portuario de Titularidad Estatal (art. 3.4. Corresponden a este organismo las siguientes competencias (art. Organismo Público de Puertos del Estado Organismo Público de Puertos del Estado (OPPE). 3.1 TRLPEyMM).576 Agustín E. así como el desarrollo de sistemas de medida y técnicas operacionales en oceanografía y climatología marinas necesarios para el diseño.5.1. 14 TRLPEyMM). 4. en relación con el art. Estas competencias se ejercen en régimen de autonomía funcional y de gestión.g LGP) con personalidad jurídica y plena capacidad de obrar.1. en el caso de que gestionen varios puertos su competencia se proyecta sobre zona de servicios de los puertos que gestionan y los espacios afectados al servicio de señalización marítima cuya gestión se le asigne (art. Dependen del Ministerio de Fomento a través del OPPE.5. y h) la ordenación y coordinación del tráfico portuario. 24.Obras e infraestructuras públicas 577 coordinación financiera y supervisión que le reconoce el artículo 18 TRLPEyMM y cuenta con los recursos económicos definidos en el artículo 19 TRLPEyMM.3 TRLPEyMM). El ámbito territorial de competencia de las Autoridades Portuarias es el comprendido dentro de los límites de la zona de servicio del puerto y los espacios afectados al servicio de señalización marítima cuya gestión tengan encomendada. g) la coordinación de las operaciones de los distintos modos de transporte en el espacio portuario.2. en coordinación con las AAPP competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo. a través de Puertos del Estado. 2. d) la gestión del dominio público portuario y de señales marítimas que les sea adscrito. en su artículo 25 atribuye a las Autoridades Portuarias las siguientes competencias: a) la prestación de los servicios generales. proyecto. 28 TRLPEyMM). construcción. sin perjuicio de las facultades atribuidas al Ministerio de Fomento. Sus órganos de gobierno son el Presidente y el Consejo de Gobierno del OPPE. c) la planificación. productividad y seguridad. El TRLPEyMM. 24. y el de las señales marítimas que tengan encomendadas. tanto marítimo como terrestre. Las Autoridades Portuarias Las Autoridades Portuarias también son entidades públicas especiales (art. . integrado por el Presidente de la entidad y un representante de cada una de las Autoridades Portuarias integradas en el sistema. Su actividad se rige por el Derecho privado. así como la gestión y control de los servicios portuarios para lograr que se desarrollen en condiciones óptimas de eficacia. y de las que correspondan a las CCAA (art. sin perjuicio de la competencia de otros organismos. conservación y explotación de las obras y servicios del puerto. excepto en el caso de las funciones de orden público que les atribuye el ordenamiento. mediante las funciones que se enumeran en el artículo 26 TRLPEyMM y con los recursos económicos que se enumeran en el artículo 27 TRLPEyMM. 3. asimismo cuenta con un Consejo Consultivo de Puertos del Estado. b) la ordenación de la zona de servicio del puerto y de los usos portuarios. f) el fomento de las actividades industriales y comerciales relacionadas con el tráfico marítimo o portuario. economía. e) la optimización de la gestión económica y la rentabilización del patrimonio y de los recursos que tengan asignados. con sujeción a lo establecido en la ley.1 TRLPEyMM. excepto en materia tributaria. de carácter anual y que debe adecuarse a los objetivos e instrumentos de planificación plurianual. Una vez desafectados. si bien el Estado puede adscribir o afectar bienes de su titularidad a los organismos públicos portuarios. que incluyen. en su caso. Estas tasas pueden percibirse por: i) Ocupación del dominio público portuario. . mediante Real Decreto y a propuesta del Ministerio de Fomento: a) crear una nueva Autoridad Portuaria como consecuencia de la creación de un nuevo puerto de titularidad estatal. 103 TRLPEyMM). La desafectación de bienes de dominio público adscrito a las Autoridades Portuarias corresponde al Ministerio de Fomento a propuesta del OPPE y previa declaración de innecesariedad en informe de la Dirección General competente en materia de Costas. que pueden consistir en: a) Ingresos de Derecho público o tasas. y b) agrupar en una misma Autoridad Portuaria la administración. Como instrumentos de planificación de la actividad de la Autoridad Portuaria la Ley prevé: a) el Plan Estratégico de la Autoridad Portuaria. regulados en los artículos 29 a 34 TRLPEyMM. la prerrogativa de ejecución forzosa (art. en concreto. La incorporación de un nuevo puerto de titularidad estatal a una Autoridad Portuaria ya existente puede realizarse mediante Orden del Ministerio de Fomento. Su régimen presupuestario. para establecer el modelo de desarrollo y la posición estratégica (art. además. b) de gestión: el Director. 53 TRLPEyMM). ii) Realización de actividades comerciales. contable y tributario se rige por la legislación estatal aplicable a las entidades del sector público. en la que son recurribles en vía económico-administrativa. gestión y explotación de varios puertos de competencia de la AGE ubicados en el territorio de una misma CA para conseguir una gestión más eficiente y un mayor rendimiento del conjunto de medios utilizados. 55 TRLPEyMM) Los actos dictados por las Autoridades Portuarias en el ejercicio de sus funciones públicas y. y el Plan de Empresa de la Autoridad Portuaria. agotan la vía administrativa. que incluye la programación de inversiones públicas y la previsión de inversiones privadas (art. 103) y de desahucio administrativo (art. Los recursos a disposición de las Autoridades Portuarias de titularidad estatal para conseguir este objetivo son: – Los ingresos derivados de su actividad. todos ellos. y c) de asistencia: el Consejo de Navegación y Puerto. Las Autoridades Portuarias tienen los siguientes órganos: a) de gobierno: el Consejo de Administración y su Presidente. Tienen. en relación con la gestión y utilización del dominio público. la exacción y recaudación de tasas y la imposición de sanciones. la correspondiente tasa de ocupación. los bienes se incorporan al patrimonio de las Autoridades Portuarias. de Asís Roig El Gobierno puede.578 Agustín E. Cuentan con patrimonio propio. obras e instalaciones portuarias fijas de titularidad estatal afectados al servicio de los puertos. f) Los espacios de agua incluidos en la zona de servicio de los puertos. d) Las obras construidas por los titulares de una concesión de dominio público portuario.4. – Transferencias del Fondo de Compensación Interportuario constituido para la atención de los gastos objetivos de las distintas instalaciones. mercancías. pesca fresca o embarcaciones de recreo. Determinación Los puertos de interés general forman parte del dominio público marítimoterrestre e integran el dominio público portuario estatal. – El auxilio de otras Autoridades Portuarias. ya sean de transporte de personas. en el que se integran. En el caso del dominio público marítimo-terrestre ocupado por un puerto de competencia de una CA se mantiene su titularidad estatal con la condición de adscrito a dicha CA.4. cuando reviertan a la Autoridad Portuaria. que se afecten a Puertos del Estado y a las Autoridades Portuarias para esta finalidad. iv) Utilización de la señalización marítima dentro de las aguas jurisdiccionales españolas. La zona de servicio de un puerto otorgado en concesión está compuesta por el dominio público cuya ocupación ha sido autorizada y los espacios de titularidad .1. c) Las obras que el Estado o las Autoridades Portuarias realicen sobre dicho dominio.6. obras e instalaciones fijas de ayudas a la navegación marítima. e) Los terrenos. b) Los terrenos e instalaciones fijas que las Autoridades Portuarias adquieran mediante expropiación. así como los que adquieran por compraventa o por cualquier otro título cuando sean debidamente afectados por el Ministro de Fomento. b) Precios públicos contenidos en tarifas cuando los servicios se prestan en concurrencia con entidades privadas. Dominio público portuario estatal 3.Obras e infraestructuras públicas 579 iii) Utilización de servicios. – Los recursos financieros obtenidos en el mercado de capitales. de acuerdo con el artículo 67 TRLPEyMM los siguientes espacios: a) Los terrenos. 3.6. tales como equipamientos culturales.580 Agustín E. el volumen de los tráficos marítimos que generan o los servicios que prestan a los usuarios del puerto. hasta el punto también los órganos de las AAPP están circunscritas al desarrollo de los mismos en la zona portuaria. La gestión de estos espacios corresponde a las Autoridades Portuarias con criterios rentabilidad y eficacia. en su caso.2. certámenes feriales. rigiendo en lo no previsto en las anteriores disposiciones la legislación de costas.6. 68 TRLPEyMM). En los terrenos que hayan quedado en desuso o hayan perdido su funcionalidad pueden admitirse los usos vinculados a la interacción puerto-ciudad.4. las cuales establecen las zonas abiertas al uso general y. 3. incluidos los relativos a actividades logísticas y de almacenaje y los que correspondan a empresas industriales o comerciales cuya localización en el puerto esté justificada por su relación con el tráfico portuario. garantizando el interés general: promover e incrementar la participación de la iniciativa privada en la financiación. exposiciones y otras actividades comerciales no estrictamente portuarias. construcción y explotación de las instalaciones portuarias y en la prestación de servicios. Usos portuarios De acuerdo con el artículo 72 TRLPEyMM. tanto demaniales como de obra pública. 2) Usos pesqueros. 3. 4) Usos complementarios o auxiliares de los anteriores. los relativos al desarrollo de servicios portuarios y otras actividades portuarias comerciales. 3) Usos náutico-deportivos. recreativos. siempre que no se perjudiquen el desarrollo futuro del puerto y las operaciones de tráfico portuario y .1. el Reglamento de Explotación y Policía y las correspondientes Ordenanzas Portuarias. sin ser dominio público. entre los que figuran los relacionados con el intercambio entre modos de transporte. de Asís Roig particular que. se hallen incorporados a dicha zona de servicio en virtud de lo dispuesto en el título concesional (art. La enumeración de estos usos es limitativa.2. son usos portuarios los siguientes: 1) Usos comerciales. La utilización del dominio público portuario se rige por el TRLPEyMM. Uso y gestión del dominio público portuario estatal La legislación portuaria identifica como objetivo de la gestión del dominio público portuario. debiendo promoverse tanto la actividad económica en los puertos como la prestación de los servicios por parte de la iniciativa privada. a través del otorgamiento de las correspondientes autorizaciones y concesiones.4.6. gratuito. al Ministerio de Hacienda. en caso de afectar a bienes de patrimonio del Estado afectados a otros usos. pero las Autoridades Portuarias no pueden intervenir en su explotación o gestión. TRLPEyMM).4. b) por aprobación de un Plan Director de Infraestructuras en relación con la incorporación de nuevos terrenos.Obras e infraestructuras públicas 581 se ajusten a lo establecido en el planeamiento urbanístico. pesca en aguas interiores. 3. debiendo adaptarse a aquéllas las otorgadas con antelación a su aprobación (art. que integra los espacios de tierra y agua necesarios para la prestación de servicios portuarios. o rescate.2. cuando se trate de una alteración sustantiva (en los términos definidos en el artículo 70. La elaboración del indicado instrumento corresponde a la Autoridad portuaria. integrada por las restantes zonas de agua. b) Los espacios de tierra. y ii) La Zona II. que solicita informe a las AAPP urbanísticas y con competencia en materia de costas. En todo caso. así como en los restantes sectores que puedan tener relación con la gestión de estos espacios. si afectara a sus competencias. . a propuesta de la Autoridad Portuaria y previo informe de las AAPP urbanísticas. las cuales en ningún caso pueden ser objeto de prórroga. a su vez.6. si bien el Consejo de Ministros puede levantar esta prohibición para la implantación de usos hoteleros. Las determinaciones de la Delimitación de Espacios y Usos Portuarios impiden la concesión o autorización de usos que no sean compatibles con las mismas. que los somete a informe del Ministerio de Defensa y. y c) en otro caso (alteraciones no sustanciales) se aprueba por el OPPE. emitiendo. a abarca los espacios de agua abrigados ya sea de forma natural o por el efecto de diques de abrigo. sin perjuicio de la posibilidad de continuar con el uso de las concesiones incompatibles en tanto no se produzca su revisión. ordenación del sector pesquero y deportes. incluyendo los márgenes necesarios para la seguridad marítima y la ampliación del puerto (art. Ordenación de usos portuarios A estos efectos el Ministerio de Fomento delimita la zona de servicio. Tramitado el expediente se remite al OPPE. queda prohibido el uso residencial. La Delimitación de Espacios y Usos Portuarios es el instrumento mediante el que se definen estos espacios. en relación con el 72. 69 TRLPEyMM). que incluyen: a) Los espacios de agua divididos en dos zonas: i) la Zona I. 71 TRLPEyMM). La modificación de este instrumento puede realizarse: a) por el mismo procedimiento de su aprobación.2. informe propio y lo eleva al Ministerio de Fomento para su aprobación. salvo respecto de los equipamientos culturales y exposiciones promovidas por las AAPP. sean necesarios. por otra razón. que la informa y la eleva al Ministerio de Fomento para su aprobación o denegación.4.4. intensidad. 3.2.2. Cuando el uso se realiza por una AP se siguen las siguientes reglas: 1) Si el órgano pertenece a la AGE. de Asís Roig 3. debe solicitarse el otorgamiento de la correspondiente concesión o autorización.582 Agustín E. se procede también mediante convenio (en la misma forma anterior) respecto de aquellas CCAA que prevean en su legislación un régimen similar de utilización de bienes demaniales de su titularidad por la AGE o sus organismos públicos para su dedicación a un uso o servicio de su competencia.6. Títulos de utilización del dominio público portuario Los usos y actividades que presenten circunstancias de exclusividad. licencias o autorizaciones que. mejilloneras. si es compatible con la norma de explotación del puerto.6. por plazo no superior a tres años. que se rige por el Reglamento de Explotación y Policía y las correspondientes Ordenanzas Portuarias. Autorizaciones Están sujetas a autorización de la Autoridad Portuaria las siguientes actividades (art. 2) En el caso de que sea precisa la utilización del dominio público por parte de la AP de una CA. viveros flotantes u otras instalaciones. lo que incluye el uso de la lámina de agua para actividades de acuicultura mediante la ocupación por artefactos flotantes tales como bateas.4. se envía la solicitud al OPPE. A falta de dicha previsión. Y b) La ocupación del dominio público portuario con bienes muebles o instalaciones desmontables o sin ellos. entonces la Autoridad Portuaria lo autoriza mediante convenio. Los titulares de autorizaciones y concesiones deben comprometerse al desarrollo de una actividad mínima o tráfico mínimo que garantice una explotación razonable del dominio público. 75 TRLPEyMM): a) La utilización de instalaciones portuarias fijas por los buques. el pasaje y las mercancías. las entidades de la AL o cualquier organismo o entidad dependiente de cualquiera de ellas. Las autorizaciones se otorgan con las condiciones y los requisitos previstos en los artículos 75 a 79 TRLPEyMM y deben incorporar las siguientes condiciones (art. peligrosidad o rentabilidad exigen la correspondiente autorización o concesión. cuya eficacia queda en todo caso condicionada a la obtención del correspondiente título de uso del dominio público. Cuando no lo sea. La obtención de estas autorizaciones o concesiones no eximen de obtener los permisos.3. (art. 73 TRLPEyMM). 80 TRLPEyMM): . 4. . las condiciones relativas a la actividad de prestación y demás condiciones establecidas en el TRLPEyMM. j) Causas de caducidad conforme a lo previsto en la Ley. f) Condiciones especiales (en las autorizaciones referidas a los espacios afectos a las ayudas a la navegación). Concesiones Está sujeta a previa concesión otorgada por la Autoridad Portuaria la ocupación del dominio público portuario con obras o instalaciones no desmontables o usos por plazo superior a tres años (art. las siguientes condiciones (art. en todo caso. siendo improrrogable salvo en los supuestos previstos en el artículo 91 TRLPEyMM. accesos y medidas de seguridad.2. h) Tasa de ocupación y tasa de actividad. 3.6.5. la Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios. instalaciones o usos que se ajusten a las determinaciones establecidas en el plan especial de ordenación de la zona de servicio del puerto o. en todo caso. El título debe recoger. k) Otras condiciones que sean pertinentes. procedan. 81 TRLPEyMM). b) Plazo de vigencia.Obras e infraestructuras públicas 583 a) Objeto de la autorización. en su defecto. entre las cuales deben figurar. c) Plazo de la autorización. y se someten al correspondiente Pliego de Condiciones Generales para el otorgamiento de concesiones demaniales que apruebe el Ministro de Fomento y a las condiciones particulares que determine la Autoridad Portuaria. al menos. el balizamiento que deba establecerse. b) Obras e instalaciones autorizadas. en su caso. El otorgamiento se realiza bien de forma directa o bien por concurso de acuerdo con lo establecido en los artículos 83 a 86 TRLPEyMM. aquéllas que garanticen la eficacia del servicio. debe coincidir con el de la autorización de actividad o el de la licencia de prestación del servicio. i) Garantías a constituir. Solo pueden otorgarse para obras. d) Superficie de dominio público cuya ocupación se autoriza. g) En el caso de ocupación de espacio de agua. e) Condiciones de protección del medio ambiente que. El plazo de las concesiones se determina en el título correspondiente y no puede ser superior a 35 años y. 87 TRLPEyMM): a) Objeto de la concesión. debiendo realizar. con los efectos previstos en el art. al menos. conforme a lo previsto en la Ley. solo se requiere informe previo del Director de la Autoridad Portuaria. y durante la vigencia de la concesión el titular de la misma está obligado a facilitar la información técnica o económica que le solicite la Autoridad Portuaria en el ejercicio de sus competencias. en su caso. f) Condiciones especiales que deban establecerse en las concesiones que se otorguen en los espacios afectos a las ayudas a la navegación. e) Condiciones de protección del medio ambiente que. en caso de que fuera preceptiva. a solicitud del interesado. obras e instalaciones. Durante la vigencia de la concesión. Alimentación y Medio Ambiente. debiendo tramitarse de acuerdo con el procedimiento de otorgamiento previsto en el artículo 85 TRLPEyMM. en el caso de ocupación de espacios de agua. i) Causas de caducidad. incluyendo las necesarias medidas correctoras y. entre las cuales deben figurar. Las obras deben ejecutarse conforme al proyecto de construcción que en cada caso se apruebe por la Autoridad Portuaria. del balizamiento que deba establecerse.584 Agustín E. así como a mantener en buen estado el dominio público portuario. La concesión puede modificarse. d) Proyecto básico de las obras o instalaciones autorizadas. h) Garantía definitiva o de construcción y garantía de explotación. y con inclusión. independencia de accesos y medidas de seguridad. las condiciones o prescripciones establecidas en la correspondiente resolución del Ministerio de Agricultura. que es elevado por el Presidente al Consejo de Administración Portuaria para su resolución. de tal forma que las circunstancias objetivas que sirvieron de base para el . procedan. 89 TRLPEyMM): a) Cuando se hayan alterado los supuestos determinantes de su otorgamiento. con las prescripciones que se fijen. g) Tasa de ocupación y tasa de actividad. las que garanticen la eficacia del servicio. k) Otras condiciones que la Autoridad Portuaria considere necesarias. j) Actividad o tráfico mínimo. en las siguientes circunstancias. pues. de oficio o a instancia de parte. 87 TRLPEyMM). en otro caso. Procede la revisión de las concesiones. que debe completar el proyecto básico. de Asís Roig c) Zona de dominio público cuya ocupación se concede. la Autoridad Portuaria puede inspeccionar el estado de conservación de los bienes objeto de la concesión y señalar las reparaciones que deban llevarse a cabo cuando éstas afecten a la conservación de los bienes propios del título concesional. las reparaciones que sean precisas (art. por la Autoridad portuaria. a su cargo. si es sustancial. A estos efectos. En este caso. previa autorización de la Autoridad Portuaria. Las concesiones pueden transmitirse entre particulares en los siguientes casos: 1) Por fallecimiento del concesionario. subrogándose el nuevo titular en los derechos y obligaciones derivados de la concesión. Y e) Cuando lo exijan razones de interés general vinculadas a la seguridad. pueden unificarse. b) En caso de fuerza mayor. la explotación conjunta de las concesiones suponga una mejora respecto a la explotación independiente de cada una de ellas. debiendo el nuevo concesionario subrogarse en las obligaciones derivadas de la concesión del antiguo titular y. d) Cuando lo exija su adecuación a las obras o a la ordenación de terminales previstas en los Planes Directores de los puertos gestionados por una Autoridad Portuaria. por el contrario. c) Cuando lo exija su adecuación a la Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios o al plan especial de ordenación de las zonas de servicio de los puertos gestionados por una Autoridad Portuaria. pudiendo la Autoridad Portuaria ejercer los derechos de tanteo y retracto en el plazo de tres meses. Las concesiones pueden dividirse. desarrollando la misma actividad. b) Formar una unidad de explotación. a sus causahabientes a título de herencia o legado siempre que ofrezcan subrogarse en los derechos y deberes del titular en el plazo de un año.Obras e infraestructuras públicas 585 otorgamiento de la concesión hayan variado de modo que no sea posible alcanzar sustancialmente la finalidad de la concesión. Y. en las condiciones que ésta dicte y siempre que las obras o instalaciones puedan ser explotadas independientemente (art. cuando no reúna los requisitos para el ejercicio de la actividad o prestación del servicio objeto de la concesión. administrativo o adjudicación de bienes por impago de créditos hipotecarios. 3) En los supuestos de remate judicial. previa autorización de la Autoridad Portuaria y con las condiciones que ésta establezca. se entiende que existe unidad de explotación cuando las concesiones desarrollen la misma actividad y dispongan de elementos comunes necesarios para su correcta explotación o cuando. proceder de acuerdo con los establecido en la Ley. a petición del titular y previa autorización de la Autoridad Portuaria. la Autoridad Portuaria puede ejercer el derecho de . 90 TRLPEyMM). 2) Por actos inter vivos. a la protección contra actos antisociales y terroristas o a la protección del medio ambiente. en los siguientes casos: a) Ser contiguas o estar unidas por una instalación común. siempre que se hayan ejecutado al menos un 50 por ciento de las obras que. desde su fecha de otorgamiento. hayan sido aprobadas. c) Que. c) Renuncia del titular. Excepcionalmente.2. La constitución de hipotecas y otros derechos de garantía sobre las concesiones debe ser previamente autorizado por la Autoridad Portuaria. de acuerdo con lo establecido para la enajenaciones de acciones participaciones o cuotas de una de una sociedad.6. b) Revisión de oficio. un plazo de dos años. en la prestación de los servicios portuarios o en las actividades y servicios comerciales directamente relacionados con la actividad portuaria.6. la Autoridad Portuaria puede autorizar la transmisión antes de que transcurra dicho plazo. al menos. El concesionario debe prestar garantía provisional y de funcionamiento prevista en la Ley. 96 TRLPEyMM): a) Vencimiento del plazo de otorgamiento. solo es necesaria la autorización de la transmisión cuando pueda suponer que el adquirente obtenga una posición que le permita influir de manera efectiva en la gestión o control de dicha sociedad o comunidad.4. que solo puede ser aceptada por la Autoridad Portuaria cuando no cause perjuicio a ésta o a terceros. . b) Que el nuevo titular reúna los requisitos exigidos para el ejercicio de la actividad o prestación del servicio objeto de la concesión. 3. comunidad de bienes u otros entes sin personalidad jurídica que tengan como actividad principal la explotación de la concesión. a contar desde el momento en que tenga conocimiento de la adjudicación La autorización de la transmisión exige el cumplimiento de los siguientes requisitos: a) Que el concesionario se encuentre al corriente en el cumplimiento de todas las obligaciones derivadas de la concesión. de Asís Roig retracto en el plazo de tres meses. d) Mutuo acuerdo entre la Autoridad Portuaria y el titular. en su caso. Extinción de las concesiones y autorizaciones Las autorizaciones y concesiones sobre el dominio público portuario se extinguen por (art. haya transcurrido.586 Agustín E. en los supuestos establecidos en la LRJPAC. En este caso. d) Que no se originen situaciones de dominio del mercado susceptibles de afectar a la libre competencia dentro del puerto. v) el incremento de la superficie. vii) la cesión a un tercero del uso total o parcial. iii) la falta de actividad o de prestación del servicio durante un período de 6 meses. h) Rescate. viii) la transferencia del título de otorgamiento. en el caso de las autorizaciones. f) Revocación. vi) el desarrollo de actividades que no figuren en el objeto del título. La extinción de la autorización o concesión produce los siguientes efectos (art. 2) La Autoridad Portuaria debe decidir sobre la conservación de las obras e instalaciones permanentes. x) la no reposición o complemento de la garantía definitiva o de explotación. en las condiciones previstas en el artículo 97 TRLPEyMM. 98 TRLPEyMM. sin autorización de la Autoridad Portuaria. en el caso de autorizaciones. y de 12 meses en el caso de las concesiones. ix) la constitución de hipotecas y otros derechos de garantía. en el caso de las concesiones. i) Extinción de la autorización o de la licencia de la que el título demanial sea soporte. paralización o no terminación de las obras por causas no justificadas. sin autorización de la Autoridad Portuaria. y de 12 meses. durante el plazo que se fije en las condiciones del título. y xii) la persistencia en el incumplimiento del compromiso de superar el número mínimo de trabajadores que deben contratarse en relación laboral común adquirido por la empresa prestadora del servicio de manipulación de mercancías. obedezca a causa justificada. equipos o instalaciones desmontables que no reviertan gratuitamente a la Autoridad Portuaria en función de lo previsto en el título. en las condiciones previstas en el artículo 99 TRLPEyMM. iv) la ocupación del dominio público no otorgado. previo requerimiento de la Autoridad Portuaria.Obras e infraestructuras públicas 587 e) Disolución o extinción de la sociedad. xi) el incumplimiento de otras condiciones cuya inobservancia esté expresamente prevista como causa de caducidad en el título de otorgamiento. 100 TRLPEyMM): 1) Da derecho a su titular para retirar fuera del espacio portuario los materiales. cuando se trate de concesiones. g) Caducidad producida por: i) la no iniciación. volumen o altura de las instalaciones en más del 10 por ciento sobre el proyecto autorizado. salvo en los supuestos de fusión o escisión. si hubiera sido considerado como criterio en los Pliegos de Bases de los concursos para la adjudicación. La caducidad se declara en virtud del procedimiento previsto en el art. ii) el impago de una liquidación por cualquiera de las tasas giradas por la Autoridad Portuaria durante un plazo de seis meses. a juicio de la Autoridad Portuaria. a no ser que. . sin autorización de la Autoridad Portuaria. 4. la Autoridad Portuaria no asume ninguna obligación respecto del personal del titular de la concesión o autorización. entre los que hay que . En todo caso. 3. en todo caso. El desarrollo de su ordenación urbanística se realiza mediante Plan Especial o instrumento equivalente previsto en la legislación urbanística. 3. Antes de la aprobación definitiva. Régimen de planificación y construcción de los puertos de interés general La construcción de un nuevo puerto de titularidad estatal y la ampliación o realización de nuevas obras de infraestructura de uno existente que supongan una modificación significativa de sus límites físicos exteriores en el lado marítimo requieren la previa aprobación de un Plan Director de Infraestructuras del Puerto (art. Las obras portuarias 3.4. su desarrollo y su conexión con los sistemas generales de transporte terrestre. en los extremos de su competencia. que es elaborado por la Autoridad Portuaria correspondiente y se tramita de acuerdo con el procedimiento establecido en la legislación urbanística. a propuesta del OPPE. debe emitir informe vinculante. 54 TRLPEyMM) que debe considerar: i) las necesidades de desarrollo del puerto con un horizonte de 10 años. de la autoridad autonómica competente en materia de ordenación del territorio. La inserción de estas infraestructuras en el territorio se realiza clasificando estos espacios como sistema general portuario (que debe incluir. ii) la memoria ambiental.2. la zona de servicio y los terrenos afectados a la señalización marítima).4. corresponde al Consejo de Ministros emitir informe vinculante. El OPPE. Construcción de nuevos puertos La construcción de un nuevo puerto de titularidad estatal debe estar prevista en el Plan Director de Infraestructuras y requiere la aprobación del proyecto o proyectos que correspondan y demás estudios pertinentes. el plan especial debe incluir entre sus determinaciones las medidas y previsiones necesarias para garantizar una eficiente explotación del espacio portuario.7. en caso de discrepancia entre la autoridad urbanística y portuaria. y iii) la inserción del puerto o su ampliación en las redes de servicios existentes. a propuesta del OPPE y previa audiencia. La aprobación corresponde al Ministerio de Fomento.7. de Asís Roig 3) En todo caso. en el proceso de elaboración.7. previo dictamen de la Comisión de Faros.588 Agustín E.1. en el procedimiento de aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística que afecten a estas infraestructuras. la Autoridad Portuaria debe emitir informe vinculante sobre los aspectos que sean de su competencia. Obras e infraestructuras públicas 589 destacar la declaración de impacto ambiental. Las obras portuarias tienen la consideración de obras de interés general y por ello: 1) No están sujetas a los actos de control preventivo municipal a que se refiere el artículo 84. siempre que se encuentren abiertas al uso público o aprovechamiento general. que puede contratarla en régimen de concesión. así como. Estas obras se realizan normalmente por el concesionario de la actividad o a iniciativa de la Autoridad Portuaria. 61 TRLPEyMM. la realización de nuevas obras de infraestructuras o la ampliación de los puertos requiere la redacción y aprobación por parte de la Autoridad Portuaria o.3. que se tramita de acuerdo con lo establecido en su legislación peculiar (art. Contrato de concesión de obras públicas portuarias Las Autoridades Portuarias pueden utilizar el contrato de concesión de obras para promover la construcción de obras públicas portuarias. La construcción y ejecución se realiza a riesgo y ventura del contratista. Por su parte. deben ser compatibles con la Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios. para cuya comprobación debe emitirse informe por al AP urbanística competente. Los informes se entienden favorables si no se emiten en el mes siguiente a su solicitud. 57 TRLPEyMM). b) LrBRL (art.4.7. 2) La aprobación del correspondiente proyecto lleva implícita la declaración de utilidad pública y el acuerdo de necesidad de ocupación en los términos previstos en el art. Las restantes obras en el dominio público portuario deben adaptarse al plan especial de ordenación de la zona de servicio. . en todo caso. no es necesaria la modificación de la Delimitación de Espacios y Usos Portuarios. Cuando las obras se realicen dentro de la zona de servicio. estén previstos en el Plan de Empresa o incluidos en el Plan Director de Infraestructuras. de una parte nueva de un puerto que sean susceptibles de explotación totalmente independiente. 60 TRLPEyMM). 3. ni el Plan Especial (art. en su caso. del OPPE del correspondiente proyecto y estudios complementarios. Cuando no existe plan especial. que están sujetos a evaluación de impacto ambiental.1. quien tiene derecho a recibir una retribución consistente en la explotación total o parcial de la obra. las AAPP autonómica y local en lo que se refiere al ejercicio de sus competencias de ordenación del territorio y urbanismo. Y para la construcción de un nuevo puerto. 58 TRLPEyMM). Deben informar el proyecto los distintos Ministerios cuyas competencias puedan resultar afectadas por la construcción o el funcionamiento del puerto. 4. sin perjuicio de las competencias que correspondan a otras AAPP. c) Servicios comerciales. salvamento y lucha contra la contaminación (art. comerciales y otras actividades. A tal efecto.590 Agustín E. balizamiento y otras ayudas a la navegación que sirvan de aproximación y acceso del buque al puerto. d) servicio de policía en las zonas comunes. f) servicio de limpieza habitual de las zonas comunes de tierra y de agua —salvo la limpieza de muelles y explanadas como consecuencia de las operaciones de depósito y manipulación de mercancías y la de los derrames y vertidos marinos contaminantes.8. La prestación de estos servicios corresponde a la Administración Portuaria. para lo que se requiere la obtención de la correspondiente licencia. e) servicio de alumbrado de las zonas comunes. Servicios generales Tienen la consideración servicios generales aquéllos de los que se benefician los usuarios del puerto sin necesidad de solicitud. de Asís Roig El contrato de concesión de obras públicas portuarias habilita para la ocupación del dominio público en el que deba construirse la obra pública portuaria que constituya su objeto. en los términos establecidos por la normativa sobre protección civil. b) Servicios portuarios. Servicios portuarios La Ley consagra la libertad de acceso a la prestación de los servicios en los puertos generales en un marco de libre y leal competencia entre los operadores de los servicios.4. así como su balizamiento interior. y comprenden los siguientes: a) servicio de ordenación. 3. coordinación y control del tráfico portuario. 3. El contrato de concesión de obras públicas portuarias se rige por lo dispuesto en la legislación reguladora del contrato de concesión de obras públicas. los servicios se clasifican en: a) Servicios generales. no pudiendo exceder de 40 años incluidas las prórrogas. prevención y extinción de incendios. que puede prestarlos por si o mediante tercero siempre que no constituya el ejercicio de autoridad o ponga en riesgo la seguridad marítima (107 TRLPEyMM).1. b) servicio de coordinación y control de las operaciones asociadas a los servicios portuarios. 106 TRLPEyMM). c) servicios de señalización. con las especialidades previstas en el TRLPEyMM. y g) servicios de prevención y control de emergencias. . 106 TRLPEyMM). pero no habilita para la prestación de servicios portuarios. en colaboración con las AAPP competentes en protección civil. así como los necesarios para el cumplimiento de las funciones de las Autoridades Portuarias (art.8. tanto marítimo como terrestre. y d) Servicio de señalización marítima. La concesión se otorga por el plazo que establezca el correspondiente Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares. como consecuencia de la irregularidad de la mano de obra necesaria para la realización de las actividades incluidas en dicho servicio portuario. y que sean desarrolladas en el ámbito territorial de las Autoridades Portuarias (art. Servicios portuarios Son servicios portuarios. descarga. y la de vehículos en régimen de pasaje. que incluyen (arts. la carga y descarga de equipajes. 126 a 128 TRLPEyMM): i) el servicio de practicaje. que dichos accionistas demanden para: a) El desarrollo de las actividades y tareas del servicio portuario de manipulación de mercancías que no puedan realizarse con personal propio de su plantilla. eficiencia. Su organización y funcionamiento está prevista en los artículos 142 a 155 TRLPEyMM. será objeto de estas sociedades la formación continua de los trabajadores que garantice la profesionalidad en el desarrollo de las actividades que integran el servicio de manipulación de mercancías. continuidad y no discriminación.4. con la finalidad de analizar las condiciones de competitividad en relación con los precios y la calidad de los . regularidad. Este servicio se realiza mediante una Sociedad Anónima de Gestión de Estibadores Portuarios (art. que consiste en la carga. cuyo objeto social consiste en la puesta a disposición de sus accionistas de los trabajadores. 129 TRLPEyMM).8. 108 TRLPEyMM). adscrito a Puertos del Estado. El TRLPEyMM (art. siempre que dichos socios estén debidamente autorizados para realizarlas.2. que incluyen: el embarque y desembarque de pasajeros. 142 TRLPEyMM). “las actividades de prestación que sean necesarias para la explotación de los puertos dirigidas a hacer posible la realización de las operaciones asociadas con el tráfico marítimo. 3) Servicio de recepción de desechos generados por buques. ii) el servicio de remolque portuario. 132 TRLPEyMM). Tienen esta consideración: 1) Servicios técnico-náuticos. 123) crea un Observatorio Permanente del Mercado de los Servicios Portuarios. en condiciones de seguridad. IV.Obras e infraestructuras públicas 591 3. 2) Servicios al pasaje (art. b) Desarrollar actividades comerciales sujetas a autorización en la zona de servicio de los puertos. por ella contratados. 130 TRLPEyMM). que incluye: la recepción de los desechos y residuos de los anexos I. y 4) Servicio de manipulación de mercancías (art. tránsito marítimo y el trasbordo de mercancías. V o VI del Convenio MARPOL 73/78 (art. y iii) el servicio de amarre y desamarre. desestiba. estiba. Igualmente. entre dos Autoridades Portuarias por razón de los servicios prestados en cada una de ellas o en ambas. así como aprobar las tarifas en ese supuesto. oídas las Autoridades Portuarias afectadas. que son vinculantes una vez publicadas en el Boletín Oficial del Estado. a solicitud de éstas. o pudieran alterar la libre competencia entre puertos. 124 TRLPEyMM). Por su parte. del que forman parte los usuarios de servicios u organizaciones que los representen y las organizaciones sectoriales de trabajadores y prestadores de servicios más representativas y representativas (art. con el objeto de evitar o corregir prácticas contrarias a la libre competencia. d) Autorizar. pactos o acuerdos que celebren dos o más Autoridades Portuarias a fin de garantizar el marco de competencia entre puertos. de Asís Roig servicios y acordar las variables de competitividad sobre las que establecer recomendaciones. regular y controlar los servicios portuarios cuando excepcionalmente sean prestados directa o indirectamente por las Autoridades Portuarias o por una empresa en la que participe directa o indirectamente la Autoridad Portuaria. prácticas y conductas de las que se pudiera tener noticia en el ejercicio de sus atribuciones que presenten indicios de resultar contrarios a la LDC. e) Autorizar los convenios. en cada Autoridad Portuaria existe un Comité de servicios portuarios.200. b) Establecer recomendaciones para las Autoridades Portuarias y entidades prestadoras de servicios. Para promover y supervisar las condiciones de competencia efectiva en la prestación de los servicios portuarios el TRLPEyMM establece las siguientes funciones: 1) OPPE: a) Poner en conocimiento de la Comisión Nacional de la Competencia. f) Arbitrar en los conflictos que puedan surgir entre las entidades prestadoras de servicios. en cuantía inferior a 1. . cuando trasciendan el ámbito geográfico de una Autoridad Portuaria y. en su caso.592 Agustín E. con arreglo a las conclusiones emitidas por el Observatorio Permanente del Mercado de los Servicios Portuarios. acuerdos. al que la Autoridad Portuaria debe consultar al menos una vez al año sobre las condiciones de prestación de los servicios portuarios. los actos.000 €. g) Realizar la propuesta de resolución de expedientes sancionadores por infracciones en la prestación de servicios portuarios tipificadas en esta ley y cualificadas como muy graves. c) Emitir circulares dirigidas a las entidades prestadoras de servicios portuarios. En caso de impago del servicio. siendo renovable salvo que se haya limitado el número de operarios del servicio. de Defensa de la Competencia.4. 111 TRLPEyMM). en su ámbito territorial.1. 120 TRLPEyMM). excepto en las terminales marítimas de pasajeros y mercancías dedicadas a uso particular. que no implica la prestación del servicio en exclusiva. previa aprobación del Pliego de Prescripciones Particulares que determina el régimen de la prestación (art. seguridad. 3. o puedan alterar la libre competencia entre los prestadores de servicios. en régimen de libre competencia. La limitación de operadores puede establecerse mediante resolución por razones de capacidad de las instalaciones. la Autoridad Portuaria puede autorizar la suspensión del mismo hasta que no se satisfaga la deuda. La licencia.2. d) Aprobar las tarifas máximas en los servicios portuarios. la licencia se otorga mediante concurso. normas medioambientales u otras razones objetivas relacionadas con las condiciones de competencia y. controlar la transparencia de las tarifas y los conceptos que se facturen. Los operadores de servicios deben cumplir con las condiciones establecidas en el artículo 109. la obtención de la correspondiente licencia otorgada y tramitada por el procedimiento previsto en el artículo 115 TRLPEyMM. c) Ejercer la potestad sancionadora para los supuestos de infracciones en la prestación de servicios portuarios tipificadas la Ley y cualificadas como graves.Obras e infraestructuras públicas 593 2) Autoridades Portuarias: a) Informar a Puertos del Estado sobre los actos. tiene carácter reglado. 114 TRLPEyMM). siendo necesaria. pactos o conductas que presenten indicios de resultar contrarios a la Ley 15/2007.2 TRLPEyMM y son inscritos en el Registro de operadores de servicios portuarios que debe crear cada Autoridad Portuaria (art. en todos los supuestos. a solicitud de éstas.8. Para garantizar la competencia efectiva: i) se prohíbe que los operadores tengan influencia efectiva en la gestión de cualesquiera otros operadores que pres- . no obstante. b) Arbitrar en los conflictos que puedan surgir entre las entidades prestadoras de servicios. cuando el número de prestadores del servicio esté limitado o sea insuficiente para garantizar la competencia. Asimismo. Prestación se servicios mediante licencia Estos servicios se prestan por la iniciativa privada. de 3 de julio. La licencia para la prestación de servicios portuarios se otorga por un plazo limitado de tiempo (previsto en el art. 109 en relación con el 113 TRLPEyMM) y que tiene el contenido previsto en el artículo 117 TRLPEyMM. acuerdos. De estar limitado el número de operadores. debidamente motivadas (art. de las condiciones establecidas en el título habilitante o por la no adaptación a las prescripciones particulares del servicio que hayan sido modificadas. Los buques del Estado y los buques y aeronaves afectados al servicio de la defensa nacional pueden optar por un régimen de autoprestación. y b) excepcionalmente. y e) demás causas previstas en las prescripciones particulares del servicio. La prestación de los servicios portuarios se realiza a petición de los usuarios. salvo aquéllos que se hayan declarado de uso obligatorio por la Autoridad Portuaria conforme a la normativa aplicable (art. y v) sometimiento a la potestad tarifaria de la Autoridad Portuaria (art. ii) en el momento de la transmisión se cumplan tanto en los transmitentes como en los adquirentes las condiciones del pliego de prescripciones técnicas y las condiciones de ocupación del dominio público que sean aplicables. b) revocación por pérdida o incumplimiento de los requisitos previstos pliego de prescripciones técnicas. Las licencias para la prestación de servicios en estaciones marítimas de pasajeros y terminales dedicadas al uso particular tienen un régimen especial previsto en el artículo 116 TRLPEyMM. como consecuencia de la declaración de limitación del número de prestadores de un servicio. de Asís Roig ten servicios del mismo tipo en el mismo puerto (art. que incluyen las de: i) cobertura universal en condiciones no discriminatorias.2 TRLPEyMM. Los servicios portuarios están sujetos a obligaciones servicio público. sin perjuicio de la indemnización que corresponda. Las licencias se extinguen (art. asumir la prestación directa de los servicios.4 de la Ley. 112 TRLPEyMM). 121 TRLPEyMM). 119 TRLPEyMM) por: a) transcurso del plazo previsto en la licencia. y ii) se impone la separación contable de la actividad del servicio portuario con otras actividades y su sujeción a auditoría en el caso de que se realicen varias actividades (art. previstas en el artículo 109. d) extinción de la concesión o autorización o rescisión del contrato al que se refiere el artículo 115. puede: a) solicitar que los operadores existentes incrementen los medios para la prestación de los servicios. La licencia puede transmitirse siempre que: i) se cumplan las condiciones subjetivas necesarias para ser titular de las mismas. El acuerdo de extinción corresponde a . ii) continuidad y regularidad en la prestación del servicio. 109 TRLPEyMM). y iii) se obtenga la previa conformidad de la Autoridad Portuaria correspondiente (art. Cuando la Autoridad Portuaria considere que la demanda no está suficientemente atendida. c) revocación cuando. 110 TRLPEyMM).594 Agustín E. iv) colaboración en la formación práctica en la prestación de los servicios. previo informe favorable del OPPE (art. 122 TRLPEyMM). iii) cooperación con la Autoridad Portuaria. el número de licencias en vigor supere el de la limitación. 118 TRLPEyMM). Obras e infraestructuras públicas 595 la Autoridad Portuaria, salvo el supuesto de extinción por transcurso del tiempo en el que es automática. 3.4.8.2.2. Prestación de servicios en régimen de autoprestación e integración de servicios El TRLPEyMM también prevé la realización de servicios portuarios en régimen de autoprestación e integración. La autoprestación puede producirse (art. 135 TRLPEyMM): 1º. Cuando el concesionario o el titular de una terminal de pasajeros o de mercancías dedicada al uso particular presta los servicios al pasaje o de manipulación de mercancías, respectivamente, con personal y material propios, sin que se celebre ningún tipo de contrato con terceros a efectos de tal prestación. 2º. Cuando una compañía naviera se presta a sí misma uno o varios servicios portuarios con personal propio embarcado para los servicios a bordo y material propio, sin que se celebre ningún tipo de contrato con terceros a efectos de tal prestación. En el caso de servicios de transporte marítimo de corta distancia regulares y de las autopistas del mar realizados con buques ro-ro puros, ro-pax, con-ro y ferries cabe tal tipo de prestación de los servicios al pasaje y de manipulación de mercancías, utilizando también personal propio en tierra, en cuyo caso es de aplicación el régimen jurídico previsto en los artículos 150 y 151.5 de la presente ley. Por su parte, se considera prestación en régimen de integración (art. 134 TRLPEyMM) la que realiza el concesionario o el titular de una autorización de una terminal de pasajeros o de mercancías dedicadas al uso particular a los buques que operan en la misma uno o varios servicios técnico-náuticos, con personal y material propios, sin celebrar contrato con terceros cuyo objeto sea la prestación de dichos servicios. En este supuesto, el naviero que opere en este tipo de terminales puede elegir entre los servicios portuarios integrados y los abiertos al uso general. La prestación de estos servicios requiere la obtención de la correspondiente licencia en los términos y condiciones previstos en el artículo 135 TRLPEyMM, en relación con los arts. 133 y 134 también del TRLPEyMM; y, en todo caso, debe fijarse la compensación económica que, en su caso, los titulares deban abonar como contribución para que las obligaciones de servicio público que recaen sobre los titulares de licencias abiertas al uso general puedan ser atendidas, en particular las de mantener la cobertura universal, la regularidad y la continuidad de los servicios (art. 136 TRLPEyMM). 596 Agustín E. de Asís Roig 3.4.8.3. Señalización marítima El servicio de señalización marítima tiene como objeto la instalación, mantenimiento, control e inspección de dispositivos visuales, acústicos, electrónicos o radioeléctricos, activos o pasivos, destinados a mejorar la seguridad de la navegación y los movimientos de los buques en el mar litoral español, y, en su caso, confirmar la posición de los buques en navegación. Su prestación corresponde a la Autoridad Portuaria dentro de la zona geográfica que tenga asignada, con las excepciones previstas en el artículo 137 TRLPEyMM. Dentro de los servicios de señalización de su competencia, las Autoridades Portuarias tienen las siguientes funciones: a) aprobar los proyectos de ejecución o modificación de los dispositivos de señalización marítima cuya instalación y mantenimiento les corresponda; b) garantizar el efectivo cumplimiento de los balizamientos establecidos por Puertos del Estado, llevándolos a cabo en el supuesto de que los responsables de su instalación y mantenimiento no los ejecuten en el plazo establecido (y a su costa); c) informar, con carácter vinculante, los proyectos de ejecución de nuevos dispositivos o modificación de los existentes, cuya instalación y mantenimiento corresponda a terceros; y d) inspeccionar las ayudas a la navegación marítima cuya instalación y mantenimiento corresponda a terceros y, en su caso y a costa de éstos, la adopción de las medidas conducentes al restablecimiento del servicio, incluidas las derivadas del ejercicio de la potestad sancionadora, cuando proceda. Para la protección del servicio que prestan, garantizando su adecuada identificación y uso, el Ministerio de Fomento, a propuesta de Puertos del Estado y oída la Comisión de Faros, puede establecer las servidumbres necesarias para garantizar la eficacia de las señales y de la prestación del servicio. 3.4.8.4. Servicios comerciales Los servicios comerciales comprenden las actividades de prestación de naturaleza comercial que, no teniendo el carácter de servicios portuarios, estén vinculadas a la actividad portuaria (art. 138 TRLPEyMM), incluidas las operaciones de entrega y recepción de la mercancía, depósito, remoción y traslado de cualquier tipo, así como cualesquiera otras que no estén incluidas en el servicio de manipulación de mercancías (art. 141 TRLPEyMM). Su prestación se realiza en régimen de libre concurrencia y debe ajustarse al régimen de uso del dominio público portuario, a las condiciones que establezcan las Autoridades Portuarias y a lo dispuesto en la legislación que sea aplicable. El desarrollo de esta actividad requiere el correspondiente título habilitante (art. 139 TRLPEyMM). Estas actividades pueden ser prestadas por las Autoridades Portuarias solo en el caso de deficiencia de la iniciativa privada, en cuyo caso se requiere la aproba- Obras e infraestructuras públicas 597 ción de las tarifas de prestación, que tienen la condición de precios privados (art. 140 TRLPEyMM). 3.4.9. Medio ambiente y seguridad Están prohibidos los vertidos o emisiones contaminantes, ya sean sólidos, líquidos o gaseosos, en el dominio público portuario, procedentes de buques o de medios flotantes de cualquier tipo (art. 62 TRLPEyMM), no teniendo la consideración de tales los materiales de relleno utilizados para la realización de obras portuarias. A tal efecto: a) Las instalaciones portuarias deben contar con las medidas adecuadas para prevenir los vertidos así como con un plan de contingencias para el caso de vertidos accidentales. En cualquier caso, los vertidos al mar requieren la correspondiente autorización administrativa. b) Debe establecerse un plan trienal de recepción de residuos, con el contenido establecido en el Real Decreto 1381/2002, de 20 de diciembre, sobre instalaciones portuarias de recepción de desechos generados por los buques y residuos de carga, previo informe de Puertos del Estado. Las refinerías de petróleo, factorías químicas y petroquímicas, instalaciones para el almacenamiento y distribución de productos químicos y petroquímicos e instalaciones para el abastecimiento de combustibles líquidos que posean terminales de carga o descarga de hidrocarburos en zonas portuarias, cuyas características así lo justifiquen, así como los astilleros e instalaciones de reparación naval o de desguace, deben disponer, en las cercanías de los terminales y muelles, del servicio de recepción de los residuos de carga y de las aguas de lastre de los buques con destino a dichas instalaciones regulados por los anexos I y II del Convenio MARPOL 73/78, así como de los medios necesarios para prevenir y combatir los derrames. Los titulares de estas instalaciones portuarias deben disponer, además, de servicios de recepción para los desechos generados por los buques correspondientes a los anexos I, IV, V y VI del Convenio MARPOL 73/78, en las condiciones establecidas en las Prescripciones Particulares, en el caso de que no exista ninguna empresa prestadora, con licencia, de este servicio en el ámbito geográfico de dichas instalaciones. Las obras de dragado requieren, dado su efecto contaminante, la adopción de las medidas de proyectación y evaluación establecidas en el artículo 64 TRLPEyMM y, en todo caso, la autorización de la Autoridad Portuaria. Corresponde a la Autoridad Portuaria el control, en el ámbito portuario, de las siguientes funciones relacionadas con la seguridad (art. 65 TRLPEyMM): 1) Vigilancia del cumplimiento de la normativa que afecte a la admisión, manipulación y almacenamiento de mercancías peligrosas y de la normativa que 598 Agustín E. de Asís Roig afecte a los sistemas de seguridad, incluidos los que se refieran a la protección ante actos antisociales y terroristas, sin perjuicio de las competencias que correspondan a otros órganos de las AAPP y de las responsabilidades que en esta materia correspondan a los usuarios y concesionarios del puerto. 2) Elaboración de un plan de emergencia interior para cada puerto que gestione, de acuerdo con lo previsto en la legislación vigente sobre prevención y control de emergencias; plan que, una vez aprobado de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable, forma parte de las Ordenanzas Portuarias. 3) Elaboración, previo informe favorable del Ministerio del Interior y del órgano autonómico con competencias en materia de seguridad pública (sobre aquellos aspectos que sean de su competencia), de un plan para la protección de buques, pasajeros y mercancías en las áreas portuarias contra actos antisociales y terroristas, el cual, una vez aprobado de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable, forma parte de las Ordenanzas Portuarias. 4. EJERCICIO PRÁCTICO La empresa MNA es titular de una licencia de prestación de servicios portuarios en el Puerto de X, que lleva aparejada una concesión de ocupación del Dominio Público Portuario. De forma sobrevenida se modifica el régimen de acceso por carretera al puerto de manera que debe modificar sus instalaciones para facilitar el correspondiente trazado. En relación con esta situación la empresa realiza las siguientes preguntas: 1) ¿Qué instrumentos deben modificar los usos y disposición de las instalaciones en un Puerto de Interés general como consecuencia de modificación de los accesos y trazado del viario dentro del puerto? 2) ¿Dicha alteración puede requerir la intervención de la Administración urbanística? 3) ¿Puede la Autoridad Portuaria, de forma unilateral, imponer una modificación del contenido de la concesión? 4) ¿Qué efectos producirá el acuerdo que se acuerda la modificación de la concesión? 5) ¿Qué organismo es el competente para acordar las modificaciones en la concesión? 5. BIBLIOGRAFÍA ARIÑO Y ALMOGUERA ABOGADOS (ed), nuevo derecho de las infraestructuras, Madrid, 2001. ACERETE GIL, J.B., Financiación y gestión privada de infraestructuras y servicios públicos: asociaciones público-privadas, Madrid, 2004. Obras e infraestructuras públicas 599 BENITO LÓPEZ, B.; MONTESINOS JULVE, V., “Análisis de la financiación ¿privada? de infraestructuras”, Revista valenciana de economía y hacienda, nº 9 (2003). BURZACO SAMPER, M., Carreteras y autopistas: visión jurisprudencial, Madrid, 2007. CABALLERO SÁNCHEZ, R., Infraestructuras en red y liberalización de servicios públicos, Madrid, 2003. CRUZ VILLALÓN, J. (dir.), Infraestructuras públicas y desarrollo sostenible, Madrid, 2005. ESTEPA MONTERO, M. (et al), Infraestructuras ferroviarias: nuevo marco de ordenación jurídica, Valencia, 2009. GONZÁLEZ GARCÍA, J.V., Financiación de infraestructuras públicas y estabilidad presupuestaria, Valencia, 2007. GONZÁLEZ SANFIELD, A., Un nuevo régimen para las infraestructuras de dominio público, Madrid, 2000. GUILLÉN CARAMÉS, J. (et al.), El régimen jurídico del sector ferroviario. Comentarios a la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del sector ferroviario, Cizur Menor, 2007. IRIMIA DIÉGUEZ, A.; OLIVER ALFONSO, Mª., Estudio sobre la financiación privada de infraestructura, Sevilla, 2009. IZQUIERDO ASENSIO, R., “Nuevo modelo de gestión y financiación de infraestructuras”, en Nuevo derecho de las infraestructuras, Madrid, 2001. JUAN LOZANO, A.Mª., La colaboración público-privada en la financiación de las infraestructuras y servicios públicos: una aproximación desde los principios jurídico-financieros, Madrid, 2005. JIMÉNEZ DE CISNEROS CID, F., Obras Públicas e iniciativa privada, Madrid, 1998. LÓPEZ CORRAL, A.; SÁNCHEZ SOLIÑO, A., Economía pública e infraestructuras, Madrid, 2007. LÓPEZ PITA, A., Explotación de líneas de ferrocarril, Madrid, 2008. PAREJO ALFONSO, L. (et al.), Estudio sobre la ordenación del sector ferroviario en la Unión Europea: el marco comunitario y los casos alemán, francés, británico y español, Madrid, 2004. PAREJO ALFONSO, L., (dir.), Infraestructuras, transportes y comunicaciones, Pamplona, 1996. RAMOS MELERO, R. 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Gestión de las infraestructuras de la Red. 2.4. El transporte ferroviario dentro de la Red. 2.4.1. Técnicas clave: la declaración sobre la Red y la adjudicación de capacidad de infraestructura (arts. 29 a 35 LSF). 2.4.2. Empresas ferroviarias (arts. 43 a 52 y 55 LSF). 2.4.3. Intervención administrativa; en particular: servicios de transporte ferroviario de interés general (arts. 53, 54, 57 y 58 LSF). 3. EL TRANSPORTE AÉREO. 3.1. Consideraciones generales; los elementos básicos del régimen jurídico de la navegación aérea. 3.2. Los aeropuertos y los aeródromos; su gestión pública. 3.3. Las aeronaves y su operación. 3.4. El tráfico aéreo y la policía de circulación y seguridad aéreas. 3.5. El régimen sancionador. 4. EL TRANSPORTE MARÍTIMO. 4.1. Introducción. 4.2. Los puertos y la organización administrativa para su gestión. 4.3. La marina mercante. 4.3.1. Zonas y tipos de navegación; buques, flota civil y empresas navieras. 4.3.2. Conferencias marítimas y consejos de usuarios. 4.3.3. Régimen de los distintos tipos de navegación. 4.3.4. Organización administrativa y servicios públicos. 4.4. La intervención administrativa para la seguridad y el régimen sancionador. 5. EJERCICIO PRÁCTICO. 6. BIBLIOGRAFÍA. RESUMEN El transporte constituye una actividad económica de una notable importancia en la sociedad actual, que se debate entre su consideración como tal y su condición de servicio público que satisface una obligación de carácter general. Su configuración se realiza sobre la base de un triple orden de regulaciones. Por un lado, la regulación en el marco de las infraestructuras públicas, por otro, la regulación y vigilancia administrativa de la propia actividad prestacional y, finalmente, la regulación del la propia actividad de transporte inscrita en el marco de la actividad puramente mercantil, aunque la posición que aquél implica en el plano social y el papel que desempeña permiten a los Estados establecer determinadas obligaciones de interés general con la finalidad de asegurar el correcto desarrollo de la actividad en cuestión. En la presente lección se analiza únicamente el segundo de las dimensiones aludidas, esto es, la que se refiere a la regulación y el control administrativos de la actividad y el régimen de su supervisión en el conjunto de las actividades de transporte. 602 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda 1. EL TRANSPORTE POR CARRETERA El sector de transporte se presenta, hoy en día, como uno de los más relevantes para la economía. Su regulación y, por tanto, su régimen jurídico atienden, como es obvio, a los distintos medios utilizados. No es, pues, unitaria, diferenciándose por razón del medio de transporte utilizado o del ámbito territorial en el que éste opere. Esta circunstancia determina, así, el régimen jurídico en cada caso aplicable, el cual gira igualmente sobre una segunda coordenada: la relativa a la propiedad de los medios de transporte, de forma que debe distinguirse entre medios públicos y privados de transporte. Los ferrocarriles y los transportes terrestres son, cuando transcurren por el territorio de más de una CA, competencia exclusiva del Estado en sentido estricto (art. 149.1. 21 CE), al que se reserva también la competencia sobre el régimen general de las comunicaciones, tráfico y circulación de vehículos a motor. Adicionalmente, debe tenerse presente que el Estado conserva la competencia en materia de legislación mercantil y civil (art. 149.1.6 y 8 CE); legislación ésta, en cuyo ámbito caen las relaciones jurídicas que se establezcan como consecuencia de la actividad de transporte. La regulación esencial del transporte por carretera se incluye en la Ley de ordenación de los transportes terrestres —Ley 16/1987, de 30 julio— (LOTT), que la organiza con arreglo a las configuraciones y clasificaciones que del transporte hace (esta norma ha sido modificada en diversas ocasiones —1999, 2000, 2001, 2003, 2004, 2009, 2011— y, finalmente, por la Ley 9/2013, de 4 de julio). La perspectiva legal es la del régimen general de la prestación del servicio y la intervención administrativa (mediante autorizaciones) al efecto, lo que deja fuera del campo de atención, por tanto, las relaciones estrictamente mercantiles entre el agente de transporte autorizado y el usuario que adquiere un billete. Las relaciones en este último ámbito son básicamente de Derecho privado, aunque la normativa de consumidores y usuarios puede tener incidencia en ellas. El objetivo fundamental de la LOTT es el establecimiento de una regulación general de todas las actividades que se realizan en el campo o con ocasión del transporte, superando así la regulación tradicional, que era esencialmente fragmentaria en este punto. Su constitucionalidad ha sido establecida por la STC 118/1996, de 27 de junio, confirmando la supraterritorialidad autonómica como criterio de la competencia del Estado. El esquema de la regulación legal se completa con el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, que aprueba el Reglamento de ordenación de los transportes terrestres. Transportes 603 1.1. Las clasificaciones de la actividad de transporte Según la LOTT (arts. 1 y 62 a 66) los transportes por carretera se clasifican con arreglo a los siguientes criterios: 1. La titularidad del servicio. Desde este punto de vista, los transportes se clasifican en públicos y privados. Son transportes públicos aquéllos que se llevan a cabo por cuenta ajena mediante retribución económica. Son transportes privados aquéllos que se llevan a cabo por cuenta propia, bien sea para satisfacer necesidades particulares, bien como complemento de otras actividades principales realizadas por empresas o establecimientos del mismo sujeto, y directamente vinculados al adecuado desarrollo de dichas actividades. 2. El objeto del transporte, que puede ser: a) De viajeros, cuando estén dedicados a realizar los desplazamientos de las personas y sus equipajes en vehículos construidos y acondicionados para tal fin. b) De mercancías, cuando estén dedicados a realizar desplazamientos de mercancías, en vehículos construidos y acondicionados para tal fin. c) Mixtos, cuando estén dedicados al desplazamiento conjunto de personas y mercancías en vehículos especialmente acondicionados a tal fin, que realicen el transporte con la debida separación. Los transportes mixtos se rigen por las disposiciones de la LOTT que resulten aplicables a su específica naturaleza. 3. La forma de prestación, conforme a la cual se dividen en: a) Transportes regulares: los que se efectúan dentro de itinerarios preestablecidos y con sujeción a calendarios y horarios prefijados. b) Transportes discrecionales: los que se llevan a cabo sin sujeción a itinerario, calendario ni horario preestablecido. 4. El ámbito de realización, a cuyo tenor son: a) Transportes interiores: los que tienen su origen y destino dentro del territorio del Estado español, discurriendo como regla general íntegramente dentro de éste, si bien, por razón de sus rutas y en régimen de transporte multimodal, pueden atravesar aguas o espacios aéreos no pertenecientes a la soberanía española. b) Transportes internacionales: aquéllos cuyo itinerario discurre parcialmente por el territorio de Estados extranjeros. 5. Las características (especificidad del objeto y régimen jurídico), según las cuales son: 604 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda a) Transportes ordinarios: los no incluidos en la categoría siguiente. b) Transportes especiales: aquéllos en los que, por razón de su peligrosidad, urgencia, incompatibilidad con otro tipo de transporte, repercusión social u otras causas similares, están sometidos a normas administrativas especiales. Estas clasificaciones denotan por si mismas que: i) el transporte terrestre es una actividad sometida a intervención administrativa previa (autorización); y ii) las condiciones y características de la autorización resultante dependen del concreto tipo de transporte dentro de las categorías expuestas. De lo que deriva, a su vez, que es tal título administrativo habilitante el que determina el alcance tanto territorial como funcional de la actividad de transporte de que se trate. El régimen de intervención administrativa previa permite someter la actividad, finalmente, a un estricto control administrativo, que se plasma en un régimen sancionador muy preciso, dirigido a asegurar el desarrollo de la actividad en las condiciones previstas por la LOTT. 1.2. El estatuto del transportista La obtención de la autorización administrativa para ser transportista exige el cumplimiento de una serie de requisitos administrativos tanto subjetivos (referidos al transportista), como objetivos (referidos a la actividad a desarrollar). 1. Requisitos personales (arts. 42 a 46 LOTT) Son los siguientes: a) Tener la nacionalidad española o bien la de un Estado de la UE o de otro país extranjero con el que, en virtud de lo dispuesto en acuerdos, tratados o convenios internacionales suscritos por España, no sea exigible el citado requisito, o, en otro caso, contar con las autorizaciones o permisos de trabajo que, con arreglo a lo dispuesto en la legislación sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, resulten suficientes para amparar la realización de la actividad de transporte en nombre propio. b) Acreditar las necesarias condiciones de capacitación profesional, honorabilidad y capacidad económica. El cumplimiento de estas condiciones debe reconocerse a las personas, empresas o entidades, individuales o colectivas, nacionales de los demás Estados miembros de la UE, o constituidas de conformidad con la legislación de otro Estado miembro y establecidas en territorios de los restantes países de la UE, previa constatación de que las mismas cumplen los requisitos establecidos en la legislación comunitaria para dicho reconocimiento. Transportes 605 Se entiende por capacitación profesional la posesión de los conocimientos necesarios para el ejercicio de la actividad de transportista. El requisito de honorabilidad concurre en las personas en quienes no se dé ninguna de las circunstancias siguientes: i) haber sido condenadas, por sentencia firme, por delitos dolosos con pena igual o superior a prisión menor, en tanto no hayan obtenido la cancelación de la pena; ii) haber sido condenadas, por sentencia firme, a penas de inhabilitación o suspensión, salvo que se hubieran impuesto como accesorias y la profesión de transportista no tuviera relación directa con el delito cometido; y iii) haber sido sancionadas de forma reiterada, por resolución firme, por infracciones muy graves en materia de transportes, en los términos reglamentariamente determinados. Por capacidad económica se entiende, finalmente, la disposición de los recursos financieros y de los medios materiales necesarios para la puesta en marcha y adecuada gestión de la actividad de que se trate en los términos reglamentariamente previstos. 2. Requisitos de titulación (arts. 47 a 52 LOTT) Para la realización del transporte por carretera —y de las actividades auxiliares y complementarias del mismo— es necesaria la obtención del título administrativo habilitante que corresponda, si bien el Gobierno puede exonerar de dicho requisito a los transportes privados y los públicos discrecionales de mercancías que, por realizarse en vehículos con pequeña capacidad de carga, tengan una escasa incidencia en el sistema general de transporte. El otorgamiento de los títulos administrativos habilitantes tiene carácter reglado, por lo que debe legalmente producirse cuando se acredite el cumplimiento de los requisitos exigibles (incluidos los previstos en las normas específicas reguladoras de cada servicio o actividad), siempre que no se dé alguna de las causas de restricción o limitación determinadas legalmente (cuando se establezcan limitaciones, el reparto de los cupos o contingentes debe realizarse con criterios preestablecidos de carácter objetivo, quedando en todo caso prohibido el otorgamiento o distribución discrecionales de los correspondientes títulos habilitantes). Se deja a salvo la potestad de la AP para decidir sobre la conveniencia del establecimiento del servicio, cuando se trate de los de transporte de viajeros asumidos por la AP y que ésta decida gestionar indirectamente. Con carácter general las autorizaciones de transporte serán intransmisibles salvo en favor de los herederos forzosos o el cónyuge del titular. No obstante con la conformidad previa de la AP, los títulos son transmisibles 606 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda a favor de persona física o jurídica que cumpla los requisitos legales pertinentes. Las personas que obtengan cualquiera de los títulos habilitantes precisos para la realización de servicios de transporte por carretera o actividades auxiliares o complementarias del mismo deben ser inscritas en el Registro de Empresas y Actividad de transporte que lleva el actual Ministerio de Fomento. Y ello como requisito indispensable para el ejercicio de la actividad a que se refiera el título inscrito. 1.3. Las actividades adicionales al transporte por carretera La LOTT establece, igualmente, una mínima ordenación del conjunto de actividades que pueden realizarse con motivo del transporte terrestre, siendo de destacar las siguientes. 1. Agencias de transporte (arts. 120 a 123 LOTT) Se consideran agencias de transporte las empresas, especializadas, dedicadas a una actividad de mediación y, concretamente, la consistente en intervenir en la contratación del transporte público por carretera de viajeros o mercancías, como organizaciones auxiliares interpuestas entre los usuarios y los transportistas, pudiendo realizar dicha intervención en relación con la totalidad de los modos de transporte. Deben contratar en nombre propio tanto con el transportista como con el usuario o cargador, ocupando por tanto la posición de usuario o cargador frente al transportista y la de transportista frente al usuario o cargador. La consideración de agencia de transporte está vinculada a la obtención de la correspondiente autorización administrativa. Las agencias de transporte pueden ser de mercancías (y éstas, a su vez, de cargas completas y de cargas fraccionadas) y de viajeros. Son agencias de cargas completas aquéllas que realizan su actividad en relación con los transportes en los que, desde la recepción de la carga hasta su entrega en destino, no se precisen otras intervenciones complementarias tales como las de manipulación, grupaje, clasificación o embalaje, por cuenta de la agencia. Son agencias de carga fraccionadas aquéllas que refieren su actividad a los transportes en los que resulten precisas actividades complementarias tales como las de recogida, manipulación, almacenaje, grupaje, clasificación, embalaje o distribución de las mercancías. A las agencias de viaje o viajeros corresponde el ejercicio de las siguientes funciones: Transportes 607 a) Organización y contratación de los transportes turísticos regulados en la LOTT, pudiendo ser dicha contratación global o individualizada o por plaza. b) Mediación en la prestación de servicios de transporte discrecional de viajeros, la cual debe realizarse contratando con transportistas y usuarios la capacidad total del vehículo, salvo en aquellos transportes autorizados, por razón de su específica naturaleza, para realizar la contratación individual o por asiento, de conformidad con lo dispuesto reglamentariamente. c) Venta de billetes y reserva de plazas por cuenta del transportista en toda clase de medios de transporte. d) Las demás que les atribuya su normativa específica. El ejercicio de la actividad de agencia se rige por la normativa de turismo. El control y la ordenación administrativa de las agencias de este tipo se realiza, por ello, por los órganos administrativos competentes en materia de turismo. Esto no obstante, los órganos competentes en materia de transporte podrán ordenar, controlar, y en su caso sancionar, las actuaciones que en relación con el transporte realicen dichas agencias, de conformidad con lo previsto en la LOTT. 2. Estaciones de transporte por carretera (arts. 127 y 128 LOTT) El establecimiento de estaciones y centros de transporte estará sujeto al cumplimiento de las condiciones que, por razones de índole urbanística, fiscal, social y laboral o de seguridad ciudadana o vial, vengan impuestas, al efecto, por la legislación reguladora de tales materias. 3. Arrendamiento de vehículos (art. 133 a 137 LOTT) La actividad de arrendamiento de vehículos sin conductor puede ser realizada libremente por todas las empresas que cumplan las obligaciones impuestas, por razones de índole fiscal, social y laboral o de seguridad ciudadana o vial, por la legislación reguladora de tales materias. El arrendamiento debe hacerse por períodos de tiempo determinados, pudiendo la AP establecer prescripciones sobre su duración. 1.4. Los instrumentos de control y el régimen sancionador – Instrumentos de control (arts. 147 y 148 LOTT) Los instrumentos de control de la realización de los servicios y actividades de transporte por carretera son diversos: 608 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda a) Unos deben constar en el domicilio empresarial de quienes desarrollen la actividad: i) la documentación de carácter administrativo o estadístico determinada reglamentariamente; y ii) la documentación contable separada de cualquier otra actividad, cuando la actividad se preste en virtud de concesiones o autorizaciones de transporte público regular de viajeros de uso general. b) Otros deben figurar en los vehículos: i) la señalización de los servicios prestados mediante rótulos y distintivos exigidos reglamentariamente para la exacta identificación de las características del servicio o del título habilitante a cuyo amparo se prestan; ii) los documentos de control administrativo que, en su caso, reglamentariamente se determinen (en los transportes internacionales, los establecidos en los convenios suscritos por España); y iii) instalación y funcionamiento de aparato de control de los tiempos de conducción y descanso; limitador de velocidad; y otros mecanismos o instrumentos de control exigidos reglamentariamente u obligatorios según disposiciones de convenios internacionales suscritos por España o de la normativa directamente aplicable de la UE. La nueva regulación de 2013 ha descargado el contenido reglamentario de la normativa anterior limitándose a señalar que “…1. Durante la realización de los servicios y actividades reguladas en esta Ley deberán llevarse a bordo del vehículo, debidamente cumplimentados, los documentos de control administrativo que, en su caso, reglamentariamente se determinen. En los transportes internacionales se emplearán los documentos de control establecidos en los convenios suscritos por España. Los vehículos en que los referidos servicios se realicen deberán, por su parte, encontrarse señalizados mediante los rótulos y distintivos que, para la exacta identificación de las características del servicio o del título habilitante a cuyo amparo se prestan, sean exigidos reglamentariamente. 2. Las personas que realicen los servicios y actividades previstos en esta Ley deberán cumplimentar y conservar en su domicilio empresarial, durante el plazo que se establezca a los efectos previstos en el artículo 33.3, la documentación de carácter administrativo o estadístico que, en su caso, se determine reglamentariamente. 3. A efectos de contabilidad, las empresas titulares de concesiones o autorizaciones de transporte público regular de viajeros de uso general deberán tratar cada una de ellas como una actividad separada, gestionándola como una división contable independiente, distinta de cualquier otra actividad que realicen, esté o no relacionada con el transporte de viajeros…” Transportes 609 Por tanto los requisitos expuestos están condicionados a su asunción reglamentaria. – Régimen sancionador (arts. 138 a 146 LOTT) La responsabilidad administrativa por las infracciones de las normas reguladoras de los transportes terrestres y de sus actividades auxiliares y complementarias se imputa, según el tipo de actividad con ocasión de la cual se cometa la infracción, a: a) Infracciones cometidas con ocasión de la realización de transportes o actividades sujetos a concesión o autorización administrativa: la persona física o jurídica titular de la concesión o de la autorización. b) Infracciones cometidas con ocasión de la realización de transportes o actividades auxiliares o complementarias de éstos llevados a cabo sin la cobertura del preceptivo título administrativo habilitante o cuya realización se encuentre exenta de la obtención de éste: la persona física o jurídica propietaria o arrendataria del vehículo o titular de la actividad. Se considera titular del transporte o actividad clandestinos de que se trate a la persona física o jurídica que materialmente la lleve a cabo en nombre propio, la organice o asuma la correspondiente responsabilidad empresarial, así como a todo aquél que, no siendo personal asalariado o dependiente, colabore en la realización de dicho transporte o actividad. c) Infracciones cometidas por remitentes o cargadores, expedidores, consignatarios o destinatarios, usuarios, y, en general, por terceros que, sin estar comprendidos en los anteriores apartados, realicen actividades que se vean afectadas por la legislación reguladora de los transportes terrestres: la persona física o jurídica a la que vaya dirigido el precepto infringido o a la que las normas correspondientes atribuyan específicamente la responsabilidad. Las infracciones de las normas reguladoras del transporte terrestre se clasifican en muy graves, graves y leves (arts. 139, 140, 141 y 142 LOTT). Y las sanciones deben graduarse en función de la repercusión social del hecho infractor, la intencionalidad, la naturaleza de los perjuicios causados, la magnitud del beneficio ilícitamente obtenido y la reincidencia o habitualidad en la conducta infractora, conforme a las reglas y dentro de las horquillas fijadas legalmente (art. 143 LOTT). La competencia para la imposición de las sanciones corresponde a los órganos que legal o reglamentariamente la tengan atribuida, debiendo tenerse en cuenta que en la mayor parte de las CCAA está transferida la función ejecutiva y corresponde, por tanto, a dichas CCAA (art. 146 LOTT). 610 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda El procedimiento para la imposición de las sanciones se ajusta a las normas específicas reglamentariamente establecidas, y en lo no previsto por éstas, a la LRJPAC (art. 146.2 LOTT). Debe iniciarse de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. A los efectos de la posible existencia de supuestos de reincidencia o habitualidad en la conducta infractora, la tramitación de todo procedimiento sancionador debe incluir expresamente la consulta al Registro General de Transportistas y de Empresas de Actividades Auxiliares y Complementarias del Transporte que permita conocer si existen sanciones previas determinantes de dicha reincidencia o de la habitualidad. El plazo máximo en que debe notificarse la resolución del procedimiento sancionador es de un año, contado desde la fecha de iniciación del procedimiento. Las sanciones que se impongan deben ser comunicadas al Registro General de Transportistas y de Empresas de Actividades Auxiliares y Complementarias del Transporte, para la práctica de la pertinente anotación, en el plazo máximo de 30 días, contados desde la resolución sancionadora que ponga fin a la vía administrativa. 2. EL TRANSPORTE POR FERROCARRIL La Ley de Policía de Ferrocarriles de 1877, que reguló las servidumbres y las limitaciones que afectaban a los predios colindantes del ferrocarril, constituye el precedente de la LOTT, la cual, reformada apreciablemente en 2003, integra, junto con la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del sector ferroviario (en adelante, LSF), el bloque normativo central en la materia. Esta normativa ha sido modificada parcialmente por el Real Decreto-Ley 11/2013, de 2 de agosto, la Ley 11/2013, de 26 de julio, la Ley 3/2013, de 4 de junio, el Real Decreto-Ley 4/2013, el Real Decreto-Ley 22/2013, de 20 de julio, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, la Ley 3º/2007, de 30 de octubre, la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, la Ley 4/2004, de 29 de diciembre y el Real Decreto-Ley 1/2004, de 7 de mayo). Característica esencial de la actual regulación es la separación de las infraestructuras ferroviarias y la gestión de los servicios ferroviarios, que tradicionalmente se habían mantenido unidas y en manos administrativas. Esta característica está, sin embargo, lejos todavía de constituir una realidad efectiva. es un servicio de interés general y esencial para la comunidad. A dicho Ministerio corresponde igualmente la planificación de las infraestructuras de la Red (y. su desaparición así lo justifiquen.1. al alumbrado y a la transformación y el transporte de la energía eléctrica. con excepción de las vías situadas dentro de los talleres de reparación de material rodante y de los depósitos o garajes de máquinas de tracción (incluyendo: los terrenos. La inclusión y la exclusión en la Red de infraestructuras ferroviarias corresponde al Ministerio de Fomento en función de las razones de interés general o. de discurrir íntegramente por su territorio y sin conexión con el resto de la Red: consentimiento) de las CCAA afectadas. 19 y 20 LSF].Transportes 611 2. Por infraestructura ferroviaria se entiende legalmente la totalidad de los elementos que formen parte de las vías principales y de las de servicio y los ramales de desviación para particulares. las terminales de carga. las estaciones. a las telecomunicaciones. El Estado y las CCAA con infraestructuras ferroviarias de su titularidad deben cooperar para facilitar la conexión entre estas infraestructuras ferroviarias y la Red Ferroviaria de Interés General. la construcción de las infraestructuras) corresponde a la entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) [arts. 3 LSF]. b) Cuya administración conjunta resulte necesaria para el correcto funcionamiento del sistema común de transporte. su proyectación y construcción) y el establecimiento y la modificación de los restantes elementos de la misma. Red Ferroviaria de Interés General La Red Ferroviaria de Interés General está integrada por las infraestructuras (art. que tiene por objeto su mantenimiento y explotación y la gestión de su sistema de control. La administración de las infraestructuras ferroviarias integradas en la Red. las instalaciones vinculadas a la seguridad. sus edificios anexos y cualesquiera otros que reglamentariamente se determinen) [art. previo informe (y. a la electrificación. 4 LSF): a) Esenciales para garantizar un sistema común de transporte ferroviario en todo el territorio del Estado. cuya prestación (además de. las obras civiles. los pasos a nivel. las que enlacen las distintas CCAA y sus conexiones y accesos a los principales núcleos de población y de transporte o a instalaciones esenciales para la economía o la defensa nacional. en su caso. a la señalización de las líneas. . tales como las vinculadas a los itinerarios de tráfico internacional. fomentando la interoperabilidad entre las diferentes redes. salvo que corran a cargo de ADIF. en su caso. de circulación y de seguridad. tomando en cuenta circunstancias tales como su ventilación y sus accesos. en su caso. Desde esta concreta perspectiva se establecen. siempre que se acredite la necesidad de la reducción y no se ocasione perjuicio a la regularidad. por dos líneas paralelas situadas a 70 metros de las aristas exteriores de la explanación. conviene recordar que la llamada policía de ferrocarriles tiene por objeto salvaguardar la funcionalidad de las infraestructuras integradas en la Red y el servicio prestado con su soporte. del terraplén o.2. medida en horizontal y perpendicularmente al eje de la misma. – Con carácter general: comprende los terrenos ocupados por las líneas ferroviarias y una franja de terreno de 8 metros a cada lado de la plataforma. por la zona de dominio público y. estructuras u obras similares). una serie de limitaciones sobre la base de la distinción de las siguientes zonas y límites (arts. – Con carácter general: comprende una franja de terreno a cada lado de las líneas de ferrocarril delimitada. interiormente. de acuerdo con las características geotécnicas del terreno.612 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda 2. 12 a 18 LSF): a) La zona de dominio público. Reglamentariamente puede fijarse una distancia inferior a la aludida en función de las características técnicas de la línea ferroviaria de que se trate y de las características del suelo por el que ésta discurra. su altura sobre aquéllos y la disposición de sus elementos. En los túneles. Policía de ferrocarriles Con independencia de lo ya dicho en la lección anterior. en efecto. de los muros de sostenimiento colindantes con el terreno natural. viaductos. exteriormente. desde la arista exterior de la explanación (es decir. que aún pueden ser reducidos (hasta el límite inferior de 2 metros) por el Ministerio de Fomento. se extiende a la superficie de los terrenos necesarios para asegurar la conservación y el mantenimiento de la obra. la intersección del talud del desmonte. que es fijada de modo especial en los puentes. – En suelo clasificado como urbano consolidado por el correspondiente planeamiento urbanístico: la franja establecida con carácter general es . – En suelo clasificado como urbano consolidado por el correspondiente planeamiento urbanístico: la franja establecida con carácter general es de solo 5 metros. b) La zona de protección. Reglamentariamente puede fijarse una distancia inferior en función de las características técnicas de la línea ferroviaria de que se trate y de las características del suelo por el que ésta discurra. conservación y el libre tránsito del ferrocarril. tanto aéreo como subterráneo.1. fije el Ministerio de Fomento. En la zona de dominio público: 1. La ocupación de esta zona obliga al ocupante a la limpieza y recogida del material situado en los terrenos ocupados. Pero. solo pueden realizarse obras o instalaciones. por razón de las características de las líneas.1. – En zonas o áreas delimitadas y para determinadas líneas ferroviarias: la distancia que fije el Ministerio de Fomento. 2.Transportes 613 de solo 8 metros. por obras e instalaciones de interés privado. La ejecución de cualquier tipo de obras o instalaciones fijas o provisionales. el cambio del destino de las mismas o del tipo de actividad que se puede realizar en ellas y la plantación o la tala de árboles requieren. Con carácter general. c) El límite de edificación. Corre a ambos lados de las líneas ferroviarias a una distancia de: – Como regla general: i) fuera de zona urbana: 50 metros de la arista exterior más próxima de la plataforma. siempre que se acredite la necesidad de la reducción y no se ocasione perjuicio a la regularidad. conservación y el libre tránsito del ferrocarril. que aún pueden ser reducidos (hasta el límite inferior de 2 metros) por el Ministerio de Fomento. previa autorización del administrador de infraestructuras ferroviarias y cuando: i) sean necesarias para la prestación del servicio ferroviario.2. la distancia inferior que se determine reglamentariamente. o ii) lo requiera bien la prestación de un servicio de interés general. 2. En las zonas de dominio público y de protección: 2. si así lo permite el planeamiento urbanístico. El régimen de limitaciones aplicables en función de las expuestas zonas y límite es el siguiente: 1. excepcionalmente y por causas debidamente justificadas. puede autorizarse el cruce de la zona de dominio público. medidos horizontalmente a partir de la mencionada arista. y en zona urbana: la distancia que. salvo que sea aplicable. previo informe de las CCAA y EELL afectadas. por razones geográficas o socioeconómicas. pero deben ser costeadas por los promotores de las mismas. 1. Pueden llevarse a cabo en todo caso obras que tengan por finalidad salvaguardar paisajes o construcciones o limitar el ruido que provoca el tránsito por las líneas ferroviarias.2. en su caso. . previo requerimiento de la AP o del administrador de infraestructuras ferroviarias titular de la línea. reconstrucción o ampliación. en todo caso y por razones de interés general o cuando lo requiera el mejor servicio de la línea ferroviaria. la previa autorización del administrador de infraestructuras ferroviarias. Desde la línea ferroviaria hasta el límite de edificación. 3.1. sin perjuicio de los demás permisos o autorizaciones necesarios en función de la normativa aplicable. No pueden realizarse obras ni permitirse más usos que aquéllos que sean compatibles con la seguridad del tráfico ferroviario y previa autorización. exclusivamente. 3. En todo caso. quedando prohibida la quema de rastrojos. 3. las obras requieren previa autorización del administrador de infraestructuras ferroviarias. En la zona de protección: 3.3.2. siempre que se garantice la correcta evacuación de las aguas de riego y no se causen perjuicios a la explanación. del administrador de infraestructuras ferroviarias (éste puede. 4.614 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda sin perjuicio de las competencias de otras AAPP. 3.4. siempre que no supongan aumento del volumen de la construcción y sin que el incremento del valor que comporten pueda ser tenido en cuenta a efectos expropiatorios. utilizar o autorizar la utilización de la zona de protección). Es posible la expropiación de bienes hasta la línea límite de edificación. La ocupación y los daños y perjuicios que se causen por la utilización deben indemnizarse con arreglo a la LEF. En las construcciones e instalaciones ya existentes pueden realizarse. Pueden realizarse cultivos agrícolas sin necesidad de autorización previa. obras de reparación y mejora. en cualquier caso. Los bienes expropiados pasan a tener la consideración de dominio público. La denegación de la autorización para la realización de obras o la ocupación debe fundarse en las previsiones de los planes o proyectos de ampliación o variación de la línea ferroviaria en los diez años posteriores. a solicitud del administrador de infraestructuras ferroviarias y entendiéndose implícita la declaración de utilidad pública y la necesidad de su ocupación siempre que se justifique su interés para la idónea prestación de los servicios ferroviarios y para la seguridad de la circulación. Prohibición de: i) cualquier tipo de obra de construcción. a excepción de las que sean imprescindibles para la conservación y el mantenimiento de las edificaciones existentes en el momento de . la adecuada comprobación de las obras paralizadas y los usos suspendidos. abreviadamente RENFE. sin perjuicio de las sanciones y de las responsabilidades de todo orden que resulten procedentes.3. 145 LOTT). Con motivo de la liberalización del sector. a instancia del Ministerio de Fomento o del administrador de infraestructuras ferroviarias. en el plazo de dos meses desde que se produzca la instancia pertinente y previa audiencia de quienes puedan resultar directamente afectados. no autorizados o que no se ajusten a las autorizaciones otorgadas. era una entidad con personalidad de Derecho público que actuaba en régimen de empresa mercantil con sometimiento al ordenamiento jurídico privado. Todo ello. 2. En caso de realización de obras y actividades ilegales en zonas de dominio público o de protección de la infraestructura ferroviaria. la reacción administrativa es evidente traslación de la dispuesta para el mismo supuesto en la tradicional legislación urbanística: a) Los Delegados de Gobierno. creada por la Ley de Bases de 24 de enero de 1941. teniendo primero la consideración de sociedad estatal (art. una de las resoluciones siguientes: – La demolición de las obras o instalaciones y la prohibición definitiva de los usos prohibidos. – La iniciación del oportuno expediente para la eventual regularización de las obras o instalaciones o autorización de los usos permitidos. b) El Delegado del Gobierno correspondiente debe. no autorizados o que no se ajusten a las condiciones establecidas en las autorizaciones (con posibilidad de proceder al precinto de las obras o instalaciones afectadas). Gestión de las infraestructuras de la Red La evolución histórica de la gestión ferroviaria pasa por dos organizaciones sobradamente conocidas: RENFE y ADIF. Los órganos de la AGE (actuando las facultades de policía de las zonas de dominio público y de protección y del límite de edificación) deben coordinarse con los demás órganos de la misma o de otras AAPP que tengan competencias en relación con terrenos que merezcan una especial salvaguarda. acto seguido. adoptando. interesar del Ministerio de Fomento o del administrador de infraestructuras ferroviarias. deben disponer la paralización de las obras o instalaciones y la suspensión de usos prohibidos. RENFE ha . La “Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles”.Transportes 615 la entrada en vigor de la LOTT. y ii) el establecimiento de nuevas líneas eléctricas de alta tensión. RENFE era titular de la gestión directa del servicio público ferroviario. de administración de aquéllas y. Técnicas clave: la declaración sobre la Red y la adjudicación de capacidad de infraestructura (arts. en efecto. de la línea Valencia-Ribarroja. Esta diferenciación organizativa y funcional de la gestión de las infraestructuras es consecuencia de la necesaria separación de las actividades. con arreglo a la LSF.616 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda sido sustituida por dos organizaciones: de un lado y para la administración de las infraestructuras de la Red. La declaración sobre la Red. que goza de personalidad jurídica propia y diferenciada de la del Estado. por RENFE-operadora. La LSF (art. La creación de esta entidad ha implicado la simultánea extinción de la entidad pública empresarial GIF. Se exceptúan de tal encomienda solo la línea Lleida-La Pobla de Segur y el tramo Quart de Poblet-Ribarroja. primero (a partir de 1997) por la entidad denominada Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF) y luego ésta (en 2003) por el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) y. que no se integran en la Red Ferroviaria de Interés General. La entidad pública empresarial ADIF: a) Puede construir las infraestructuras ferroviarias con cargo a sus propios recursos o con cargo a recursos ajenos conforme al correspondiente convenio y. en efecto y para su administración. plena capacidad de obrar y patrimonio propio. sea de titularidad del Estado y que. de prestación de los servicios impuesta por la LSF como consecuencia de la apertura del mercado ferroviario. en el momento de la entrada en vigor de dicho texto legal. con subrogación de aquélla en todos los derechos y obligaciones de ésta. al ADIF. Toda la red que. en todo caso. también mediante el oportuno convenio. 29 a 35 LSF) La posibilidad de la prestación del transporte utilizando la Red pivota sobre el juego de las siguientes técnicas: 1ª. 20) configura. 2. estuviera siendo administrada por RENFE ha quedado encomendada legalmente. de acuerdo con lo que determine el Ministerio de Fomento. ADIF como entidad pública empresarial adscrita al Ministerio de Fomento a través de la Secretaría General de Infraestructuras. de otro. de un lado. de otro lado (en 2003) y para la prestación de servicios de transporte ferroviario.1. b) Administra en todo caso las infraestructuras de su titularidad (las de la Red) y aquéllas que se le encomienden.4. rigiéndose por lo establecido en la propia LSF y en la LOFAGE. que ha de hacer y publicar —en el marco de lo dispuesto por el Ministerio de Fomento— ADIF expresando: i) las características de la infraestructura puesta a disposición de las empresas ferrovia- .4. El transporte ferroviario dentro de la Red 2. durante un período de tiempo determinado. entre dos puntos. en su caso.Transportes 617 rias. iii) las condiciones de acceso a la Red. comprensiva de los tipos de servicios a prestar. transparentes y no discriminatorios (notificados a la Comisión Europea y referidos exclusivamente a la aportación de garantías económicas). con expresión de los servicios de transporte ferroviario de viajeros o de mercancías para los que habilite. una vez atribuida. aportando en todo caso la tracción. 2ª. b) Otorgamiento o denegación (motivados y dentro de los 3 meses siguientes) por el Ministerio de Fomento. La obtención depende de la acreditación del cumplimiento de los requisitos personales y objetivos exigibles (no subsunción en ninguna de las prohibiciones legales para ser titular de licencia.4. cuya actividad principal consiste. titulares de una licencia de empresa ferroviaria. La adjudicación de capacidad. no puede cederse a otra empresa. Empresas ferroviarias (arts. 43 a 52 y 55 LSF) Son empresas ferroviarias las entidades. previo informe de ADIF. de oficio. 2. ii) la capacidad de cada tramo de la Red. y v) cualquier otra información necesaria para cursar una solicitud de capacidad de infraestructura. definidas en la declaración sobre la red. es decir. incluyendo las condiciones impuestas para el ejercicio de su actividad propia y sus modificaciones. la asignación por parte de ADIF de las franjas horarias. en prestar servicios de transporte de viajeros o de mercancías por ferrocarril. capacidad financiera.2. a los agentes de transporte. a las empresas ferroviarias y sus agrupaciones internacionales (así como. iv) las normas generales. La licencia conserva su eficacia mientras la empresa ferroviaria cumpla los requisitos legales (que . procedimientos y criterios para la adjudicación de capacidad y los cánones y principios de tarificación aplicables a los diferentes servicios. La adjudicación confiere el derecho de uso de la correspondiente capacidad de infraestructura que. Los datos correspondientes a estas empresas deben inscribirse. en el Registro Especial de Empresas Ferroviarias. los cargadores y los operadores de transporte combinado interesados en la explotación de un servicio ferroviario) con el fin de que un tren pueda circular. La licencia de empresa ferroviaria es única para toda la Red (las otorgadas por otros Estados de la UE surten sus efectos en España) y su obtención está sujeta al siguiente procedimiento: a) Formulación de declaración de actividad. Esta adjudicación puede supeditarse a requisitos adecuados. plazos. competencia profesional y cobertura de responsabilidad civil). en los términos de la LOTT. y también revocarse por: 1) incumplimiento sobrevenido de los requisitos exigibles. en particular: servicios de transporte ferroviario de interés general (arts. Debe tenerse en cuenta.3. 54. con carácter total o parcial: i) por apertura de expediente sancionador por infracción muy grave.4. 57 y 58 LSF) El desarrollo de la actividad de transporte en la Red está sujeto a: 1. La homologación por centros autorizados al efecto y el registro del material rodante que circule por las líneas ferroviarias de la Red. 4) el acaecimiento de alguna de las causas de disolución forzosa de la empresa ferroviaria. teniendo en cuenta las características de los servicios ferroviarios y la disposición por la LSF de: – Su habilitación para la prestación del servicio de transporte ferroviario de mercancías sobre la base: i) desde la entrada en vigor de la LSF y hasta la publicación de la declaración sobre la Red: de la asignación de toda la capacidad de infraestructura necesaria para la realización de los que estuviere prestando en dicho momento RENFE. y 8) la interrupción de las operaciones durante un período superior a 6 meses. obtener directamente la asignación de la capacidad necesaria para nuevos servicios. hasta el establecimiento por la UE de un régimen de apertura del mercado para este tipo de transporte. . Intervención administrativa. y ii) a partir de la publicación de la declaración sobre la Red: de la solicitud de la capacidad necesaria para la prestación de sus servicios. en todo caso. 7) la revocación de una autorización para prestar servicios de transporte ferroviario de interés público por incumplimiento de las obligaciones inherentes a la misma. pudiendo. y ii) como sanción o por interrupción de las operaciones por más de seis meses. puede suspenderse. es decir. 2. 53. – Su paralela habilitación para la prestación del servicio de transporte ferroviario de viajeros: i) sin aplicación de la LSF. una vez que se imponga el aludido régimen de apertura del mercado. 5) la imposición de sanción. que por el momento RENFE-Operadora sigue teniendo una posición absolutamente dominante en la prestación de los servicios de transporte tanto de viajeros como de mercancías. además. y ii) conservando el derecho a explotar la capacidad de red que utilice efectivamente y pudiendo solicitar que se le asigne otra capacidad de red. 3) la obtención de la licencia en virtud de declaraciones falsas o por otro medio irregular.618 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda deben verificarse en todo caso cada 5 años). 2) la declaración en estado concursal. 6) el no comienzo de la prestación del servicio dentro de los 6 meses siguientes a la licencia por causa imputable a la empresa ferroviaria. cuando aquella prestación: a) Resulte deficitaria o no se produzca en las adecuadas condiciones de frecuencia y calidad. ADIF u otro ente facultado por aquél (en la medida en que así lo establezca la normativa comunitaria. – La imposición de la prestación de un servicio declarado de interés general como obligación de servicio público a la empresa ferroviaria que cuente con medios adecuados y suficientes y explote otros servicios en el área geográfica en la que aquélla deba cumplirse en caso de que el . puede preverse reglamentariamente su expedición por un ente u órgano administrativo habilitado al efecto). por procedimiento de licitación pública que garantice los principios de transparencia y no discriminación con carácter exclusivo y expresar el régimen de derechos y obligaciones aplicable a las empresas ferroviarias (en particular. Las facultades del Ministerio de Fomento para: – La adopción de las medidas necesarias para garantizar la correcta prestación de un servicio de transporte de viajeros declarado de interés general en caso de que la empresa ferroviaria lo deje de prestar o lo preste en condiciones que no garanticen la seguridad de las personas. en su caso. Pueden adjudicarse directamente los servicios cuyo coste no exceda de 1. de oficio o a instancia de las CCAA o de las AALL interesadas. del correspondiente certificado de seguridad emitido por el Ministerio de Fomento o. i) los servicios que se subvencionan.Transportes 619 2. que ha de otorgarse. la AP o AAPP que entreguen el importe de las subvenciones. con carácter previo a la prestación del servicio sobre una determinada línea. La vigilancia por las AAPP del cumplimiento de las normas de seguridad pertinentes. y a efectos de financiar el coste del servicio. Esta declaración comporta los siguientes efectos: – Sujeción de la prestación a la obtención de la correspondiente autorización. La posibilidad de la declaración de interés público de la prestación de determinados servicios de transporte ferroviario sobre las líneas o los tramos que integran la Red por el Consejo de Ministros.000 de euros. – Celebración entre el Ministerio de Fomento y la CA o CCAA correspondientes. y ii) las características de su prestación. las ayudas públicas a percibir para compensar el déficit en la explotación y las obligaciones que garanticen la continuidad en la prestación del servicio). 3.000. a cuyo efecto las empresas deben proveerse. del oportuno convenio sobre. Y b) Sea necesaria para garantizar la comunicación entre distintas localidades del territorio español. 4. ejercitable con carácter excepcional y transitorio.1. sin embargo.20 CE). Esta organización se completa con una serie de comités y comisiones como la Comisión de Investigación de Accidentes de Aviación Civil. los elementos básicos del régimen jurídico de la navegación aérea El transporte aéreo ha sufrido una importante evolución desde el monopolio en la dictadura de Primo de Rivera.1. Consideraciones generales. El Estado mantiene. la competencia exclusiva en materia de: i) aeropuertos de interés general. por el que se dictan normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la Comunidad.620 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda procedimiento de licitación para el otorgamiento de la correspondiente autorización para la prestación del correspondiente servicio de interés público haya sido declarado desierto. en el que la seguridad es un factor clave y continúa siendo responsabilidad del Estado. 3. ii) la entidad pública empresarial Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA). . servicio meteorológico y matriculación de aeronaves (art. de asunción por la AGE de la gestión de determinados servicios de transporte por ferrocarril o la explotación de ciertas infraestructuras ferroviarias para garantizar la seguridad pública y la defensa nacional. como sinónima de completa desregulación del sector. 5. y ii) control del espacio aéreo. 149. Este Reglamento atribuye la competencia para el otorgamiento de las licencias pertinentes al Estado comunitario en el que se desarrolle la actividad principal. tránsito y transporte aéreo. desde una perspectiva instrumental. hasta —después del ingreso en la actual UE— la liberalización del sector en la que se inserta la privatización y consecuente conversión de Iberia en una sociedad que compite con otros operadores de los servicios de transporte aéreo. La responsabilidad de la ejecución de la normativa en la materia corresponde a la siguiente organización: i) el Ministerio de Fomento. iii) la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA). EL TRANSPORTE AÉREO 3. iv) la Sociedad Estatal para las Enseñanzas Aeronáuticas (SENASA). y. en efecto. de 24 de septiembre. pasando por la nacionalización durante la II República y la posterior gestión directa mediante sociedad mercantil (la compañía de bandera Iberia). La facultad del Gobierno. el Comité Nacional de Seguridad de la Aviación Civil y el Consejo Asesor de Aviación Civil. La liberalización apuntada no debe entenderse. La importancia del transporte aéreo para la actividad económica y personal en la UE ha determinado el dictado del Reglamento 1008/2008. de edificios e instalaciones) aptas normalmente para la salida y llegada de aeronaves. Los aeropuertos y los aeródromos. La ordenación de la actividad de transporte aéreo. en su caso. para asistir de modo regular al tráfico aéreo. permanentes o eventuales. militares o civiles. El otorgamiento de las licencias de transporte aéreo está condicionado al cumplimiento de una serie de requisitos personales o subjetivos del solicitante junto con una serie de requisitos técnicos referidos a la necesidad de ser titular de un certificado de operador aéreo y otros que se refieren a la capacitación técnica y profesional para operar. dos son las Leyes fundamentales en la materia: la Ley 48/1960. de navegación aérea. y la Ley 21/2003. 3.Transportes 621 En el ámbito interno. 47.2. estos últimos. Las infraestructuras (aeropuertos y aeródromos) y los medios de navegación y su operación (aeronaves y personal de vuelo). b) Aeropuertos: los aeródromos en los que existan. Las AAPP territoriales y las personas y entidades particulares nacionales de un Estado miembro de la UE precisan de autorización previa para construir o participar en la construcción de aeropuertos de interés general (pudiendo conservar la . Los elementos básicos del régimen del sector son los siguientes: 1º. instalaciones y servicios con carácter público. 3º. de 7 de julio. de seguridad aérea. de 21 de julio. permitir el aparcamiento y reparaciones del material aéreo y recibir o despachar pasajeros o carga. 2º LNA). aunque pueden ser abiertos al tráfico civil. por el régimen de su utilización y la naturaleza de sus servicios. La dirección técnica y administrativa de los aeropuertos y aeródromos públicos incumbe a la Dirección General de Aviación Civil a través de las correspondientes Jefaturas de aeropuertos (art. El tráfico aéreo y la policía de circulación aérea. Los aeródromos militares se rigen por su legislación especial. de modo permanente. públicos o privados. Pueden ser públicos y privados. 2º. ser o no de interés general y estar o no abiertos al tráfico internacional (para tal tráfico es precisa la dotación permanente con los servicios necesarios para recibir aeronaves procedentes del extranjero o despacharlas con el mismo destino). párr. su gestión pública Las infraestructuras destinadas a la navegación aérea (superficies dispuestas para la llegada y partida de aeronaves) se clasifican en: a) Aeródromos: las superficies de límites definidos (con inclusión. y. Pueden ser. conservación y administración de las zonas civiles de las bases aéreas abiertas al tráfico civil y de las instalaciones y redes de sistemas de telecomunicaciones aeronáuticas. b) El proyecto. de ayudas a la navegación y de control de la circulación aérea. la coordinación. coordinación. explotación. todo ello sin detrimento de las atribuciones asignadas a la Dirección General de Aviación Civil. Opera con autonomía funcional. dirección. en el desarrollo de sus cometidos puede promocionar. la gestión de las infraestructuras aeroportuarias civiles de interés general está atribuida al ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea. AENA tiene como misión contribuir al desarrollo del transporte aéreo en España en el marco de la política general de transportes del Gobierno. sea o .3. entidades o particulares que tengan la nacionalidad española (art. sociedades estatales y privadas. aeródromos. ejecución. de 14 de junio. de conformidad con lo previsto en la LGP. 43 LNA]. así como la participación en las enseñanzas específicas relacionadas con el transporte aéreo y sujetas al otorgamiento de licencia oficial. d) El desarrollo de los servicios de orden y seguridad en las instalaciones que gestione. En el plano operativo. o participar en. conservación y administración de los aeropuertos públicos de carácter civil. Las aeronaves y su operación Aeronave es legalmente toda construcción apta para el transporte de personas o cosas capaz de moverse en la atmósfera merced a las reacciones del aire. siempre que ello no implique la realización de actos correspondientes a sus funciones públicas propias. dirección y control de las inversiones en las infraestructuras e instalaciones anteriores. 3. correspondiéndole para ello: a) La ordenación. explotación. se rige normalmente por el Derecho privado (aunque debe aplicar el Derecho administrativo en el ejercicio de sus funciones públicas) y. 44 LNA). así como de modificaciones de la estructura del espacio aéreo. creado en 1990. helipuertos y demás superficies aptas para el transporte aéreo cuya gestión se le encomiende y de los servicios afectos a los mismos. adscrito al Ministerio de Fomento y regulado por el Real Decreto 905/1991. c) La propuesta de planificación de nuevas infraestructuras aeronáuticas.622 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda propiedad del recinto aeroportuario y participar en la explotación de las actividades desarrolladas en el mismo) [art. por el que se aprueba su estatuto. La instalación de aeródromos y aeropuertos privados solo puede autorizarse a corporaciones. Aparte los cometidos que asume en materia de servicios de tránsito aéreo (de los que luego se hablará). el pilotaje y. ii) licencia de aptitud de cada uno de los tripulantes. es decir. define sus características y expresa la calificación que merece para su utilización. considerándose tales: 1. iii) lista de los nombres de los pasajeros y lugares de embarque y puntos de destino y manifiesto y declaración de carga (cuando lleve pasajeros o carga). una placa con indicación del tipo. las aeronaves precisan (arts. iv) licencia y calificación de su estación de radiocomunicación y diario del servicio radioeléctrico (para registro de las comunicaciones y las incidencias notables). El mando de la aeronave lo ejerce su comandante (designado por el empresario). ya sea en su interior o en el exterior. 2. requiriéndose para acceder al mismo la nacionalidad de un Estado miembro de la UE. 20 a 23 y 36 y 37 LNA): a) La previa expedición de un certificado de aeronavegabilidad (documento que identifica técnicamente la aeronave. que determina su nacionalidad (arts. y en lugar visible. Característica esencial de las aeronaves es la necesidad de su inscripción en el Registro de Matrícula. b) Llevar a bordo. Las aeronaves no militares destinadas exclusivamente a servicios estatales no comerciales. Para operar. las que tengan como misión la defensa nacional o estén mandadas por un militar comisionado al efecto. c) Llevar visibles al exterior las marcas de nacionalidad y matrícula. 14 y 15 LNA): a) Naves de Estado. 11 LNA). Las funciones de pilotaje y de servicio a bordo requieren estar en posesión de los correspondientes títulos (en su caso de piloto). en su caso. deducida de su inspección en tierra y de las correspondientes pruebas de vuelo) o la convalidación del obtenido en el extranjero que cumpla las condiciones mínimas aceptadas internacionalmente. número de la serie y de matrícula. el servicio a bordo) [art.Transportes 623 no más ligera que éste y tenga o no órganos motopropulsores (art. las cuales quedan sujetas a su regulación peculiar. d) Contar con la tripulación adecuada (el personal de vuelo destinado al mando. 58 LNA). además del certificado anterior. 13. los siguientes documentos: i) certificación de matrícula (con constancia de la titularidad). y v) cualquier otro documento reglamentariamente exigible. 16 y 17 LNA). Las aeronaves se clasifican en (arts. b) Naves privadas: todas las restantes. así como el nombre del propietario. Las aeronaves militares. tener más de 25 años y menos de la edad máxima reglamentariamente establecida y hallarse en pleno disfrute de los derechos civiles . 56 LNA]. licencias (de aptitud) o autorizaciones (art. 624 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda y en posesión del título de piloto y de la licencia de aptitud correspondiente al tipo de aeronave utilizada (arts. 59 y 60 LNA). 3.4. El tráfico aéreo y la policía de circulación y seguridad aéreas El tráfico aéreo (arts. 67 a 91 LNA) puede ser: 1. Por la forma de su prestación: 1.1. Regular: el prestado para transporte comercial de pasajeros, correo o carga y con arreglo a tarifas, itinerarios y horarios fijos de conocimiento general. 1.2. Eventual o no regular: cualquier otro de carácter comercial. 2. Por el ámbito de la prestación: 2.1. Interior: el realizado sobre territorio de soberanía del Estado nacional de la aeronave (en su variedad de cabotaje consiste en el transporte de pasajeros, carga o correo entre lugares de soberanía española, aunque se sobrevuele territorio o aguas jurisdiccionales de otro Estado). 2.2. Exterior: el realizado, en todo o en parte, sobre territorio de soberanía de otro Estado (se considera internacional cuando tiene escala en territorio extranjero). El tráfico precisa de concesión (el regular) o autorización (el no regular) para su implantación y la iniciación de los servicios aéreos y está sujeto a inspección por la AP para garantizar el cumplimiento de las condiciones de la concesión o autorización. Los servicios aéreos españoles para el tráfico internacional, de carácter regular, se establecen mediante convenios con los Estados interesados. Los permisos o concesiones a empresas extranjeras para efectuar ese mismo tráfico se otorgan normalmente bajo el principio de reciprocidad y sin perjuicio para los servicios nacionales. Las aeronaves extranjeras de tráfico no regular necesitan autorización para cada servicio o viaje. La policía de la circulación aérea, regulada en los artículos 142 a 149 LNA, garantiza el cumplimiento de los Reglamentos y las disposiciones y normas permanentes o eventuales dirigidos a conseguir una rápida, ordenada y segura circulación de las aeronaves, tanto en vuelo como en tierra, que obligan a todas las aeronaves civiles o militares, sin distinción de categoría o clase. Por ello, para que una aeronave pueda volar dentro del espacio aéreo español debe: i) estar debidamente autorizada, previa presentación de su plan de vuelo (salvo, en su caso, en los vuelos interiores); ii) ostentar las marcas de nacionalidad, matrícula o número; iii) llevar la documentación preceptiva; iv) seguir en su vuelo Transportes 625 los canales o zonas de navegación que le sean fijados, respetando las zonas prohibidas o reservadas; v) estar obligada a aterrizar, inmediatamente, en el aeropuerto que se le indique por la autoridad que vigile la circulación aérea, así como a variar la ruta primitivamente elegida, a requerimiento de dicha autoridad; y vi) efectuar las operaciones de partida y llegada en aeropuertos y aeródromos oficialmente autorizados. Al servicio de la policía de la circulación aérea están los servicios de telecomunicaciones específicamente aeronáuticas, meteorológicas y de ayuda a la navegación aérea. El Reglamento de Circulación Aérea de 18 de enero de 2002 dispone la organización en tres de los servicios de tránsito aéreo, con las siguientes denominaciones: 1. El servicio de control de tránsito aéreo, que se divide en: a) Servicio de control de área: suministro del servicio de control de tránsito aéreo para vuelos controlados, salvo durante la aproximación a tierra y el rodaje en ésta. b) Servicio de control de aproximación: suministro del servicio de control de tránsito aéreo para aquellas partes de los vuelos controlados relacionadas con la llegada (aterrizaje) o la salida (despegue). c) Servicio de control de aeródromo: suministro del servicio de control de tránsito aéreo para el tránsito de aeródromo. 2. El servicio de información de vuelo. 3. El servicio de alerta. De acuerdo con el artículo 4 LSA, el control de la circulación aérea general corresponde a los Ministerios de Defensa (la circulación operativa y el general en tiempos de conflicto armado y en caso de circunstancias extraordinarias o de emergencia) y de Fomento (el general en tiempos de paz). La Ley 9/2010, de 14 de abril, reguladora de los servicios precisos (los de tránsito aéreo) ha establecido un nuevo marco para la designación de los proveedores de éstos, sentando las siguientes reglas: 1ª. Los servicios de tránsito aéreo de control de área y control de aproximación, así como los de información de vuelo, de alerta y de asesoramiento asociados a los volúmenes de espacio aéreo en los que se prestan tales servicios, continúan prestándose directamente por AENA, en tanto que entidad designada para dicha función. 2ª. Sin embargo, el Ministerio de Fomento queda habilitado para designar, a propuesta del gestor aeroportuario y dentro de bloques específicos de espacio aéreo, a proveedores civiles de servicios de tránsito aéreo de aeródromo debidamente certificados por una Autoridad Nacional de Super- 626 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda visión de la UE. La resolución de designación, precedida de informe de la CA afectada (por referirse la resolución a aeropuertos de competencia autonómica) debe especificar los requisitos técnicos y operativos que el proveedor de servicios debe cumplir para iniciar su actividad de acuerdo con la normativa comunitaria. El inicio en la prestación de servicios por parte del proveedor de servicios de tránsito aéreo designado requiere en todo caso la previa supervisión e informe favorable por parte de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea. Las tareas que no sean propiamente de tránsito aéreo, como la dirección de plataforma, pueden realizarse directamente por el gestor aeroportuario o encomendarse por éste a los proveedores civiles de servicios de tránsito aéreo de aeródromo. El ejercicio de funciones, en tierra, que afecten al control del espacio aéreo, al tránsito y al transporte aéreo, requiere estar en posesión del título, licencia, autorización o certificado que faculte específicamente para ejercer las funciones de que se trate. En todo caso, quienes ejerzan funciones o tengan responsabilidades vinculadas al control del espacio aéreo y a la seguridad del tránsito y del transporte aéreos, no pueden, sin causa justificada, abandonarlas o renunciar a su ejercicio en tanto no sean debidamente relevados o sustituidos. La seguridad aérea es el aspecto, en efecto, de reglamentación más moderna como consecuencia, probablemente, de sus peculiaridades y la repercusión social de los accidentes y, por tanto, la trascendencia que esta actividad, sobre todo en su aspecto preventivo, tiene para la sociedad. En este contexto y en el marco de una amplia normativa internacional, la LSA determina que “… tiene por objeto determinar las competencias de los órganos de la Administración General del Estado en materia de aviación civil, regular la investigación técnica de los accidentes e incidentes aéreos civiles y establecer el régimen jurídico de la inspección aeronáutica, las obligaciones por razones de seguridad aérea y el régimen de infracciones y sanciones en materia de aviación civil…”. Sin perjuicio de establecer un código de obligaciones de los diferentes sujetos por razón de la seguridad, los instrumentos legales centrales son: a) El Programa Nacional de Seguridad para la Aviación Civil, en el que se determinan las medidas y los procedimientos necesarios para garantizar la aplicación efectiva de las normas de seguridad de la aviación civil en los aeropuertos, aeródromos e instalaciones de navegación aérea y la prevención de actos ilícitos contra las actividades aeronáuticas. b) El Programa de Seguridad Operacional para la Aviación Civil, que tiene por objeto fijar la política y los objetivos de seguridad aérea del Estado, median- Transportes 627 te la gestión de los riesgos, el afianzamiento, la promoción de la seguridad y el establecimiento de los indicadores de seguridad para su evaluación. c) La investigación técnica de accidentes e incidentes de Aviación Civil, cuya ordenación, dirección y ejecución corresponde al Ministerio de Fomento y se asigna a la Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil, que es un órgano colegiado especializado, adscrito a dicho Ministerio. La Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos, autorizó la creación de una Agencia Estatal de Seguridad Aérea para la “ejecución de las funciones de ordenación, supervisión e inspección de la seguridad del transporte aéreo y de los sistemas de navegación aérea y de seguridad aeroportuaria, así como para las funciones de detección, análisis y evaluación de los riesgos de seguridad en este modo de transporte”, entendiendo con ello que la garantía de competitividad y seguridad necesaria en el sector, exigen una AP que preste servicios con un alto nivel de calidad, que disponga de autonomía y flexibilidad en su gestión y que, al tiempo, esté sujeta al control de eficacia y a la responsabilidad por el cumplimiento de resultados. Esta previsión ha sido cumplida por el Real Decreto 184/2008, de 8 de febrero, que aprueba el Estatuto de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea. 3.5. El régimen sancionador La LSA contiene una tipificación de las infracciones y sanciones en materia de aviación civil, cuya aplicación corresponde a los órganos del Ministerio de Fomento (arts. 43 a 67). Las infracciones comprenden acciones y omisiones contra o en materia de: i) la seguridad; ii) transporte y trabajos aéreos, incluidos los de mercancías peligrosas o sujetas a normas especiales; iii) disciplina en materia de ruido; iv) funcionamiento y uso de aeropuertos; v) control de tránsito aéreo; vi) coordinación de aeropuertos y utilización de franjas horarias; vii) colaboración con las autoridades. La responsabilidad corresponde a: 1) en las infracciones contra la seguridad: a las personas físicas o jurídicas sujetas al cumplimiento de la obligación infringida; 2) en las infracciones en relación con el transporte y los trabajos aéreos, a las personas que las hayan cometido, los titulares de la licencia de explotación, permiso o autorización o los explotadores de las aeronaves; 3) en las infracciones relativas al transporte de mercancías peligrosas o sujetas a normas especiales: al explotador de la aeronave, el expedidor de la mercancía, el agente de servicios de asistencia en tierra y el agente de carga; 4) en las infracciones de la disciplina en materia de ruido: a la compañía aérea, el explotador u operador o el piloto al mando de la aeronave; 5) en las infracciones en relación con el funcionamiento y uso de los aeropuertos: a las personas que cometan la infracción o las autorizadas para la prestación de servicios y para la gestión de las infraestruc- 628 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda turas aeroportuarias; 6) en las infracciones en relación con la coordinación de los aeropuertos y el uso de las franjas horarias: a las compañías aéreas, el personal aeronáutico o las demás personas físicas o jurídicas con responsabilidades en la asignación y gestión de las franjas horarias; y 7) en las infracciones del deber de colaboración con las autoridades: a la persona física o jurídica que cometa la infracción. 4. EL TRANSPORTE MARÍTIMO 4.1. Introducción Aunque entre las materias que enumera a efectos de la distribución territorial del poder la CE no incluye la del transporte marítimo, parece claro que éste está comprendido en la enunciada como marina mercante y abanderamiento de buques reservada al Estado en sentido estricto (art. 149.1.20 CE). Al Estado corresponde, pues, la regulación de la marina mercante, con inclusión del transporte marítimo, salvo el que se lleva a cabo entre puertos de una misma CA. La importante dimensión internacional de la actividad de transporte marítimo justifica la atención que le presta el Derecho internacional, cuyos textos fundamentales son la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 10 de diciembre 1982 (ratificada por España en 1996) y el Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar de 1 de noviembre de 1974 (ratificado en 1978). De otro lado, la realización del mercado interior de la UE en esta materia ha llevado a la liberalización de la navegación de cabotaje, a partir de 1 de enero de 1993, por el Reglamento 3577/92/CEE, de 7 de diciembre, que incluye la totalidad de países comunitarios y elimina toda reserva nacional. A resultas de ello, la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, eliminó, en el plano interno, la autorización administrativa previa para la navegación de cabotaje en línea regular. El Real Decreto 1516/2007, de 16 de noviembre, sustituyó la autorización administrativa por una comunicación previa. Habiendo sufrido numerosas modificaciones la regulación de la materia, contenida en lo sustancial en la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y marina mercante (cuya constitucionalidad enjuició la STC 40/1998, de 19 de febrero), ha venido a ser clarificada por el texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre (TRLPEyMM), que: – Tiene por objeto, además de los puertos de competencia de la AGE y la organización portuaria estatal, establecer el marco normativo de la marina mercante y regular la AP propia de la misma, así como el régimen de infrac- Transportes 629 ciones y sanciones de aplicación en el ámbito de la marina mercante y en el portuario de competencia estatal (art. 1 TRLPEyMM). – Y, por ello, incluye entre las actividades que regula la de transporte marítimo, exceptuando el que se lleva a cabo exclusivamente entre puertos o puntos de una misma CA que tenga competencias en esta materia, sin conexión con puertos o puntos de otros ámbitos territoriales. Al igual que en el caso de los transportes ferroviario y aéreo, las infraestructuras son capitales en el marítimo. Por ello, aunque aquí interesa solo el régimen jurídico-administrativo de dicho transporte (que no el mercantil relativo a las relaciones entre los sujetos privados), la cabal comprensión de dicho régimen requiere siquiera sea una breve referencia inicial a los puertos. 4.2. Los puertos y la organización administrativa para su gestión Puerto marítimo es: – Un conjunto de: i) espacios terrestres; ii) aguas marítimas; e iii) instalaciones situado en la ribera de la mar o de las rías, que; – reúne condiciones físicas: i) naturales (superficie de agua con condiciones de abrigo y profundidad adecuadas para el tipo de buques y operaciones de que se trate); o ii) artificiales (zonas de fondeo, muelles o instalaciones de atraque con condiciones de seguridad adecuadas; espacios de depósito y almacenamiento; infraestructuras terrestres y accesos adecuados que aseguren el enlace con las principales redes de transporte); y iii) de organización (medios y organización para funcionar en condiciones adecuadas de eficacia, rapidez, economía y seguridad) que permiten la realización de operaciones de tráfico portuario (entendidas como las operaciones de entrada, salida, atraque, desatraque, estancia y reparación de buques en puerto y las de transferencia entre éstos y tierra u otros medios de transporte, de mercancías de cualquier tipo, de pesca, de avituallamientos y de pasajeros o tripulantes, así como el almacenamiento temporal de dichas mercancías); y – está autorizado para el desarrollo de estas actividades por la AP competente. Los puertos marítimos pueden ser: 1. Por el tipo de tráfico: i) comerciales; y ii) no comerciales. 2. Por la importancia de su función en el sistema portuario se singularizan de todos los demás, los declarados de interés general (figuran éstos en el anexo I TRLPEyMM). 630 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda La AGE tiene competencia exclusiva sobre los puertos de interés general, y sus competencias se ejercen: i) en los puertos e instalaciones de carácter civil, por el Ministerio de Fomento a través de Puertos del Estado y de las Autoridades Portuarias, sin perjuicio de las competencias que correspondan a otras AAPP o Departamentos de la AGE; y ii) en los puertos, bases, estaciones, arsenales e instalaciones navales de carácter militar y zonas militares portuarias, por el Ministerio de la Defensa. El ente de Derecho público Puertos del Estado, que tiene personalidad jurídica y patrimonio propios, lleva a cabo, bajo la dependencia y supervisión del Ministerio de Fomento y en lo que aquí interesa, la ejecución de la política portuaria del Gobierno y la coordinación y el control de eficiencia del sistema portuario de titularidad estatal. Las Autoridades Portuarias son organismos públicos, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que actúan bajo el principio general de autonomía funcional y de gestión (sin perjuicio de las facultades atribuidas al Ministerio de Fomento, a través de Puertos del Estado y de las que correspondan a las CCAA), correspondiéndoles —por el contrario y en relación con uno o varios puertos ubicados en el territorio de una misma CCAA (pues éstos son agrupables por el Gobierno en una misma Autoridad Portuaria)— entre otros cometidos: i) la prestación de los servicios generales, así como la gestión y control de los servicios portuarios; ii) la ordenación de la zona de servicio del puerto y de los usos portuarios; iii) el fomento de las actividades industriales y comerciales relacionadas con el tráfico marítimo o portuario; iv) la coordinación de las operaciones de los distintos modos de transporte en el espacio portuario; y v) la ordenación y coordinación del tráfico portuario, tanto marítimo como terrestre. 4.3. La marina mercante 4.3.1. Zonas y tipos de navegación; buques, flota civil y empresas navieras A efectos de la navegación se distingue legalmente entre (art. 8 TRLPEyMM): 1. Las zonas de soberanía, derechos soberanos o jurisdicción: las aguas interiores marítimas, el mar territorial, la zona contigua y la zona económica exclusiva. 2. El tipo de navegación, que puede ser: 2.1. Por su ámbito: 2.1.1. Interior: la que transcurre íntegramente dentro del ámbito de un determinado puerto o de otras aguas interiores españolas. 2.1.2. De cabotaje: la que, no siendo navegación interior, se efectúa entre puertos o puntos situados en zonas de soberanía, derechos soberanos o jurisdicción. Transportes 631 2.1.3. Exterior: la que se efectúa entre puertos o puntos situados en zonas de soberanía, derechos soberanos o jurisdicción y puertos o puntos situados fuera de dichas zonas. 2.1.4. Extranacional: la que se efectúa entre puertos o puntos situados fuera de las zonas de soberanía, derechos soberanos y jurisdicción. 2.2. Por sus condiciones de prestación: 2.2.1. Regular: la sujeta a itinerarios, frecuencias de escalas, tarifas y condiciones de transporte previamente establecidas. 2.2.2. No regular: la restante. 2.3. Por el régimen de su prestación: en régimen de libre competencia, sujetas o no a obligaciones de servicio público o, en su caso, a contrato administrativo especial (la competencia al efecto corresponde, en el ámbito de competencia estatal, al Gobierno para todas o alguno de los tipos de navegación). El medio de transporte marítimo es el buque mercante que, explotado por una empresa marítima, forma parte de la flota civil (art. 9.3 TRLPEyMM). Por buque civil se entiende cualquier embarcación, plataforma o artefacto flotante, con o sin desplazamiento, apto para la navegación y no afecto al servicio de la defensa nacional. Tiene la consideración de buque mercante el buque civil utilizado para la navegación con un propósito mercantil (con exclusión de la pesca). La flota civil se compone, así, de: i) la mercante; ii) la pesquera; iii) la recreativa y deportiva; y iv) la no incluida en ninguna de las categorías anteriores. Desde el punto de vista de la seguridad, la Directiva 98/18/CE, del Consejo, de 17 de marzo, sobre reglas y normas de seguridad aplicables a los buques de pasaje, establece un marco uniforme de medidas de seguridad del transporte marítimo y de prevención de la contaminación del medio marino aplicable a todos los buques de pasaje, con independencia del pabellón que enarbolen y que realizan viajes nacionales en un Estado miembro, con la finalidad de incrementar la seguridad de la vida humana en la mar y la protección del medio ambiente. Ha sido transpuesta a nuestro ordenamiento por el Real Decreto 1247/1999, de 16 julio, cuyo artículo 4 establece la siguiente clasificación: – Clase A: buques de pasaje que realizan travesías distintas de las definidas a continuación para las clases B, C y D. – Clase B: buques de pasaje que realizan travesías en el transcurso de las cuales no se alejan más de 20 millas de la línea de la costa, contadas a la altura media de la marea, donde pueden refugiarse los pasajeros en caso de naufragio. 632 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda – Clase C: buques de pasaje que realizan travesías por zonas marítimas donde la probabilidad de que se supere una altura característica de las olas de 2,5 metros es inferior al 10 por 100 en un período de duración idéntica al que vaya a operar en dicha zona, y que no se alejan en ningún momento más de 15 millas de un lugar de abrigo, ni más de 5 millas de la línea de la costa, contadas a la altura media de la marea, donde pueden refugiarse los pasajeros en caso de naufragio. – Clase D: buques de pasaje que realizan travesías por zonas marítimas donde la probabilidad de que se supere una altura característica de las olas de 1,5 metros es inferior al 10 por 100 en un período de duración idéntica al que vaya a operar en dicha zona, y que no se alejen en ningún momento más de 6 millas de un lugar de abrigo, ni más de 3 millas de la línea de la costa, contadas a la altura media de la marea, donde pueden refugiarse los pasajeros en caso de naufragio. Para poder operar, los buques deben en todo caso: 1º. Estar debidamente registrados (en el Registro de Buques y Empresas Navieras) y abanderados (el abanderamiento determina la nacionalidad), estando facultados para obtener el registro y el abanderamiento de buques civiles las personas físicas o jurídicas residentes o domiciliadas en España u otros Estados pertenecientes al Espacio Económico Europeo, siempre que, en este último supuesto, designen un representante en España. 2º. Contar con la dotación reglamentariamente adecuada (en número y capacitación profesional) para garantizar en todo momento la seguridad de la navegación y del buque, teniendo en cuenta sus características técnicas y de explotación. En todo caso, el Capitán y el primer oficial de cubierta de los buques nacionales deben tener la nacionalidad de un Estado miembro del Espacio Económico Europeo, salvo en los supuestos en que se establezca por la AP marítima que estos empleos deban ser desempeñados por ciudadanos de nacionalidad española por implicar el ejercicio efectivo de forma habitual de prerrogativas de poder público que no representen una parte muy reducida de sus actividades. El resto de la dotación, en el caso de buques mercantes, debe ser de nacionalidad española o de algún otro Estado miembro del Espacio Económico Europeo, al menos en su 50%. Empresario o empresa naviera es, finalmente, la persona física o jurídica que, utilizando buques mercantes propios o ajenos, se dedica a la explotación de los mismos, aun cuando ello no constituya su actividad principal, bajo cualquier modalidad admitida por los usos internacionales (art. 10 TRLPEyMM). Transportes 633 Para desarrollar su actividad (en régimen de libre competencia), las empresas navieras (arts. 251 a 254 TRLPEyMM) deben: 1º. Estar inscritas en el Registro de Buques y Empresas Navieras (la inscripción debe expresar el acto constitutivo y sus modificaciones, el nombramiento y cese de sus administradores, los buques de su propiedad o que exploten, y cualquier otra circunstancia que se determine legal o reglamentariamente). 2º. Tener asegurada la responsabilidad civil en la que puedan incurrir en el curso de la explotación de sus buques, en los términos que reglamentariamente se determinen por el Gobierno de acuerdo con las coberturas usuales de este ramo en el mercado internacional. 4.3.2. Conferencias marítimas y consejos de usuarios Se entiende por conferencia marítima: i) un grupo constituido por dos o más empresas navieras que efectúan navegaciones de línea regular de cabotaje, exterior o extranacional en una o varias rutas particulares, dentro de determinados límites geográficos; y ii) que han concertado un acuerdo, cualquiera que sea su naturaleza, dentro de cuyo marco actúan ateniéndose a unos fletes uniformes o comunes o a cualesquiera otras condiciones convenidas en lo que respecta a la navegación (art. 261 TRLPEyMM). Las conferencias marítimas deben garantizar una oferta de servicios suficiente y eficaz, teniendo en cuenta los intereses de los usuarios y estando sometidas a la competencia de los servicios regulares no integrados en ellas y, en su caso, de los servicios no regulares que operen en dichas rutas, sin que, en ningún caso, su actuación pueda suponer: 1) la eliminación de la competencia sobre partes sustanciales del mercado en el que prestan sus servicios; o 2) la creación de situaciones dominantes por parte de las empresas integrados. Por su parte, los usuarios de los servicios de las líneas regulares conferenciadas pueden constituir organizaciones denominadas consejos de usuarios, con objeto de: i) defender sus intereses, especialmente en lo referente a las condiciones tarifarias y de calidad y regularidad en que se prestan dichos servicios; y ii) ofrecer a sus miembros un servicio de asesoramiento y consulta de fletes y servicios marítimos. 4.3.3. Régimen de los distintos tipos de navegación La navegación se desarrolla (arts. 256 a 258 TRLPEyMM): 1º. La interior y la de cabotaje con finalidad mercantil: en régimen de: i) reserva a los buques mercantes españoles (salvo lo previsto a este respecto en la normativa comunitaria), sin perjuicio de que, excepcionalmente (cuan- 634 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda do no existan buques mercantes españoles adecuados y disponibles para prestar una determinada actividad) y por el tiempo que perdure la circunstancia justificativa, pueda contratarse y emplearse buques mercantes extranjeros; y ii) libre navegación con sujeción a las normas de seguridad marítima, navegación y despacho reglamentariamente establecidas, si bien en el caso de la navegación de cabotaje, las empresas navieras y los buques deben cumplir los requisitos fijados por la AP. La navegación de línea regular interior con finalidad mercantil puede sujetarse a autorización administrativa por la AP competente. Y para la de cabotaje también de línea regular que se considere de interés público, el Gobierno puede bien imponer obligaciones de servicio público, bien su realización mediante contrato administrativo especial con el fin de garantizar la suficiencia de servicios de transporte regular con destino a y/o procedencia de las Islas Baleares, Islas Canarias, Ceuta y Melilla. Se rige por las disposiciones de las correspondientes CCAA con competencia en materia de transporte marítimo el cabotaje que transcurra entre puertos o puntos de la misma CA y sin conexión con puertos o puntos de otros ámbitos territoriales. En todo caso, la AP competente puede establecer obligaciones de servicio público en los servicios regulares de navegación interior y de cabotaje en que lo estime pertinente en atención a sus especiales características, con la finalidad de garantizar su prestación bajo condiciones de continuidad y regularidad. Estas obligaciones pueden, en su caso, dar derecho a compensaciones económicas en las condiciones que se determinen con carácter general o bien en las correspondientes autorizaciones. 2º. La exterior y extranacional: en régimen de libre competencia, pero: i) el Gobierno, con respeto a lo establecido en la normativa comunitaria o en los acuerdos internacionales suscritos por España, puede reservar, total o parcialmente, ciertos tráficos a buques mercantes españoles o comunitarios de resultar así necesario para la economía o la defensa nacionales; y ii) en situaciones de grave atentado contra los principios de libre competencia o de libertad comercial o contra aquellos en que se fundamenta el transporte marítimo internacional, y que afecten a buques españoles, el Gobierno puede adoptar cuantas medidas y disposiciones resulten precisas para la defensa de intereses españoles en conflicto. En todos los casos la AP competente puede establecer obligaciones específicas a las empresas navieras que realicen servicios regulares o no regulares de navegación (sea interior, de cabotaje, exterior o extranacional) por motivos de salvamento, seguridad marítima, lucha contra la contaminación, sanitarios u otras causas graves de utilidad pública o interés social. Esta exigencia da derecho, en su caso, Transportes 635 a la percepción de la correspondiente compensación económica por los costes adicionales incurridos. 4.3.4. Organización administrativa y servicios públicos La AP especializada en esta materia es la siguiente: 1. En el ámbito de competencia estatal se estructura —la AGE— en central y periférica. 1.1. La Administración central (arts. 263 a 265 TRLPEyMM). Al Ministerio de Fomento corresponde la ordenación general de la navegación marítima y de la flota civil, salvo las competencias que, en relación con la actividad de la flota pesquera y la ordenación del sector pesquero, corresponden al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. Las competencias del Ministerio de Fomento se extienden a: i) la seguridad de la vida humana en la mar y de la navegación; ii) el salvamento de la vida humana en la mar, la limpieza de las aguas marítimas y la lucha contra la contaminación del medio marino producida desde buques o plataformas fijas que se encuentren en aguas situadas en zonas de soberanía, derechos soberanos o jurisdicción; iii) el control de la situación, del registro y del abanderamiento de todos los buques civiles españoles, así como la regulación del despacho, sin perjuicio de las autorizaciones previas que correspondan a otras autoridades; iv) el otorgamiento de concesiones o autorizaciones de servicios de navegación marítima; v) la ordenación y ejecución de las inspecciones y controles técnicos, radioeléctricos, de seguridad y de prevención de la contaminación de todos los buques civiles españoles y de los extranjeros en los casos autorizados por los acuerdos internacionales; vi) las de auxilio, salvamento y remolques, hallazgos y extracciones marítimas, salvo los de material militar o que puedan afectar a la defensa y sin perjuicio de las potestades que puedan corresponder a la AP competente en materia de hallazgos o extracciones de valor histórico, artístico o arqueológico; vii) la ordenación y el control del tráfico marítimo en las aguas situadas en zonas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción; viii) el régimen tarifario y de prestación de toda clase de servicios marítimos, incluso el establecimiento de obligaciones de servicio público cuando no atribuido a otras AAPP; ix) el registro y control del personal marítimo civil, la composición mínima de las dotaciones de los buques civiles a efectos de seguridad, la determinación de las condiciones generales de idoneidad, profesionalidad, y titulación para formar parte de las dotaciones 636 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda de todos los buques civiles españoles (salvo en materia de capacitación y de enseñanzas de formación profesional náutico-pesquera y subacuático-pesquera respecto de las dotaciones de los buques pesqueros); y x) el ejercicio de la potestad sancionadora. 1.2. La Administración periférica (art. 266 TRLPEyMM). En los puertos o grupos de puertos en los que se desarrolle un determinado nivel de actividades de navegación o lo requieran las condiciones de tráfico, seguridad o protección marítima, existe una Capitanía Marítima, que cuenta, en su caso, con un Consejo de Navegación y Puerto o solo Consejo de Navegación (con composición fijada reglamentariamente) como órganos de asistencia, información y colaboración en asuntos marítimos. El Capitán Marítimo, ejerce, bajo la dirección de la Dirección General de la Marina Mercante, la dirección, organización y control de todos los servicios de la Capitanía Marítima, desempeñando, entre otras, las siguientes funciones: i) la autorización o prohibición de entrada y salida de buques en aguas situadas en zonas de soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, así como el despacho de buques; ii) la determinación por razones de seguridad marítima de las zonas de fondeo y de maniobra en aguas situadas en zonas de soberanía, derechos soberanos o jurisdicción (a la Administración portuaria corresponde la autorización de fondeo y asignación de puestos en la zona de servicio de los puertos); iii) la designación de zonas prohibidas a la navegación por motivos de seguridad y protección marítima, seguridad de la navegación, prevención y lucha contra la contaminación marina u otras causas debidamente justificadas; iv) el informe vinculante sobre seguridad para la determinación de las condiciones de los canales de entrada y salida de los puertos; v) la fijación por razones de seguridad marítima de los criterios que determinen las maniobras, incluido el atraque, a realizar por buques que porten mercancías peligrosas o presenten condiciones excepcionales; vi) la disponibilidad por razones de seguridad marítima de los servicios de practicaje y remolque en aguas situadas en zonas de soberanía, derechos soberanos o jurisdicción; vii) la dirección y el control organizativos de la función inspectora de los buques civiles españoles y de los extranjeros en casos autorizados por los acuerdos internacionales y de las mercancías a bordo de los mismos, así como de los medios de estiba y desestiba en los aspectos relacionados con la seguridad marítima; y viii) en general, todas las funciones relativas a la navegación, seguridad marítima, salvamento marítimo y lucha contra la contaminación del medio marino en aguas situadas en zonas de so- Transportes 637 beranía, derechos soberanos o jurisdicción, incluidas las aguas de las zonas de servicio de los puertos. 2. La Administración autonómica. La dispone cada CA con competencia en la materia. En los puertos de la competencia autonómica la Administración Portuaria y la Capitanía Marítima deben coordinar sus actuaciones para el cumplimiento de sus fines respectivos. La Administración marítima presta los siguientes servicios públicos: 1º. Salvamento de la vida humana en el mar. 2º. Prevención y lucha contra la contaminación del medio marino. 3º. Seguimiento y ayuda al tráfico marítimo. 4º. Seguridad marítima y de la navegación. 5º. Remolque y asistencia a buques. 6º. Practicaje. 7º. Inspecciones y controles técnicos, radioeléctricos, de seguridad marítima y de prevención de la contaminación precisos para la emisión, renovación o modificación de certificaciones que acrediten el cumplimiento por los buques y sus elementos de los requisitos y especificaciones previstos en la legislación. En el ámbito de la competencia estatal, los cinco primeros se prestan por la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima, una entidad pública empresarial adscrita al Ministerio de Fomento (arts. 267 a 277 TRLPEyMM). El practicaje, en cuanto servicio de asesoramiento a los capitanes de buques y artefactos flotantes, para facilitar su entrada y salida a puerto y las maniobras náuticas dentro de éste, en condiciones de seguridad, se presta por los prácticos de puerto, que deben tener la adecuada cualificación profesional, debidamente constatada en los términos determinados para cada puerto o grupo de puertos por la Administración marítima (art. 279, 280 y 281 TRLPEyMM). 4.4. La intervención administrativa para la seguridad y el régimen sancionador El TRLPEyMM establece: a) Un conjunto de medidas para asegurar la navegación (referidas a las siguientes situaciones: hundimiento de buques, operaciones de desguace, protección de la navegación libre, peligro a bordo, prevención de actividades ilícitas y tráficos prohibidos y garantía de la navegación y del medio marino) [arts. 297 a 304 TRLPEyMM]. 638 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda b) Un amplio régimen sancionador que diferencia las infracciones en materia de puertos y marina mercante. En esencia cabe indicar que las infracciones se tipifican en muy graves, graves y leves y se prevé un régimen de sanciones de multa, además de otras complementarias (como la retención del buque o prohibición de operaciones de carga y descarga, junto con las de suspensión temporal de las habilitaciones del personal que desarrolla su función en el marco de la marina mercante). Corresponde a la AGE la imposición de las sanciones tanto en el escalón territorial (Capitanes Marítimos), bien en el central (Ministerio de Fomento) [arts. 305 a 320 TRLPEyMM]. 5. EJERCICIO PRÁCTICO 1º. Planteamiento: STC de 2 de marzo de 2000. Supuesto de hecho: Con fecha 2 de septiembre de 1994 el servicio de inspección de transportes terrestres de la Consejería de Turismo y Transportes de Canarias levantó acta de infracción a la empresa “Transtour, S.L.”, por transportar en vehículo de servicio discrecional (más de diez plazas) a sólo cuatro pasajeros desde el Puerto de la Cruz hasta el Aeropuerto Reina Sofía. Tramitado expediente administrativo sancionador por la Consejería de Turismo y Transportes de Canarias, la conducta inicialmente denunciada fue calificada como infracción leve del art. 142 n) LOTT, en relación con los arts. 199 o) del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, y 4 del Decreto del Gobierno de Canarias 12/1992, de 7 de febrero, sobre otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones de transporte por carretera. En la resolución que puso fin al procedimiento (fechada el 23 de enero de 1995) se impuso a la empresa “Transtour, SL”, una multa de 46.000 ptas. Recurrida esta resolución en vía administrativa, fue confirmada por otra de 21 de diciembre de 1995. Contra las anteriores resoluciones administrativas se interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Santa Cruz de Tenerife (recurso nº 467/1996). Cuestión de inconstitucionalidad: El presente proceso constitucional versa sobre cuatro cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas (nº 596/1996, 2127/1996, 3729/1998 y 3938/1998), todas ellas planteadas por el mismo órgano judicial: la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Santa Cruz de Tenerife. Se cuestiona en este proceso la constitucionalidad del art. 142 n), concretamente su inciso “o reglamentarias”, de la Ley 16/1987 (RCL 1987\1764), de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT). El texto íntegro del art. 142 n) LOTT, en el cual cobra sentido el mencionado inciso, es el siguiente: “Tendrán la consideración de infracciones leves todas las que, suponiendo vulneración directa de las normas legales o reglamentarias aplicables en cada caso, no figuren expresamente recogidas y tipificadas en los artículos anteriores de la presente Ley”. El nuevo sistema ferroviario y su ordenación jurídica. . OLMEDO GAYA. 1999. Analizar el contenido de la Sentencia en relación con el principio de reserva de ley en la determinación de las competencias sancionadoras y del principio de tipicidad. “El transporte Aéreo”.. CARBONELL PORRAS. CARBONELL PORRAS E. Madrid. Barcelona. Tomo VIII. Madrid. Madrid.). 2009. 2006. NICOLÁS DE LUCAS A. en Lecciones y materiales para el estudio del Derecho Administrativo.. 2007. A.. Volumen II. 1999. GUILLÉN CARAMES J. CANO CAMPOS T. Cizur Menor. (dir. 2009. “El transporte marítimo”. en Lecciones y materiales para el estudio del Derecho Administrativo. Volumen II.. Tomo VIII. La marina mercante en el derecho administrativo español. HUERGO LORA A. El régimen Jurídico del sector ferroviario.Transportes 639 2º... 2007. Competencias locales. BIBLIOGRAFÍA BERMEJO VERA J. El transporte público de viajeros. El derecho de los transportes terrestres. Madrid. E. 6. GÓMEZ PUENTE M. 2000.. Madrid.. Los transportes urbanos. Pamplona. 6.3. 1. BIBLIOGRAFÍA. RESUMEN Las características que hacen de la electricidad un bien singular.4.4. determinando de modo decisivo las actividades que tienen por objeto su producción y suministro al consumidor. 2.1. su régimen. Actividades relativas a los hidrocarburos líquidos.5. Régimen de las actividades de suministro de electricidad. en efecto: i) la adecuación del suministro de energía eléctrica a las necesidades de los consumidores. las de generación.1.3. 1. 2. 1. transporte.4. Intercambios de electricidad. Principios generales del sistema y clasificación de las actividades. 3. 1. El sector y sistema de gas natural.4. 4. 2. Sistema. La distribución territorial de competencias en el sector. 1.1.Lección 12 El sistema energético Luciano Parejo Alfonso SUMARIO: 1. Subsectores. lo que vale decir su regulación. Las características peculiares de la electricidad y del sector eléctrico condicionantes de la construcción de éste sobre la técnica del mercado competitivo.1. El régimen legal del sector y el mercado eléctrico. así como las de gestión económica y técnica del sistema eléctrico— tiene por finalidad. . Las autoridades reguladoras y la distribución de competencias. 2. 1. Régimen económico. 2. eficiencia y optimización del sistema.4. 2. EL SECTOR Y EL SISTEMA DE SUMINISTRO DE GAS. Redes de transporte y distribución. 1.2.4. La evolución de la regulación administrativa.3. nacional y europea. Actividades relativas a gases licuados del petróleo (GLP). LA OCUPACIÓN DE BIENES PÚBLICOS Y LA EXPROPIACIÓN E IMPOSICIÓN DE SERVIDUMBRES A LOS PRIVADOS EN BENEFICIO DE LOS SUJETOS DEL SECTOR ENERGÉTICO.2.4.4.5. 1. De otro lado. 2.3.4. 1.2. constituyen el objeto central de la presente Lección. EL SECTOR Y EL SISTEMA ELÉCTRICO.7. en la materia. Sector eléctrico y funcionamiento del sistema. red única y realización al menor coste. 2. redes y líneas directas de gas natural. es decir. 5. El sector y el mercado de gases combustibles por canalización. El mercado de productos derivados del petróleo.6.4. 1. Los principios del mercado de productos derivados del petróleo y del suministro de combustibles gaseosos por canalización.6. nacional y europea.3.2. 2. Sector (actividades y sujetos). el régimen de las instalaciones. 2. Régimen económico.4.1.6.4.8. y ii) la racionalización.4.6. EJERCICIO PRÁCTICO. Régimen de las actividades del sistema.6. 2. 1. La evolución de la regulación administrativa.4. servicios de recarga energética. 2. distribución. Introducción.4. 2. La regulación del sector eléctrico —comprensivo de las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica. en la lección se abordan igualmente los principios del mercado de productos derivados del petróleo y del suministro de combustibles gaseosos por canalización. 1. comercialización e intercambios intracomunitarios e internacionales. atendiendo a los principios de monopolio natural del transporte y la distribución.2. Determinación de las autoridades reguladoras. en la materia. 2. La evolución de la regulación administrativa. tiene solo alcance objetivo (pues no supone la reserva a la AP de la titularidad de las actividades eléctricas) y comprende . XX con el establecimiento de nuevos títulos de intervención administrativa y. debe garantizar el suministro de productos petrolíferos y de gas por canalización a los consumidores demandantes dentro del territorio nacional. luego también de la seguridad en el funcionamiento de las instalaciones y el suministro. tiene por objeto actividades calificadas como de interés económico general. Ésta. ésta pasa a primer plano en el S. rige la libre iniciativa empresarial. por tanto.642 Luciano Parejo Alfonso De esta suerte. sobre la base de la titularidad demanial de los bienes que ha de utilizar el suministro y. La evolución desemboca en la declaración como servicio público por el Real Decreto-Ley de 12 de abril de 1924 del suministro de energía eléctrica. XX. de modo que. para su ejercicio. así como las relaciones con los consumidores (especialmente en punto a precios). Esta primera declaración del servicio público comprende exclusivamente el suministro (dejando fuera el transporte). XIX. agua y gas (mantenido por la II República con rango reglamentario). al suministro (por canalización) de combustibles gaseosos se inscriben en el radio de acción de la libertad de empresa del artículo 38 CE. a partir de la cual se consolidan progresivamente las competencias tanto de la hoy AGE (primero con la concesión de aprovechamientos hidráulicos y luego. y aunque los yacimientos de hidrocarburos y los almacenamientos subterráneos tengan la consideración de bienes de dominio público estatal. el de la autorización: primero de las instalaciones y después de las actividades mismas. no obstante. 1. desde comienzos del S.1. está sometida a las potestades atribuidas a la AP y comporta el derecho a la ocupación del dominio público y patrimonial y de las zonas de servidumbre pública. todas las actividades relativas al mercado de productos derivados del petróleo y. concretamente. El objetivo aquí perseguido es la adquisición de conocimientos básicos sobre el régimen jurídico de sectores y sistemas tan relevantes para la vida económicosocial como los eléctrico y del gas. base. concesiones e interposición del imperium para asegurar las líneas de transporte) como de la AL (concesiones sobre la base de la competencia en materia de alumbrado público). al hilo de su creciente importancia y desde finales del S. Se alcanza finalmente el estadio de justificación de una verdadera regulación administrativa de la prestación de suministro de energía eléctrica de la AGE. Si inicialmente la segunda es más importante que la primera. en concreto. la concesión administrativa. nacional y europea. EL SECTOR Y EL SISTEMA ELÉCTRICO 1. en la materia La intervención pública en el sector de la energía eléctrica se desarrolla. de 27 de noviembre. por la de la planificación energética nacional. al efecto. a partir de 1992. así. que es resultado de la suscripción del protocolo de acuerdo entre el Gobierno y las empresas eléctricas de 6 de mayo de 1983 y de los acuerdos sobre nacionalización de la red de alta tensión de 30 de noviembre de 1983. la cual ha de adquirir. planificación que es superada. actualmente en vigor). Para . requiriendo el acceso de los particulares a las correspondientes actividades tan solo una autorización. obviando la nacionalización. funciona sobre la base de la coordinación posibilitada por la interconexión de las diferentes redes existentes a través de un repartidor de cargas autogestionado por el sector (a través de UNESA. sobre explotación unificada del sistema eléctrico nacional. Las consecuencias de la guerra civil van a imponer un determinado curso a la posterior evolución sobre las base de: i) la creación en 1944 de la figura del Delegado técnico especial para cada una de las zonas en que queda dividido el territorio. En 1951. si bien: i) se sustituye el repartidor de cargas por el centro de control eléctrico.El sistema energético 643 exclusivamente y persigue asegurar la seguridad. entidad de segundo grado que agrupa las empresas eléctricas). En este estadio del sistema eléctrico español (que no obstante ha continuado evolucionando con la promulgación de la Ley 54/1997. se produce la incorporación de España a la entonces Comunidad Económica Europea. y ii) la articulación del conjunto de instalaciones y actividades en un sistema que. las instalaciones del Centro de Control Eléctrico (CECOEL). la regularidad y el precio. y ii) se desarrolla la planificación del sector en conexión con la del desarrollo económico y social. No obstante haber constituido el sector de la energía nuclear el objeto mismo del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica. cuyas líneas esenciales son las siguientes: – Nacionalización de la red de transporte en alta tensión (cuya titularidad se atribuye a una sociedad estatal de nueva creación: Red Eléctrica de España (REDESA). se crea una red general integrada por los sistemas eléctricos de las entidades productoras y distribuidoras de energía. El sector va a funcionar sobre las anteriores bases hasta 1980. No obstante. Se llega. el Tratado de Roma de 1957 no incluyó la energía entre las políticas comunitarias. de 26 de diciembre. del sector eléctrico. cuya gestión se encomienda a la aludida sociedad estatal. – Declaración de toda la explotación unificada del sistema a través de las redes de alta tensión como servicio público de titularidad estatal. ya a principios de los años 60 del S. XX se registran iniciativas de intervención en la materia tanto del Parlamento. como de la Comisión Europeos. gestionado por la asociación de empresas para la explotación del sistema. y se fijan unas tarifas máximas unificadas (con sostenimiento de una Oficina Liquidadora de Energía). a la fundamental Ley 49/1984. Ley. la de la energía. redes entre las que figuran. en sede del Derecho derivado. el proceso de comunitarización de las políticas nacionales y. de la energética. Es éste un momento decisivo. con el que se inicia. en particular. sin embargo. La formalización de la política energética. la inclusión del sector de la energía en el mercado interior. Se habilita así la acción de la UE. No puede sorprender. en efecto. en efecto. La finalidad de una mayor integración del mercado interior en esta materia. en el significativo contexto de un sistema de mercados abiertos y competitivos. la eliminación de obstáculos a los intercambios y la mejora de la seguridad del abastecimiento. junto a las de transporte y telecomunicaciones. pues. que incluye ya una declaración aneja sobre competencia en la materia. . mediante una cooperación estable a escala comunitaria. modificada ulteriormente por la 93/87/CE). El paso decisivo se da. referida a la transparencia de precios en los campos del suministro de gas y energía eléctrica mediante la fijación de ciertos principios sobre tarifación (Directiva 90/377/CEE. inspira los primeros objetivos de la política energética europea. Inmediatamente se decide. la Directiva sobre tránsito de la electricidad por las grandes redes (Directiva 90/547/CEE. el mismo año.644 Luciano Parejo Alfonso que fructifiquen ha de esperarse. pero particularmente el eléctrico. la reducción de costes y el refuerzo de la competitividad económica. al Acta Única Europea de 1986. los obstáculos que las características mismas del sector suponían a tal efecto. En el decimonoveno informe sobre política energética de la Comisión Europea (1990). como objetivo. en el Tratado de Maastricht de 1992. pues comienza a abrirse paso la idea de la inexistencia de razones ineluctables para que el sector energético en general. la primera Directiva. incorporada por Real Decreto de 5 de marzo de 1993). Le sigue inmediatamente. del 1 de enero de 1993. que el Tratado de la Unión Europea de 1992 incorporara un nuevo título sobre redes transeuropeas destinadas a contribuir a la realización de los objetivos de la efectividad de los derechos de libre circulación y residencia propios de la ciudadanía europea y de desarrollo armónico del conjunto de la actual UE. fijándose la Comisión Europea como objetivos una mayor integración del mercado interior. condujo a la elaboración de una Carta Europea de la Energía y la suscripción en 1991 de un Tratado sobre ella. sin embargo. superadora de los impedimentos a los intercambios y favorecedora de la seguridad en el abastecimiento. comienza con la decisión de la incorporación del sector al mercado interior y la emergencia de la idea de la aplicación al mismo de la libre competencia y se desarrolla decididamente tras su expresa habilitación con el máximo rango normativo. quedara fuera del radio de acción de la libre competencia. En 1990 se dicta. La necesidad de superar. por ello. para favorecer la interconexión e interoperabilidad de las redes nacionales y el acceso a éstas. comenzando la Comisión a ocuparse de las condiciones precisas para la realización del mercado interior de la energía en el horizonte temporal. de 13 de julio de 2009. antecedente de la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. el Reglamento 713/2009. de 26 de junio de 2003. del Parlamento Europeo y del Consejo. Y. de 25 de octubre de 2011.El sistema energético 645 La pretensión de la regulación del sector eléctrico mismo no se hace esperar. sobre las medidas de salvaguarda de la seguridad de abastecimiento de electricidad y la inversión en infraestructura. A las anteriores disposiciones debe sumarse la Directiva 2005/89/CE. del Parlamento Europeo y del Consejo. tras una prolongada y laboriosa elaboración acaba efectivamente aprobándose la Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de diciembre de 1996. de 13 de julio de 2009. resulta frustrado. del Parlamento Europeo y del Consejo. de 13 de julio de 2009. . c) La creación de la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía por el Reglamento (CE) 713/2009. con el dictado de la Directiva 2009/72/CE. sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad. la última evolución —que arranca. b) La regulación del acceso a la red para el comercio transfronterizo de electricidad por el Reglamento (CE) 714/2009. del Parlamento Europeo y del Consejo. con la misma de denominación. en el plano organizativo. Aunque el primer intento. destinados a alcanzar. y ii) la toma de posición del Parlamento Europeo (resolución de 6 de julio de 2000) en el sentido de la procedencia de la adopción por dicha Comisión de un calendario detallado para el cumplimiento de unos objetivos rigurosamente definidos. la aludida liberalización. por el que se crea la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía. Sin perjuicio de la preocupación por la eficiencia del uso final de la energía y los servicios energéticos (Directiva 2006/32/CE). de 13 de julio de 2009. y el Reglamento (UE) 1227/2011. sobre la integridad y la transparencia del mercado mayorista de la energía. del Parlamento Europeo y del Consejo. de la propuesta de iniciativas normativas encuadradas en el llamado “tercer paquete” y adoptadas sobre la base de la Comunicación de la Comisión Política Energética para Europa. de forma progresiva pero total. de 18 de enero de 2006. en 2007. efectuado en 1991. derivada de: i) la reclamación por el Consejo Europeo de Lisboa (23 y 24 de marzo de 2000) de medidas urgentes para la aceleración de la plena realización de los mercados interiores de la electricidad y el gas. por el que se deroga el Reglamento (CE) 1228/2003. del Parlamento Europeo y del Consejo. el Informe sobre los sectores de gas y electricidad en la UE y el plan de acción global en el ámbito de la energía para el período 2007-2009— se ha centrado en: a) La renovación de las normas comunes para el mercado interior de electricidad. que ha derogado la 2003/54/CE y es la hoy vigente. que dificulta sobremanera la disponibilidad universal y suficiente de cada una de éstas. Las peculiaridades de la electricidad. hasta hace bien poco. vía liberalización. Son ellas. que hacen que la introducción de mecanismos de mercado. diversas entre sí. son precisamente esas características técnicas las que han acabado facilitando la tradicional configuración corporativa del sector sobre la base de organizaciones monopolistas verticalmente integradas y con implantaciones territoriales delimitadas ligadas a la extensión de una red soporte de los servicios prestados en el suministro de electricidad. se ofrezca como una operación de intensa intervención pública reguladora y configuradora.2. exige un mínimo conocimiento de las características que hacen de la electricidad un bien singular. La consecuente limitación de hecho del acceso de nuevos inversores a las tecnologías de generación de electricidad.646 Luciano Parejo Alfonso La Comisión Nacional de la Energía ha aprobado. La necesaria aplicación de una pluralidad de tecnologías. que —sin poner obstáculos a la entrada de competidores— garantice la seguridad de suministro. determinando las actividades que tienen por objeto su producción y suministro al consumidor y. ii) la regulación legal de dicho sector. la causa del no surgimiento espontáneo en el sector de mercados y de su regulación. Fabra Utray. el 22 de julio de 2010. Las características peculiares de la electricidad y del sector eléctrico condicionantes de la construcción de éste sobre la técnica del mercado competitivo La cabal comprensión de: i) la evolución del marco legal europeo descrito y la inserción del sector eléctrico en el mercado interior. El contraste entre la anterior circunstancia y la unicidad y homogeneidad del bien o servicio que representa la electricidad (notas derivadas de su . 3ª. pues. Las nuevas normas suponen un paso más en la regulación energética por la UE. que pretenden corregir las deficiencias reveladas por la ejecución de la normativa previamente existente. un informe sobre las implicaciones internas de la aprobación del aludido tercer paquete en materia de energía. pueden reconducirse a las siguientes: 1ª. para la generación de la electricidad precisa para cubrir la demanda efectiva. su regulación. Tienen como objetivo fundamental avanzar en la realización de un mercado europeo de la energía eficiente y competitivo. por tanto. en términos acogedores de la realidad. proteja los intereses de los consumidores y otorgue mayor independencia a los reguladores nacionales de energía. 2ª. y iii) las perspectivas de desarrollo futuro. Como ha señalado J. 1. pues y desde el punto de vista de la producción o generación. Es claro aquí el obstáculo para el juego espontáneo de la competencia. de la necesidad de funcionamiento del entero sector eléctrico de que se trate como un verdadero sistema.El sistema energético 647 misma naturaleza física). de lo que percibe el consumidor) se ofrece como único y homogéneo no es. sino algo complejo por compuesto. Lo que desde el punto de vista del resultado productivo (y. en el mismo acto de consumo. como se ha dicho. de la no almacenabilidad). que introduce técnicamente restricciones en la actuación de los agentes de éste. por la incidencia que todo ello supone en la formación de los precios y en la imposibilidad de la identificación por el consumidor de productos diversos entre los que le sea dado elegir (y ni siquiera del generador de la electricidad que está consumiendo). En efecto: i) el suministro se realiza conforme a precisas y rigurosas especificaciones técnicas (básicamente: voltaje y frecuencia). de suerte que lo que acaezca a uno de ellos repercute inevitablemente en los restantes. la variable tiempo es crucial en su composición física: recuérdese que se expresa en kilowatios/hora). que debe ser producido por empresas con procedimientos técnicos. por tanto. la producción de lo consumido). determinante. de una maquina única). ya que persigue el mantenimiento de los equilibrios básicos que son consustanciales al sistema. Las peculiaridades expuestas. La configuración como sistema que adopta el sector eléctrico deriva de la interrelación necesaria y directa entre todos los mecanismos y actividades que inciden en el suministro de electricidad. estructuras y costes diversos. De ahí que su funcionamiento requiera de la función de operación del sistema como tal. en concreto. Dada la trascendencia de la variable tiempo en la electricidad (determinante. so pena de bloqueo. la aludida tendencia expresa cabalmente la situación que ha demandado y justificado desde siempre la intervención pública en términos de regulación tarifaria. teniendo en cuenta que la demanda de electricidad es un factor no controlable (el consumidor decide. articuladas entre sí. A lo dicho se suma la no almacenabilidad de la electricidad (ha de producirse prácticamente en el mismo instante de su consumo. restricciones. esa operación ha de cumplirse de modo automático para lograr la respuesta instantánea del complejo generación-transporte a los impulsos de la demanda en cada momento. ii) todas las instalaciones acopladas a una red de transporte y distribución deben operar sincrónicamente en términos de absoluta y total coordinación (como las piezas. unidas a la trascendencia decisiva del suministro de energía eléctrica para el entero sistema económico (y. Como quiera que el sistema no ha funcionado tradicionalmente en condiciones de mercado. 5ª. que deben ser aceptadas. su . 4ª. a una política pública de regulación y control globales. no tan remotos. de las condiciones capaces de generar artificialmente (por relación a las tendencias innatas del sector) el funcionamiento del sistema en términos de mercado. cómo la liberalización va acompañada de una transformación del papel del poder público. vía política pública. con naturalidad. cara al exterior. así como. Pueden considerarse justificados. calificable de verdadera imposición. Fabra sostiene que. En este campo es especialmente visible. De ahí las técnicas empleadas y. J. que ha de asumir una función de específica e intensa regulación. Igualmente significativa es la opinión de S. de suerte que su afectación por el proceso de liberalización surge solo a partir de su desfase con respecto a los cambios de signo desregulador experimentados por la generalidad de las actividades y sectores económicos. una vez impuesta la lógica de éste. . consecuentemente. el surgimiento y la consolidación de mecanismos propios del mercado. aquella liberalización. por tanto. así como intereses. y la perspectiva desde la que se aborda. los juicios vertidos sobre la liberalización en curso del sector eléctrico. rompiendo la organización rígida y fuertemente regulada existente y asfixiadora de cualquier libertad en los consumidores. la enorme inercia de la configuración del sector eléctrico desde sus orígenes. de escasa. heterogéneo. a la integración vertical de éstas y la organización corporativa y cerrada del conjunto. para efectuar seguidamente una afirmación de confianza en la eficacia misma de la dinámica del mercado. han venido otorgando soporte a la transmisión (con éxito) por el sector de una imagen de si mismo como bloque en el que. en particular. una alternativa a la referida organización. de suerte que es preciso estimar que la liberalización proporciona la oportunidad (positiva) de establecer mecanismos de regulación que emulen el mercado. conducente. diferentes).648 Luciano Parejo Alfonso competitividad). como aquí sucede. así y simultáneamente. además de la ruptura —desde la perspectiva del mercado interior europeo— de la estanqueidad de los mercados-sistemas nacionales. incluso para forzar. al igual que no hay razón alguna para admitir a priori que el mercado tenga que tener necesariamente capacidad para resolver satisfactoriamente los problemas específicos que plantea la organización institucional y económica del suministro de electricidad. precisamente. si no nula penetración en el interior real. se diluían las diferencias entre las actividades integrantes. del sistema. Se explica. en consecuencia. la descomposición de aquél en las actividades diferenciadas que lo componen idealmente para su sujeción a estatutos distintos (evitando así la integración vertical de aquéllas y determinando la existencia de una pluralidad de agentes con condiciones de acceso y permanencia en el mercado. advierte que la apertura inicialmente conseguida es pequeña y que la competencia es. Muñoz Machado: tras concluir que la política comunitario-europea persigue establecer en este ámbito un mercado. para él. tampoco la hay para asumir la posición contraria. Sin embargo. por el contrario. el título atinente al régimen energético (en relación. Así. sino que grava el peligro para la tranquilidad pública) [168/2004. con los de medio ambiente e investigación) cuando del fomento en la materia de se trata (SsTC 98/2001. así como las en ellas citadas). ni intercambiables (de modo que las facultades derivadas de uno y otro no tienen por qué coincidir). y ii) la competencia de dirección de la economía incluye en todo caso la ordenación de sectores económicos concretos. aunque cada uno en su campo (a delimitar en cada caso). La distribución territorial de competencias en el sector En el artículo 149. de la regla competencial específica sobre la genérica no es absoluto. La doctrina del Tribunal Constitucional tiene establecido a este respecto: a) En caso de concurrencia de títulos competenciales. de 6 octubre]. pero teniendo en cuenta que los títulos estatales relativos a la economía en general y a la energía en particular no son equivalentes. y ii) las bases del régimen minero y energético. de modo que: i) una medida como la de prohibición de almacenes de residuos nucleares no generados en el territorio propio no es encuadrable en la competencia autonómica de ordenación del territorio (como tampoco en la de seguridad pública) por su relación más intensa con la de medio ambiente en general y régimen energético en particular (STC 14/2004. de un sector importante para la economía (electricidad. es prevalente. y 108/1996. ii) la creación de un gravamen autonómico de carácter finalista es encuadrable. en su caso. hidrocarburos). ha de estarse al más específico. el expresado criterio de prevalencia. Las CCAA han asumido en sus respectivos EEAA las competencias no reservadas en tales términos al Estado. En caso de implicación.3. de 5 abril. b) En materia de autorización de instalaciones los criterios de salida del transporte de la CA o afectación a otra CA son determinantes. ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos (cuando las aguas discurran por más de una CA) y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra CA o el transporte de energía salga de su ámbito territorial. por ejemplo. bastando la concurrencia de uno de ellos para que la competencia sea estatal (SsTC 74/1992. y 136/2009 de 15 junio). tanto más cuando la relativa al sector de que se trate (como el energético) es básica (STC 18/2011. por su finalidad. 3 de marzo). pero. de 12 febrero). por más específico. en caso de concurrencia. de 14 mayo. de los títulos (el transversal económico y el específico).1. procede: i) el juego armónico y conjunto. en la materia de protección civil y no en la de régimen energético (porque no incide en el proceso de producción o transporte de energía. Pero juega asimismo el de la necesidad de perspectiva unitaria conforme al régi- . de 13 junio.El sistema energético 649 1.22 y 25 CE se reserva al Estado la competencia relativa a: i) la legislación. por ejemplo. en punto a autorización de instalaciones eléctricas. para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. como sucede.650 Luciano Parejo Alfonso men básico que rija. el mero hecho de tener consecuencias fuera del propio territorio no hace que las actuaciones ejecutivas en principio autonómicas deban considerarse de la competencia estatal. Por su parte. de 4 de julio. la distribución. de 21 septiembre). en materia de almacenes de residuos nucleares y radioactivos (STC 14/2004. pero de alcance diverso (algunas adoptadas con la excepcional urgencia propia del Real Decreto-Ley). la generación. al día de hoy. de medidas fiscales para la sostenibilidad energética. aún no alcanzándose tal umbral. las efectuadas por: i) la Ley 17/2007. además de tener aquellas actuaciones alcance territorial supraautonómico. la comercialización y los intercambios intracomunitarios e internacionales. el llamado déficit tarifario que viene aquejando al sistema (diferencia entre la suma de los ingresos anuales obtenidos de los consumidores y las retribuciones debidas a los operadores en el sistema). El régimen legal del sector y el mercado eléctricos 1. es decir. el transporte. sin duda. la competencia sea estatal cuando concurra una de las dos circunstancias pertinentes: afección del aprovechamiento a más de una CA y ubicación en más de una CA (STS de 20 abril 2006). con entera independencia de la ubicación de la competencia para la autorización de la instalación de que se trate (SsTS 25 abril y 29 junio 2007.4. ha sufrido ya numerosas modificaciones concretas. Introducción La LSE es la norma de cabecera del vigente régimen jurídico de las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica. Aunque. la actividad pública de que se trate no sea susceptible de fraccionamiento y requiera un grado de homogeneidad tal que demande un solo titular o un ente con capacidad de integrar los intereses contrapuestos (STC 223/2000. de 12 febrero). así como de la gestión económica y técnica del sistema eléctrico. los antes citados criterios generales hacen que. pues tal traslado de la titularidad se produce solo excepcionalmente cuando. sin mucho éxito. . en todo caso. ii) la Ley 25/2009. de 27 de diciembre. la jurisprudencia contencioso-administrativa ha concretado. a fin de adecuarla a la Directiva 2003/54/CE. En todo caso. 1. y 15 abril y 8 octubre 2008). Se trata. las principales de ellas son. y ii) los conflictos que se susciten entre operadores por relación a las redes (en especial: acceso a ellas) son siempre de la competencia estatal (el organismo regulador independiente).1. de modificaciones parciales o concretas y de medidas dirigidas a solventar. los siguientes extremos: i) aunque la norma estatal básica establezca a estos efectos el umbral de 50 MW.4. de 22 de diciembre. y iii) La Ley 15/2012. eficiencia y optimización de las distintas actividades. i) tienen la consideración de servicio esencial y ii) deben realizarse (arts.3 y 2 LSE): a) De forma coordinada. Principios generales del sistema y clasificación de las actividades La regulación del sector eléctrico tiene por finalidad: i) la adecuación del suministro de energía eléctrica a las necesidades de los consumidores. y ii) la racionalización. El suministro de energía eléctrica (el conjunto de las actividades que lo garantizan) tiene la consideración global de servicio esencial. de 17 de enero. atribuyéndoles el carácter de actividades reguladas (sujetas a un régimen específico. Las restantes actividades y.El sistema energético 651 Las SsTC 18/2011. aunque para su ejercicio se reconozca la libre iniciativa empresarial. de más intensa intervención pública. 1 LSE). las destinadas a su recepción por los usuarios. en particular. de 3 de marzo.2 LSE). atendiendo a los principios de monopolio natural del transporte y la distribución. transparencia y libre competencia. Todas las actividades que contribuyen a él. La seguridad y calidad del suministro eléctrico son principios fundamentales del sistema.4. por lo que: 1. en cuanto a su funcionamiento y retribución) las de operación del sistema. las de comercialización y servicios de recarga energética se ejercen libremente en los términos de la Ley. 1.2. c) Garantizando el acceso y conexión a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica a todos los consumidores demandantes del servicio dentro del territorio nacional. 11.1 LSE]. 4.4. los . 3 de su artículo 3 y establecido la interpretación conforme con la CE que corresponde a su artículo 39. 2. Todas las actividades son objeto de planificación. transporte y distribución de energía eléctrica. b) Conforme a los principios de objetividad. 48 a 51 LSE): a) La sujeción de las instalaciones de producción. si bien la primera de ellas —resolutoria de conflicto de competencias planteado por la CA de Canarias— ha declarado inconstitucional la enumeración que de las competencias de las CCAA efectuaba el apdo. y 4/2013. 1. red única y realización al menor coste (art. pero la única para la que ésta es vinculante es la de transporte (gestión de la red de transporte)[art. De entre de las actividades del sistema se distingue legalmente. siendo su régimen económico el pactado entre las partes. el transporte y la distribución (art. determinando (arts. han confirmado con carácter general el carácter básico de la norma legal. seguridad del suministro. c) La continuidad de la prestación del servicio. en su caso. con prohibición de toda suspensión del mismo a las instalaciones de servicios declarados esenciales. b) La prestación del servicio con las características y. por ello. en los restantes supuestos la suspensión solo es posible en los siguientes casos: i) inclusión de tal posibilidad en el contrato de suministro o de acceso o causa de fuerza mayor o situaciones de las que se pueda derivar amenaza cierta para la seguridad de las personas o las cosas. las líneas y programas de actuación. ii) necesidad para el mantenimiento. reparación de instalaciones o mejora del servicio. establecidas por la AGE en colaboración.4.4. de pago a los consumidores privados acogidos a tarifa de último recurso y en las condiciones reglamentariamente establecidos (en el caso de AAPP el plazo que ha de transcurrir es el doble). a las normas técnicas de seguridad y calidad industriales. construyendo. y iii) por transcurso de al menos dos meses desde el requerimiento fehaciente. de modo que. No obstante. La producción de energía eléctrica se desarrolla en régimen de libre competencia en el mercado de producción de energía eléctrica. Sujetos. explotación y cierre de instalaciones (centrales) de generación de electricidad. es decir. operando y manteniendo las referidas instalaciones. La producción y los productores de energía eléctrica: La actividad de producción consiste en la construcción. la calidad exigible conforme. por tanto. sin efecto.3. así como los índices objetivos (y valores de posible oscilación) y —en los supuestos de riesgo para la calidad— las directrices de la actuación a llevar a cabo. 9 y 11 y concordantes LSE): 1.652 Luciano Parejo Alfonso equipos de consumo. 1.1. la Ley autoriza a las empresas distribuidoras para proceder a la desconexión de determinadas instalaciones de forma inmediata en los casos reglamentariamente precisados. actividades y mercado Las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica y los sujetos que las pueden desarrollar se definen en los siguientes términos (arts. Sector eléctrico y funcionamiento del sistema 1. así como los elementos técnicos y materiales para las instalaciones eléctricas. productores las personas físicas o jurídicas que tienen la función de generar electricidad (para su consumo propio o para terceros). en todo caso. con las CCAA. Son.3. el conjunto de transacciones comerciales de compra y venta de energía y de otros ser- . las unidades de producción de energía eléctrica cuya potencia instalada sea superior a 50 MW están obligadas a realizar ofertas económicas al operador del mercado para cada período de programación. iv) los servicios complementarios (pago por capacidad en función de las necesidades del sistema). al menos. en las condiciones y durante el período de tiempo especificados en la emisión. Los sujetos que participen en el mercado de producción de energía eléctrica pueden. La Ley autoriza al Gobierno para: – Determinar el funcionamiento del mercado diario e intradiario sobre la base de ofertas de unidades de producción tanto físicas como en cartera. cuando no se hayan acogido a sistemas de contratación bilateral o a plazo que por sus características queden excluidos del sistema de ofertas. En el mercado spot los productores de energía eléctrica efectúan ofertas económicas de venta de energía. iii) resolución de restricciones técnicas del sistema. sin embargo. Esta emisión primaria de energía debe ser realizada por los productores de energía eléctrica que tengan la condición de operadores dominantes en el sector eléctrico. que se estructura en: i) mercados a plazo. incluida la de exigencia por el operador del mercado de prestación de garantías suficientes del pago. por cada una de las unidades de producción (físicas o en cartera) de las que sean titulares. una vez aceptadas. presentación. 24 LSE). Las restantes unidades de producción de energía eléctrica pueden realizar ofertas económicas al operador del mercado para aquellos períodos de programación que estimen oportunos (art.El sistema energético 653 vicios relacionados con el suministro de energía eléctrica. 23 LSE). – Establecer mecanismos de mercado que fomenten la contratación a plazo de energía eléctrica bajo la forma de emisión primaria (pública. que debe tener lugar en las condiciones asimismo especificadas reglamentariamente. en los que debe establecerse. formalizar contratos bilaterales con entrega física. lo que quiere decir. El contrato se entiende formalizado en el momento de la casación y se perfecciona cuando se produce el suministro de energía eléctrica (art. a través del operador del mercado. Las ofertas de adquisición de energía eléctrica se presentan al operador del mercado por los sujetos reglamentariamente determinados. la demanda de energía eléctrica se incorpora —por el procedimiento fijado al efecto— en el mecanismo de ofertas y. ii) mercados diario e intradiario (mercado spot. en el que el precio resulta de la casación entre la oferta y la demanda de energía eléctrica ofertada). Estas ofertas. equivalente a una potencia determinada. Salvo alguna excepción legal. el precio de adquisición de la energía . transparente y no discriminatoria) de cierta cantidad de energía eléctrica. y v) la gestión de desvíos y mercados no organizados. se constituyen en un compromiso en firme de suministro por el sistema. Se trata de Operador del Mercado Ibérico de Energía-Polo Español. . que debe coordinarse con el operador del sistema y que tiene acceso directo a los registros administrativos de instalaciones de producción de energía eléctrica y de distribuidores. por determinación legal. pero en cuyo capital ésta no tiene participación— de cuyo accionariado puede formar parte cualquier persona física o jurídica. El operador es. de los sujetos que realicen actividades en el sector eléctrico no debe superar el 40%. comercializadores y consumidores directos en mercado. la suma de participaciones. El mercado de referencia es hoy el ibérico (resultante de la integración del portugués y el español: MIBEL) establecido mediante convenio internacional de 1 de octubre de 2004 (corregido en 2008).654 Luciano Parejo Alfonso y el período temporal del suministro (reglamentariamente se determinan los elementos de estos contratos que deben ser puestos en conocimiento del operador del sistema). en los términos reglamentariamente establecidos). La operación del sistema y el operador de éste. que tiene por objeto la gestión técnica del sistema actuando coordinadamente con los operadores y sujetos del Mercado Ibérico de la Energía Eléctrica. (REE). 3.A. siempre que la suma de su participación directa o indirecta en el capital no supere el 5% (además. La operación del sistema consiste en la garantía de la continuidad y seguridad del suministro y la correcta coordinación de la producción y el transporte. El operador del mercado y. —constituida por REE. que cuenta con un solo operador (Operador del Mercado Ibérico). La negociación de los términos de los contratos de compraventa de electricidad en el mercado de producción es libre.A. Y habilita. al Gobierno para establecer el régimen jurídico al que deba sujetarse la actuación de los distintos sujetos para la realización de operaciones de compraventa en los mercados de energía eléctrica previstos en el repetido convenio. directas o indirectas. La Ley reconoce capacidad a los sujetos del sector eléctrico portugués para actuar en los mercados de energía eléctrica previstos en el convenio de acuerdo con la normativa vigente en España. S. respetando las modalidades y contenidos mínimos previstos en la Ley y sus reglamentos de desarrollo. Se trata de la actividad desarrollada por un preciso y único sujeto: la sociedad mercantil responsable de la gestión económica del sistema (es decir: el de ofertas de compra y venta de energía eléctrica en el mercado diario. sin posibilidad de sindicación de sus acciones). por tanto. que cumple esta función a través de una unidad orgánica específica dedicada exclusivamente a ello y separada contable y funcionalmente. Red Eléctrica de España. S. A éste corresponde establecer los mecanismos de garantía del pago de las transacciones bilaterales o a plazo. 2. así como a los creados para los mismos fines por las CCAA. además. la operación del mercado. por ello. los gestores de las redes que les pertenecen y. La distribución al consumidor final y los distribuidores. que comprende: i) la responsabilidad del desarrollo y ampliación de la de alta tensión en términos que garanticen el mantenimiento y la mejora de una red configurada bajo criterios homogéneos y coherentes. manteniendo y operando las instalaciones de distribución destinadas a situar la energía en los puntos de consumo.A. S. El transportista.1 LSE). es también REE (esto es así porque la sociedad operadora del sistema debe ser autorizada y designada por la AGE precisamente como gestor de la red de transporte). El régimen societario el operador del sistema incluye reglas para garantizar la independencia funcional de dicho operador respecto de las empresas de generación y comercialización (art. la designación del operador como gestor de la red de transporte requiere la certificación previa por la CNE del cumplimiento de los requisitos legales (en el procedimiento correspondiente tiene intervención la Comisión Europea). Los distribuidores son las sociedades mercantiles que desarrollan la actividad de distribución de la energía eléctrica. El transporte consiste en la gestión de la red. 34.El sistema energético 655 Como consecuencia de la Ley 17/2007. al igual que el de la red de transporte. en el que la sociedad matriz es Red Eléctrica Corporación. y ii) la gestión del tránsito de electricidad entre sistemas exteriores que se realicen utilizando las redes del sistema eléctrico español. una demanda razonable de distribución de electricidad. en su caso. En todo caso. Idéntica notificación debe hacerse de cualquier circunstancia que dé lugar a que el gestor de la red de transporte quede bajo el control de una o varias personas de uno o más terceros países. 5. construyendo. 4. La distribución consiste en el transporte de electricidad por las redes de distribución con el fin de suministrarla a los clientes. Su gestión se desarrolla. REE está integrada en un holding. que es único y desarrolla su actividad (la gestión de la red) en régimen de exclusividad. Esta designación debe notificarse a la Comisión Europea para su publicación en el Diario Oficial de la UE. . Y su gestión se desarrolla con sujeción a la garantía legal del acceso de terceros a la red en las condiciones técnicas y económicas al efecto establecidas. El transporte (la gestión de la red) y el transportista. La función principal del operador del sistema consiste en garantizar la continuidad y seguridad del suministro eléctrico y la correcta coordinación del sistema de producción y transporte (art. responsables de su explotación y. desarrollo e interconexiones con otras redes.1 LSE). a largo plazo. de 4 de julio y desde el 20 de junio de 2008. 34. así como de garantizar que su red tenga capacidad para asumir. Son. en tal condición. en las condiciones al efecto establecidas. Dentro de esta categoría se singulariza el o los suministradores de último recurso.4. que son los comercializadores a los que el Gobierno —previa consulta a las CCAA— imponga la asunción justamente de la obligación de suministro de último recurso. Los consumidores son. 8. Salvo pacto en contrario. El consumo y los consumidores. 1. Los comercializadores son.656 Luciano Parejo Alfonso con sujeción a la garantía legal del acceso de terceros a las redes de distribución en las condiciones técnicas y económicas al efecto establecidas. es decir. Y a aquéllos que se determine a tal efecto se les atribuye el derecho al suministro de energía eléctrica a precios máximos fijados por el Gobierno. es decir. las sociedades mercantiles que. por tanto. que se refiere —la primera— a servicios de recarga energética y almacenamiento de energía y son —los segundos— las sociedades mercantiles que. 7. están habilitados para la reventa de energía eléctrica de los aludidos servicios y el almacenamiento de energía eléctrica para una mejor gestión del sistema eléctrico. la gestión y los gestores de cargas del sistema. mediante contraprestación económica y en las condiciones de regularidad y calidad exigibles. en el territorio nacional. siendo consumidores. las personas físicas o jurídicas que compran la energía para su propio consumo. Y. a tarifas de último recurso. La comercialización y los comercializadores. la transmisión de la propiedad de la energía eléctrica se entiende producida en el momento en que tenga entrada en las instalaciones del comprador. Reciben la denominación de “consumidores directos en mercado” los consumidores que adquieran energía directamente en el mercado de producción. El consumo es precisamente el final. finalmente. pues. Obligación de separación de actividades y régimen de la contabilidad A las empresas eléctricas se les impone la obligación de separación de actividades en los términos siguientes (art. adquieren energía para su venta a los consumidores. la entrega de la energía al consumidor a través de las redes de transporte y distribución. 14 LSE): .3. accediendo a las redes de transporte o distribución.2. A todos los consumidores se reconoce el derecho de acceso y conexión a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica. a otros sujetos del sistema o para realizar operaciones de intercambio internacional. 6. La comercialización consiste en el suministro final. con las necesarias adaptaciones a establecer reglamentariamente). con exigencia de que una copia de las cuentas anuales esté en su sede central a disposición del público (la Ley contempla. también del eléctrico. dotado de independencia y sometido al régimen general establecido para los organismos reguladores por la LES. 20). Por lo que hace a la contabilidad de las empresas (art. por tanto.4. sin que puedan. las AAPP de las CCAA y la Comisión Nacional de la Energía [CNE] (esta última en términos de organismo regulador del entero sector energético y. al respecto la lección 6). 1. por tanto. se permite el desarrollo por un grupo de sociedades de actividades incompatibles. con actualización de la distribución de competencias en la materia entre las dos primeras y asignación a la tercera —sin perjuicio de las competencias atribuidas a la Comisión Nacional de la Competencia y además de un conjunto heterogéneo . – Las empresas distribuidoras que formen parte de un grupo de sociedades que desarrollen actividades reguladas y libres no pueden crear confusión en su información y en la presentación de su marca e imagen de marca respecto a la identidad propia de las filiales de su mismo grupo que realicen actividades de comercialización. también la sociedad que ejerza el control de aquéllas y cuantas otras del grupo —aún no eléctricas— que realicen operaciones con ellas) están obligadas a proporcionar a la AP la información que les sea requerida. Como excepción. vid. sin embargo. determinadas especialidades). en este último caso. la regla es la llevanza de acuerdo con lo dispuesto legalmente para las sociedades anónimas. debiendo ésta ser verificada mediante auditorías externas y realizadas conforme a las exigencias legales de la actividad de auditoría de cuentas (caben excepciones reglamentarias para las empresas de pequeño y mediano tamaño). siempre que sean ejercitadas por sociedades diferentes y se cumplan determinados criterios de independencia entre ellas.4.El sistema energético 657 – Como regla general. las sociedades mercantiles que desarrollen alguna de las actividades legalmente calificadas como reguladas han de tener como objeto social exclusivo el desarrollo de las mismas. – La adquisición de participaciones accionariales por parte de sociedades mercantiles dedicadas a actividades reguladas solo es posible previa obtención de autorización al efecto de la CNE. Determinación de las autoridades reguladoras Tienen la consideración legal de autoridades reguladoras (art. 3) la AGE. aunque no tengan tal carácter (si bien. Las empresas (y. si forman parte de un grupo empresarial. realizar actividades de producción o de comercialización ni tomar participaciones en empresas que realicen estas actividades. en tanto que —dadas las características de la electricidad— permite la conexión entre la generación y el consumidor final. Se distingue entre la red de transporte y las redes de distribución. y autonómicas: CCAA) se distribuyen entre la instancia estatal y la autonómica de acuerdo con el bloque de la constitucionalidad determinado por el artículo 149. a este efecto. Las competencias de las autoridades reguladoras (estatales: AGE y CNE. Se comprende la importancia del régimen de las redes y. Debe tenerse en cuenta que. del transporte y la distribución para el equilibrio y el funcionamiento del sistema y la operatividad en éste de mecanismos de mercado. La determinación que de las competencias de las CCAA contenía el artículo 3. la planificación eléctrica corresponde enteramente a la AGE (art. 5 LSE). Se contempla: i) su coordinación con la planificación física. el conjunto de redes que “transportan” la electricidad. al preverse que ésta debe tener en cuenta.1 LSE): . la planificación sectorial. una auténtica competencia y un funcionamiento eficaz del mercado. Aunque en su elaboración debe darse participación a las CCAA. la CNE pasará a integrarse en una nueva y amplia Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.5.3 fue declarada inconstitucional por la STC 18/2011. de aprobarse finalmente el correspondiente proyecto de Ley en curso. 1. dictar circulares para recabar de los sujetos que actúan en el mercado de producción de energía eléctrica cuanta información requiera para el cumplimiento de dicha función de supervisión. 3 LSE). tanto las normativas.658 Luciano Parejo Alfonso de funciones— de la supervisión de diferentes aspectos del sector eléctrico con objeto de garantizar la ausencia de discriminación. La red de transporte está integrada por (art. de 3 de marzo. 35.4. mejor. distribuyéndola finalmente hasta los puntos de consumo.1. destacando entre ellas las autorizaciones e incluyendo la planificación y la celebración de convenios de cooperación con las CCAA para conseguir una gestión más eficaz de las actuaciones administrativas relacionadas con las instalaciones eléctricas (art.22 y 25 CE. Las redes de transporte y distribución La pieza esencial del sistema eléctrico. bajo determinadas condiciones. Debe destacarse que la planificación eléctrica debe incorporar los criterios de protección medioambiental condicionantes de las actividades de suministro de energía eléctrica con el fin de minimizar su impacto ambiental. es la red o. por tanto. teniendo carácter indicativo salvo en lo que se refiere a instalaciones de transporte. pudiendo. y ii) su prevalencia sobre la física en los supuestos en los que ésta no la haya tenido en cuenta o en que existan razones justificadas de urgencia o excepcional interés para el suministro de energía eléctrica (art. como las estrictamente ejecutivas. 4 LSE). Y b) De las redes de distribución. los distribuidores deben asumir las obligaciones del transportista único relativas a la construcción. parques. mantenimiento y. la CA. El gestor de la correspondiente red (de transporte o distribución) solo puede denegar el acceso. en caso necesario. por sus características y funciones. en el ámbito de sus competencias. la utilización (arts. La determinación de estas redes obedece no a un criterio funcional. así como de la apertura al uso de terceros (art. de forma motivada. determinadas instalaciones de hasta 220 kV de tensión sean de titularidad no del transportista. por los sujetos y consumidores cualificados. por todos los sujetos del sistema. 39 LSE). transformadores y otros elementos eléctricos con tensiones nominales iguales o superiores a 380 kV y las instalaciones de interconexión internacional y. de sus interconexiones con otras redes. 41 LSE). por ello. operación y mantenimiento de las instalaciones de transporte de que se trate. así como. desarrollo. siendo responsables de: i) su explotación. y ii) su capacidad para asumir. es posible (mediante autorización expresa e individualizada del Ministerio competente en la materia. En todo caso. parques. estén destinadas a más de uno de éstos. en su caso. a largo plazo. sino al de la tensión. La Ley garantiza. transformadores y otros elementos eléctricos con tensiones nominales iguales o superiores a 220 kV no incluidas en el párrafo anterior y aquellas otras instalaciones de tensiones nominales inferiores a 220 kV que cumplan funciones de transporte). respondiendo el distribuidor de la seguridad y calidad del suministro a los mismos. En tal caso. La utilización se entiende que obliga al pago del pertinente peaje de acceso. otorgada previa consulta con la CNE y la CA en la que radique la instalación). podrá realizar funciones de coordinación de la actividad que desarrollen los diferentes gestores. que. situadas en una concreta zona de suministro entre la red de transporte y las instalaciones de los consumidores finales. Y b) La red de transporte secundario (las líneas. una demanda razonable de distribución de electricidad (art. cuya fijación corresponde al Gobierno. en . En aquellas CCAA donde exista más de un gestor de la red de distribución. las interconexiones con los sistemas eléctricos españoles insulares y extrapeninsulares). Las redes de distribución están integradas por todas las instalaciones (la infraestructura eléctrica) que. sino del distribuidor de la zona correspondiente. 38 y 42 LSE): a) De las redes de transporte.El sistema energético 659 a) La red de transporte primario (las líneas. Los distribuidores son los gestores de las redes de distribución que operen. así como los sujetos no nacionales autorizados al efecto. en su caso. Tiene esta última condición (art.4. 1. sólo utilizables por los sujetos titulares de la pertinente autorización administrativa y por sus instalaciones o filiales en las que cuenten con una participación significativa. 27 LSE) exclusivamente aquélla que: a) Realizándose desde instalaciones con potencia instalada no superior a 50 Mw. Régimen de las actividades de suministro de electricidad Como ya nos consta. Por esta razón. en la forma para cada una dispuesta legalmente.4. con cargo a los peajes y los precios satisfechos (en el entendido. La resolución de los conflictos a que dé lugar la aplicación de contratos de acceso a la red corresponde a la CNE y la de las discrepancias sobre las condiciones de conexión a las redes de distribución. la eficiencia económica y técnica de las actividades y la calidad del suministro eléctrico). están las líneas directas. la apertura de una línea directa al uso de terceros exige su venta. biomasa o cualquier tipo de biocarburante. de que para la determinación de los peajes y precios que deban satisfacer los consumidores ha de establecerse reglamentariamente la retribución de las actividades con criterios objetivos. como energía primaria. pero para poder solicitar el acceso se precisa disponer previamente de punto de conexión en las condiciones técnicas establecidas reglamentariamente. no pudiéndose conceder acceso a terceros (art. utilice: i) la cogeneración u otras formas de producción de electricidad asociadas a actividades no eléctricas que supongan un alto rendimiento energético. transparentes y no discriminatorios que incentiven la mejora de la eficacia de la gestión. 1. siempre y cuando su titular no realice actividades de producción en el régimen ordinario. a la correspondiente CA. Debe tenerse en cuenta.2 LSE) la consideración de servicio esencial y se les impone su desarrollo de modo que quede garantizado el acceso y la conexión a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica a todos los consumidores demandantes del servicio dentro del territorio nacional. 2. finalmente. al margen de las redes hasta aquí consideradas. Producción La actividad de producción puede desarrollarse en régimen ordinario y régimen especial. cesión o aportación a la empresa transportista o la empresa distribuidora de la zona de forma que quede integrada en el sistema general.6.1.660 Luciano Parejo Alfonso caso de que no disponga de la capacidad necesaria. que. sin embargo. y iii) residuos no renovables como energía primaria . Se retribuyen económicamente. ii) alguna de las energías renovables no consumibles.6. 43 LSE). se atribuye a todas las actividades con carácter general (art. 3 y 5 LSE). en lo no previsto en ellas. transmisión y cierre precisa autorización administrativa (reglada) previa (arts. con una potencia instalada igual o inferior a 25 Mw. supongan un alto rendimiento energético.4. y e) exigir que las instalaciones conectadas a las de su propiedad . 16. modificación.6. La producción en régimen especial (condición que se otorga. 21 y 28 LSE]. 35. 1. por las CCAA) se rige por sus disposiciones especificas y. en la medida en que precisa de la o las correspondientes instalaciones (centrales). y ii) la participación en el mercado de producción de energía eléctrica en cualquiera de las modalidades con entrega física precisa la inscripción en el Registro Administrativo de Instalaciones de Producción de Energía Eléctrica [arts. prestando el servicio de transporte de forma regular y continua con los niveles de calidad exigibles y manteniendo las instalaciones en las adecuadas condiciones de conservación e idoneidad técnica.2 y 28 LSE). por las generales sobre producción eléctrica en lo que le resulten de aplicación. Sus derechos y obligaciones son los siguientes: a) realizar sus actividades en la forma autorizada y conforme a las disposiciones aplicables. 27. 11. las cuales no pueden ser otorgadas si su titular no ha obtenido previamente la autorización del punto de conexión a las redes de transporte o distribución correspondientes (a estos efectos. y ii) someter sus planes de inversión anuales y plurianuales a la aprobación de la AGE (art. b) facilitar el uso de sus instalaciones para los movimientos de energía precisos y admitir la utilización de sus redes de transporte por todos los sujetos autorizados. el procedimiento de operación del sistema puede incluir límites a la capacidad de conexión por zonas o por nudos).2. ganadero y de servicios. En lo fundamental. está sujeto (en ambos regímenes. de acuerdo con las normas técnicas de transporte. c) maniobrar y mantener las instalaciones de su propiedad de acuerdo con las instrucciones y directrices dictadas al efecto. ordinario y especial) a la obtención de autorización administrativa (reglada) para cada una de éstas. d) ver reconocida por la AP la retribución que legalmente le corresponda. Transporte El titular de la red de transporte debe: i) cumplir en todo momento las instrucciones impartidas por el operador del sistema como gestor de la red de transporte. con carácter general. la condición de instalación de producción en este régimen especial debe ser atribuida por la CA correspondiente y su construcción. explotación. Sin perjuicio de su desarrollo en régimen de libre competencia en el mercado correspondiente: i) el ejercicio efectivo de la actividad de producción. en condiciones no discriminatorias.El sistema energético 661 b) Realizándose desde instalaciones de tratamiento y reducción de los residuos de los sectores agrícola. fiabilidad y eficacia. a: i) la atención. 1. objetividad e independencia (arts. explotación y transmisión y cierre de las instalaciones de distribución están sujetos a autorización administrativa (en principio reglada) [art. 41 y 42 LSE): – Los primeros.6. 40 LSE]. y vii) la presentación de sus planes de inversión anuales y plurianuales a las CCAA. vi) la facilitación al gestor de la red de transporte de información para el funcionamiento seguro y eficiente.3. 39. objetividad e independencia (arts. 16 y 33 LSE). que se refieren principalmente (arts. modificación. ii) el cobro de peajes.5.4. Operación del sistema El operador del sistema debe ejercer sus tareas en coordinación con los operadores y sujetos del Mercado Ibérico de la Energía Eléctrica bajo los principios de transparencia.4. autorización que debe contener todos los requisitos que deban ser observados en la construcción. 36 y 37 LSE).6. de las solicitudes de acceso y conexión a las redes.662 Luciano Parejo Alfonso reúnan las condiciones técnicas establecidas y sean usadas en forma adecuada (art. . 34 y 35). Pero la construcción. 1. – Y las segundas. iv) aseguramiento del nivel de calidad del servicio.5 LSE).6. explotación y cierre de las referidas explotaciones (arts. a: i) el reconocimiento y la percepción de la pertinente retribución.4. iii) procura de un uso racional de la energía. ii) la puesta en práctica los programas de gestión de la demanda aprobados por la AP. garantizando su seguridad. v) la aplicación de las medidas adecuadas y reglamentarias de protección del consumidor. según corresponda. Las instalaciones de transporte precisan autorización administrativa previa por la AGE o la CA correspondiente. con criterios de igualdad. Operación del mercado El operador del mercado debe ejercer sus funciones con respeto de los principios de transparencia. 1. y iii) la fijación (en el contexto de la gestión de las redes) de los criterios de la explotación y el mantenimiento de las mismas. Distribución El ejercicio de esta actividad requiere la inscripción en el Registro Administrativo de Distribuidores (art.4. el desarrollo coordinado y la interoperabilidad de la red interconectada. 37 LSE). La distribución misma se desarrolla conforme a un régimen de derechos y obligaciones. ii) el control de las medidas de fiabilidad del sistema de producción y transporte. por sus características de consumo o condiciones de suministro. v) la impartición de instrucciones para la correcta explotación del sistema de producción y transporte. Comercialización y suministro de último recurso Sin perjuicio del régimen especial del suministro de último recurso (en el que el consumidor tiene derecho a contratar al precio máximo fijado al efecto). la comercialización se ejerce libremente en los términos legales. pudiendo contratar el suministro: a) con las correspondientes empresas de comercialización (los consumidores vulnerables. 47 LSE). 34 LSE). objetividad e independencia.4. y viii) la garantía de la no discriminación entre usuarios o categorías de usuarios de la red de transporte (art.2 LSE). vi) la garantía del desarrollo y ampliación de la red de transporte. remitidos: – Las medidas de protección al consumidor a incluir en las condiciones contractuales para los contratos de suministro de los comercializadores con los consumidores que. en especial. A la reglamentación de desarrollo quedan. Las sociedades mercantiles que deseen actuar como comercializadoras han de comunicar a la AP competente el inicio (así como la modificación y. debiendo la denegación ser motivada en función de las exigencias reglamentariamente establecidas (art. estando su estatuto fijado directamente por la Ley (arts. 38. Los consumidores finales de electricidad tienen derecho a elegir suministrador. En su calidad de gestor de la red de transporte. así como de su capacidad de satisfacción a largo plazo de la demanda de transporte de electricidad y su fiabilidad. con el resultado de la casación de las ofertas comunicadas por el operador del mercado. con las empresas justamente de último recurso). del funcionamiento de las instalaciones de producción de acuerdo. . por tanto.6.6. pudiendo el Gobierno encomendarle funciones de gestión directa de dichos cambios en las condiciones reglamentariamente determinadas (art. requieran un tratamiento contractual específico. 1. el cese) de la actividad (acompañando una declaración responsable del cumplimiento de los requisitos legales). vii) la gestión del tránsito de electricidad entre sistemas exteriores que se realicen utilizando las redes del sistema eléctrico español. sin embargo. iv) la programación de entrada energía en la red y. el operador del sistema sólo puede denegar el acceso a la red en caso de que ésta no disponga de la capacidad necesaria. La Oficina de Cambios de Suministrador es responsable de la supervisión de los cambios de suministrador conforme a los principios de transparencia. 44 y 45 LSE). y b) con otros sujetos autorizados en el mercado de producción.El sistema energético 663 Entre sus múltiples cometidos merecen ser destacados los siguientes: i) la previsión de la utilización del equipamientos de producción y el control del nivel de garantía de abastecimiento de electricidad. además. iii) la impartición de instrucciones de operación de la red de transporte. en su caso. 13 LSE). según se produzcan dentro de la UE o con países no pertenecientes a ella— (se exceptúan los sujetos que sean operadores dominantes en el sector eléctrico). En el caso de los comercializadores designados (a efectos del servicio universal) suministradores de último recurso: a) Se impone la obligación de realizar ofertas económicas de adquisición de energía eléctrica al operador del mercado en cada período de programación por la parte de energía necesaria para el suministro de sus clientes de último recurso no cubierta mediante otros sistemas de contratación con entrega física (art. de forma que en su cálculo se respete —siguiendo la metodología fijada por el Gobierno— el principio de suficiencia de ingresos y no ocasionen distorsiones de la competencia en el mercado. los comercializadores y los consumidores directos en mercado pueden realizar: i) adquisiciones de energía (en cualquiera de las modalidades autorizadas legalmente) a través de las interconexiones con otros países. la cual debe respetar los principios de competencia y transparencia propios del mercado de producción. En todo caso. incluyendo los procedimientos de cambio de suministrador y de resolución de reclamaciones. 18 LSE). y —comunicándolo al operador del sistema u obteniendo autorización de la AGE. La retribución de las actividades debe . con cargo a los peajes y los precios satisfechos (arts. a efectos retributivos. se acojan a dichas tarifas (art. teniendo en cuenta las especialidades pertinentes. 15 a 19 LSE).8.664 Luciano Parejo Alfonso – Los mecanismos de contratación y las condiciones de facturación de los suministros.4. b) Se aplican. y ii) ventas de energía a través de las interconexiones con otros países. Régimen económico La retribución de las actividades que contribuyen al suministro de energía eléctrica se produce. las tarifas denominadas también de último recurso —únicas en todo el territorio nacional— en calidad de precios máximos susceptibles de ser percibidos de los consumidores que. en la forma dispuesta en la Ley.4. han de abonar los costes del sistema que proporcionalmente les correspondan (art. 1. los sujetos que realicen operaciones de exportación de energía eléctrica. 1. 23 LSE). El régimen jurídico y económico de los intercambios intracomunitarios e internacionales queda sujeto a regulación. de acuerdo con la normativa aplicable. Estas tarifas se fijan.7. Intercambios de electricidad Los productores. . transparentes y no discriminatorios que incentiven la mejora de la eficacia de la gestión. sobre la base del precio resultante del equilibrio entre la oferta y la demanda de energía eléctrica ofertada en dichos mercados. la retribución de las distintas actividades es la siguiente: a) La generación: la energía eléctrica negociada a través de los mercados diario e intradiario. Al concepto anterior se añaden aún: i) la retribución reglamentariamente establecida de los servicios obligatorios y potestativos de ajuste del sistema necesarios para garantizar un suministro adecuado al consumidor.El sistema energético 665 responder. en su caso. ii) el pago que se fije por capacidad en función de las necesidades en este orden del sistema. Y b) Establecerse: i) con arreglo a la metodología de cálculo fijada por el Gobierno. ii) los del operador del sistema. Pero al efecto deben tenerse en cuenta las pérdidas en la red de transporte y los costes de las alteraciones del régimen normal de funcionamiento del sistema de ofertas. incluyendo entre ellos los costes permanentes y los costes de diversificación y seguridad de abastecimiento. y ii) sobre la base de los costes de las actividades reguladas del sistema que correspondan. a criterios objetivos. Son costes permanentes de funcionamiento del sistema los siguientes: i) los costes integrables en el sistema y derivados del desarrollo de actividades de suministro de energía eléctrica en territorios insulares y extrapeninsulares. en función de los precios asignados a los servicios efectivamente prestados. y. y la que sea objeto de contratación bilateral o física o negociada a plazo. Los peajes de acceso a las redes —únicos en todo el territorio nacional y no comprensivos de impuesto alguno— deben: a) Tener en cuenta las especialidades por niveles de tensión y las características de los consumos por horario y potencia. anualmente y de acuerdo con la metodología establecida por el Gobierno. la eficiencia económica y técnica de aquéllas y la calidad del suministro. y iii) los de funcionamiento de la CNE. en todo caso. c) La operación del mercado: en función de. Concretamente. Y son costes de diversificación y seguridad de abastecimiento las primas que completan la retribución de determinadas instalaciones de generación en régimen especial. los precios que el operador cobre por sus servicios a los agentes que participen en el mercado. b) La operación del sistema: la fijada. sobre la base del precio de las operaciones contratadas en firme en los correspondientes mercados. y con cargo a. Pues éstos pagan. atendiendo a la retribución que legalmente les corresponda para la verificación de las operaciones de liquidación y pago a que se ha hecho mención. energía circulada. incentivos a la calidad del suministro y la reducción de las pérdidas. El cobro de la propia retribución y también de los peajes y los precios por los restantes servicios se lleva a cabo por los distribuidores. se respete los principios de suficiencia de ingresos y no distorsión de la competencia en el mercado. una factura que comprende todas las actividades realizadas con carácter previo a la distribución para hacer posible el suministro y que no tienen relación directa con ellos. .666 Luciano Parejo Alfonso d) La actividad de transporte: en los términos reglamentariamente establecidos atendiendo a los costes de: i) inversión y operación y mantenimiento de las instalaciones. Ocurre que. en su cálculo. estando obligados los sujetos del sistema a adherirse a las condiciones que establezcan el operador del mercado y el operador del sistema para la realización de las operaciones —públicas. en efecto. en particular. De ahí que el régimen retributivo se complemente con un esquema específico de cobro y liquidación de los peajes y precios. transparentes y objetivas— de liquidación y pago de la energía conforme al procedimiento establecido por el Gobierno al efecto. e) La actividad de distribución: también en la forma reglamentariamente establecida. modelo que caracterice las zonas de distribución. los derechos por acometidas y demás actuaciones necesarias para atender los requerimientos de suministro de los usuarios). g) La actividad de suministro de último recurso (comercialización con este carácter): por tarifa (única en todo el territorio nacional) que fija los precios máximos a percibir y establecida de forma que. que debe permitir fijar la correspondiente a cada sujeto atendiendo a los siguientes criterios: costes de inversión. f) La actividad de comercialización: la libremente pactada por las partes. y ii) los destinados a reducir el impacto socio ambiental de las infraestructuras de transporte (hasta una cuantía máxima del 3% de la retribución anterior). Y los fondos ingresados por los distribuidores en el sistema se distribuyen entre quienes realicen las actividades incluidas en el mismo. solo los comercializadores pueden realmente percibir directamente su retribución de los consumidores finales. así como otros costes necesarios para desarrollar la actividad (entre ellos. operación y mantenimiento de las instalaciones. dando a las cantidades ingresadas la aplicación procedente legalmente. por razón de las características de funcionamiento del sistema eléctrico. que data de principios del S. EL SECTOR Y EL SISTEMA DE SUMINISTRO DE GAS 2. Sin embargo. La evolución de la regulación administrativa. XIX. XVIII. en las Leyes municipales de 1870 y 1877 y el estatuto municipal de Calvo Sotelo de 1924). por la industria de gas manufacturado y la tendencia observable en los países con mayor . sin perjuicio de las competencias municipales por razón de licencias de obra. nacional y europea. la necesaria ocupación de bienes demaniales para el tendido de las conducciones y las características mismas del suministro acabaron conduciendo pronto —en evolución conjunta con los de agua y electricidad— a su declaración formal como servicio público por Real Decreto de 12 de abril de 1924. habiéndose comenzado a comercializar en Gran Bretaña a finales del S. fue de carácter local y para el alumbrado público. Se entiende. que el suministro de gas comenzara siendo una actividad privada. por lo que no se produjo verdaderamente hasta las crisis petroleras de los años 70 del S. que.1. El primer uso. a todo lo largo del XIX fue utilizado. etc. a suficiente escala. ocupación de terrenos municipales. XX. del gas en España (inicialmente en Barcelona y Madrid). tras el Reglamento del servicio público de suministro de gas aprobado por Decreto de 27 de enero de 1956. de la perforación. más reciente. limitándose la intervención pública a la verificación de contadores. Este último Decreto responde a la evolución experimentada. La mejora de la tecnología ha permitido superar esta dificultad a partir de la segunda década del S. Sin embargo. de 27 de noviembre. casi de forma exclusiva. El desplazamiento de su uso para la función de alumbrado por la introducción del eléctrico determinó su destino a usos térmicos. Sin embargo. permaneciendo su uso muy localizado por falta de infraestructuras capaces de transportarlo a la distancia necesaria sin grandes pérdidas y en cantidad suficiente. por ello. su despegue como fuente energética de uso generalizado estuvo condicionado por su consideración inicial como simple subproducto de interés menor y dificultador. XVII. XX. Pero ya a partir de dicho momento comienza el proceso de desapoderamiento de dichas entidades. comenzando a finales de la década de los años sesenta del S. desde 1956. XX. permitiendo el rápido crecimiento de su uso a partir de la segunda posguerra mundial. culmina con el aprobado por Decreto 2803/1973. apertura de instalaciones. además. que atribuye al Estado las competencias básicas para la regulación del sector y las concesiones de suministro y autorización de las instalaciones. como fuente de luz (alumbrado). así. en la materia El conocimiento en Europa del tipo de gas hoy más importante como fuente energética —el gas natural— data del S. correspondiendo las competencias fundamentales (en paralelo igualmente a la evolución del suministro eléctrico) a los municipios (así. Su suministro mediante canalización y para otros usos es.El sistema energético 667 2. La década de los años 80 del S. en todo caso. Implantación de la gasificación (fundamentalmente en Cataluña). XX contempla un importante crecimiento del consumo de gas natural: las ventas superan ya en 1989 a las de los GLP. Expansión del uso del gas natural. apareciendo al final de dicho periodo las modalidades de suministro a granel y canalizado. y fácil instalación y bajo coste de los aparatos precisos para su consumo. XX. XX con la creación de Gas Natural S. susceptibles de ser suministrados —en estado líquido y en envases— para usos domésticos y comerciales. falta de cultura gasista. en 1985. otro interno con diversas entidades públicas y privadas del sector para sentar las bases del desarrollo del gas (en 1985. La necesidad de la cobertura de las necesidades básicas de energía derivadas. en efecto. el recurso a los gases licuados del petróleo (butano y propano. La creación. bajo coste de la materia prima. 2. El establecimiento. crisis energéticas de los años 70) solo tuvo lugar a partir de 1983 gracias a: i) la opción política —adoptada en el contexto de la aspiración a la incorporación al proceso de integración europea— por la conversión del gas en fuente energética importante. de 15 de junio. de un lado. en adelante GLP). como materia prima para la fabricación de gas. y iii) la introducción (importación desde Argelia) de gas natural licuado para suministro mediante canalización. escaso desarrollo económico. luego adquirida por ENAGAS (creada en 1972). Pero la superación de las dificultades para el despegue del consumo de gas natural (escasez de yacimientos. estableció las . En este período: i) la LrBRL reserva.A. a un desarrollo importante. sin absoluto éxito. dio lugar. y ii) la suscripción de sendos protocolos.. Sus ventajas eran evidentes: no requerimiento de fuertes inversiones para su producción (en cuanto subproducto del petróleo). ni en redes de distribución (al ser fácilmente licuable). Del Guayo): i) la sustitución del carbón por las naftas. de otro lado. y ii) la Ley 10/1987. Tres factores contribuyeron decisivamente. el almacenamiento y el transporte.A. uno internacional para la resolución de divergencias en el suministro de GNL a España (en 1975 y con Argelia. adoptado en el contexto de la aspiración a la incorporación al proceso de integración europea. En el desarrollo de este sector cabe distinguir las siguientes fases: 1. a ese desarrollo (I. entre los años 60 y 70 del S. ii) el crecimiento del suministro de GLP a granel también para usos industriales. con paralela integración de ENAGAS en el INH. a favor de las entidades locales el suministro de gas. con reparto geográfico de las responsabilidades de suministro). en efecto. del proceso de urbanización (demanda del sector doméstico) hacía necesario. sobre todo. gracias al progreso tecnológico. en 1957 y en el seno del INI. S. de la empresa Butano. de redes de distribución se produce en Cataluña en los años 70 del S.668 Luciano Parejo Alfonso desarrollo económico. del consumo de GLP. dispersión del consumo. holding petrolífero público desgajado del INI) y. creación de la Comisión Nacional de la Energía en sustitución de la Comisión del Sistema Eléctrico). d) Dada la semejanza con el sector eléctrico (necesidad de redes entre productores y consumidores de duplicación improcedente) y el uso del gas natural para producir electricidad: regulación homogénea de ambos (separación entre la propiedad de la red y la prestación del servicio a través de ella como único modo de introducir la competencia. Con la madurez del sector y el mercado del gas natural se corresponde la promulgación de la Ley 34/1998. cuya evolución tiene causa (la liberalización y la regulación para la efectividad del mercado interior) y. fundamento idénticos al relativo al sector eléctrico y cuya evolución cabe sistematizar en las siguientes etapas: . es una actividad económica integrada) sobre la base —por lo que hace al gas— de las ideas siguientes: a) Supresión de la calificación de servicio público y su sustitución por el concepto europeo de actividades de interés general (sujetas a regulación administrativa).El sistema energético 669 normas básicas para un desarrollo coordinado de actuaciones en materia de combustibles gaseosos. la más importante de las cuales fue la realizada por la Ley 12/2007 para la adaptación de la normativa interna a la Directiva 2003/55/CE. conducción y distribución relativas a dicho suministro. actualmente vigente. y la absorción. aunque segmentable. y b) declaración del servicio público de suministro de combustibles gaseosos por canalización. Del avance conseguido por el mercado de gas natural da cuenta que en 2001 representó ya el 13% del consumo de energía primaria. en 1991 y entre Repsol y La Caixa. con: a) delimitación de las competencias del Estado y de las CCAA en materia de planificación económica y bases del régimen energético. 3. aunque —al igual que la LSE— ha sufrido al día de hoy numerosas modificaciones de diverso alcance. por tanto. En el marco legal así establecido se produjo la firma. reguladora del sector de hidrocarburos (LSH). La Ley realiza un tratamiento homogéneo de todas las actividades conectadas con los hidrocarburos (la industria correspondiente. que han dado lugar a la completa integración del sector del gas natural. la vigente Ley responde al Derecho europeo en la materia. b) Liberalización de las actividades relativas al suministro de gas. de un protocolo que ha dado lugar al grupo Gas Natural. así como las actividades de producción. en 1994. Consolidación del sector y del mercado del gas natural. c) Programa de liberalización de los precios. procesos ambos. de 7 de octubre. de ENAGAS por Gas Natural SDG. En cuanto dictada siendo España miembro de la UE. y 2004/67/CE. del Parlamento Europeo y del Consejo. de 26 de junio de 2003. la CNE ha aprobado. de 13 de julio de 2009. un informe sobre las implicaciones internas de la aprobación de esta nueva normativa europea. que forma parte del llamado “tercer paquete” y está integrado por: i) las Directivas 2009/73/CE. del Parlamento Europeo y del Consejo. al suministro (por canalización) de combustibles gaseosos se inscriben en el radio de acción de la libertad de empresa del artículo . del mismo título. de 26 de abril de 2004. sobre la integridad y la transparencia del mercado mayorista de la energía. de 26 de abril de 2004. de 30 de mayo de 1994. de 22 de junio de 1998. del Consejo. todas las actividades relativas al mercado de productos derivados del petróleo y. del Parlamento Europeo y el Consejo.670 Luciano Parejo Alfonso – La primera Directiva que se dicta es la 90/377/CEE. del Consejo. sobre medidas para garantizar la seguridad del suministro de gas. del Parlamento Europeo y del Consejo. de 20 de octubre de 2010. de 13 de julio de 2009. a su vez. Los principios del mercado de productos derivados del petróleo y del suministro de combustibles gaseosos por canalización Aunque los yacimientos de hidrocarburos y los almacenamientos subterráneos tengan la consideración de bienes de dominio público estatal (a los efectos del artículo 132. relativa a medidas para garantizar la seguridad del suministro de gas natural. acompañada por la 2004/67/CE. y 1227/2011.2 CE). y la 94/22/CE. del Parlamento Europeo y del Consejo. relativa a garantía de la transparencia de los precios a consumidores industriales finales de gas y de electricidad. relativa a medidas para garantizar la seguridad del suministro de gas natural: y ii) los Reglamentos (CE) 715/2009. sustituido por el vigente. Como ya se ha dicho al tratar del sector eléctrico. – La Directiva fundamental es la inicial 98/30/CE. del Parlamento Europeo y del Consejo. atinente al tránsito de gas natural a través de grandes redes. 994/2010. del Parlamento y del Consejo. Y cuyo complemento importante era el Reglamento (CE) 1775/2005. 2. Este último bloque ha sido. del Parlamento Europeo y del Consejo.2. sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural. del Consejo. el 22 de julio de 2010. en concreto. sobre condiciones para la concesión y el ejercicio de las autorizaciones de prospección. habiendo sido seguida por la 91/296/CEE. sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural. de 31 de mayo de 1991. exploración y producción de hidrocarburos. sobre las condiciones de acceso a las redes de transporte de gas natural (derogatorio del de 2005 con el mismo objeto). de 29 de septiembre de 2005. de 25 de octubre de 2011. que fue sustituida por la 2003/55/CE. del Consejo. rige la libre iniciativa empresarial (art. determina la habilitación al Gobierno para adoptar medidas extraordinarias ajustadas al caso en cuanto su alcance.2 LSH). en función del volumen de sus actividades y en las condiciones y casos reglamentariamente fijados. en especial. 102 LSH]. suspensión de exportaciones y establecimiento de medidas de intervención —incluidos los precios— o imposición de obligaciones. b) Debe garantizar el suministro de productos petrolíferos y de gas por canalización a los consumidores demandantes dentro del territorio nacional. los que se suministren con carburantes y petrolíferos no adquiridos a los operadores regulados en la LSH. 49. Ésta. para su ejercicio. satisfacerla mediante el pago de una cuota por tonelada de producto importado o adquirido para su consumo. 51. c) Está sometida a las potestades atribuidas a la AP. 52 y 53 LSH): 1. d) Comporta. no obstante: a) Tiene por objeto actividades calificadas (en términos de Derecho europeo) como de interés económico general. 50. tales como limitaciones al ejercicio de actividades. y iii) los operadores al por mayor de gases licuados del petróleo y de comercializadores o consumidores que no adquieran el producto a operadores o comercializadores autorizados. en situaciones de escasez. pueden. en la cantidad. las llamadas reservas estratégicas). derecho que. Y. autorizaciones o permisos necesarios en cada caso). salvo en el caso de los gases licuados. forma y localización geográfica determinadas reglamentariamente por parte de: i) los distribuidores al por mayor de productos petrolíferos y al por menor de carburantes y combustibles petrolíferos no adquiridos a los operadores regulados en la Ley. destinada a . 2. El derecho de los consumidores al suministro en las condiciones legalmente determinadas. ii) los consumidores de carburantes y combustibles (en la parte no suministrada por los operadores regulados en esta Ley). 2. de modo que. Es posible el cumplimiento de esta obligación mediante la constitución de reservas en Estados miembros de la UE en la forma y condiciones determinados por la AGE. La obligación legal de mantenimiento (en todo momento) de existencias mínimas de seguridad de los productos (en cuyo seno se distinguen. ámbito y duración.El sistema energético 671 38 CE. en lo que aquí interesa y cuando tiene por objeto el suministro de gases combustibles por canalización (supuesto que se cuente con las concesiones. en su caso. con la legislación de régimen local) [art. el derecho a la ocupación del dominio público y patrimonial y de las zonas de servidumbre pública (de acuerdo. La garantía de suministro que pesa sobre las actividades del mercado de productos petrolíferos se traduce en (arts. – Puesta a disposición de los suministros identificados como prioritarios por razones de estrategia o dificultad en el abastecimiento. de los que forman parte también representantes de la AGE y de la CNE. la cual tiene veto respecto de los acuerdos que infrinjan la normativa del sector.672 Luciano Parejo Alfonso financiar los costes de constitución. que deben realizar aportaciones financieras a la Corporación en cantidad suficiente para constituir las reservas financieras necesarias para el adecuado ejercicio de las actividades corporativas. calidad de los productos y aportación de información. venta. así como facilitarle instalaciones. La obligación de todos los sujetos que deban contribuir a las existencias mínimas de seguridad y de los que presten servicios de logística de productos petrolíferos de: – Cumplimiento de las directrices de la AGE respecto de sus instalaciones y mantenimiento. puede: a) Adquirir crudos y productos petrolíferos y concertar contratos con los límites y condiciones reglamentariamente fijados. que está sujeta a la tutela de la AGE. de otro lado. 3º. así como a la diversificación de los suministros de gas natural. el mantenimiento y la gestión de las reservas estratégicas y el control de las existencias mínimas de seguridad y. almacenamiento y conservación de las existencias mínimas de seguridad correspondientes. salvo excepciones. de un deber de los sujetos obligados al mantenimiento de existencias mínimas de seguridad de cederle o arrendarle existencias. La Corporación. junto con vocales y el propio Presidente directamente designados por aquella AP. Miembros éstos. La constitución. Es beneficiaria. seguridad. la sanción de las infracciones) corresponde a la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos. b) Verificar —ajustándose a los contratos tipo establecidos al efecto— operaciones de compra. Por ello. deben estar representados en sus órganos de administración. arrendamiento y almacenamiento de reservas estratégicas. así como promoviendo. por tanto. los cuales deben tener lugar. incluidas las estratégicas. el cumplimiento de la obligación de mantener éstas (recabando la información y realizando las inspecciones precisas. a un precio igual al coste medio ponderado de adquisición o —de ser superior— al de mercado. . debiendo obtener autorización de la AGE para los actos de disposición. que es una Corporación de Derecho público que actúa en régimen de Derecho privado y de la que forman parte —como miembros— los sujetos obligados al mantenimiento de las referidas existencias mínimas de seguridad. en su caso. Y aquí también está habilitada la AGE para determinar la forma y condiciones en las que los sujetos obligados en España pueden cumplirla constituyendo reservas en Estados miembros de la UE y los sujetos radicados en otros Estados miembros puedan hacer lo propio en España. La obligación de disposición de ciertas existencias mínimas de seguridad (parte de las cuales tienen también el tratamiento de reservas estratégicas) por parte de: – Los comercializadores (expresadas en días equivalentes de sus ventas firmes en territorio español). La parte de existencias mínimas de seguridad que tiene carácter estratégico y los sujetos encargados de su constitución. puedan incidir negativamente en el balance de abastecimientos al mercado español y así lo determine la AGE). – Los consumidores directos en mercado (por sus consumos firmes en la parte no suministrada por un comercializador). El apoderamiento a la AP (en su caso. aparatos o instalaciones o la integridad de la red. los correspondientes servicios de almacenamiento. por la parte de su consumo no adquirida a comercializadores (en este caso cuando. mantenimiento y gestión se determinan por la AGE. medidas —con el alcance. suspender o . La obligación de diversificación de sus aprovisionamientos por parte de los comercializadores de gas natural (en todo caso) y los consumidores directos en mercados. el ámbito y la duración que se determinen— tales como las de limitar o modificar el mercado del gas. por su parte (arts. 100. pudiendo recabar cuanta información sea necesaria. en situaciones de escasez de suministro o en las de amenaza para la seguridad de personas. La habilitación al Gobierno para: a) Adoptar. por su volumen y origen.El sistema energético 673 La seguridad del suministro de gas natural determina. de la que son miembros también los sujetos del sector gasista) para la inspección del cumplimiento de los requisitos y condiciones de seguridad y diversificación. 2. la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos. 2. de otro lado: 1. en su caso. Esta obligación puede cumplirse con gas propio o arrendando o contratando. 101 LSH): A) De un lado: 1. 98. B) Y. 99. establecer obligaciones especiales de existencias mínimas de seguridad. 149. sino también —al igual que en el caso del sistema eléctrico— la planificación. AGE y CNE. b) Determinar las condiciones en que pueda hacerse uso —por los obligados a su constitución y mantenimiento— de las reservas estratégicas de gas natural en situaciones de emergencia. por tanto. 3). concretamente las integrantes de las redes básica de gas natural y de transporte secundario y de las instalaciones de almacenamiento de reservas estratégicas de hidrocarburos líquidos y de almacenamiento básico de gas natural. En el instrumentario que la Ley pone a disposición de las AAPP figura. El paralelismo con el sistema eléctrico continua por lo que hace a la coordinación de la planificación con la ordenación territorial y urbanística: ésta debe tenerla en cuenta.1. e inspección y sanción —el texto legal regulas las infracciones y sanciones en la materia—).3. desagregándolas. precisando las posibles instalaciones. las competencias de las que denomina autoridades reguladoras (estatales): Gobierno. y b) las bases del régimen minero y energético. así como de transporte secundario y distribución y comercialización cuando salgan del ámbito de una CA—. descansando la distribución territorial de competencias en la reserva al primero por el art. autorizaciones de instalaciones de la red básica. determinación de los peajes y tarifas de último recurso y otros precios y establecimiento de los requisitos de calidad y seguridad en el suministro). sin embargo. determina. dando participación a las CCAA. aunque sin detallada regulación de los términos de su formalización. Se precisa. calificando adecuadamente . y ii) los criterios generales para el establecimiento de instalaciones de suministro de productos petrolíferos al por menor.13 y 25 CE de: a) las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica.674 Luciano Parejo Alfonso modificar los derechos de acceso. informe vinculante de las instalaciones de transporte secundario de competencia de las CCAA. Con este apoyo. tanto las normativas (en lo esencial: regulación básica de las actividades. no sólo la normación convencional seguida sin más de la ejecución (aplicación). así como la determinación de: i) la capacidad de regasificación total de gas natural licuado necesaria para abastecer el sistema gasista. la LSH (art. autorizaciones y concesiones —en particular. Las autoridades reguladoras y la distribución de competencias El Estado y las CCAA comparten —en la doble fase normativa y ejecutiva— esta materia. como las estrictamente ejecutivas (en lo esencial: impartición de instrucciones sobre infraestructuras. modificar las condiciones de regularidad en el suministro o someter a autorización las ventas de gas natural. incluyendo la planificación en la materia. no obstante. su carácter indicativo con carácter general y vinculante. 2. para las instalaciones y determinaciones fundamentales. No obstante. puesta en explotación y cierre de las instalaciones correspondientes y están sometidas (en el caso del transporte y el almacenamiento solo si las instalaciones sirven a comercializadores al por . la Ley distingue en dicho mercado los subsectores de hidrocarburos líquidos y gases licuados del petróleo. 5 LSH).El sistema energético 675 los terrenos y estableciendo las reservas de suelo necesarias para la ubicación de las nuevas instalaciones y la protección de las existentes. instalación. sin perjuicio obviamente de lo que pueda resultar de otras disposiciones legales (en especial. principalmente propano y butano) se distinguen. y ii) siendo igualmente libres los precios de los productos derivados del petróleo (art. cuando consistan en la importación. siempre que ésta requiera la formulación de un instrumento de los en ella previstos (art. almacenamiento. exportación e intercambio intracomunitario de crudo de petróleo y productos petrolíferos. las fiscales y las de ordenación territorial y urbanística. Actividades relativas a los hidrocarburos líquidos.2. comercialización al por menor. El mercado de productos derivados del petróleo 2. las fracciones de hidrocarburos ligeros obtenidas del petróleo crudo o del gas natural. las siguientes: producción. En caso de que ello no sea así (o cuando razones justificadas de urgencia o excepcional interés para el suministro de productos petrolíferos o gas natural aconsejen el establecimiento de las correspondientes instalaciones) ha de estarse —salvo para las instalaciones de la red básica de transporte— a lo dispuesto en la legislación sobre ordenación territorial y urbanística. mezcla y envasado. 39 y 40 LSH). sin más requisitos que los resultantes de la normativa europea.4. Subsectores Para todas las actividades que se desarrollen en este mercado se determina que: i) se desarrollan libremente en los términos del marco legal. el almacenamiento. – Refino. 2. la comercialización al por mayor y la distribución al por menor. es decir. medio ambiente y protección de los consumidores y usuarios) y. el transporte. comercialización al por mayor. Ello no obstante. en el subsector del GLP (gases licuados del petróleo. intercambio intracomunitario.4. importación y exportación. transporte. transporte y almacenamiento (arts. 37 LSH). su régimen Son actividades que tienen por objeto los hidrocarburos líquidos: el refino. adquisición. mantenimiento y revisión de instalaciones de suministro (el suministro mismo reviste las modalidades de: envasado y a granel) [art. 44 bis LSH].4.1. con mayor desagregación. Comprenden la construcción. 2. El de comunicación a la CNE (para su publicidad) de los contratos que suscriban. Siendo aquí esencial —al igual que en el caso del sistema eléctrico— el transporte y. 2. transparencia y no discriminación. o iii) cuando dicho solicitante o la empresa a la que adquiera el producto o la empresa a las que uno u otra esté vinculado radique en país que no reconoce derechos análogos en términos no acordes con el principio de reciprocidad (sin perjuicio de los criterios a aplicar respecto de empresas de Estados miembros de la UE). Deber con el que se corresponde el derecho de acceso. . no obstante. El de permitir el acceso de terceros mediante un procedimiento negociado. así como (en el caso de las de transporte y almacenamiento) tomando en consideración los criterios de la planificación establecida. así como (en este caso para su resolución) de los conflictos que surjan en la negociación de dichos contratos. en todo caso. con arreglo a los principios de objetividad. transmisión (todas) o cierre (las de transporte y almacenamiento) debe ser comunicada al órgano que la haya otorgado.676 Luciano Parejo Alfonso mayor) a autorización administrativa previa de carácter reglado de la AGE en los siguientes términos: – Han de ser otorgadas. en todo caso. los titulares de las instalaciones para el desarrollo de estas actividades quedan sujetos a los siguientes deberes legales (art. transparentes y objetivas y aplicando precios hechos públicos (el Gobierno puede. El acceso de terceros solo puede denegarse por: i) inexistencia de capacidad disponible durante el período contractual propuesto. – Las de cierre pueden imponer la obligación de proceder al desmantelamiento de las instalaciones. 41 LSH): 1. en condiciones técnicas y económicas no discriminatorias. la relación de precios por la utilización de las instalaciones (y sus modificaciones). ii) por no encontrarse el solicitante al corriente en el pago de las obligaciones derivadas de utilizaciones anteriores. de los comercializadores al por mayor y los consumidores y comercializadores de productos petrolíferos que reglamentariamente se determinen atendiendo a su nivel de consumo anual. establecer peajes de acceso para territorios insulares y para las zonas del territorio nacional donde no existan infraestructuras alternativas de transporte y almacenamiento o éstas sean insuficientes). en este caso. – Su modificación sustancial (mejor: las de las instalaciones o explotación de refino de éstas autorizadas). también el almacenamiento. 42 LSH). sino también una base de datos formada con los del registro de la AGE y la información de precios de venta de los carburantes (base de datos. a su vez. El de prestación del servicio de almacenamiento a los solicitantes de acceso que tengan obligación de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad. no solo un registro de instalaciones (que se nutre de los registros autonómicos). pero en o mediante instalaciones que cumplan con los actos de control preceptivos para cada tipo de instalación. La operación o comercialización al por mayor es la actividad de distribución de productos petrolíferos para su posterior distribución al por menor (en el caso específico del GLP. el acceso al cual requiere la acreditación del cumplimiento por las instalaciones de las condiciones legales y reglamentarias exigibles (art. Solo las sociedades mercantiles que cumplan las condiciones legales y. del GLP suministro. de acuerdo con las instrucciones técnicas reguladoras de las condiciones técnicas y de seguridad y cumplan con la normativa de pertinente aplicación. el suministro al por mayor es el que no supone suministro a un consumidor o usuario final [art. venta a consumidores o usuarios finales) al por menor (art. 43 LSH). es decir. . pueden desarrollar tal actividad. la modificación y el cese en la actividad. ha de asignarse la existente con criterio de proporcionalidad). La actividad de distribución al por menor de productos petrolíferos: a) Puede ser ejercida libremente por cualquier persona física o jurídica. además. Están obligadas en cualquier caso a comunicar a la AGE (y ésta. que se corresponde con el correlativo derecho de éstos (de no haber capacidad disponible para todos los demandantes. A escala nacional opera. – Operación o comercialización al por mayor (art.El sistema energético 677 3. a la CNE y a la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos) el comienzo. 44 LSH). en especial la referida a metrología y metrotecnia y a protección de los consumidores y usuarios. acompañando a la comunicación de inicio una declaración responsable sobre el cumplimiento de las condiciones legalmente requeridas (la AGE puede requerirles en cualquier momento la acreditación del cumplimiento de tal condiciones). 44 bis LSH)]. la suficiente capacidad técnica al efecto. Las instalaciones mismas deben estar inscritas en el correspondiente registro autonómico de instalaciones de distribución al por menor. entre ellas. El ejercicio regular de la actividad (la presencia en el mercado) es objeto de publicación por la CNE (inclusión en su página web de un listado de los operadores al por mayor incluyendo las sociedades que hayan efectuado la preceptiva comunicación a la AGE). a la que tienen acceso las CCAA). en el caso. – Distribución (o. la mezcla y el envasado. esta actividad comprende el almacenamiento. Actividades relativas a gases licuados del petróleo (GLP). a la CNE y a la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos) del inicio. el ejercicio de la actividad es libre: a) Sin otro requisito alguno. la de capacidad técnica suficiente.678 Luciano Parejo Alfonso b) Consiste en el suministro a: i) vehículos en instalaciones habilitadas al efecto. el transporte y la comercialización al por mayor. que debe ejercerse de forma que asegure la posibilidad de los propietarios o gestores de la instalación de contrastar por ambas partes las pruebas realizadas. 45 LSH). La potestad administrativa de inspección y seguimiento. ii) instalaciones fijas para consumo en ellas. autorizaciones e. a los titulares de las instalaciones receptoras fijas para consumo en la propia instalación. acompañando a la primera (la de inicio) declaración responsable sobre el cumplimiento de las condiciones exigibles (la acreditación de cuyo cumplimiento puede ser exigida en cualquier momento por la AGE o la CNE). el régimen de las instalaciones La Ley distingue en este subsector las siguientes actividades: i) operación al por mayor —integrada por el almacenamiento. Los distribuidores al por menor están sujetos a: 1. de la documentación y la acreditación del cumplimiento de sus obligaciones. b) Sin más requisito (las restantes) que la comunicación a la AGE (con traslado por ésta. 2. iii) la aviación (de queroseno) y embarcaciones (de combustibles). debiendo los sujetos que la realicen ser sociedades mercantiles con tal objeto que cumplan las condiciones legales exigibles y. la mezcla y el envasado. cuando tengan por objeto envases con capacidad de hasta 8 kilogramos. concesiones que puedan llegar a ser preceptivas por razón de legislación sectorial distinta. El deber de exigencia. Sin perjuicio de las aprobaciones. los cambios objetivos sobrevenidos y el cese de la actividad. – Operación al por mayor (art. el transporte y la comercialización al por mayor— y ii) comercialización al por menor.4. El ejercicio regular de la actividad (la presencia en el mercado) es objeto también en este caso de publicación por la CNE (inclusión en su página web . incluso.3. Como ya se ha dicho. en todo caso. 2. a su vez. y iv) el consumo de los productos. modificadas y. la de suficiente capacidad técnica. sin perjuicio de la obtención de las concesiones. deben comunicar a la AGE (la cual lo traslada. El régimen de la actividad incluye los siguientes deberes: a) Tener a disposición de los comercializadores al por menor y. en su caso. a su vez. que han de ser sociedades mercantiles. b) Exigir a los comercializadores al por menor de gas envasado y a los titulares de las instalaciones de suministro a granel o. transporte y comercialización al por menor. en especial. en su caso. los comercializadores. en su caso. Solo es posible con cumplimiento de las condiciones legales y. Todos los comercializadores deben: a) Contar con instalaciones construidas. autorizaciones u aprobaciones que sean requeridas por cualesquiera otras normas. la documentación acreditativa del cumplimiento por las respectivas instalaciones de las condiciones técnicas y de seguridad exigibles. no las instalaciones— cuando se realice desde instalaciones fijas de distribución al por menor de productos petrolíferos. c) Exigir a los titulares de las instalaciones o. a la CNE y la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos) el inicio. Y es libre —la actividad misma. un servicio de asistencia técnica permanente de las instalaciones de sus usuarios que garantice su correcto funcionamiento. a los consumidores la documentación acreditativa de que aquéllas cumplen las condiciones técnicas y de seguridad exigibles. a los usuarios a los que suministren.El sistema energético 679 de un listado de los operadores al por mayor incluyendo las sociedades que hayan efectuado la preceptiva comunicación a la AGE). cerradas con la pertinente autorización de la AGE (remitiendo a ésta igualmente copia de las correspondientes autorizaciones). los clientes. – Comercialización al por menor (arts. acompañando en el primer caso una declaración responsable sobre el cumplimiento de las condiciones legales. El ejercicio regular de la actividad (la presencia en el mercado) es objeto de publicación por la CNE (inclusión en su página web de un listado de los . El desarrollo de la actividad de suministro a granel comprende el almacenamiento. El régimen de esta actividad se diversifica según tenga por objeto el suministro a granel o en envases. en su caso. la modificación y el cese de la actividad. mezcla. 46 y 47 LSH). b) Acreditar. en todo momento y a requerimiento de la AGE o la CNE. el cumplimiento de la normativa de aplicación. En otro caso. cuyo otorgamiento debe ser expreso (pues el silencio juega en esta materia en sentido negativo) y requiere el trámite de información pública. cuando se garantice a los usuarios que lo soliciten el suministro domiciliario. no eximen de la obtención de cualesquie- . Y c) La transformación de las instalaciones para su utilización con gas natural. b) La transmisión de las anteriores instalaciones. Los comercializadores al por menor pueden ser personas físicas o jurídicas. Dos reglas establece la Ley sobre el desarrollo de esta actividad: a) Solo caben pactos de suministro en exclusiva entre los operadores y los comercializadores al por menor. b) Los comercializadores al por menor están facultados para tener a disposición de sus clientes un servicio de asistencia técnica permanente de instalaciones de consumo. sin embargo. sean consideradas de interés militar). por ser necesarias para la defensa nacional.680 Luciano Parejo Alfonso comercializadores a granel incluyendo las sociedades que hayan efectuado la preceptiva comunicación a la AGE). explotación y cierre de las de almacenamiento y distribución de GLP a granel. Pueden realizarse libremente (aunque cumpliendo las disposiciones técnicas. así como de las canalizaciones necesarias para el suministro desde los almacenamientos hasta los consumidores finales (las de cierre pueden imponer la obligación de desmantelamiento). previo cumplimiento de las condiciones técnicas de seguridad aplicables y con sometimiento en todo a las disposiciones reguladoras de las instalaciones de distribución de gas natural. sujetas a previa autorización: a) La construcción. y ii) las de almacenamiento. Toda la comercialización al por menor en envases es de ejercicio libre. Cuestión distinta es que las instalaciones que se utilicen a tal fin deban reunir los requisitos legales técnicos y seguridad. Solo parte de las instalaciones está sujeta a intervención administrativa y entre las que lo están algunas quedan eximidas de ella por su objeto (cuando. 46 bis LSH). – Régimen de las instalaciones de GLP (art. modificación. de seguridad y medioambientales exigibles): i) las instalaciones para consumo propio (sin suministro a terceros). Las autorizaciones que aquí se tratan. Están. distribución y suministro de un usuario o de los usuarios de un mismo bloque de viviendas. consistiendo en la venta al consumidor o usuario final. técnica y económica necesaria. almacenamiento. Las autorizaciones de instalaciones de distribución deben especificar: i) todos los requisitos a observar en la construcción y explotación. en su caso.El sistema energético 681 ra otras concesiones.5. de ordenación territorial y urbanística y medio ambiente. butano o propano con aire. comprende las siguientes actividades dirigidas al suministro final a consumidores por canalización: i) la producción de combustibles gaseosos manufacturados o sintéticos. Procede su denegación. 2. biogas y/o cualquier otro gas obtenido a partir de la biomasa. cuando no se cumplan los requisitos legales o no se garantice la capacidad legal. y ii) la mezcla de gas natural. transporte. las fiscales. El incumplimiento de las condiciones y los requisitos establecidos en las autorizaciones o la variación sustancial de los presupuestos de su otorgamiento pueden dar lugar a su revocación. las características y el plazo de ejecución de las correspondientes instalaciones. También aquí se diferencia entre las instalaciones (salvo las de gases licuados del petróleo): . Su otorgamiento determina la obligación de constitución de una garantía del dos por ciento del presupuesto de las instalaciones. y cualquier otro tipo de gas combustible manufacturado o sintético o mezcla de gas combustible con aire). combustibles gaseosos: i) el gas natural y sus especialidades gas natural licuado (no así el derivado del petróleo) y gas natural comprimido. a estos efectos. La fabricación. exportación e intercambios comunitarios. El sector y el mercado de gases combustibles por canalización El suministro por canalización de gases combustibles. ii) la zona de prestación del suministro. autorizaciones o aprobaciones necesarias conforme a disposiciones distintas de la LSH. es el objeto de las actividades de fabricación. distribución y comercialización de dichos combustibles. actividades que —sin perjuicio de los requisitos que deriven de otras normas legales y. iii) los compromisos de expansión de la red en tal zona y. regasificación. que debe ajustarse a los criterios de la planificación en materia de hidrocarburos. butano o propano con aire. aunque cumpliendo desde luego los requisitos de la normativa europea) [arts. en especial. y ii) los gases combustibles manufacturados o sintéticos (distinguiéndose entre: mezclas de gas natural. en el que se inserta el sistema de gas natural. en todo caso. así como defensa del consumidor— pueden ser realizadas libremente (también las de importación. 54 a 57bis LSH]. Son. Y las AAPP pueden adoptar medidas que incentiven la mejora del servicio a los usuarios y la eficiencia y el ahorro energético. almacenamiento. ii) la fabricación. distribución y suministro de gas natural de un usuario o de los usuarios de un mismo bloque de viviendas. deben ajustarse a las correspondientes normas técnicas de seguridad y calidad industriales (art. c) Precisadas de autorización previa: i) las plantas de regasificación y licuefacción de gas natural y de fabricación de gases combustibles manufacturados o sintéticos o de mezcla de gases combustibles por aire. transporte y distribución de gas natural. 57 bis). la distribución y el desde un centro productor en el que el gas sea un subproducto. recibir información transparente sobre precios. contar con contrato con comercializador en las condiciones legales. tarifas y condiciones. y acceder a y conectarse con las redes de regasificación. así como mezclas de gases y aire para suministro por canalización. 89 LSH). solicitar la verificación de equipos de medida. mejoren el servicio prestado a los usuarios y la eficiencia y el ahorro energéticos. Las instalaciones de producción.682 Luciano Parejo Alfonso a) Exentas de intervención previa: las necesarias para la defensa nacional consideradas de interés militar. iii) las de almacenamiento. los de adquirir gas. transporte y distribución de combustibles gaseosos y las receptoras de los usuarios. para personas y bienes. y iii) el almacenamiento y la distribución de combustibles gaseosos manufacturados y sintéticos. Pudiendo una parte de ellos (la que se determine por la AGE) tener derecho. el almacenamiento. almacenamiento. directamente o a través de agentes económicos cuyo objeto sea el ahorro y la introducción de la mayor eficiencia en el uso final del gas (art. mediante una adecuada gestión de la demanda gasista. así como los equipos de consumo. pudiendo el Gobierno imponer la cobertura de los riesgos que. regasificación. disponer de procedimiento de reclamaciones. 90 LSH). ser informados del consumo real. Los distribuidores y comercializadores pueden desarrollar programas de actuación que. entre los que destacan. y iv) las líneas directas consistentes en un gasoducto para gas natural cuyo objeto exclusivo sea la conexión de las instalaciones de un consumidor cualificado con el sistema gasista. . además. Los consumidores tienen en este mercado todo un elenco de derechos (art. disponer de servicio de asistencia telefónica. la mezcla. elegir y cambiar de suministrador. rescindir el contrato en caso de cambio de condiciones. b) De realización libre (cumpliendo las condiciones legales): i) las que tengan por objeto el consumo propio (sin suministro a terceros). elección del modo de pago. a acogerse a unos precios máximos en condición de tarifa de último recurso. ii) las instalaciones de almacenamiento. transporte y distribución en las condiciones legales. puedan derivarse de las correspondientes actividades (art. 84 LSH). – Puede. Por ello. público o privado. a los consumidores privados sujetos a tarifa (transcurridos dos meses. la AP está habilitada para establecer directrices de actuación a seguir. sin embargo.5 puntos. debiendo esperar la suspensión al transcurso (sin pago) de otro plazo igual suplementario. Cabe. así como de la seguridad de las personas y bienes. seguridad del suministro. ser suspendido. debe reponerse de inmediato el suministro. por impago. En el ámbito de sus respectivas competencias territoriales. 86. en caso de que en una zona sea continua la baja calidad. Para el servicio por canalización rigen las siguientes reglas: – Nunca puede ser suspendido a las instalaciones cuyos servicios hayan sido declarados como esenciales. la AGE y las CCAA están habilitadas para establecer normas y principios (en planes de ahorro y eficiencia energética) para potenciar las acciones encaminadas a la consecución de la optimización de los rendimientos de los procesos de transformación de la energía. desde el requerimiento de pago). hubiera atribuido a tales pagos.El sistema energético 683 El suministro de combustibles gaseosos (arts. cuando sea imprescindible para el mantenimiento. b) Solo puede suspenderse por causa de fuerza mayor. En el caso de las AAPP. 87 y 88 LSH): a) Debe ser realizado de forma continuada cuando así sea contratado y con las características reglamentarias. ésta sea capaz de producir consecuencias graves para los usuarios o presente circunstancias especiales capaces de poner en peligro la seguridad. reparación de instalaciones o mejora del servicio. A este efecto. . finalmente. con independencia de la asignación que el cliente. la suspensión temporal (con autorización administrativa previa y comunicación a los usuarios). la AP dispone de las potestades de inspección y verificación de la regularidad y continuidad en la prestación del suministro. sin embargo. situación de la que pueda resultar amenaza cierta para la seguridad de personas o cosas o cuando conste dicha posibilidad en el contrato de suministro (que nunca puede aludir a problemas de orden técnico o económico que lo dificulten). Una vez realizado el pago de lo adeudado. el transcurso sin efecto del plazo legal desde el indicado requerimiento solo tiene como efecto el devengo de intereses equivalentes al interés legal del dinero incrementado en 1. pudiendo las empresas distribuidoras o comercializadoras afectar los pagos que perciban de clientes (en situación de morosidad) cuyos suministros estén vinculados a tales servicios al abono de las facturas correspondientes a tales servicios. sin efecto. En el caso de consumidores cualificados ha de estarse a las condiciones de garantía de suministro o suspensión pactadas. operación y mantenimiento de instalaciones de regasificación de gas natural licuado. actividad. El sector y sistema de gas natural 2. Salvo los consumidores. que incluye la operación y la gestión de la red básica y las redes de transporte secundario y es realizada por el gestor técnico del sistema. 2º. Los comercializadores deben ser igualmente sociedades mercantiles. salvo si son independientes. La gestión técnica del sistema. la adquisición de gas para consumo propio (eligiendo suministrador o accediendo —consumidores directos de mercado— a las instalaciones de terceros). El transporte. que corresponde a la Oficina de Cambios de Suministrador. transporte y distribución (art. La supervisión y. El consumo. La gestión de las redes de transporte se verifica por las sociedades mercantiles autorizadas para la construcción. cuyo objeto es la adquisición de gas natural para. operación y mantenimiento de: i) necesariamente: instalaciones de distribución destinadas a situar el gas en los puntos de consumo. consistente en la construcción. 62 LSH): . 4º. Sector (actividades y sujetos) Concurren al suministro de gas natural por canalización las actividades y los sujetos siguientes (art. pero están autorizadas para su construcción. Lo realizan los transportistas.6. accediendo a las instalaciones de terceros. su venta a los consumidores o a otros comercializadores o la realización de tránsitos internacionales. los sujetos que desarrollen cualquiera de las anteriores actividades están obligados (art. gestión de los cambios de suministrador de los consumidores finales. que deben ser sociedades mercantiles autorizadas al efecto. almacenamiento básico. Al igual que sucede en el caso del sector eléctrico. con contabilidad separada de la anterior). que es realizada por los distribuidores: las sociedades mercantiles autorizadas al efecto. La distribución. transporte y almacenamiento básico de gas natural. es decir.1. La comercialización. en las anteriores actividades se distinguen (por razón de su régimen de funcionamiento y retribución) las reguladas: regasificación. y ii) potestativamente: instalaciones de la red de transporte secundario (en este caso. 60 LSH). es decir. en su caso. operación y mantenimiento. comprensivo de la construcción. 58 LSH): 1º.684 Luciano Parejo Alfonso 2. 5º.6. no son titulares de las instalaciones. operación y mantenimiento de instalaciones de la red troncal (debidamente certificadas). 6º. 3º. a su vez. la contabilidad ha de llevarse. integrada. y iii) actividades. estándoles vedadas las de producción o comercialización. de forma separada para cada actividad. mercados servidos y previstos. un grupo de sociedades puede desarrollar actividades incompatibles a través de sociedades diferentes y cumpliendo los criterios legales de independencia entre ellas. en los siguientes términos: – Cuando tengan por objeto actividades reguladas. en su caso —cuando no sean sociedades anónimas— con las adaptaciones reglamentarias oportunas y las especialidades que para todas se establezcan (incluso a efectos de publicación).El sistema energético 685 a) A llevar su contabilidad. 2.1 y 2 y 73. 66. calidad de suministro (medido según los estándares indicados por la AP).1 LSH): a) Las de la red básica. Sobre los sujetos que desarrollen actividades reguladas pesa. 63 LSH) de tener como objeto social exclusivo el desarrollo de la o las correspondientes actividades. el de la actividad de transporte. Sistema. En el caso de los transportistas que operen alguna instalación de la red básica de gas natural ese objeto exclusivo debe ser único y.6. Como excepción. comercialización.2. además. por: i) los gasoductos de transporte primario a alta presión (presión máxima de diseño sea igual o superior a 60 . en especial sobre: i) contratos de abastecimiento y suministro de gas suscritos. la contabilidad separada de las actividades de producción. si bien con la posibilidad de inclusión entre los activos de gasoductos de la red secundaria de transporte. ii) cuentas anuales auditadas de conformidad con los requerimientos legales al respecto. redes y líneas directas de gas natural El sistema gasista comprende las siguientes instalaciones (arts. así como la toma de participaciones en empresas que realicen estas actividades (la toma de participaciones por parte de sociedades que desarrollen actividades reguladas requiere autorización administrativa). de acuerdo con la normativa aplicable a las sociedades anónimas. la obligación (art. precios soportados y repercutidos. concretamente y en el sector gasista. con la especialidad — para el gestor técnico y las empresas que realicen suministro de último recurso— de reflejo de los ingresos y gastos estrictamente imputables a tales actividades). 59. – En otro caso. actividades no gasistas realizadas en el territorio español y actividades desarrolladas en el exterior b) A comunicar a la AP la información que les sea requerida. inversiones. para el nivel mínimo de llenado de tanques. los gasoductos para gas natural —complementarios de la red interconectada— para suministro a un consumidor (art. tengan por objeto conducir el gas a un único consumidor partiendo de un gasoducto de la red básica o de transporte secundario. 78 LSH). una cuantía de gas superior al 70% del consumo nacional (límite que el Gobierno puede variar en función de la evolución y de la estructura empresarial del sector). con independencia de su presión máxima de diseño. iii) los transportistas. los consumos que se alimenten mediante una de ellas deben cumplir las obligaciones legales con infraestructuras no incluidas en la red básica. al igual que sucede en el sistema eléctrico. el suministro de gas natural en los territorios insulares y extra-peninsulares es objeto. pues. ninguno de ellos (ni los pertenecientes a un mismo grupo de empresas) pueden aportar al sistema. Estas líneas solo pueden ser construidas por consumidores cualificados. para su explotación). Es lógico. integradas por los gasoductos de presión máxima de diseño comprendida entre 60 y 16 bares. compuestas por los gasoductos con presión máxima de diseño igual o inferior a 16 bares y los que. Al margen de las redes quedan las líneas directas. para cualquier función que se determine reglamentariamente y no tenga como finalidad última el suministro.686 Luciano Parejo Alfonso bares). gasoductos de transporte. La apertura a terceros del uso de una línea directa exige así la integración de ésta en el sistema gasista. 61 LSH): i) los comercializadores. quedando su uso excluido del régimen retributivo legal establecido para las actividades de transporte y distribución. en su conjunto y sin computar los autoconsumos. d) Las de los almacenamientos no básicos (estructuras en el subsuelo y las instalaciones de superficie. ii) los consumidores directos en mercado. almacenamiento básico. por razones obvias. ii) las plantas de regasificación que puedan abastecer el sistema y las plantas de licuefacción. 60.5 LSH). Debe tenerse en cuenta que. que se desagregan en los componentes de la red troncal (interconectados y esenciales para el funcionamiento del sistema) y los integrantes de la red de influencia local (gasoductos empleados para el suministro local). y iv) el gestor técnico del sistema. transporte y distribución . almacenamientos y redes de distribución y para cualquier otro objeto que se determine y no tenga como finalidad última el suministro. que son los siguientes sujetos (art. temporales o definitivas. El sistema se alimenta de gas adquirido por quienes pueden incorporarlo a él. c) Las de las redes de distribución. y iii) los almacenamientos básicos que puedan abastecer el sistema. que éstos sujetos tengan derecho de acceso (regulado) a las instalaciones de regasificación. de una regulación reglamentaria singular (art. De este modo. b) Las de las redes de transporte secundario. es decir. No obstante. destacando como principales: i) la gestión de todas y cada una de las instalaciones de la red básica y de transporte secundario. iv) el establecimiento de las medidas de fiabilidad del sistema y los planes de actuación para la reposición del servicio en caso de fallos generales en el suministro. su mantenimiento .3. de las redes. S.3. el transporte y la distribución. Régimen de las actividades del sistema 2.A. Gestión técnica La gestión técnica del sistema cumple. con la planificación establecida— de las instalaciones correspondientes. que es —por designación legal— ENAGAS. es responsable (a través de una unidad orgánica específica) del cumplimiento de dichas funciones (en coordinación con los sujetos del sector y el sistema) bajo los principios de transparencia. iii) la impartición de las instrucciones necesarias para la correcta explotación del sistema de acuerdo con criterios de fiabilidad y seguridad.6. 2. 65 LSH). Transporte (incluidos regasificación y almacenamiento) El transporte comprende el desarrollo —de acuerdo.. Su retribución es regulada por la Ley. debiendo garantizar la continuidad y seguridad del suministro y la correcta coordinación entre los puntos de acceso.2. los almacenamientos.1. El gestor técnico del sistema.3. 2. – La transmisión de la propiedad del gas se entiende producida en el momento en que éste tenga entrada en las instalaciones del comprador. En el caso del almacenamiento no básico ese derecho es negociado conforme a criterios transparentes. ii) el control del nivel de garantía de abastecimiento del sistema a corto y medio plazo. múltiples funciones para asegurar el funcionamiento adecuado del sistema. objetividad e independencia.El sistema energético 687 en los términos legalmente fijados al efecto. 60 LSH): – El derecho de acceso de terceros a las instalaciones de la red básica y a las instalaciones de transporte y distribución en las condiciones técnicas y económicas previstas legalmente (el precio por el uso de las instalaciones consiste en el peaje aprobado por la AGE). el sistema funciona sobre la base de las siguientes reglas (art. al igual que en el sistema eléctrico. Dada la importancia aquí. en su caso. así como para el ajuste de los niveles de emisión de gas natural a la demanda. y v) la supervisión de la correcta ejecución por los agentes del sistema de las medidas dispuestas en situaciones de emergencia. objetivos y no discriminatorios.6. con arreglo a las normas técnicas correspondientes (art.6. garantizando su mantenimiento y mejora bajo criterios homogéneos y coherentes. así como prestar el servicio de forma regular y continua. del transportista en cuya red vaya a construirse. transparencia y objetividad y con pago del peaje reglamentario. 66 LSH). ni del funcionamiento eficaz del mercado interior del gas de la UE. y ii) el derecho al reconocimiento por parte de la AP de una retribución por el ejercicio de sus actividades dentro del sistema en los términos legales (arts. vayan a cobrarse los cánones a los usuarios y la exención no vaya en detrimento de la competencia. entre ellos: i) las obligaciones de realizar sus actividades en la forma autorizada y conforme a las disposiciones aplicables. siguiendo las instrucciones impartidas por el gestor técnico del sistema y. 70 LSH). mediante la contratación separada o conjunta de los servicios de transporte. El elemento central del estatuto del transporte y. en su caso. regasificación y almacenamiento. al menos en la personalidad jurídica. presentar tempestivamente a la AP los planes de inversión. pase a ser propiedad de una entidad distinta. 68 y 69 LSH). con los niveles de calidad exigibles y mantener las instalaciones en las adecuadas condiciones de conservación e idoneidad técnica. de los transportistas es. calidad y unificación de las condiciones del suministro. Los transportistas deben permitir la utilización de sus instalaciones a los consumidores directos en mercado y a los comercializadores que cumplan las condiciones exigibles. y garantizar la confidencialidad de la información sensible. Los transportistas son responsables de las redes. ni del funcionamiento eficiente de la red regulada a la que vaya a estar conectada la infraestructura. facilitar el uso de sus instalaciones para los movimientos de gas. De este deber pueden ser eximidas (con aprobación previa de la Comisión Europea) las instalaciones (en todo o en parte de su capacidad) que sean resultado de una inversión para infraestructura que refuerce la competencia en el suministro de gas y potencie la seguridad de suministro. prestación de un buen servicio (art. sobre la base de los principios de no discriminación. Queda remitida en todo caso al escalón reglamentario la regulación de las condiciones de acceso de terceros a las instalaciones. Están sujetos al estatuto de derechos y obligaciones determinado por la Ley y. con todo y dadas las características del sistema (en red). las obligaciones y derechos de los titulares de las instalaciones relacionadas con tal acceso y las .688 Luciano Parejo Alfonso y explotación de acuerdo con las normas técnicas —objetivas y no discriminatorias— establecidas para garantizar la fiabilidad del suministro (incluyendo la protección de personas y bienes. por tanto. que debe garantizarse en los siguientes términos: 1. el acceso de terceros a las instalaciones correspondientes (art. comporte un riesgo tal que no se realizaría de no concederse la exención. por la AP competente. o las empresas a las que aquélla o éstas estén vinculadas. 67 LSH). Debe ser denegada en todo caso cuando no se cumplan los requisitos legales o no se garantice la capacidad legal. Las autorizaciones para estos últimos gaseoductos deben ser otorgadas: a) De forma directa a la empresa que sea titular de la mayor parte de las correspondientes instalaciones. El régimen de otorgamiento de ésta es distinto según se trate o no de gasoductos de transporte objeto de planificación obligatoria (art. técnica y económica necesarias. el contenido mínimo de los contratos. 2. se otorgan sin perjuicio de las concesiones y autorizaciones requeridas por otra legislación (en especial la de ordenación territorial y urbanística) y en procedimiento que incluya el trámite de información pública y en el que el silencio juega en sentido desestimatorio.El sistema energético 689 de los consumidores directos en mercado y los comercializadores. en un país en el que no estén reconocidos derechos análogos y sea razonable estimar que resulte una alteración del principio de reciprocidad para las empresas a las que se requiere el acceso (sin perjuicio de los criterios a aplicar a empresas de Estados miembros de la UE). b) Previa conformidad de la CNE: radicación de la empresa suministradora de gas. Su otorgamiento: a) Obliga a constituir una garantía en torno a un 2% del presupuesto de las instalaciones. Y c) Mediante adjudicación a los titulares de las instalaciones a las que se conecten. las condiciones de funcionamiento del mercado secundario de capacidad. no pudiendo entenderse que atribuye derechos exclusivos o ha sido concedida en régimen de monopolio. así como su transmisión. promovido y resuelto por la autoridad competente cuando se trate de gasoductos de transporte secundario. directamente o por medio de acuerdos con otras empresas suministradoras. en el caso de otros gaseoductos de la competencia de la AGE. b) Mediante procedimiento que asegure la concurrencia. y. en su caso. La construcción. impedimento (por el acceso) del cumplimiento de obligaciones de suministro impuestas y riesgo de dificultades económicas y financieras por razón de la ejecución de contratos de compra obligatoria. En los restantes supuestos. requieren autorización administrativa previa. explotación. en el caso de las integrantes de la red troncal. modificación y cierre (pudiendo esta última imponer el desmantelamiento) de las instalaciones utilizadas por los transportistas. Y . El acceso a la red solo puede denegarse (en las condiciones y conforme al procedimiento reglamentariamente establecidos y conforme a los criterios de la normativa europea) en caso de: a) Insuficiente capacidad. la obligación de realizar sus actividades. su ordenación tiene por finalidad sentar los principios comunes que garanticen su adecuada relación con las restantes actividades gasistas. 83 LSH) de distribuidores de combustibles gaseosos por canalización y quedan sujetos a un estatuto legal de obligaciones y derechos. establecer la suficiente igualdad entre quienes realizan la actividad en todo el territorio y la fijación de condiciones comunes equiparables para todos los usuarios (art. art. Los distribuidores (incluidos los otros combustibles gaseosos) deben inscribirse en el registro administrativo (estatal y autonómico. de un lado. el funcionamiento y la retribución. en el que sobresalen. el mantenimiento y la explotación de las instalaciones precisas. En el caso de que tenga por objeto otros combustibles gaseosos. todo ello.3. el acceso de terceros a las redes es el elemento central del referido estatuto (art. o la variación sustancial de los presupuestos de su otorgamiento. 2.3. El incumplimiento de las condiciones y requisitos de las autorizaciones. cumpliendo las instrucciones del gestor técnico del sistema. de otro lado. transparencia y objetividad y cobrando los peajes administrativamente aprobados. Teniendo el carácter de actividad regulada. 74 y 75 LSH). 76 LSH). 72 LSH). incluso en los extremos relativos a la coordinación. mantenimiento e inspección periódica en las condiciones técnicas y de seguridad exigibles. y por las mismas razones que en el transporte. Distribución La distribución tiene por objeto la conducción del gas al consumidor final y. Con la excepción de los distribuidores de otros combustibles gaseosos.690 Luciano Parejo Alfonso b) Debe especificar todos los requisitos a observar en la construcción y explotación. garantizando en todo caso los niveles de calidad reglamentarios. la construcción. en las condiciones de acceso. los titulares de instalaciones receptoras o para consumo asumen la de su correcto uso. el derecho al reconocimiento por la AP y la percepción de la retribución por el ejercicio de sus actividades que les corresponde dentro del sistema (arts. modificación. y. determinar las condiciones de tránsito de gas por las redes. Sin perjuicio de las responsabilidades propias de los distribuidores. la distribución incluye las plantas de fabricación y los gasoductos necesarios para el suministro desde ellas hasta los consumidores finales. conforme a las obligaciones y derechos de los .6. en la forma autorizada y conforme a las disposiciones aplicables. por tanto. También en la distribución. habilitan para su revocación. los titulares de las instalaciones de distribución deben permitir la utilización de éstas a los consumidores directos en mercado y a los comercializadores que cumplan las condiciones exigidas con arreglo a los principios de no discriminación. 2.El sistema energético 691 titulares de las instalaciones relacionadas con éste acceso de terceros (así como de los consumidores directos en mercado y los comercializadores) y los criterios contractuales definidos reglamentariamente. Comercialización Salvo los suministradores de último recurso. Regla específica es. contenido. b) Comunicar a la AP competente y. 60. la de que deben otorgarse preferentemente a la empresa distribuidora de la zona y. atendiendo a los principios de monopolio natural del transporte y la distribución. al que se remite en aras a la brevedad. La construcción. en todo caso. deben denegarse en todo caso de incumplirse los requisitos legales o no garantía de la capacidad legal. 80 LSH): a) Reunir los requisitos legales y. acompañando la comunicación (sobre el inicio) de una declaración responsable sobre el cumplimiento de los requisitos legales. modificación.4. art. así como la transformación de las de otros combustibles gaseosos para su utilización con gas natural. en el caso de que la empresa (o la sociedad dominante del grupo al que pertenezca) tenga la nacionalidad de un país no miembro de la UE en el que no estén reconocidos derechos análogos y se estime riesgo de alteración del principio de reciprocidad para las empresas . técnica y económica necesaria. El acceso solo puede ser denegado por falta de la capacidad necesaria justificando ésta por criterios de seguridad. Los comercializadores deben (art. El régimen del otorgamiento. transmisión y cierre (esta última puede imponer el desmantelamiento) de las instalaciones de distribución de gas natural y las de otros combustibles gaseosos. regularidad o calidad de los suministros (en función de las exigencias reglamentarias) y motivando la denegación.2 LSH). la actividad de comercialización (venta al consumidor) se desarrolla en régimen de libre competencia. los de contar con la suficiente capacidad técnica y prestar las garantías exigibles. 73 LSH).6. incluso en la dimensión económica (libre pacto entre las partes de las condiciones. Al deber anterior se añade. a la CNE y a la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos) el inicio. Pero. al propio tiempo. sin embargo. en defecto de ésta. efectos y revocación de estas autorizaciones es idéntico al de las comprendidas en el supuesto residual de las establecidas para el transporte. a su vez.3. a la AGE (la cual debe hacerlo. la modificación y el cese de la actividad. explotación. están sujetos a intervención administrativa previa (mediante autorización) con independencia de su destino o uso (art. red única y realización al menor coste para el sistema. en especial. objetividad e independencia. entre las primeras. 81 LSH). realizar adquisiciones de gas. relativo al desarrollo de la actividad (art. las de adquirir el gas y suscribir los contratos de acceso necesarios para cumplir los compromisos contractuales con sus clientes. en su página web. vender gas a los consumidores y a otros comercializadores autorizados en condiciones libremente pactadas. los transportistas y los distribuidores. Oficina de Cambios de Suministrador Esta Oficina de Cambios de Suministrador es la responsable de la supervisión de los cambios de suministrador conforme a los principios de transparencia. pudiéndosele encomendar funciones de gestión directa de tales cambios en determinadas condiciones remitidas al escalón reglamentario (art. que —previo informe de la CNE— puede ser denegada o condicionada. la participación correspondiente a cada empresa se fija en función de la energía circulada a través de . 2º. esencialmente remitido al escalón reglamentario.692 Luciano Parejo Alfonso que operan en el mercado nacional. la autorización administrativa previa otorgada por la AP competente. la AGE y la CNE. La Oficina de Cambios de Suministrador: a) Es una sociedad mercantil con objeto social exclusivo. Los comercializadores están sujetos. cumplir las obligaciones de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad y diversificación de suministros y coordinar su actividad con el gestor técnico del sistema. y. entre los segundos. a: 1º. 79 LSH). en el desarrollo de sus actividades. 2. A la CNE corresponde la publicación. que comprende. del listado de los comercializadores que hayan comunicado a la AP competente el ejercicio de esta actividad. Un elenco legal de obligaciones y derechos.5. acceder a las instalaciones de terceros y recibir la medición de los suministros de sus clientes (art. Un estatuto legal. el cumplimiento de los requisitos legales. b) Participan por ello en su capital los distribuidores y comercializadores de gas natural y de electricidad en los siguientes porcentajes: distribuidores: 30% (a partes iguales los de gas y los de electricidad) y comercializadores: 70% (a partes iguales los de gas y los de electricidad). 83 bis LSH). Dentro de la cuota de cada grupo de sujetos.3.6. c) Acreditar. que realiza sus funciones simultáneamente en este sector y en el de la electricidad. a requerimiento de la AP competente. previa audiencia y de forma motivada. Régimen económico Las actividades destinadas al suministro de combustibles gaseosos son retribuidas económicamente con cargo a las tarifas de último recurso. al correspondiente suministrador de último recurso sin que ello pueda suponer una carga extraordinaria para éste (art. de los derechos por acometidas. los peajes y cánones y los precios abonados (son perjuicio.6. la CNE y las CCAA. la participación de un grupo de sociedades deba superar una cuota del 20%. por razón de la energía circulada y vendida. b) Los clientes afectados por el incumplimiento. 2. que tiene la consideración de tarifa de último recurso— de: a) El círculo consumidores que se determine al efecto. de determinadas de sus obligaciones legales o las de pago frente al sistema gasista. alquiler de contadores y otros costes necesarios vinculados a las instalaciones) [arts. con carácter anual. La tarifa de último recurso es el precio máximo que los comercializadores designados suministradores de último recurso pueden cobrar a los consumidores que tengan derecho a acogerse a ella. En el caso de que. por parte de su comercializador. una memoria de actividades. Se fija por disposición de la AGE. Sin perjuicio de sus especialidades por niveles de presión y volumen de consumo. d) Tiene acceso a las bases de datos de consumidores y puntos de suministro de gas y de electricidad.6. 82 LSH). e) Tiene derecho a recibir de los diferentes sujetos la información reglamentariamente establecida y debe remitir a la AGE. además. Suministro de último recurso Determinados comercializadores (identificados por el Gobierno) deben asumir la obligación de suministro de último recurso. y de la energía vendida.El sistema energético 693 sus instalaciones. objetiva y transparente. Esta condición impone el deber añadido de atender las solicitudes de suministro a un precio máximo establecido por la AGE —precio. en su caso por la vía del establecimiento de un sis- .3. no pudiendo resultar una participación superior al 20% por grupo de sociedades (actualizándose la participación al menos cada dos años).6. el exceso ha de repartirse proporcionalmente entre los sujetos restantes (en función de las cuotas previas). c) Se financia con cuotas de sus socios. traspasados por la AGE. 2.4. 91 a 97 LSH]. en el caso de los distribuidores. en el caso de los comercializadores. es única en todo el territorio nacional. cuya declaración lleva implícita la necesidad de la ocupación) [arts. precios máximos de gas aplicables por los comercializadores a las ventas realizadas a los consumidores cualificados. Y b) Las instalaciones de suministro de gases combustibles por canalización. así como otros medios fijos de transporte de hidrocarburos líquidos y sus instalaciones de almacenamiento. total o parcial. 2. En el sector eléctrico: las de generación. Los peajes y cánones se fijan mediante disposiciones de la AGE sobre la metodología fijada por la CNE estableciendo bien sus valores concretos o un sistema de determinación y actualización automática de los mismos. En el sector de hidrocarburos y de combustibles gaseosos: a) Las instalaciones de refino. La Ley autoriza al Gobierno para: i) acordar la liberalización. con carácter excepcional. 102 LSH]. de utilidad pública. de transporte por oleoducto y de almacenamiento de productos petrolíferos. transporte y distribución de energía eléctrica. Gozan del beneficio de la expropiación forzosa e imposición de la servidumbre de paso las siguientes instalaciones (que pueden declararse. LA OCUPACIÓN DE BIENES PÚBLICOS Y LA EXPROPIACIÓN E IMPOSICIÓN DE SERVIDUMBRES A LOS PRIVADOS EN BENEFICIO DE LOS SUJETOS DEL SECTOR ENERGÉTICO Los titulares de concesiones. de las tarifas y los peajes y cánones. . se determinan por la AGE estableciendo sus valores concretos o un sistema de determinación y actualización automática. En ningún caso debe producir distorsiones de la competencia en el mercado. al efecto. así como los precios de cesión de gases licuados del petróleo para los distribuidores de gases combustibles por canalización.694 Luciano Parejo Alfonso tema de determinación y actualización automática. permisos o autorizaciones de instalaciones que gocen del beneficio de la expropiación forzosa en el sector gasista tienen derecho a la ocupación del dominio público y patrimonial y de las zonas de servidumbre pública en condiciones transparentes y no discriminatorias (en el caso de bienes de las entidades locales es de aplicación la legislación de régimen local) [art. y ii) establecer. 3. cuando la falta de desarrollo del mercado gasista o situaciones de dominio de mercado lo hagan aconsejable. cuando la situación del mercado lo haga recomendable. Las tarifas de venta de los gases licuados del petróleo por canalización para los consumidores finales. 52 a 58 LSE y 103 a 107 LSH]: 1. En dicho reglamento se incorpora en su disposición adicional única el traslado de la sede de la Comisión Nacional de Energía en los siguientes términos: “1.). 2006. M..). J. 1995. MUÑOZ MACHADO. Sector energético... 2007... de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado y adscrito al Ministerio de Industria.. Energía y regulación. Turismo y Comercio. La Comisión Nacional de Energía. 1996. Servicio público y mercado. Madrid. (dirs. Valencia. GUILLÉN CARAMÉS. . El servicio público del gas. El Presidente del Consejo de la CNE solicita su opinión en Derecho sobre la legalidad del traslado adoptado. La liberalización del monopolio de petróleos en España. MARTÍNEZ-SIMANCAS. SALA. (dirs. organismo público de los previstos en el apartado primero de la Disposición Adicional Décima de la Ley 6/1997. 2.M. BIBLIOGRAFÍA BECKER. Derecho de la competencia y energía eléctrica. Madrid. 2009. DEL GUAYO CASTIELLA.). SERRANO GONZÁLEZ. S. J. Madrid. 1992. La Comisión. I.M.M..AA. 2009. Madrid. Sector petrolero español. M. M. Cizur Menor. pasa a tener su sede en Barcelona. J.L.. GARCÍA DELGADO.A. BACIGALUPO SAGGESE. J.. Madrid. SALA ARQUER. L. GARCÍA DE LA COCA. SÁNCHEZ GUTIÉRREZ. de 14 de abril. JIMÉNEZ JIMÉNEZ. en el ámbito de sus competencias. S. J.El sistema energético 695 4. VV. F.. 1998. La regulación del sector del gas natural. Manual del Sector de Hidrocarburos. III. Cizur Menor. 5. J. Turismo y Comercio.. Cizur Menor.. 2009. (dir. Madrid. adoptará mediante Acuerdo las medidas necesarias para que el cambio de sede se produzca a lo largo del año 2010”. Tratado de regulación del sector eléctrico. Derecho de la regulación económica. 2008.. EJERCICIO PRÁCTICO Suponga que el 26 de enero de 2010 se publica en el BOE un Real Decreto por el que se regulan determinados aspectos organizativos en el ámbito del Ministerio de Industria. CAZORLA. MUÑOZ MACHADO.C. J. CUARTA PARTE SECTORES BÁSICOS DE LA ECONOMÍA . Como se verá. LA INDUSTRIA. Criterios que ciertamente. BIBLIOGRAFÍA.1. no han cambiado de manera muy sustancial.1. El régimen de libertad de instalación de las industrias. de la UE. La CE recoge. piezas principales en el desarrollo de las sociedades. 1. 2. LA ORDENACIÓN DE LA AGRICULTURA La presencia de la AP en la agricultura es una constante de nuestro Derecho público. salvando las peculiaridades propias de cada uno de ellos. 1. 4. RESUMEN La presente lección tiene por objeto preciso dar cuenta de la acción administrativa en dos sectores fundamentales de la economía interna española y. LA ORDENACIÓN DE LA AGRICULTURA. pues como ya dijera el propio Javier de Burgos. la misma preocupación. y junto con el sector servicios al que se dedica la siguiente lección. asimismo. Aspectos generales de la acción administrativa sobre la industria. 2. La agricultura y la industria son desde muy antiguo.2. La financiación de la PAC.4. 3. Las técnicas de intervención en los mercados agrícolas. mucho tiempo después. 2. La seguridad y la calidad industrial. siguen estando todavía regidos por la idea principal de la protección y promoción dada “la situación deplorable en que está se encuentra entre nosotros por efecto de la enorme y siempre creciente baratura de los productos del suelo”. El control de las edificaciones y construcciones industriales mediante autorización: la licencia urbanística.2.2.Lección 13 Agricultura e industria Antonio Descalzo González SUMARIO: 1. 2. al señalar en su artículo 130 que “los poderes públicos atenderán a la modernización y desarrollo . 1. La licencia municipal de actividad y apertura como técnica de autorización de las actividades industriales. y conforme a las premisas avanzadas en las dos primeras lecciones.3. Sin necesidad de acudir a otros antecedentes mucho más remotos basta con apuntar como ya en el año 1833 la Instrucción a los Subdelegados de Fomento de Javier de Burgos dedica su primer capítulo muy significativamente a las pautas de actuación en el sector agrícola. EJERCICIO PRÁCTICO. alrededor de las clásicas técnicas de ordenación y de fomento o promoción.3 El desarrollo rural sostenible 1. 2. 2.2. 1.1. la acción pública administrativa sobre estos grandes sectores gira.2. y no obstante el muy largo tiempo transcurrido. La política agrícola común. y por lo que hace a las competencias que.13 CE una competencia de dirección. al respecto. podemos adelantar ya que la ordenación de la agricultura aparece caracterizada en estos momentos por dos rasgos fundamentales. y al mismo tiempo.13 CE determina que “‘dentro de esta competencia de dirección de la actividad económica general tienen cobijo también las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos (en particular de un sector tan importante como la agricultura y ganadería). que pueden asumir “la agricultura y ganadería. de 16 septiembre). Pues bien. que la competencia general estatal sobre las bases y coordinación de la actividad económica ex artículo 149. De un lado. en la que tienen cobijo normas básicas y asimismo previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación del sector” (STC 117/1992. en su caso. de 28 de mayo. de otra parte. la agrícola y la ganadera. zonas donde la actividad principal de la población es. …. procede anotar solamente aquí que con arreglo a la doctrina del TC “en materia de agricultura y ganadería.1. efectivamente. de acuerdo con la ordenación general de la economía”—. Pero el Estado tiene reservada por el art. “si en aquellos casos en que la CEE (hoy UE) asigna al Reino de España ayudas a la agricultura y la ganadería fijando una cantidad máxima global para todo el territorio del Estado.1. 149. precisamente. de la pesca y de la artesanía. sostiene. el art. y aunque es cierto que —como en el caso catalán— todas las demás CCAA han seguido la misma línea de atribuirse inicialmente la competencia exclusiva sobre agricultura —el artículo 148.1. está justificado como aspecto básico de la ordena- . en particular. si bien ‘de acuerdo con la ordenación general de la economía’ (entre otros límites). de la agricultura. la competencia principal en la materia corresponde a las autoridades de la UE mediante la llamada política agrícola común (en adelante. PAC). predominan en su disciplina interna las técnicas ligadas a la noción de fomento o promoción y.1. más particularmente aún. el mismo precepto recalca luego que con el mismo fin “se dispensará un tratamiento especial a las zonas de montaña”. De esta suerte. Ello no obstante. En rigor. 12. desde esta perspectiva. la STC 79/1992. esta misma percepción de la realidad agrícola como un sector económico objeto de necesaria atención debido a la especial naturaleza de los productos agrícolas se mantiene asimismo también en el actual TFUE. de la ganadería. ahora bien. a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles”.4 del EA atribuye a la CA (en el caso la de Cataluña) competencia ‘exclusiva’. pueden corresponder a las autoridades internas. pero.700 Antonio Descalzo González de todos los sectores económicos y.7 CE señala. así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector’ (STC 95/1986 y STC 13/1992)”. 1. La política agrícola común (PAC) Como quiera que el artículo 4. afecta a la renta de la población agrícola. la UE ha tenido en cuenta desde su misma fundación que nos encontramos ante una realidad donde la producción aparece fuertemente condicionada por la naturaleza —basta con recordar los desajustes que el clima y las plagas introducen en la oferta de los productos— y. Al respecto. atribuye al Estado las competencias sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. por tanto. en el marco del gran objetivo general de la UE de conseguir un mercado interior europeo caracterizado como “un espacio sin fronteras interiores. previa selección unificada de las mismas. la indicada integración de “la agricultura. Dicho protagonismo se ha producido. 149. Desde el punto de vista del concreto funcionamiento de los factores de oferta y demanda en los mercados agrícolas quizá convenga retener. en virtud de sus competencias sobre la materia. se insiste. TFUE). resulta que el sector agrícola se ha configurado como una de las principales políticas públicas en manos de las autoridades europeas desde los mismos comienzos de la actual UE.13. en definitiva. de 13 de noviembre). en el que la libre circulación de las mercancías. sin embargo. personas.Agricultura e industria 701 ción del sector y por razones de coordinación (art. el desarrollo rural sostenible (Ley 45/2007.13 CE que. como el denominado segundo pilar de la política agrícola común. en la década de los años cincuenta del pasado siglo. muy brevemente.1. corresponden a las Comunidades Autónomas del País Vasco y Cataluña”. desde luego. . d) TFUE dispone que la agricultura y la pesca constituyen una competencia compartida donde “los Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercicio la suya” (artículo 2.1. de 13 de diciembre) se encuentren regulados en el ámbito interno nacional por normas dictadas al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.ª CE) atribuir a un órgano u organismo del Estado la resolución de las solicitudes. servicios y capitales estará garantizada” (artículo 26.2.1 TFUE) no puede hacerse sin tener en cuenta las singularidades de todo orden que rodean al sector de la agricultura. que tanto el principal sistema de intervención sobre el mercado agrícola compuesto hoy por el llamado pago único (Real Decreto 1680/2009. no lo está en cambio atraer también hacia el Estado otras funciones ejecutivas relacionadas con dichas ayudas que. Sobre esta base se comprende entonces.1.1 TFUE) donde. lastrada por una muy fuerte inestabilidad de los mercados agrícolas que.2. la pesca y el comercio de los productos agrícolas” (artículo 38. y pese a los avances biotecnológicos. y como ya se ha dicho. las OCM aparecen caracterizadas no tanto como una determinada estructura organizativa. pues su demanda está limitada por la saturación de las necesidades humanas. los cuales. y. conviene no olvidar que a efectos de la UE por productos agrícolas se entienden los productos de la tierra. sino más bien como un conjunto de reglas previstas principalmente en un Reglamento comunitario de base. iii) estabilizar los mercados.2 TFUE). es sabido que un incremento de la oferta se traduce en una caída importante de los precios. además.702 Antonio Descalzo González los problemas asociados con la inmovilidad del factor tierra o con el carácter perecedero de muchos de los productos agrícolas. Esto es. cuya aprobación corresponde hoy al Parlamento Europeo y al Consejo. Al respecto. En estos términos. por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de porcino. determinación de una coordinación obligatoria de las diversas organizaciones nacionales de mercado o. ii) garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola. Para la consecución de estos objetivos se arbitra la creación y el funcionamiento de las denominadas organizaciones comunes de mercados (en adelante. por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los huevos y así hasta llegar a la cifra de veintiuna organizaciones—. se comprende bien que la UE defina y aplique una llamada política agrícola común cuyos objetivos se cifran en los cinco siguientes: i) incrementar la productividad agrícola. así como los productos de primera transformación directamente relacionados con aquéllos (artículo 38. y frente a lo que su denominación pudiera hacer pensar en un primer momento. y el Reglamento 2771/75 del Consejo. de 27 de febrero de 1968.1 TFUE). una organización común de mercado para cada producto —entre los primeros pueden citarse: el Reglamento 234/68 del Consejo. reglas. de 29 de octubre de 1975. de resto. v) asegurar al consumidor suministros a precios razonables (artículo 39 TFUE). según los productos agrícolas. una organización europea del mercado (artículo 40. de la ganadería y de la pesca.1 TFUE). de 22 de octubre . en su caso. en la actualidad la simplificación administrativa propugnada en su día por la llamada Agenda 2000 ha permitido su reciente sustitución por una única OCM recogida en el Reglamento 1234/2007 del Consejo. el Reglamento 2759/75 del Consejo. Y. por el que se establece una organización común de mercados en el sector de las plantas vivas y de los productos de la floricultura. iv) garantizar la seguridad de los abastecimientos. Del lado de la demanda. OCM) que. basta con mencionar que la producción agraria aparece caracterizada por una baja elasticidad de precio y renta —la llamada Ley de Engel—. Aunque en los inicios de la actual UE se tendió a crear. atienden a alguna de las siguientes finalidades: establecimiento de normas comunes sobre competencia. y conforme a la denominada Ley de King. que tienen por objeto común ordenar la producción y comercialización de los productos agrícolas (artículo 43. mediante Reglamento del Consejo. de 29 de octubre de 1975. en fin. están marcados en ciertas ocasiones por la estacionalidad de su producción. toda vez que abarcan y permiten la regulación de precios. ocurre luego que las normas sobre competencia en el mercado —artículos 101 a 109 TFUE— serán sólo aplicables a la producción y al comercio de los productos agrícolas en el marco de los objetivos de la PAC —artículos 175 y 176 del citado Reglamento 1234/2007 del Consejo—. Las técnicas de intervención en los mercados agrícolas La PAC testimonia de manera excelente. Y. esto es. quizás como ninguna otra política comunitaria. por la imposición de todo tipo de barreras fiscales y comerciales de entrada para tratar de impedir la competencia con los productos internos. tales instrumentos públicos de intervención en los mercados han sido la vía utilizada por la UE. Como ahora veremos. En primer lugar. una de las principales señas de identidad de la UE desde su origen. consecuentemente. de 26 de mayo. en fin. De esta manera. en tercer lugar. presupone la libre circulación de los productos agrícolas en el seno de la UE y.2. así como la eliminación de las barreras comerciales o fiscales interiores. a su vez. En segundo lugar. y en línea con lo anterior. . Con todo. donde se opta por la preferencia comunitaria. como así ha sucedido últimamente con el vino por virtud del Reglamento 491/2009. la creación de sistemas de almacenamiento y de compensación de remanentes y. que permiten. Es justamente ese difícil equilibrio entre el mercado interior y los objetivos previstos para la agricultura en el TFUE el que explica y fundamenta las medidas que cabe instrumentar a través de las OCM para los productos agrícolas y que consisten en una excepción a las reglas de competencia que informan el funcionamiento del mercado interior. y en cualquier caso. la incorporación sucesiva de nuevos productos a las reglas propias de la OCM. por el que se crea una organización común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones específicas para determinados productos agrícolas. el establecimiento de mecanismos comunes de estabilización de las importaciones o exportaciones (artículo 40. así como las subvenciones a la producción y a la comercialización de los diversos productos.Agricultura e industria 703 de 2007. aunque cada uno de ellos con un distinto grado de intensidad a lo largo del tiempo.2 TFUE). la pesca y el comercio de los productos agrícolas. que las medidas de intervención sean comunes para todo el territorio. supone además la creación de una frontera común frente a los productos de terceros países. a saber: la permanente voluntad de adaptación a los nuevos escenarios provocados por la continua evolución del continente europeo. y si bien es cierto que el mercado interior previsto por el TFUE abarca inicialmente la agricultura. para tratar de mejorar la situación general de la población agrícola. 1. esa utilización de los distintos instrumentos de intervención en los mercados responde a tres grandes ideas en la actuación de la UE. el establecimiento de un sistema de financiación de la PAC con cargo a los presupuestos de la UE. en rigor. por medio de los llamados precios indicativos o precios guías las autoridades comunitarias determinan el precio que consideran razonable para los productos de tal suerte que. a la posibilidad de distinguir diferentes fases o épocas en la evolución de la PAC. lógicamente. incentivan la producción al garantizar a los agricultores un determinado nivel de rentas.704 Antonio Descalzo González Ocurre. En línea con la clásica medida del llamado precio político las OCM disponen de todo un sistema de precios indicativos o de precios de garantía durante la campaña agrícola que. Destaca en este sentido la regulación de los precios. que —habiéndose mantenido en lo sustancial los objetivos marcados para la PAC desde el Tratado fundacional de 1956— su realización se ha materializado luego mediante el juego combinado de técnicas y figuras de distinto calibre. se ha traducido. Reforma que. sobre la base del llamado “chequeo médico” a la PAC. así. y utilizando siempre el criterio temporal. A su vez. por ahora. sirven para marcar la referencia para el resto de los precios. en efecto. pues. garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola y estabilizar los mercados vienen marcados por una situación inicial de posguerra mundial donde el continente europeo sufre un fuerte desabastecimiento de productos agrícolas. la preferencia por los productos internos comunitarios frente a los exteriores se instrumenta igualmente a través de la política de precios. Así las cosas. Basta con apuntar los hitos fundamentales. pues representan los precios mínimos en el mercado interior. Los precios garantizados o “precios-suelo” son una medida de mayor fuste. En este caso la fórmula utilizada consiste en fijar precios de entrada que no puedan poner en peligro la producción interior. dando lugar. Junto a la promoción de la producción interna mediante un sistema de precios se prevé igualmente una intervención de fomento de los productos agrícolas comunitarios a través de los llamados prélèvements. el momento actual es igualmente un nuevo periodo de cambio. . Para afrontar esta primera situación la PAC responde con una serie de técnicas de fomento de los productos agrícolas mediante la intervención en los mercados. A los efectos de la presente lección no parece necesario extenderse en un examen prolijo y detallado de esas múltiples posibles fases que se han ido sucediendo a lo largo del tiempo en la evolución de la política agrícola común. en un nuevo documento de base de la Comisión titulado La PAC en el horizonte de 2020. El sistema de protección se cierra con la compra del producto por parte de las instituciones comunitarias cuando la oferta y demanda que ha girado en torno al precio indicativo llega al precio fijado como garantía mínima. Así. una primera etapa en la consecución de los objetivos marcados para la PAC mediante las OMC podría abarcar desde los mismos inicios de la UE en 1957 hasta el año 1992. aunque no dan lugar a ninguna actuación directa de la UE. En este periodo muy amplio de tiempo los objetivos de incrementar la productividad agrícola. las reformas establecidas para tratar de reducir los excedentes de producción.Agricultura e industria 705 que no son otra cosa que un gravamen o exacción a los productos procedentes de terceros países. de poner coto a los excedentes de producción. esta red de intervención a favor de la producción interna comunitaria terminó por generar unos excedentes de producción de muy difícil salida en el mercado y. mediante el Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de mayo de 1992 se produce la llamada reforma MacSharry que. introduce las tres siguientes novedades de interés en su consecución. persigue la permanencia de la población agrícola. Del mismo significado es el conocido sistema de cuotas de producción —leche y azúcar— donde se asignan un número de toneladas a los Estados miembros que. una vez superados. obligan al pago de una cantidad. por supuesto. la medida fundamental es la sustitución gradual de la política de intervención en los mercados mediante la técnica de los precios por un sistema de ayudas directas a la renta de los agricultores calculada en función de las superficies cultivadas y de los rendimientos obtenidos en campañas anteriores. reducir las críticas internacionales al proteccionismo practicado por la UE no fueron suficientes y obligaron a abrir un periodo de reformas de mayor calado y profundidad. resulta fácil comprender como desde los años ochenta del siglo pasado van entrado en juego instrumentos de ajuste en la obtención de los objetivos comunitarios de la PAC. Es decir. acercarse a las pautas de funcionamiento de los mercados mundiales con la simultánea eliminación de los equivalentes arancelarios que significaban los ya citados prélèvements. aligerar el peso de la PAC en el presupuesto comunitario y. Para todo ello. que permite hablar de una segunda época o fase en la evolución de la PAC: la que abarca desde el año 1992 hasta al año 2003. Entre las medidas establecidas para paliar los excesos de producción provocados por los precios intervenidos pueden destacarse las llamadas tasas de corresponsabilidad consistentes en que las OCM establecen umbrales de producción a partir de los cuales los agricultores deben pagar una tasa con la que financiar los excedentes. a partir de este momento se inicia un camino hacia la liberalización de los mercados agrícolas donde la progresiva desaparición de los precios de intervención trata de desincentivar la existencia de excedente en la producción amén de aliviar el presupuesto comunitario. Evidentemente. Con todo. Si a lo anterior se une la necesidad de incorporar los Acuerdos de la Ronda Uruguay del GATT sobre liberalización mundial de los mercados agrícolas. En línea con lo recién apuntado trata. en primer lugar. . siempre dentro de los objetivos marcados para la PAC. en cualquier caso. En efecto. en fin. en segundo término pretende la reducción de las distancias entre los precios comunitarios y el mercado mundial y. en fin. suponía un coste muy elevado para las arcas de la UE. así como. producir alimentos de calidad mediante prácticas respetuosas con el medio ambiente. Este nuevo sistema de pago único directo disociado o desacoplado de la producción fue establecido inicialmente en el Reglamento 1782/2003 del Consejo. De un lado. en esta segunda fase aparece la llamada política de desarrollo rural que pone el acento en la protección del medio ambiente mediante un sistema de ayudas para la protección de las aguas. La Agenda 2000. la promoción de la agricultura ecológica y la forestación de las tierras agrícolas. la implantación de un sistema de ayudas directas a las rentas de los agricultores completamente desvinculadas o desacopladas de la producción. y se encuentra actualmente regulado en el Reglamento . llega hasta nuestros días. En este contexto. la Comisión aprobó en noviembre de 2007 la Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo llamada Preparándose para el chequeo de la reforma de la PAC. la consolidación de la reforma intermedia mediante una nueva batería normativa. esto es. se trata de ayudas estables otorgadas al agricultor al margen de la producción.706 Antonio Descalzo González Paralelamente a lo anterior. que opera un verdadero cambio en los objetivos señalados para la agricultura dentro de la UE. La idea que preside este nuevo régimen de pago único disociado es aportar a los productores flexibilidad en la elección de los productos a cultivar. mejorar la competitividad del sector agrario. Con la conocida Agenda 2000: por una Unión más fuerte y más amplia se abre la tercera fase o evolución importante en el funcionamiento de los mercados agrícolas dentro de la PAC. El coloquialmente conocido como “chequeo médico” de la PAC supone. y sobre las bases apuntadas en la Agenda 2000 de simplificar la PAC. con sucesivas reformas ulteriores. de 29 de septiembre de 2003. permitiéndoles adoptar sus decisiones de producción sobre la base de la rentabilidad y la respuesta del mercado. la llamada reforma intermedia. por tanto. así como de diversificar las actividades en el medio rural. En efecto. tiene lugar. adaptar la PAC a las nuevas necesidades suscitadas tanto por la incorporación de nuevos socios como para dar respuesta a las cada vez más exigentes medidas de liberalización del mercado europeo reclamadas en las sucesivas rondas de negociaciones de la Organización Mundial del Comercio. aprobada en la Cumbre Europea de Berlín el 24 de marzo de 1999. comprende un amplio conjunto de medidas normativas dirigidas a preparar a la UE para los desafíos del nuevo siglo y. en particular. y de acuerdo con los principios previstos en la reforma intermedia de la PAC. periodo que. que tiene por objeto incidir y extender el desacoplamiento o disociación de la ayudas directas a la producción agrícola en todos los productos. Dos son los cambios dignos de resaltar en este lugar. en el año 2003. igualmente. con el segundo pilar de la PAC. de 30 de enero. en efecto. sanidad animal y vegetal.Agricultura e industria 707 73/2009. sino al dato objetivo y necesario del cumplimiento de las condiciones medioambientales y de seguridad alimentaria establecidas por las autoridades europeas. no se efectuará pago alguno a ningún beneficiario cuando se demuestre que éste ha creado artificialmente las condiciones requeridas para la concesión de los pagos directos. de 29 de septiembre. la importante regla de la condicionalidad de la ayuda conforme a la cual a los agricultores que no respeten determinadas exigencias en materia de salud pública. incluso. según decida cada Estado miembro. 378/2007. que con arreglo al artículo 30 del Reglamento 73/2009. bien en importes por hectárea regionalizados. medio ambiente y bienestar animal se les aplican reducciones de la ayuda directa o. A partir de ahora. 247/2006. la entera fisonomía de la PAC. y como apunta bien la doctrina. bien en los importes de referencia recibidos en el pasado (normalmente en los años 2000. La aplicación concreta en España de la nuevas reglas de las ayudas establecidas en el marco de PAC se ha producido a través del Real Decreto 1680/2009. de 21 de junio. toda vez que deja de primarse la producción. como cualquier superficie agraria de la explotación y cualquier superficie plantada de plantas forestales de rotación corta que se utilice para una actividad agraria o. Este sistema de condicionalidad de la ayuda a criterios medioambientales cambia. de 19 de enero. entendida ésta. se utilice predominantemente para actividades agrarias —artículos 34 y 35 del Reglamento 73/2009. para recibir las ayudas directas no se atiende ya al dato de la producción (a este respecto son los agricultores los que deben proceder según su mejor criterio en el marco de los datos que ofrezca el mercado). como sucedía todavía en la reforma de 1992. Condicionalidad de la ayuda a criterios medioambientales que conecta a su vez. los pagos directos a los agricultores se basan. son excluidos del beneficio de la misma. iii) se impone. modifica los Reglamentos 1290/2005. Hay que señalar. de 19 de enero. por tanto. . Las reglas esenciales de su funcionamiento son las siguientes: i) al no utilizarse ya el criterio de la producción. con vistas a obtener una ventaja contraria a los objetivos del régimen de ayuda. de 27 de marzo y deroga el Reglamento 1782/2003. como ahora veremos. cuando la superficie se utilice igualmente para actividades no agrarias. de 19 de enero—. por el que se disponen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común. ii) la ayuda se concede a los agricultores mediante la activación del derecho de pago vía declaración de hectárea admisible. con carácter general. no obstante. el desarrollo rural sostenible. 2001 y 2002). ya sea vía precios de intervención o de ayudas acopladas o basadas en la propia producción. La Agenda 2000 recoge así. constituido por el complejo sistema de intervención de los mercados mediante ayudas y precios. En el momento actual. sobre aplicación del régimen de pago único en la agricultura y la integración de determinadas ayudas agrícolas en el mismo a partir del año 2010. toda vez que la actividad agraria lejos de producir sólo alimentos cumple una tarea fundamental en el marco de la ordenación del territorio y el medio ambiente. el desarrollo de esta nueva visión de la PAC tiene su mejor exponente en la Ley 45/2007. superar la perspectiva atenida sólo a la resolución de los problemas asociados al funcionamiento de los mercados agrícolas. y aunque es cierto que la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento sobre El futuro del Mundo Rural de 1988 llamó ya la atención sobre la necesidad afrontar la presión de la evolución moderna sobre las zonas rurales.3. por tanto. sobre aplicación a partir de 2012 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería. frente a la perspectiva sectorial predominante en la tradicional intervención mediante precios y ayudas. es ahora cuando toma verdadera carta de naturaleza la idea principal de atender de una manera integral a las múltiples funciones que la agricultura desempeña en la sociedad. como principio fundamental de la política de desarrollo rural la idea de la multifuncionalidad de la agricultura apoyada en un sistema flexible de ayudas basado en el principio de subsidiariedad y donde prima la transparencia en la elaboración y gestión de los programas.708 Antonio Descalzo González de 13 noviembre. efectivamente. acción que. De esta manera. el primer pilar de la PAC. primero la Agenda 2000 y luego su reforma intermedia de 2003 tienen por objeto directo afianzar definitivamente la política de desarrollo rural como el segundo pilar de la PAC. pero en directa conexión con la implantación de un sistema de ayudas directas desacopladas de la producción. de 13 de diciembre. de 23 de enero. El desarrollo rural sostenible De otro lado. así como del posterior Real Decreto 202/2012. toma ahora en cuenta como factor determinante las medidas globales sobre el territorio. de desarrollo sostenible del medio rural. en efecto. Entre nosotros. esta Ley parte del principio de que toda política rural debe buscar el logro de una mayor integración . 1. no es ya bastante y suficiente para dar respuesta a las nuevas y exigentes demandas planteadas a la UE sobre el papel que debe desempeñar su población rural y su agricultura en un entorno mundial marcado por la preocupación medioambiental y por la globalización de los mercados. así como el declive rural derivado de la despoblación y el envejecimiento y. En efecto. y conforme explica su exposición de motivos. se trata entonces de una Ley de orientación territorial. y fomentando en el medio rural un desarrollo sostenible.Agricultura e industria 709 territorial de las zonas rurales. iv) propuestas sobre los recursos geológicos que existen en el entorno rural y que pueden ser utilizados para un desarrollo sostenible. lo que implica que es aplicada tomando en consideración criterios y directrices de ordenación territorial. Este segundo escalón de la planificación y ejecución del desarrollo rural sostenible tiene lugar a través de las llamadas Directrices Estratégicas Territoriales de . facilitando una relación de complementariedad entre el medio rural y el urbano. Singularmente. Entre todas. éste tiene carácter plurianual y es aprobado por el Gobierno mediante Real Decreto acordado en Consejo de Ministros. para garantizar la consolidación del sector agroalimentario. de 13 de diciembre. silvícola y el derivado de la caza y pesca en las zonas rurales. El instrumento principal previsto por la Ley para la cumplimentación de todo ello es el llamado Programa de Desarrollo Rural Sostenible donde. Más en particular. el paisaje y el patrimonio natural y cultural. los procedimientos y los medios para llevar a cabo los objetivos multisectoriales y medioambientales asignados a la política de desarrollo rural. se concretan las medidas de política rural. y. la Ley 45/2007. y las medidas para mejorar los instrumentos privados de trazabilidad de los alimentos mediante la introducción de referencias territoriales de procedencia. mediante el reforzamiento de los sistemas de control y seguimiento de las producciones en los diversos sectores del sistema agroindustrial. entre otros: i) el fomento de nuevas actividades de alto valor añadido. ii) la potenciación de la seguridad alimentaria. en efecto. mientras que su desarrollo y ejecución se lleva a cabo por las AAPP competentes. prestando una atención especial a las zonas rurales prioritarias. la Ley contempla zonas rurales diferenciadas según una tipología establecida. iii) el apoyo al sector del comercio en el medio rural y la modernización de los equipamientos públicos comerciales. en fin. Por lo que hace a la elaboración y gestión del mencionado Programa. dando prioridad a la conservación del medio ambiente. define zonas rurales prioritarias y prevé el establecimiento de un plan por zona rural. De acuerdo con los principios de la política de desarrollo rural de la PAC. y la aplicación de medidas de identificación de los productos agroalimentarios con las diversas zonas rurales. así como los procesos de integración vertical en la cadena alimentaria. puede citarse aquí el conjunto de medidas orientadas a la incentivación de la diversificación económica en el medio rural que pueden tener por objeto. persigue la mejora de la situación socioeconómica de la población de las zonas rurales y el acceso a unos servicios públicos suficientes y de calidad. y a título de ejemplo. o bien establecerse por tipos homogéneos cuando persigan unas mismas finalidades específicas. . fiel a su seña de identidad de permanente cambio. como para los titulares de las explotaciones agrarias interesados. tanto para las CCAA que opten por ponerlos en práctica. y ii) pueden ser de carácter individual. A su vez.3 TFUE dispone que para permitir que la OCM alcance sus objetivos. se hace especial hincapié en la producción viable de alimentos. como.4. 1. estén dirigidos a explotaciones agrarias que compartan la misma tipología. el llamado segundo pilar de la PAC. de 3 de octubre. el 12 de octubre de 2011 la Comisión Europea presentó las propuestas legislativas relativas a La PAC en el horizonte de 2020. o tengan la misma financiación o normativa específica de regulación. tanto las acciones de precios y ayudas en los mercados agrícolas que dan vida al primer pilar de la PAC. se podrán crear uno o más fondos de orientación y de garantía agrícolas. cuya aprobación corresponde en ambos casos a las CCAA. Conforme al Real Decreto 1336/2011. cuando sus finalidades específicas y los compromisos y contraprestaciones aplicables se determinen caso por caso según la situación y potencialidades de cada explotación. el vigente artículo 40. cuando las contraprestaciones incluidas en los contratos tengan la naturaleza de una subvención. pero la realización de los objetivos previstos en beneficio de un desarrollo sostenible del medio rural descansa de manera muy fundamental en los denominados contratos territoriales que tienen por objeto establecer el conjunto de compromisos entre las AAPP y los titulares de las explotaciones agrarias para lograr tales fines. documento de base para los debates que permitirán una nueva PAC reformada a partir de 2014. Así. con carácter general. las medidas que integran la política de desarrollo rural. de otra parte. Para acabar ya este apartado no puede dejarse de notar que. La financiación de la PAC Evidentemente. la gestión sostenible de recursos y el desarrollo territorial equilibrado. por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural. los contratos: i) tienen carácter voluntario.710 Antonio Descalzo González Ordenación Rural y de los Planes por Zona Rural. con cargo al presupuesto de la UE. sin dejar de lado los tradicionales objetivos de garantizar la renta de los agricultores y el mantenimiento de la población rural. Su suscripción requiere la previa aprobación y resolución por las CCAA de las correspondientes bases o convocatorias. las bases reguladoras también deben incorporar los elementos requeridos por la normativa estatal básica para dicha materia. zona rural u otras circunstancias. Evolución donde. suponen un muy notable esfuerzo financiero que se sufraga. de otra parte. de 21 junio. Aspectos generales de la acción administrativa sobre la industria Desde luego. las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrarios y los pagos directos a los agricultores establecidos en el ámbito de la política agrícola común. para financiar las medidas de mercado y otras medidas. de un lado. reparación. la sección Garantía dedicada a cubrir las medidas de regulación de los mercados mediante los precios y las ayudas y. el FEADER financia. entendido fundamentalmente como el conjunto de actividades dirigidas a la obtención. En la actualidad. sin embargo. el vigente Reglamento 2005/1290/CE. establece dos fondos agrícolas europeos: el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA). de financiación de la política agrícola común. en gestión compartida entre los Estados miembros y la UE. Gestionado por la Comisión. trans- .Agricultura e industria 711 De esta manera. y para dar respuesta a las reformas operadas en la PAC con la llamada reforma intermedia del año 2003 donde. LA INDUSTRIA 2. destinado a financiar los programas de desarrollo rural. 2. esto es. En particular. en gestión compartida entre los Estados miembros y la UE. y con arreglo al artículo 3 del Reglamento 1290/2005. la sección Orientación centrada en la financiación de las políticas de estructuras. Y. surge inicialmente en la escena comunitaria el denominado Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria (FEOGA) como el instrumento específico de financiación de la PAC. como ya se sabe. cuya financiación es importante garantizar para contribuir a alcanzar los objetivos previstos. la política agrícola común incluye de manera decidida la política de desarrollo rural. el FEAGA y el FEADER constituyen partes del presupuesto general de la UE. mantenimiento. a su vez. y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (el FEADER). y con ocasión de la creación de las primeras OCM. el sector industrial. corresponde igualmente al presupuesto comunitario la financiación de los gastos de la política agrícola común mediante los dos fondos recién mencionados. los gastos referidos a las restituciones fijadas por exportación de productos agrícolas a terceros países. Como sucedía con el anterior FEOGA. ya sea de modo centralizado o en gestión compartida entre los Estados miembros y la UE. el FEOGA se nutre de los presupuestos comunitarios y se divide en dos grandes secciones. el FEAGA financia. la contribución financiera de la UE en favor de los programas de desarrollo rural realizados de conformidad con la legislación comunitaria relativa a la ayuda al desarrollo rural a través del FEADER.1. de industria (en adelante. el peso de la actividad industrial se sitúa en torno al 15. y conforme a este mismo artículo 176 TFUE. política de competencia. en cualquier caso. una de la llamadas “políticas comunes” donde se encuadra. de investigación y de desarrollo tecnológico.5% del Producto Interior Bruto. Ello no obstante. de las pequeñas y medianas empresas. bien en toda una serie de instrumentos orientados a la seguridad y a la calidad en la industria. pero. como demuestra el caso español donde. transportes y energía—. en el momento presente dicha acción pública descansa principalmente bien en medidas dirigidas a la promoción o estimulo de la actividad industrial. Aunque es verdad que en el actual marco comunitario europeo la actividad económica gira principalmente en torno al llamado sector terciario de los servicios. recuperación y eliminación de residuos o subproductos. cualquiera que sea la naturaleza de los recursos y procesos técnicos utilizados. Y. en todo caso. fomentar un entorno favorable a la iniciativa y al desarrollo de las empresas en el conjunto de la UE. tres puntos por debajo de la media de la UE. tiene todavía una indudable relevancia. fomentar un entorno favorable a la cooperación entre empresas. Al respecto. de 16 julio. constituye uno de los pilares de toda sociedad económicamente desarrollada. LI). a cuyo tenor la UE contribuye a alcanzar los objetivos estipulados en el previo artículo 173 mediante las políticas y actividades que lleva a cabo en virtud de otras disposiciones del citado TFUE. para diferenciarlo. y como ahora se verá. según reconoce el artículo 176. en particular. el envasado y embalaje. es muy claro también que la actividad industrial aparece luego penetrada por las competencias de la UE sobre otras materias con las que guarda una indudable e íntima vinculación —libre circulación de productos. el artículo 173 TFUE señala muy claramente que la UE y los Estados miembros deben asegurar la existencia de las condiciones necesarias para la competitividad de la industria. conocida como el sector secundario de la economía. y. la agrícola recién examinada. del sector servicios donde domina la idea de intercambio de los bienes y servicios. es indudable también que la industria. a tal fin. según bien expresa y condensa la Ley 21/1992. por ejemplo. dicha actuación tiene siempre vedada .712 Antonio Descalzo González formación o reutilización de productos industriales.3 TFUE. sobre todo. pues según reza el artículo 6. La política industrial de la UE no es. así como el aprovechamiento. coordinar o complementar la acción de los Estados miembros”. dicho mismo precepto expresa que su acción estará encaminada a: acelerar la adaptación de la industria a los cambios estructurales. así como favorecer un mejor aprovechamiento del potencial industrial de las políticas de innovación. El presente apartado tiene por objeto preciso dar cuenta sumaria de la acción administrativa sobre el sector industrial. En esta línea. en la actualidad. b) TFUE en este caso se traduce en una “competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar. siempre que sea necesario. es del todo claro y pacífico que la actividad industrial es necesario objeto de acción por parte de todas las AAPP territoriales. En rigor. Además. y no por otra razón. que son manifestación de un principio más amplio: el de la unidad del orden económico que informa el sistema de distribución de competencias entre el Estado y las CCAA en materia económica. la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las diferentes AAPP en el ejercicio . que la industrial en cuanto actividad económica de primera importancia es reconducible al artículo 149.13 CE. traslado o cese de actividades industriales. que la actividad industrial es susceptible de ser encuadrada en distintos títulos concretamente atribuidos a la instancia general estatal (productos farmacéuticos. b) La coordinación de la planificación general de la actividad económica.1. consecuentemente. que debe ser entendida como la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca. la posible coordinación de acciones establecida en el artículo 173.Agricultura e industria 713 “toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros”. instalación. el régimen de creación. de otro lado. y en relación con las competencias que corresponden a la AGE procede recordar. más en particular. ampliación. la vigente LI se asienta sobre dichos títulos competenciales (disposición final única LI) y. dentro de dicha competencia cabe incluir. en lo que ahora interesa. en primer lugar. se confiere al Estado competencia exclusiva sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y.13 CE cabe diferenciar dos contenidos: a) Las bases y ordenación o dirección de la actividad económica. el artículo 149. y muy fundamentalmente. como ahora veremos.2 TFUE para la UE.1 CE constituye una habilitación complementaria para que el Estado regule las condiciones básicas del ejercicio de la actividad industrial. su exposición de motivos explica. como ya se sabe. puesto que este aspecto se relaciona con el principio de libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. producción de armas y explosivos) y. ocurre que si bien es cierto que en los artículos 148 y 149 CE no aparece recogida de manera expresa la materia “industria”. con el fin de que no se produzcan resultados disfuncionales y desintegradores de dicho orden. régimen minero y energético. y sin perjuicio de las relaciones de consulta entre los Estados y la Comisión y. donde. Por lo que hace ya a la distribución de competencias entre las distintas AAPP de ámbito nacional. así como tampoco resulta admisible “el establecimiento por parte de la Unión de medidas que puedan falsear la competencia o incluyan disposiciones fiscales o relativas a los derechos e intereses de los trabajadores asalariados”. que en el citado artículo 149.1.1. Al respecto. y pasando ya al terreno de las competencias que corresponde en este sector a las CCAA hay que decir todas ellas han asumido. 11 y 13 CE. en efecto. no cabe imputar lesión de las competencias autonómicas a los preceptos reglamentarios que aquí consideramos. la competencia sobre industria. de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado. pero nunca de menor importancia. la competencia exclusiva en industria. pues. la STC 252/1988. y como dice la propia exposición de motivos de la LI. y en los términos de lo dispuesto en los artículos 38. que “la competencia estatal sobre el ‘comercio exterior’ es plena (en la normación y en la ejecución). sobre un aspecto realmente principal de . con carácter general. y antes de entrar a analizar las medidas dirigidas a la promoción o estimulo de la actividad industrial. y como de inmediato veremos. es del todo procedente detenerse antes. 20 diciembre. contando con este fundamento constitucional. 131 y 149. y como simple ejemplo de esa atribución. Supuesto todo esto anterior. puede quizá citarse aquí el artículo 26 del EA de la CA de Madrid. aprobado por Ley orgánica 3/1983. hidrocarburos y energía nuclear. al margen. destacan en este sentido las relacionadas con el control de los riesgos asociados a la actividad industrial mediante técnicas de autorización o de mera comunicación. de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema.714 Antonio Descalzo González de sus respectivas competencias. De resto. es necesario recordar asimismo que sobre la actividad industrial recae asimismo la acción de la AL. En este marco. de manera muy sumaria. A mayor abundamiento. por todo lo dicho. sanitarias o de interés militar y las normas relacionadas con las industrias que estén sujetas a la legislación de minas.1. y en relación con la permanente relación y tensión de títulos competenciales estatales y autonómicos en esta materia. asume. por ejemplo. así como de los instrumentos orientados a la seguridad y la calidad en la industria. según dijimos en la STC 1/1982 (fundamento jurídico 13) y otro tanto se ha de decir a propósito de la competencia relativa a la ‘sanidad exterior’ y bien se ve que. lógicamente. pero todo ello también sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad. en efecto. señala. Por todas. se configuran en su interior una serie de instrumentos y medios para propiciar y posibilitar la colaboración y cooperación entre el Estado y las CCAA en el campo de la actividad industrial. en particular. en los que se atribuye a la Administración del Estado unas tareas de autorización y de inspección de instalaciones e industrias que. garantizan el cumplimiento de prescripciones sanitarias condicionantes de la comercialización exterior de determinados productos” (la negrita no figura en el texto de la Sentencia transcrita). de 25 febrero. donde. Pues. de las que pueden asimismo corresponderles en la materia sobre la base de otros específicos y concretos títulos. de 26 de septiembre. de 23 de noviembre. de justificación por razones imperiosas de interés general y de proporcionalidad para atender esas razones. Por otro lado. de 22 diciembre. El régimen de libertad de instalación de las industrias Sobre la base del artículo 38 CE. la LI establece en su artículo 4.2. en su caso. y como dice el preámbulo de la última Ley citada. de 23 de noviembre. . regula luego el marco general de los posibles instrumentos de intervención que.Agricultura e industria 715 la entera regulación de la industria al ser anterior y condicionante del ejercicio mismo de la actividad. evitando dilaciones innecesarias y reduciendo las cargas administrativas a los prestadores de servicios. la posterior Ley 25/2009. no se trata tanto de afirmar una regla que estaba ya bien afirmada en nuestro Derecho —el principio de libertad de establecimiento—. sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. procede también establecer para la adecuada protección de otros bienes y derechos en directa relación con la actividad industrial. ampliación y traslado de las actividades industriales”.1 “la libertad de establecimiento para la instalación. y de la Ley 25/2009. al mismo tiempo. ampliación y traslado de industrias. por tanto. la previa Ley 17/2009. que reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. y en línea con tal declaración. Situados en este contexto general. a saber: el régimen de instalación de las industrias. En efecto. modifica la LI en el sentido ya indicado de establecer el principio o regla general de libertad de establecimiento y. 2. dicho principio ha recibido un nuevo y fuerte respaldo con ocasión de la reciente modificación operada en la LI por virtud de la acción combinada de la Ley 17/2009. trata justamente de adaptar la normativa general estatal de rango legal a tales principios en distintos sectores económicos y. más concretamente y en lo que aquí interesa. En particular. así como incluso en el anterior Real Decreto 2135/1980. de 22 diciembre. viene a consolidar los principios regulatorios compatibles con las libertades básicas de establecimiento y de libre prestación de servicios y al mismo tiempo permite suprimir las barreras y reducir las trabas que restringen injustificadamente el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. En puridad. de modificación de diversas Leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. exige igualmente que se simplifiquen los procedimientos. Aunque el principio de libertad de establecimiento para las actividades industriales estaba previsto de manera clara y suficiente en la redacción inicial de la LI. dicho texto legal pone particular énfasis en que los instrumentos de intervención de las AAPP deben de ser analizados pormenorizadamente y ser conformes con los principios de no discriminación. sobre liberalización en materia de instalación. el cumplimiento de los requisitos exigidos. conllevará el cese automático de la actividad. b) Se establezca reglamentariamente para el cumplimiento de obligaciones del Estado derivadas de la normativa comunitaria o de tratados y convenios internacionales. trasparentes y objetivos. seguridad y salud pública. con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente (art. seguridad y salud en el trabajo o protección del medio ambiente. salvo que pueda incoarse un expediente de subsanación de errores. y en lógica contrapartida con el flexible sistema de control público que significan las comunicaciones y declaraciones responsables. mediante procedimientos eficaces. No obstante.2 LI dispone que la predicada libertad de establecimiento industrial no impide. El régimen general de las comunicaciones previas y declaraciones responsables al que responde directamente el sistema previsto para la actividad industrial se .4 de la LI dispone que “el incumplimiento de los requisitos exigidos. A los efectos de arbitrar ese necesario equilibrio. que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante la vigencia de la actividad. Regla central de intervención en clara línea de continuación con los principios previstos en el artículo 39 bis LRJPAC y en el artículo 84 LrBRL. esa posible comunicación previa o declaración responsable habilita desde el día de su presentación para el desarrollo de la actividad de que se trate en todo el territorio español y con una duración indefinida (artículo 4. el artículo 4. protegiendo. A su vez. cabe destacar en esta materia la necesaria utilización racional de todos los recursos naturales.1 CE). cuando: a) Así lo establezca una ley por razones de orden público.4 LI). verificado por la autoridad competente. 45. en particular. sin perjuicio de las sanciones que pudieran derivarse de la gravedad de las actuaciones realizadas”. y se facilite la información necesaria a la autoridad competente para el control de la actividad. el actual artículo 4. Ahora bien. efectivamente. la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos (art. no discriminatorios. los requisitos de acceso a la actividad y su ejercicio en materia industrial deben ser siempre proporcionados. 51. mediante la que se manifieste. la seguridad. de 22 diciembre. en su caso.3 LI). el primero introducido por la Ley 25/2009. que se pueda requerir una comunicación o una declaración responsable del interesado. y estar clara y directamente vinculados al interés general concreto que los justifique (artículo 4.716 Antonio Descalzo González cuanto de ajustar las posibles técnicas de intervención o regulación pública sobre la actividad industrial para garantizar otros bienes y derechos dignos de protección. y en todo caso.2 CE) y la defensa de los consumidores y usuarios. y el segundo también modificado por dicha norma. el Real Decreto 824/2010. bajo su responsabilidad. transformación o reutilización de productos industriales. 2. los fabricantes de principios activos de uso farmacéutico y el comercio exterior de medicamentos y medicamentos en investigación. de 25 de junio.2. recuperación y eliminación de residuos o subproductos. dispone en su artículo 5 que las personas físicas o jurídicas que se dediquen a la fabricación de medicamentos o medicamentos en investigación tienen la consideración de laboratorio farmacéutico fabricante y deben ser autorizados previamente por la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios). toda actividad industrial implica de suyo un uso del suelo (en la medida en que debe cumplirse en establecimientos que han de alojarse en construc- . la siempre necesaria ponderación entre la actividad industrial y otros bienes y valores con los que pueden entrar en colisión hace imprescindible establecer otros mecanismos de control público sobre la industria. de 22 diciembre. así como el aprovechamiento. Pero. el envasado y embalaje. los títulos administrativos previstos concretamente para legitimar la fabricación misma de cada uno de los productos industriales (así. cualquiera que sea la naturaleza de los recursos y procesos técnicos utilizados.1. y a cuyo tenor se entiende por comunicación previa aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la AP competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad. de otro y es en lo que interesa detenerse en este momento. por el que se regulan los laboratorios farmacéuticos. existen. mantenimiento. de un lado. de garantías y uso racional de medicamentos y productos sanitarios. que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio. a la obtención. mientras que la declaración responsable es un documento suscrito por un interesado en el que manifiesta. la licencia municipal de actividad o apertura).Agricultura e industria 717 encuentra recogido en el artículo 71 bis LRJPAC. El control de las edificaciones y construcciones industriales mediante autorización: la licencia urbanística En tanto que dirigida. precepto igualmente introducido en dicho texto legal por obra de la citada Ley 25/2009. y en el marco de la Ley 29/2006. por ejemplo. Todo ello no obstante. y ii) la que legitima la realización de una actividad industrial desde la perspectiva medioambiental (en particular. De esta manera. reparación. como sabemos. operan dos técnicas de autorización tradicionales en nuestro Derecho: i) la que legitima la construcción en que se alberga y el uso del suelo que supone la industria (licencia municipal urbanística). que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. la aprobación de la Ley 17/2009. supone un nuevo marco de referencia en la regulación del sector servicios que viene marcado por una serie de principios . Y nada más justificado. que traspone la Directiva 2006/123/CE. en primer lugar.b) TRLdS08 dice de manera clara y tajante que “todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad. es posible retener ahora las siguientes ideas principales. por último.1. 2. Aparecen así los elementos determinantes de esta licencia. La licencia municipal de actividad y apertura como técnica de autorización de las actividades industriales Conforme ya nos consta. la obtención de la preceptiva licencia urbanística. Más breve aún: la licencia urbanística implica una prohibición general.718 Antonio Descalzo González ciones). según la legislación de ordenación territorial y urbanística”. la Ley. sino sobre el ejercicio de dicho derecho. como se ha escrito. en nuestro ordenamiento jurídico y para su realización. constituye el alzamiento de una prohibición legal (establecida bajo reserva de excepción) de ejercicio de un derecho subjetivo impuesta por la necesidad de verificar que tal ejercicio se mantiene dentro de los límites definidos por la delimitación del contenido del derecho efectuada por la ordenación urbanística. la vinculación de los edificios a la ciudad es tan íntima. es claro que la licencia urbanística encaja sin dificultad alguna en la genérica técnica autorizatoria prevista en nuestro Derecho público. Se trata. de una medida de intervención administrativa previa en la actividad edificatoria y de uso del suelo. puesto que.2. de 12 de diciembre. en cuanto excluye el libre ejercicio de esta actividad. uno de los casos más antiguos de actuación del poder público sobre las facultades dominicales. de servicios en el mercado interior. Por consiguiente. aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo. de 1 de julio. sobre régimen del suelo y ordenación urbana: “es éste precisamente. al declarar sujetos a previa licencia los actos de edificación. para establecer el silencio negativo. sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. de modo que éstas sólo son legítimas si cuentan con el amparo de la preceptiva licencia. del Parlamento Europeo y del Consejo. El artículo 8. de 23 de noviembre. que requiere. regla que viene a repetir el artículo 23 del Real Decreto-Ley 8/2011.2. Según esto. Aunque en la Lección 9 se ofrece un estudio detallado de la figura al que nos remitimos. esto es. controla que el acto que se pretende ejercer cumple efectivamente la ordenación urbanística aplicable. apodera a la AP para intervenir ex ante la realización de dichas operaciones. pero con reserva de excepción a otorgar por la Administración municipal. Y. no sobre el contenido del derecho a edificar. que al construir los edificios no cabe olvidar que se está construyendo al mismo tiempo la ciudad”. Incide. Como indicaba ya la Ley de 12 de mayo de 1956. en segundo lugar. 1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. pero menos gravosas para ciudadanos y empresas (comunicaciones previas y declaraciones responsables). de otra parte y en relación con la licencia urbanística. Insalubres. o cuando requiriesen de un uso privativo y ocupación del dominio público pero.1 LrBRL que la apertura de establecimientos industriales puede quedar ahora sujeta bien a previa licencia. sin perjuicio de los dispuesto en el citado artículo anterior sobre las técnicas posibles de intervención. el artículo 22 RSCL señala que. de 23 de noviembre. en efecto. y conforme expresa en particular el artículo 84. En este claro contexto general. el medioambiente o el patrimonio histórico-artístico. añadido por la Ley 2/2011. La licencia de que ahora se trata aparece todavía regulada en el ámbito general estatal por el Reglamento de Actividades Molestas. el ejercicio de actividades no se someterá a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo. por tanto. pues el precepto no termina de aclarar el sistema de control que puede finalmente establecerse. Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 1961 (y en la legislación autonómica que. de 23 diciembre. en todo caso. salvo que resultase necesario para la protección de la salud o seguridad públicas. dedicado a la regulación de la llamada licencia de apertura de establecimientos industriales y mercantiles. la intervención municipal tiende a verificar si los locales e instalaciones reúnen las condiciones de tranquilidad. la opción por la medida menos restrictiva —comunicación previa o declaración responsable— frente a la supuestamente más gravosa de las autorizaciones y licencias parece bastante clara en el artículo 84 bis LrBRL. observa que cuando la edificación de un inmueble se destine específicamente a establecimiento de características determinadas (y los industriales lo son con carácter general) no procede el otorgamiento de la licencia de obras sin el de la licencia de apertura. Dicho precepto dispone ahora así. en cualquier caso. exclusivamente con el fin de adecuar su contenido a los nuevos principios de regulación recién mencionados. seguridad y salubridad y. Vale decir.Agricultura e industria 719 que implican la introducción de nuevas formas de control de la actividad más eficaces. ha modificado justamente el artículo 22. si fuera procedente. al disponer que. Sea como sea. Sin embargo. con carácter general. en . el Real Decreto 2009/2009. que la apertura de establecimientos industriales y mercantiles puede sujetarse a los medios de intervención municipal en los términos previstos en la legislación básica en materia de régimen local y en la Ley 17/2009. de 4 de marzo. bien sometida a comunicación previa o a declaración responsable. condicionando su exigibilidad a un juicio de necesidad y proporcionalidad. sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955. consiste en un conjunto de estudios y sistemas técnicos que permiten estimar los efectos que la ejecución de un determinado proyecto. de 1 julio. en principio. Se trata. de un tipo de autorización que trasciende a la intervención ex ante para exigir también una intervención ex post de seguimiento y comprobación. obra o actividad causa sobre el medio ambiente. Por tanto. con el fin de que la actividad a que se refiere la licencia se mantiene dentro de los límites legales y no perturba los derechos de los ciudadanos. es necesario dar sumaria cuenta en este lugar de otros dos nuevos títulos de intervención públicos sobre las actividades industriales: la evaluación de impacto ambiental y la autorización ambiental integrada. y iii) cuya pretensión es documentar y publicar los efectos de dichos proyectos con el objeto de su control cívico. lo ha sustituido). sino que la licencia puede ser exigida en cualquier momento. STS de 8 de octubre de 1988). regulada en Ley 16/2002. Este tipo de licencia pertenece así a la categoría de las llamadas autorizaciones de funcionamiento y tracto continuo. porque tales proyectos son de naturaleza y fines muy diversos. a su vez. Y. Sin perjuicio de remitirnos al estudio detallado de ambas figuras contenido en la Lección 4. a ella ha de estarse). regulada en el Texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental. por tanto. conforme ha señalado de manera reiterada la jurisprudencia del Tribunal Supremo.720 Antonio Descalzo González su caso. al contrario de la licencia de obras. de prevención y control integrados de contaminación. aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008. en cuanto faculta para el desarrollo de una actividad lícita a lo largo del tiempo y no se inscribe en una relación momentánea entre la AP autorizante y el sujeto autorizado. constituye una técnica: i) preventiva. ya que se sustancia en el seno de los procedimientos de autorización de determinados proyectos. de 11 enero. de existir. Sin salir de la perspectiva de protección del medio ambiente que luce en la clásica licencia de apertura —que tiende a verificar si las instalaciones reúnen las condiciones de tranquilidad. cabe decir aquí que la evaluación de impacto ambiental. es la resolución del órgano competente de la CA en la que se ubique una instalación. el transcurso del tiempo no supone la consolidación de las situaciones. Ello significa que. por la que se . la autorización ambiental integrada. sino que genera un vínculo permanente entre ambos. permitiendo que la AP proteja adecuadamente en todo momento el interés público asegurándolo frente a posibles contingencias que puedan aparecer en el futuro de la actividad (por todas. clandestinas (por no amparadas por licencia). Conforme a este Reglamento la competencia para su otorgamiento es municipal (en cuanto a la legislación autonómica. seguridad y salubridad—. un supuesto típico de las denominadas autorizaciones de funcionamiento. ii) horizontal. La licencia de apertura constituye. de 1 de julio. el artículo 11. y a los solos efectos de carácter informativo y no por tanto de legitimar mediante un título administrativo la actividad industrial. al mismo tiempo. en todo caso. b) constituir el instrumento de información sobre la actividad industrial en todo el territorio español. a los solos efectos de la protección del medio ambiente y de la salud de las personas. expresa que el otorgamiento de la autorización ambiental integrada debe preceder. para establecer medidas adicionales de protección ambiental. en particular sobre aquellas actividades sometidas a un régimen de comunicación o de declaración responsable. constitucional y estatutariamente. de 9 mayo. de la función estadística pública. Por su parte. en su caso. Por lo que hace ya a la relación procedimental en el tiempo de las dos figuras ahora contempladas.3. hay que observar también que con arreglo a la disposición adicional quinta de la Ley 25/2009. . Por último. de 1 julio). particularmente. los ciudadanos y. en materia medioambiental. 2. conforme a la legislación estatal.2 de la Ley 16/2002. al sector empresarial. en fin. la declaración responsable o la comunicación no puede presentarse hasta haber llevado a cabo dicha evaluación de impacto ambiental. puede exigir controles para proyectos que no estén sometidos a evaluación de acuerdo con la legislación básica estatal. bajo determinadas condiciones destinadas a garantizar que la misma cumple el objeto y las disposiciones de dicha Ley (artículo 3 Ley 16/2002. Todo esto. y c) suministrar a los servicios competentes de las AAPP los datos precisos para la elaboración de los directorios de las estadísticas industriales a las que se refiere la Ley 12/1989. debiendo disponerse.Agricultura e industria 721 permite. a las demás autorizaciones sustantivas o licencias que sean obligatorias y. que no en último lugar. La seguridad y la calidad industrial La seguridad y la calidad en la actividad industrial constituyen dos de las piezas fundamentales en la ordenación de tan importante sector de la economía española (artículos 1 y 2 LI). el artículo 21 LI contempla el Registro Integrado Industrial con los siguientes fines: a) integrar la información sobre la actividad industrial en todo el territorio español que sea necesaria para el ejercicio de las competencias atribuidas en materia de supervisión y control a las AAPP en materia industrial. de 22 diciembre. es competente. como un servicio a las AAPP. que cuando se exija una declaración responsable o una comunicación para el acceso a una actividad o su ejercicio y también una evaluación de impacto ambiental conforme al texto refundido de la Ley de impacto ambiental o a la normativa autonómica de desarrollo. que. la legislación autonómica. explotar la totalidad o parte de una instalación. de la documentación que así lo acredite. dispongan de los medios técnicos. en efecto. conservación y mantenimiento de instalaciones y productos industriales. flora. los procesos. fauna. de oficio o a instancia de parte interesada en casos de riesgo significativo para las personas. así como la protección contra accidentes y siniestros capaces de producir daños o perjuicios a las personas. personas naturales o jurídicas. materiales y humanos e imparcialidad necesarios son habilitados por la AP para verificar el cumplimiento de las disposiciones y requisitos de seguridad y cumplan las disposiciones técnicas que se dicten con carácter estatal a fin de su reconocimiento en el ámbito de la UE (artículo 15 LI). en su caso. limitación y cobertura de los riesgos derivados de la actividad de las instalaciones o de la utilización de los productos. y así como —cuando exista un riesgo directo y concreto para la salud o para la seguridad del destinatario o de un tercero— iv) la exigencia de suscribir seguros de responsabilidad civil profesional por parte de las personas o empresas que intervengan en el proyecto. por parte de los organismos .1 LI. contando con los medios y requisitos reglamentariamente exigidos. así como los procedimientos técnicos de evaluación de su conformidad con las referidas condiciones o requisitos. iii) las condiciones de equipamiento. entre otros posibles. en los términos que las mismas establezcan. capacidad técnica y. funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones o equipos y de la producción. las AAPP pueden comprobar en cualquier momento por sí mismas. incluyendo. estudios de impacto ambiental. establecer: i) las condiciones técnicas o requisitos de seguridad que según su objeto deben reunir las instalaciones.1 LI). en los términos vistos en la Lección 2. el cumplimiento de las disposiciones y requisitos de seguridad. la aprobación de Reglamentos de Seguridad (artículo 12) que tienen por objeto. montaje. ejecución. Los organismos de control son así. conservación y mantenimiento de instalaciones y productos industriales. los equipos. el régimen de comunicación o declaración responsable sobre el cumplimiento de dichas condiciones exigidas a las personas o empresas que intervengan en el proyecto. animales. ejecución. almacenamiento o desecho de los productos industriales (artículo 9. uso o consumo.722 Antonio Descalzo González La seguridad industrial tiene por objeto la prevención y limitación de riesgos. Conforme al artículo 14. ii) las medidas que los titulares deban adoptar para la prevención. los productos industriales y su utilización. que teniendo capacidad de obrar. A los efectos de la mencionada prevención y limitación de riesgos la LI prevé como instrumento de regulación económica. o a través de organismos de control. bienes o al medio ambiente. en su caso. dirección de obra. derivados de la actividad industrial o de la utilización. bienes o medio ambiente. Los Reglamentos de seguridad pueden condicionar el funcionamiento de determinadas instalaciones y la utilización de determinados productos a que se acredite el cumplimiento de las normas reglamentarias. La verificación. dirección de obra. montaje. en efecto. hacen referencia alguna a esta justificación. así como en atención a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 17/2009 y en el artículo 4 de la LI. tal como se ha indicado. en concreto. Justificación que puede estar en una Ley o. Esto supone. con la normativa comunitaria. ni tampoco ningún reglamento de desarrollo. los organismos de control quedan en cambio obligados a efectuar la comunicación o declaración responsable prevista en el artículo 4 de la LI y en los términos previstos en dicho precepto. a través de la correspondiente inspección. Sin embargo. y en el supuesto que se discute. y a los efectos igualmente de la prevención y limitación de riesgos. de servicios en el mercado interior. se apreciaran defectos o deficiencias que impliquen . sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. procede observar que ha sido objeto de atención del Tribunal Supremo en su reciente Sentencia de 29 junio 2011 desde la perspectiva de su compatibilidad con las reglas derivadas de ya citada Ley 17/2009. que corresponde otorgar a la AP competente en materia de industria del territorio donde los organismos inicien su actividad o radiquen sus instalaciones. salvo en los casos en los que se hubiera acreditado tal necesidad de autorización según los criterios antes señalados. que resulte obligado para el cumplimiento de sus obligaciones comunitarias o internacionales. en un reglamento aprobado por la AP. y al margen de la obligatoriedad de acreditación.Agricultura e industria 723 de control. de 23 de noviembre. la LI establece en su artículo 10 que en los supuestos en que. tras su reforma por la referida Ley 25/2009. del Parlamento Europeo y del Consejo. de esta normativa resulta que si el Estado español quiere establecer un régimen de autorización previa debe justificar la concurrencia de una razón imperiosa de interés general o. De otro lado. En relación con el régimen de autorización administrativa previa previsto en el artículo 15. de 12 de diciembre. Pero en virtud de lo establecido en el artículo 9 de la Directiva de Servicios y en consideración al principio de primacía del Derecho comunitario. mantiene en general la exigencia de autorización para los organismos de control. del cumplimiento de las condiciones de seguridad se efectúa mediante cualquiera de los procedimientos de evaluación de la conformidad reglamentariamente establecidos. Pues bien. acordes. por tanto.3 LI para los organismos de control. en defecto de autorización. cuando el Estado justifique mediante Ley o reglamento la concurrencia de una razón imperiosa de interés general o que resulte obligado para el cumplimiento de sus obligaciones comunitarias o internacionales”. ni la propia LI. cuyo artículo 15 se limita a prever la regla general de necesidad de autorización. lo que obliga a declarar al Tribunal Supremo la inaplicación de la exigencia general de autorización para los organismos de control. que traspone la Directiva 2006/123/CE. en su defecto y siempre que la correspondiente ley sectorial lo admita. que. tal exigencia legal sólo puede aplicarse. en su caso. “el artículo 15 de la LI. Para el Tribunal Supremo. en el ámbito de sus respectivas competencias. En efecto. igualmente. y en cualquier caso. de la calidad industrial y de la innovación de productos y de procesos. Y. modernización y competitividad industriales determina. y ii) el fomento de la innovación y del desarrollo de tecnologías propias. esto es. Ahora bien. total o parcial. así como del diseño y otros intangibles asociados a las actividades industriales. sin perjuicio de las sanciones que pudieran imponerse por la infracción cometida y de las medidas previstas en la legislación laboral. Los referidos programas de promoción y modernización se ejecutan por la AGE y las AAPP de las CCAA en el ámbito de sus competencias y persiguen fundamentalmente los siguientes objetivos: i) el fomento de la competitividad de las empresas industriales. de la formación. sin perjuicio de las sanciones que sean procedentes. con especial atención a las empresas de pequeña y mediana dimensión. de los sistemas de organización y gestión. generación de infraestructuras tecnológicas de utilización colectiva y protección de la tecnología a través de los instrumentos de la propiedad industrial. dichos programas se someten a la normativa nacional y comunitaria sobre defensa de la competencia. procede advertir que bajo tal denominación se reúnen en la LI toda una serie de medidas e instrumentos dedicados a procurar la competitividad de la industria española. contenida el Título V. requiriendo a los responsables para que corrijan las deficiencias o ajusten su funcionamiento a las normas reguladoras. disponiendo que se corrijan los defectos en un plazo determinado. Con igual propósito de servir a la prevención y limitación de riesgos las AAPP. mediante la mejora de la eficiencia y flexibilidad de los procesos de producción. distribución y comercialización. La promoción. el desarrollo. la AP competente puede acordar la paralización temporal de la actividad. mejorar el nivel tecnológico de las empresas y potenciar los servicios y la adecuada financiación a la industria. si ello no fuera posible y en función de la gravedad de los riesgos. se puede determinar su destrucción sin derecho a indemnización. incorporación de tecnologías avanzadas. y conforme a los artículos 5 y 6 LI. de las infracciones y sanciones en materia industrial. y en perfecta línea de continuación de la entera actividad de regulación económica del sector industrial. la calidad industrial responde claramente a las técnicas de promoción y fomento de la actividad económica examinadas en la Lección 2.724 Antonio Descalzo González un riesgo grave e inminente de daños a las personas. que la AGE adopte programas para favorecer la expansión. pueden acordar la retirada de los productos industriales que no cumplan las condiciones reglamentarias. fauna. la modernización y competitividad de la actividad industrial. pudiendo instrumentar- . bienes o al medio ambiente. Por lo que hace ya a la calidad industrial. la LI prevé una completa ordenación. flora. S. 2008. S. A. 4. De acuerdo con ese objetivo.. Informe sobre competencia y sector agroalimentario.). en Lecciones y materiales para el estudio del Derecho administrativo. 2011. Valencia. V. La Organización Mundial de Comercio y la transformación de las políticas agrarias nacionales.. Tomo VIII.A.” pretende la construcción de una nueva planta industrial. cuyo enclave físico se sitúa en unos terrenos clasificados por el Plan General aplicable como suelo no urbanizable. en su caso. Málaga. en cuanto ajena al asunto. S. CARRILLO DONAIRE. 2000. A. Madrid. V. 2011.. A. en el momento presente.A. . y. 1999. la citada empresa solicita el otorgamiento de una subvención que le permita adaptar sus instalaciones a las actuales demandas tecnológicas y competitivas del mercado. “La industria”. A la vista de estos hechos. AMAT LLOMBART. Volumen I.A. BIBLIOGRAFÍA ÁLVAREZ GARCÍA.”. se encuentran en un avanzado estado de ejecución. agroalimentario y del desarrollo rural. El derecho de la seguridad y de la calidad industrial. sobre qué bases. la empresa gestiona. EJERCICIO PRÁCTICO “Brunetti. BUENO ARMIJO. la concesión de la licencia urbanística que le autorice a iniciar las obras. iniciando a continuación las obras que. “Brunetti. con observancia de los límites y las condiciones establecidos por el Derecho Comunitario. solicita. de reaccionar contra la edificación realizada. ÁLVAREZ GARCÍA. si es posible reaccionar contra aquélla. BUENO ARMIJO.Agricultura e industria 725 se a través de la concesión de ayudas e incentivos públicos y la adopción de las medidas laborales y de Seguridad Social específicas que reglamentariamente se determinen. igualmente. ante la Corporación Local correspondiente. Derecho agrario. sector excluido de los Planes de Reconversión Industrial.. su opinión en Derecho acerca de las posibilidades que tiene de obtener una subvención de iguales características a la concedida a “Brunetti” y. Madrid. Valencia. la asociación de vecinos “Montalbano” acude a su despacho solicitando su opinión en Derecho sobre las siguientes cuestiones: a) Qué posibilidades tiene ella. No obstante.. J. El Reintegro de Subvenciones de la Unión Europea: Especial Referencia a las Ayudas de la Política Agrícola Común.” es una empresa de electrodomésticos de línea blanca. P. la mercantil “Vallander. Madrid. Valencia. b) Qué medidas cabe adoptar y cuál es el órgano competente para hacerlo. Ante el silencio de la Administración entiende concedida la licencia. c) Por otra parte. (dir. 3. en su defecto. competidora de la anteriormente citada. 2010. Una vez confirmada la concesión de la subvención solicitada. La normalización industrial. 2009. COMISIÓN NACIONAL DE LA COMPETENCIA. Pamplona. Madrid. LÓPEZ BENÍTEZ. Madrid. L. REDA. A.). G. Madrid. en Lecciones y materiales para el estudio del Derecho administrativo.. M. “Industria”. Tomo VIII.). “Chequeo médico” de la PAC y perspectivas de la Política Agraria Común tras 2013. J. GARCÍA DELGADO. FERNÁNDEZ FARRERES. 1991. J. “La PAC tras el Tratado de Lisboa: procesos legislativos ordinarios y actos de ejecución”. GUILLEM CARRAU. 2009. A.. 2009. LÓPEZ BENITEZ.. EMBID IRUJO.. Revista de Derecho de la Unión Europea. Madrid. 2000. 1991. Madrid. GARCÍA GRANDE. J. 2003. Volumen II.. Madrid. 1991.726 Antonio Descalzo González COSCULLUELA MONTANER. Cizur Menor. M. GARCÍA ÁLVAREZ-COQUE. REDA. Derecho público económico. J. 2005. S. 2009. “Anotaciones a la Ley sobre fincas manifiestamente mejorables”.R. nº 20 (2011). 2011. FERNÁNDEZ FARRERES. nº 5 (1975). 3ª. (dir. F.. La política agraria común. 2010. L... Madrid... (coord... Los derechos de producción agrícola. en Derecho administrativo económico. 1964 . MARTÍN-RETORTILLO. J. Madrid. PALMA FERNÁNDEZ. España ante la refundación de la Política Agrícola Común de 2013. M. edición. Agua y agricultura. IZQUIERDO CARRASCO. Madrid. J.). “Agricultura”.. J. M.. LÓPEZ RAMÓN. Barcelona. Política agraria común: balance y perspectivas. Madrid. “La agricultura y la ganadería”. 2000. MALARET I GARCÍA. II... A. E. FERNÁNDEZ TORRES. M. G. Régimen jurídico-administrativo de la reconversión industrial. en Derecho administrativo económico. MASSOT MARTÍ. La intervención administrativa en la industria. (dir. “Derecho agrario y Derecho público”. J. nº 25 (1980). GÓMEZ-LIMÓN. RODRÍGUEZ PORTUGUÉS. II. L. VILLAR PALASÍ.. La seguridad de los productos industriales. L. 3.2. 2. 2.2. EL COMERCIO EXTERIOR. LA ORDENACIÓN DEL COMERCIO: NOCIONES GENERALES Se entiende por comercio (del lat.Lección 14 El comercio y los servicios Teresa Parejo Navajas SUMARIO: 1. la AP competente para su regulación y gestión. commercium). 4. 2. El régimen jurídico del comercio interior en España. concretamente el Derecho mercantil. Marco constitucional.2.2. Es la que utiliza —a efectos de la estadística como herramienta de las políticas públicas— la clasificación nacional de actividades económicas (CNAE-2009 aprobada por Real Decreto 475/2007. vendiendo o intercambiando bienes o servicios”. 3. de 13 abril. Relación entre el Derecho nacional y el Derecho de la UE en materia de comercio exterior. tanto de la actividad de comercio interior como exterior. es decir. 1. Influencia de otros títulos competenciales no exclusivos del Estado en el comercio exterior. La definición de comercio interior. primariamente la económica. BIBLIOGRAFÍA. que es la característica determinante de su regulación (a partir de los criterios subjetivo de comerciante y objetivo de acto de comercio) por el Derecho privado.1. El objetivo perseguido es. EJERCICIO PRÁCTICO.3. toda actividad de distribución de bienes y servicios mayorista y minorista (L. LA ORDENACIÓN DEL COMERCIO: NOCIONES GENERALES. 3. interesa aquí en cuanto sustancia propia de un sector diferenciado de la economía que. La materia comercio exterior. el conocimiento básico de la intervención de la AP en el comercio —interior y exterior—. Miguez Macho). es objeto de diversas políticas públicas. RESUMEN Esta lección hace un breve análisis sistemático de la ordenación.1. cuya lógica primaria es la intermediación.2. las técnicas empleadas al efecto y las repercusiones que las medidas adoptadas provocan en el sector. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ESTATAL DEL COMERCIO. 7. EL COMERCIO INTERIOR.2. 3. por tanto. de acuerdo con la reglamentación comunitario .2. 2. 3. 3. 6. Papel de la OMC.2. Esta negociación.1. El régimen jurídico del comercio exterior.1. Esta perspectiva remite a su realización con carácter profesional. 2. según la Real Academia de la Lengua y en general. EL RÉGIMEN ADUANERO Y LA ORDENACIÓN DE LAS IMPORTACIONES Y EXPORTACIONES. 5. como tal.2. en cada caso. estableciendo. Régimen general del comercio minorista. aquella “negociación que se hace comprando. De donde resulta. y propia de. un intermediario. entendiendo por tales. La distinción entre comercio interior y exterior resulta especialmente relevante. en la que la relación de las concretas actividades en que se descompone a tal efecto aparecen en la Sección G: comercio al por mayor y al por menor. respectivamente. Pero como tal incidencia del poder público se produce en una materia regulada por. en este caso. b) Más concretamente sólo el comercio minorista. de ordenación del comercio minorista.728 Teresa Parejo Navajas europea). de 22 de diciembre. modificada por la Ley 1/2010. le reserva luego exclusivamente sólo el comercio exterior (materia 10ª) [sobre la distribución territorial de competencias en materia de comercio sobre esta diferenciación. la diferenciación (importante desde el punto de vista de su ordenación) entre el comercio interior y el exterior. articuladas jurídicamente por el Derecho mercantil. y 88/2010. de 15 de enero. el Derecho privado. utilizando o no un establecimiento”.1. véanse SsTC 284/1993. como ya se ha avanzado. para la determinación de las instancias te- . y comercio minorista (o al por menor). incluso. usar. de 1 de marzo (LOCM)—. En la actividad económica de comercio se distingue. de la intervención de la AP en la ordenación y el desarrollo de la actividad de comercio. a su vez. además. pues. de 30 de septiembre.2 de la Ley 7/1996. En esta lección se aborda: a) El comercio desde el punto de vista jurídico-público. han de tenerse en cuenta necesariamente. en el internacional). no obstante atribuir al Estado la completa legislación mercantil (materia 6ª). A su vez. cuyo objeto es también la compraventa de bienes o servicios. disfrutar o consumir el bien o el servicio. el que va a poseer. en España. CE. por tanto. como “aquella actividad desarrollada profesionalmente con ánimo de lucro consistente en ofertar la venta de cualquier clase de artículos a los destinatarios finales de los mismos. Pues el artículo 149. 254/2004. Esta diferenciación sigue siendo útil a pesar del proceso de liberalización del comercio mundial y del de integración económica en la UE. algunas situaciones fronterizas entre lo público y lo privado. el que se realiza en el mismo país. cuyo objeto es la compraventa de bienes o servicios en la que el comprador no es el consumidor final de los mismos sino. la actividad comercial puede desarrollarse al interior del mercado nacional o también fuera de él (en el interior europeo o. a pesar de la naturaleza pública de la referida intervención —objeto. definido —en el artículo 1. pero teniendo como comprador al consumidor final de los mismos. que tienden a difuminar la diferencia entre uno y otro. es decir. y el que tiene lugar entre España y terceros países (relaciones en las que España participa como miembro de la UE). del Derecho administrativo—. es decir. entre comercio mayorista (o al por mayor). de 15 de noviembre]. la ordenación y el control administrativos del comercio objeto de estudio son los que tienen por objeto el intercambio de bienes y servicios entre el productor y el consumidor en el mercado nacional en tanto que actividad desplegada con fines de naturaleza económica. precisión que resulta relevante toda vez que su intervención administrativa desborda tal perspectiva por incluir igualmente otros fines por razón de la protección de diversidad de bienes jurídicos. 2. EL COMERCIO INTERIOR 2. el consumidor. 2. dentro del mercado estatal. sumándose a tal compartición en el caso del comercio exterior. Marco constitucional La libertad de comercio forma parte de la libertad de empresa reconocida en el artículo 38 CE —uno de los derechos fundamentales del Capítulo II del Título I de la CE—.2. La definición de comercio interior El comercio interior puede definirse como “la actividad de cambio por la que. tales como los de protección de la integridad física.1 CE— y para la defensa de los intereses de los consumidores y usuarios —por mandato del artículo 51. Tornos). que está incluido sistemáticamente entre los principios rectores de la política social y económica (Capítulo III del Título I CE)—. .2. Por lo tanto. El régimen jurídico del comercio interior en España 2. la salud o el medio ambiente. En definitiva. dimensiones éstas que. deben quedar ahora fuera del campo de nuestra atención. en los términos que más adelante se explican. el objeto de esta lección es la regulación y el control jurídico-administrativos del comercio minorista que se desarrolla tanto en el mercado interno. forzosamente. La actividad así definida persigue únicamente fines de naturaleza económica. pues. lo que explica que la intervención de la AP en el comercio interior solo pueda tener lugar con la cobertura de la Ley formal —por exigencia de la reserva general que a favor de la misma establece el artículo 53. Pues la competencia en la materia comercio interior es compartida entre el Estado en sentido estricto y las CCAA.1. la UE.El comercio y los servicios 729 rritoriales responsables de su ordenación y control.3 CE. como en el mercado único interior a la UE y el mercado internacional. lo que remite al estudio de la distribución de competencias en la materia. se aproximan los bienes (y servicios) del productor al consumidor” (J.1. Esta es la razón de que en la primera etapa del desarrollo del Estado autonómico no todas las CCAA contaran con competencias en la materia.1. son objeto de las competencias estatales previstas en el artículo 149. difícil. 196/1997. 64/1990. Ejemplo de esto es la Ley 1/2010. y 71/2012. mercantil y procesal (art. con las CCAA y reteniendo facultades de coordinación conforme a la Ley 1/2002.6 y 8 CE).6 y 8 CE. de 1 de marzo. de 13 de noviembre. de reforma de la Ley 7/1996. 208/1999. a efectos de la distribución territorial de competencias. al menos en parte y por razón del objeto. de 22 de julio. de 5 de abril. con el comercio interior. a los efectos de determinar el título sobre el que se fundamenta la intervención administrativa correspondiente en cada caso. de 21 de febrero) [SsTC 71/1982. el proceso de creación y consolidación del mercado único de la UE ha traído consecuencias sobre la intervención administrativa en el comercio interior. que tienen la particularidad de que alcanzan a todos los sectores productivos de la actividad económica en su conjunto —de la que el comercio es sólo una parte— y cuya diferenciación resulta. de 30 de noviembre. de 17 de junio. materia ésta.13 CE). que supone la necesidad de una actuación específicamente encaminada a evitar las prácticas lesivas de elemento tan decisivo en la economía de mercado como la concurrencia entre empresas y comprende —con carácter básico— no solo la normación. 118/1996. 88/1986.26 CE reserva al Estado en sentido estricto). situación que varió tras la reforma de los EEAA de los años 1996 y 1999. la defensa de la competencia coincide. Lo que debe entenderse sin perjuicio de las materias civil y mercantil que. en muchos casos. Se trata de los siguientes: a) la legislación civil.3 CE— de la competencia exclusiva sobre el comercio interior. 149. Para ello. Esto no significa el desapoderamiento total del Estado en sentido estricto en relación con la materia. 149. porque. de 19 de octubre. de 3 de julio. de 21 de julio. . sino todas las actividades ejecutivas determinantes de la configuración del mercado único o de ámbito nacional (aunque compartiendo estas últimas. en lo no básico. desde el punto de vista jurídico-público. 243/1994. títulos competenciales éstos. Además. el TC atiende al fin prevalente de cada norma. 264/1993. en la que —por su natural relación con la unidad de la economía y el mercado único— se encuadra la defensa de la competencia regulada por la Ley 15/2007. que el art.1. Y ello. 96/1984. 149. incardinadas en el ámbito del Derecho privado. entre las materias que. produciéndose la generalización de la asunción autonómica —al amparo del artículo 149.1. de 16 de abril]. salvo el de las armas y explosivos (materia ésta. de 27 de junio. listan los artículos 148 y 149 CE no incluyen el comercio (interior) en cuanto tal. y b) las bases y coordinación de la ordenación general de la economía (art. de 11 de noviembre (Tol 81241).1.730 Teresa Parejo Navajas Dejando de lado la mención al “comercio exterior” antes ya referida. pues (además del referido al comercio exterior) éste posee títulos competenciales sectoriales que inciden sobre la ordenación de la actividad comercial y son capaces de otorgar cobertura a regulaciones de obligada referencia para las autonómicas. El comercio y los servicios 731 de 15 de enero. que —sin perjuicio de otras modificaciones de alcance menor— ha sido: a) Reformado por la Ley 47/2002. Lo que supone. 2. Por otro lado. de reforma de la Ley 7/1996. 148. relativa a los servicios en el mercado interior. y la adaptado a otras Directivas.1. de 1 de marzo. que impone a los Estados miembros la obligación de eliminar todas las trabas jurídicas y barreras administrativas injustificadas a la libertad de establecimiento y de prestación de servicios.13 CE). Ley. en la LOCM. de ordenación del comercio minorista. directiva. como al comercio interior]. Es claro. por la Ley 1/2010. En el caso español. En este contexto y haciendo uso de las competencias asumidas estatutariamente [tanto la relativa al fomento del desarrollo económico de cada CA dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional (art. de 19 de junio. las CCAA han dictado normas propias reguladoras de la actividad comercial necesariamente ajustadas ellas mismas al Derecho comunitarioeuropeo. para el comercio minorista que aquí interesa. que su regulación legal estatal o general no pueda sino tener una aplicación diversa: directa y plena. relativa al protección de los consumidores en los contratos a distancia. por tanto. y como ha puesto de relieve reiterada jurisprudencia del TC. estatales y autonómicos.2. Se trata de una competencia compartida entre la UE y los Estados miembros [art. de ordenación del comercio minorista. haciendo uso de los diversos títulos competenciales que le corresponden. para su acomodación a la Directiva 2006/123/ . un régimen o marco general para el comercio minorista. para la transposición de la Directiva 97/7/CE.2. en los términos establecidos en el artículo único (punto catorce —que reforma la disposición final única—) de la Ley 1/2010. tiene definido. de 1 de marzo. que transpone al ordenamiento jurídico español la Directiva 2006/123/CE. cuya constitucionalidad ha depurado la STC 124/2003. Régimen general del comercio minorista El Estado. primero. del Parlamento Europeo y del Consejo. directa y básica y meramente supletoria. sin que ello prejuzgue el modo en que tal competencia se distribuya al interior del Estado correspondiente.2.f) TFUE]. la protección de los consumidores juega también un importante papel en la regulación de la actividad comercial. de 19 de diciembre. con carácter general y como acaba de señalarse. la protección de los consumidores es un título competencial exclusivo de las CCAA. que en este ámbito material se produce un complejo entrecruzamiento de títulos competenciales supraestatales (de la UE). de 15 de enero. Y b) Actualizado. 4. de 12 de diciembre. a la que más adelante se hará referencia. Se trata: la primera de una norma en gran medida de aplicación meramente supletoria. ha sido seguida por las pertinentes modificaciones de las Leyes reguladoras de los sectores afectados: en la instancia general estatal. y complementadas por el Real Decreto-Ley 19/2012. sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio— dirigida a asegurar la interiorización del régimen común europeo. y la tercera.732 Teresa Parejo Navajas CE. de manera clara e inequívoca. por ello. de normativa básica dictada al amparo del artículo 149.1. respectivamente. España ha optado por una compleja operación de doble escalón. y 20/2012. la supresión de la autorización para la instalación de establecimientos comerciales. por cuanto la competencia en materia de comercio interior corresponde de forma exclusiva. toda vez que ésta fue reformada de forma independiente y separada por la Ley 1/2010.1. relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios o Directiva Bolkestein). exigentes del máximo consenso posible tanto con las CCAA como con los operadores comerciales. . Ley ómnibus) —Leyes modificadas. la Ley 25/2009. de 12 de diciembre. 13. de 13 de julio. entre las que no está la LOCM. La Directiva de Servicios impone a los Estados miembros la obligación de eliminar todas las trabas jurídicas y barreras administrativas injustificadas a la libertad de establecimiento y de prestación de servicios contempladas en los artículos 49 y 56 TFUE. por razones imperiosas de interés general relacionadas con la distribución comercial (y en modo alguno con las de índole económica) amparadas por la normativa de la UE. en un segundo momento. que. según se ha indicado ya. de modificación de diversas Leyes para su adaptación a la aludida Ley paraguas (denominada coloquial y gráficamente. de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios. de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria. por razón competencial). iniciada por una Ley horizontal o transversal (conocida coloquialmente. de 25 de mayo. ya citada. de 23 de noviembre. de 1 de marzo. 14. como Ley paraguas) —la Ley 17/2009. 16 y 18 CE (aunque de la constitucionalidad de algunas pueda dudarse con fundamento. de 22 de diciembre. de reforma de la LOCM. son: a) Con carácter general. Para llevar a cabo la transposición de la Directiva.1.13 CE. aunque las autoridades competentes pueden establecer —observando los principios de proporcionalidad y no discriminación— un régimen de autorización administrativa para la instalación (por tiempo indefinido) de establecimientos comerciales cuando así se justifique. la segunda de una disposición cuyas previsiones son directamente aplicables al amparo del artículo 149. pero seguidamente también por los Reales Decretos-Leyes 19/2012. entre otros motivos por la extraordinaria relevancia del sector y la complejidad de la distribución competencial en la materia. a las CCAA. Las principales modificaciones introducidas por la Ley 1/2010. la LOCM se dicta. tan solo de declaración responsable o. relativo a la capacidad o solvencia económica de la empresa. ayude a una graduación de las sanciones que tenga en cuenta las características de la empresa infractora a efectos de la repercusión de la infracción cometida en el sector de la distribución comercial. b) En materia de infracciones y sanciones. 1. por referencia. sobre todo. sin perjuicio de la eventual actividad legislativa en la materia de las CCAA en ejercicio de sus propias competencias. Dada la evolución experimentada por el sector de la distribución comercial como consecuencia de la incorporación de nuevas tecnologías y formas de venta. con el fin de definir claramente el régimen jurídico general del comercio minorista (ante la dispersión normativa existente en el sector) y para regular determinadas ventas especiales y actividades de promoción comercial (art. a la apertura de los establecimientos). junto con los ya contemplados en la Ley. partiendo del pleno respeto a las competencias autonómicas en esta materia —sobre inspección y sanción—. de control procedentes de entre las atribuidas a la AP que sea competente por la legislación sectorial aplicable.1 LOCM). en su caso. en general. pues y para los supuestos anteriores. comunicación previa. las cuestiones más relevantes que regula la LOCM son las siguientes: . de ordenación de la edificación) ligadas al acondicionamiento de los locales precisos para el desempeño de la actividad. que. sin perjuicio del ejercicio de las potestades administrativas de comprobación (actividad ésta. funcionamiento o actividad (ni otras de clase similar o análogas. así como de cambio de titularidad en la actividad correspondiente.El comercio y los servicios 733 Por lo que hace concretamente a las actividades comerciales minoristas (aparte otras de prestación de determinados servicios) desarrolladas en establecimientos permanentes con una superficie útil de exposición y venta al público no superior a 300 metros cuadrados (este umbral de superficie es revisable por norma reglamentaria. de 5 de noviembre. sanción y. inspección. En todo caso. pero incluso —y más dudosamente— ii) de obras menores (no requirientes de proyecto según la Ley 38/1999. para la que puede recurrirse a la colaboración de entidades de valoración legalmente acreditadas). para “adecuar la cuantía de las sanciones a la realidad económica del momento e introducir un nuevo criterio. de modo que las sanciones produzcan efectivamente el efecto disuasorio y represivo que persiguen”. en todo caso se excluyen de este régimen las actividades que tengan impacto en el patrimonio histórico-artístico o en la ocupación o uso privativo de bienes demaniales) rigen las siguientes reglas: – Prohibición de exigencia de previa licencia de: i) instalaciones. – Exigencia. las condiciones subjetivas para el ejercicio de la actividad comercial. de tal forma que una no se pudiera hacer efectiva sin la otra (art. a. de 2 de julio. De esta afirmación se derivan las siguientes cuestiones: i) el concepto de establecimiento . la LOCM establece para esta última actividad una serie de prohibiciones.012.1 LOCM. con carácter general. El incumplimiento de esta obligación constituye infracción sancionable en la forma prevista en el art. los comerciantes que sean personas físicas) que se dediquen al comercio mayorista o minorista o a la realización de adquisiciones o presten servicios de intermediación para negociar las mismas. por la naturaleza del producto o servicio. o por salvaguarda del interés general— se exige una determinada titulación oficial. como consecuencia de la actividad que les es propia. la utilización legítima del suelo para la instalación de establecimientos comerciales está amparada en el principio de libertad de empresa del artículo 38 CE. las entidades de cualquier naturaleza jurídica (quedan excluidos.2 LOCM). por tanto. cuando en el ejercicio inmediato anterior las adquisiciones realizadas o intermediadas o sus ventas hayan superado la cifra de 601.734 Teresa Parejo Navajas a) Inicio de la actividad comercial a. son las establecidas en el Código de Comercio y en la legislación mercantil. por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de sociedades de capital. deben formalizar su inscripción y efectuar el depósito anual de sus cuentas en el Registro Mercantil en la forma en que se determine reglamentariamente. adheridas a la oferta comercial de la mercancía. – La de la exposición y venta de mercancías al comprador cuando éstas procedan de personas cuya actividad sea distinta a la comercial y. depósitos u operaciones de análoga naturaleza. Por ello. 8. Además. 8. tengan como finalidad principal la realización de préstamos. en general. En todo caso. como a los empresarios individuales o sociales a quienes la normativa especial de la actividad que desarrollan les exija dedicarse exclusivamente a la misma (art.b) Licencia municipal de apertura Como señala el art.1 LOCM). 5. la instalación de establecimientos comerciales no está sujeta a autorización comercial alguna. por cuenta o encargo de los comerciantes al por menor.10 euros. según establece la disposición adicional cuarta de la LOCM. 283 del Real Decreto Legislativo 1/2010. a saber: – La del ejercicio del comercio al por menor tanto a las personas físicas y jurídicas a quienes les esté específicamente prohibido.a) Requisitos subjetivos: Aunque para el ejercicio de determinadas profesiones reguladas administrativamente —por estar sujetas a concesión o autorización. La necesidad de la autorización. deben atender conjuntamente a criterios basados en razones imperiosas de interés general relacionadas con la distribución comercial. en todo caso. Los requisitos que se establezcan para la instalación de establecimientos comerciales. en general. 6. en general. los objetivos de protección de los destinatarios de los servicios y. Por razones imperiosas de interés general —expresión que procede del Derecho comunitario europeo— se entiende. asunto C-64/08.2 LOCM). los consumidores. publicitados con antelación. ii) las excepciones al principio de libre establecimiento. incluyendo los quioscos y. no discriminatorios. que las AAPP competentes en materia de ordenación territorial y urbanística deben: i) atender en ella a los problemas de movilidad y desplazamientos derivados de las concentraciones .1 LOCM). art. i) Concepto de establecimiento comercial Tienen la consideración de establecimientos comerciales los locales y las construcciones o instalaciones de carácter fijo y permanente. predecibles. aplicando los principios de proporcionalidad y no discriminación. conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE. destinados al ejercicio regular de actividades comerciales. STJ de 9 de septiembre de 2010. en su caso. siempre que tengan el carácter de inmuebles según el artículo 334 CC (art. que en todo caso deben ser proporcionados. claros e inequívocos. las instalaciones de cualquier clase que cumplan la finalidad señalada en la misma. como la protección del medio ambiente y del entorno urbano. de prevención del fraude y de la incitación de los ciudadanos a gastos excesivos ligados al juego. que ha de configurarse como de vigencia indefinida. e independientemente de que se realice de forma continuada o en días o en temporadas determinadas. Debe tenerse en cuenta. cuestión prejudicial planteada por el Landesgericht Linz (Austria)]. 6. y. debe motivarse suficientemente en la Ley que la exija. concurran de forma clara e inequívoca razones imperiosas de interés general —excluidas siempre y en todo caso las de índole económica.El comercio y los servicios 735 comercial. iii) los requisitos para el otorgamiento de la licencia. aunque puede requerirse dicha autorización previa —salvo para la de establecimientos con superficie útil de exposición y venta no superiores a 300 metros— cuando. 2 LOCM). así como de prevención de perturbaciones del orden social en general [vid. ya sea de forma individual o en un espacio colectivo. 6. transparentes y accesibles. ii) Requisitos para la instalación de establecimientos comerciales Con carácter general no es necesaria autorización comercial para la instalación de establecimientos comerciales. objetivos. la ordenación del territorio y la conservación del patrimonio histórico y artístico (art.3 LOCM— relacionadas con la distribución comercial (art. c) LLAAS. ad. salvo. necesidad y no discriminación en los términos requeridos por el artículo 5. la de establecimientos con superficie útil de exposición y venta no superior a 300 metros— cuando. de forma clara e inequívoca. el artículo 22 del RSCL dispone hoy (como consecuencia del RD 2009/2009.736 Teresa Parejo Navajas comerciales fuera de los núcleos urbanos. facilitando la satisfacción de las necesidades de compra en un entorno de proximidad. debiendo tender la intervención municipal a verificar si los locales e instalaciones reúnen las condiciones de tranquilidad. especialmente. e) requi- . o limitaciones de la libertad de elección entre establecimiento en forma de sucursal o de filial. Pues. 6.3 LOCM). iii) Excepciones al principio de libre establecimiento El principio general de apertura de los establecimientos generales sin que medie autorización comercial alguna puede quedar exceptuado —sujetándose aquella apertura. Tal excepción concurre en los establecimientos mercantiles que rebasen el umbral antes indicado. 6. c) limitaciones de la libertad del prestador para elegir entre un establecimiento principal o secundario y. incluyendo el artículo 84 LrBRL el sometimiento a previa licencia entre las formas de intervención municipal de la actividad de los particulares. 10ª LOCM). d) condiciones de reciprocidad con otro Estado miembro en el que el prestador tenga ya su establecimiento. al previo otorgamiento por parte de la AP competente de una autorización por tiempo indefinido. seguridad y salubridad y las que. en ningún caso puede supeditarse el acceso a una actividad de servicios (o su ejercicio) al cumplimiento de: a) requisitos discriminatorios basados directa o indirectamente en la nacionalidad. y ii) tener en cuenta el abastecimiento inmediato y adecuado de la población. en los términos previstos en la legislación básica en materia de régimen local y en la LLAAS. estuvieren dispuestas en los planes de urbanismo debidamente aprobados. en el contexto de la aplicación de los principios de proporcionalidad.1 LOCM) y distintas en todo caso de las de índole económica (art. con excepción de las previstas en los instrumentos comunitarios en materia de energía. con especial atención a aquellos ciudadanos que por cualesquiera razones tienen dificultades de desplazamiento (disp. Según esta normativa. como ya nos consta. en su caso. concurran. de 23 de diciembre) que la apertura de aquellos establecimientos industriales puede sujetarse a los medios de intervención municipal. pues. razones imperiosas de interés general relacionadas con la distribución comercial (art. la obligación de que el prestador tenga su establecimiento principal en el territorio español. b) la prohibición de estar establecido en varios Estados miembros o de estar inscrito en los registros o colegios o asociaciones profesionales de varios Estados miembros. en la concesión de autorizaciones o en la adopción de otras decisiones de las autoridades competentes relativas al establecimiento para el ejercicio de una actividad de servicios. con carácter previo y durante un período determinado. y iii) sea adoptada conforme al principio de proporcionalidad. 7) restricciones a la libertad de precios. y h) inscripción. en los registros de prestadores existentes en el territorio español o ejercicio previo de la actividad durante un período determinado en dicho territorio (art. g) constitución de garantías financieras o suscripción de un seguro con un prestador u organismo establecido en el territorio español. la normativa correspondiente puede supeditar el acceso a o el ejercicio una actividad de prestación de servicios a las restricciones. sin perjuicio de la actuación de colegios profesionales y consejos generales y autonómicos de colegios profesionales. en concreto la obligación de disponer de un capital mínimo para determinadas actividades o tener una cualificación específica para poseer el capital social o gestionar determinadas sociedades. los requisitos o las prohibiciones siguientes: 1) restricciones cuantitativas o territoriales y. o a la obligación de contratar con una procedencia o modalidad determinada. 10 LLAAS). tales como tener un número determinado de empleados. 6) requisitos relativos a la composición de la plantilla. ya sea en el total de la plantilla o en categorías concretas. 5) prohibición de disponer de varios establecimientos en el territorio español. que reserven el acceso a una actividad de servicios a una serie de prestadores concretos debido a la índole específica de la actividad. en su caso. a que se evalúen los efectos económicos.El comercio y los servicios 737 sitos de naturaleza económica que supediten la concesión de la autorización a la prueba de la existencia de una necesidad económica o de una demanda en el mercado. siempre que: i) no resulte discriminatoria. como autoridades competentes. límites fijados en función de la población o de una distancia mínima entre prestadores (si no se invocan fines económicos). f) la intervención directa o indirecta de competidores. contemplados en la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. concretamente. como entidad sin ánimo de lucro. en el ámbito de las competencias que les otorga la Ley. 2) requisitos que obliguen al prestador a constituirse adoptando una determinada forma jurídica. 3) requisitos relativos a la participación en el capital de una sociedad. de 7 de septiembre de 2005. ii) la justifique una razón imperiosa de interés general. 4) requisitos distintos de los exigidos para el acceso a las profesiones reguladas. Excepcionalmente. posibles o reales. así como. . de la actividad o a que se haga una apreciación de si la actividad se ajusta a los objetivos de programación económica fijados por la autoridad competente o a que se comercialicen productos o servicios de un tipo o procedencia determinada. relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales. incluso dentro de órganos consultivos. en todo caso. o ii) apreciarse que aquélla fue otorgada en su momento erróneamente así como de iii) desaparecer las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevenir otras que habrían justificado su denegación. d) LrBRL].1. las AALL pueden intervenir la actividad de los ciudadanos —en el marco en todo caso de la LLAAS— sometiéndola a previa licencia (con la salvedad de los establecimientos comprendidos en el umbral repetidamente citado). otros servicios específicos o de ofrecer una determinada gama o surtido de productos (art. así como. y 8) obligación del prestador de realizar. que debe ajustarse. 11 LLAAS). en definitiva. lo que —tratándose de una autorización de funcionamiento— implica que el control administrativo se proyecta también sobre el desarrollo mismo ulterior de la actividad (la explotación del establecimiento) y durante todo el tiempo que ésta se mantenga [ex art. De esta suerte. salvo que las Leyes sectoriales la atribuyan expresamente al Pleno o a la Junta de Gobierno Local [art. entre otros actos de intervención preventiva [art. procediendo su revocación (en el primer y el tercer caso). estuvieren dispuestas en los planes de urbanismo debidamente aprobados (art. 22. al Alcalde. La licencia de apertura de un establecimiento comercial es. la licencia. o queda desprovista de eficacia. 288). una técnica de intervención administrativa en la actividad privada que constituye una de las medidas más típicas de la actividad de policía de la AP (COSCULLUELA MONTANER & LÓPEZ BENÍTEZ. 84. b) LrBRL]. p. o debe ser anulada (si bien en los supuestos de revocación . La intervención municipal. ha de tender a verificar si los locales e instalaciones reúnen las condiciones de tranquilidad.1. La competencia para otorgar las licencias corresponde.2 LrBRL). La finalidad de esta licencia es comprobar que los establecimientos reúnen las condiciones indicadas.2 RSCL). a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa reguladora de la misma [art. lo que quiere decir toda la vigencia de la licencia (la cual debe permanecer para otorgar la pertinente cobertura al establecimiento y su funcionamiento). de: i) constatarse el incumplimiento de las condiciones de la licencia o.738 Teresa Parejo Navajas tales como tarifas mínimas o máximas. a los principios de igualdad de trato.1. necesidad y proporcionalidad con el objetivo perseguido (art. 84. junto con su servicio. en su caso.1. o limitaciones a los descuentos. de la legalidad. iv) Requisitos para el otorgamiento de la licencia Al margen de la competencia de las CCAA en relación con las grandes superficies (que se abordan en el apartado siguiente) y conforme ya se ha adelantado. y las que. 84. d) LrBRL]. a control posterior al inicio de la actividad. seguridad y salubridad. en su caso. en el ámbito municipal. q) LrBRL]. 84. 21. en todo caso. deben indemnizarse los daños y perjuicios que se causen) [art. respetándose en todo caso lo dispuesto en las correspondientes Leyes sectoriales (art.500 m2 para la consideración de un establecimiento como gran superficie comercial (o gran establecimiento). sin efecto. las licencias o autorizaciones otorgadas por otras AAPP no eximen a sus titulares de obtener las correspondientes licencias de las entidades locales. límite. 2. las grandes superficies— y determinar la autoridad autonómica o local competente para resolver las solicitudes de autorización. y b) puede obtenerse por silencio administrativo positivo de transcurrir.7. sigue su propio régimen jurídico. en este caso. debiendo otorgarse o denegarse según proceda en Derecho. en su caso. Finalmente. 16. deba también solicitarse. y SsTS de 27 de junio de 1991 (Tol 174958) y 27 de mayo de 2008 y las en ella citadas]. de la concurrencia de culpa o negligencia por parte del titular de la licencia—. de 29 de diciembre. por lo que hoy la competencia para la determinación concreta de los requisitos o las características que deben cumplirse o concurrir para que un establecimiento merezca la calificación de gran superficie pertenece a las CCAA.1 RSCL. c RSCL). 6. de horarios comerciales (modificada por la Ley 44/2006. b) La intervención de la Administración pública en el desarrollo de la actividad comercial b. la cual.El comercio y los servicios 739 por aplicación de nuevos criterios y de anulación —con excepción. a.3 LOCM establecía un límite mínimo —ampliable por las CCAA en su legislación específica— de 2. En efecto. en . el plazo máximo establecido para resolver sobre ella (art. La licencia es. de 1 de marzo.1) Los horarios comerciales Los horarios comerciales están regulados en la Ley 1/2004. el art. ha de señalarse que la licencia de apertura es independiente de la licencia de obras que. En todo caso.3 LrBRL). 84.c) La licencia autonómica de apertura de las grandes superficies Antes de la reforma de la LOCM operada por la Ley 1/2010. el art. por tanto. 9. por tanto. además un acto reglado y como tal: a) el control que expresa no es fruto de potestad discrecional alguna. que ha sido derogado.4 de la LOCM establece que es competencia de las CCAA y de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla regular el procedimiento de autorización para la instalación de establecimientos comerciales —incluidas. de 21 de diciembre. El Decreto 3/1976. complementaria de la LOCM. sin limitación alguna en toda España. permite que cada Comunidad Autónoma adapte su régimen de horarios a las características y al modelo de comercio específico de cada una de ellas. que dio lugar a tensiones que finalizaron con la STC 225/1993. Con el Real Decreto-Ley 2/1985. de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y servicios. Esta norma. establecía un horario de coincidencia en el que todos los establecimientos debían estar abiertos. no impugnada) y restablece la vigencia y eficacia plenas del principio de libertad de horarios consagrado en el Decreto-Ley 2/1985. En este contexto.1. Pero la propia Ley estableció un régimen transitorio en el que se establecía una moratoria que modulaba su aplicación hasta el año 2001. Con la LHC se ha fijado un marco estatal de carácter estable para: i) la promoción de unas condiciones de competencia en el sector adecuadas. lo que no impide. sin perjuicio de las competencias de las CCAA. de 9 de enero. en su art. por otro. . incluyendo la determinación de los días festivos y el número de horas semanales en los que desarrollar su actividad. se dictó la Ley Orgánica 2/1996. 149. 264/1993. de 8 de julio (Tol 82247) —seguida por las SsTC 228/1993. además y respetando la distribución constitucional de competencias. que estableció. hasta 1976. ii) la contribución a la mejora de la eficiencia en la distribución comercial minorista.13 CE. estableció una libertad de horarios matizada. los partidarios de su regulación por la AP como garantía de la conservación del pequeño y mediano comercio. los defensores de la libertad total y. y iii) el logro de un adecuado nivel de oferta para los consumidores y de la conciliación de la vida laboral y familiar de los trabajadores del comercio. que. Así. y 284/1993. pues al tiempo que flexibilizaba el horario de apertura y cierre. el horario de apertura y cierre de sus establecimientos comerciales. el régimen era restrictivo. además el número de domingos y festivos de apertura autorizada. pues había una total coincidencia entre los horarios de apertura de los establecimientos y el horario laboral de sus trabajadores.2) La ordenación de los precios La libertad de fijación de precios forma parte del contenido del derecho de libertad de empresa consagrada en el artículo 38 CE. incrementando. b. de 15 de enero. de 30 de septiembre (Tol 268880)—. Esta jurisprudencia constitucional declara la nulidad de la legislación autonómica (con la salvedad de la Ley vasca. de 30 de abril (Decreto Boyer) se estableció la libertad absoluta de horarios. por un lado. el principio de la libertad de cada comerciante para determinar. La fijación de los horarios comerciales ha generado tradicionalmente gran controversia entre. 2. LHC) dictada en el ejercicio de las competencias exclusivas del Estado en materia de bases de la ordenación de la actividad económica que le reconoce el art. de 22 de julio (Tol 82285).740 Teresa Parejo Navajas adelante. de 23 de junio. de 9 de julio (Tol 82250). ampliada luego por 4 años más mediante el Real Decreto-Ley 6/2000. con la dualidad de precios autorizados y precios comunicados. respectivamente—. y d) ausencia de competencia efectiva. 13. f) el transporte público regular de viajeros por carretera. de 28 de octubre. 16.1 LOCM consagra. c) los seguros agrarios. por lo que parece que esta medida no se aplica al ámbito autonómico. por otro y en su apartado 2.2 LOCM): a) productos de primera necesidad y materias primas estratégicas. bienes y servicios —de ámbito nacional y autonómico. 16. 16. así como someter sus modificaciones a control o a previa autorización administrativa”. para los que fija el régimen de precios autorizados. b) bienes producidos o comercializados en régimen de monopolio o mediante concesión administrativa. existencia de obstáculos graves al funcionamiento del mercado o generación de situaciones de desabastecimiento en sectores determinados. máxime ante la falta de derogación expresa de la norma que contenía en su anexo 4 la última relación de precios sometidos al mismo (art. el Real Decreto-Ley 7/1996.El comercio y los servicios 741 mediando justificación suficiente. El RDL96 termina. En efecto. c) producciones empresas o sectores específicos sujetos a políticas de regulación o subvención.3 RDL96). Sin embargo. 16. salvo disposición en contra en el contrato-programa vigente entre el Estado y RENFE. d) los productos postales y telegráficos básicos. 16. suprimiendo. de 7 de junio. por un lado. en dos anexos (1 y 2). b) los costes de comercialización de los gases licuados del petróleo.5 RDL96).7 en relación con art. e) las tarifas telefónicas y los servicios de telecomunicaciones determinados por la normativa del sector. y g) las tarifas de RENFE de transporte de viajeros de cercanías y regional. con audiencia previa de los sectores afectados y para cuatro de bienes o servicios (art. al menos a escala nacional. la Ley someta a limitaciones o elimine completamente aquella libertad por lo que hace a determinados bienes y servicios de especial interés. el gas canalizado para usos domésticos y comerciales. . el principio de libertad de precios y. Estos comprenden tarifas de servicios públicos o de servicios declarados de interés general: a) el precio de la electricidad. de medidas urgentes de carácter fiscal y de fomento y liberalización de la actividad económica (en adelante RDL96) ha procedido seguidamente a liberalizar los precios que hasta ese momento se encontraban sujetos al sistema de intervención del Real Decreto 2695/1977. habilita al Gobierno nacional para “fijar los precios o los márgenes de comercialización de determinados productos.2 en relación con el art. el art. 13. dos relaciones de productos. los precios comunicados y estableciendo. – La lista de los precios de ámbito estatal (los contemplados en el anexo 1) puede variar por acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos (art.1 RDL96).3 RDL96 y según el procedimiento del art. Según el RDL96: – Se liberalizan los precios autorizados de ámbito nacional no incluidos en su anexo 1 (art. 16. así. las ventas en oferta o promoción. contempladas en el Título II LCOM. al tiempo. 18. y b) las ventas especiales. 19. En este sentido. artículos a precio normal y a precio reducido. y iv) cuando se oferten. a tales efectos— la necesidad de autorización de la respectiva CA para ejercer cualquiera de las actividades de venta . 21 LOCM). 18. 16.1 LOCM). saldos. en su caso. las ventas automáticas y las ventas en pública subasta (art. debe especificarse la duración y. c) las compañías ferroviarias de ámbito autonómico. de la redacción de la norma se desprende una intención de reducción de precios referidos a los servicios públicos o servicios de interés general sometidos a las nuevas formas de regulación. el precio anterior junto con el precio reducido. b) el transporte urbano de viajeros. y d) el agua de regadío de las Islas Canarias. la LOCM regula: a) las actividades de promoción de ventas. razonablemente. que comprende: a) el abastecimiento de agua a las poblaciones. liquidaciones.742 Teresa Parejo Navajas – La lista de precios ámbito autonómico. cuya modificación ha de observar un procedimiento parecido al previsto para la de los precios nacionales (art. referidas a las ventas a distancia. precios. Del primer grupo interesa señalar solo que: i) queda prohibido utilizar las denominaciones de venta indicadas en el art. las ventas en liquidación. respecto de los cuales los poderes públicos cuentan con competencias para influir sobre la fijación de sus precios sin recurrir a la competencia general del artículo 149. en su caso. promociones u obsequios (art. que incluyen las ventas en rebajas. las ventas de saldos. 20. las ventas ambulantes o no sedentarias. En definitiva. la existencia de rebajas.1 LOCM. distinguiendo.4 RDL96).1 LOCM). salvo en el supuesto de que se trate de artículos puestos a la venta por primera vez (art. en su caso. las ventas con obsequio y las ofertas de venta directa (art. b. las reglas especiales aplicables a las mismas (art. unos y otros deben estar suficientemente separados.1 13 CE.1 LOCM). Por lo que hace al segundo grupo procede señalar al menos que la LOCM establece una serie de cautelas con el fin de proteger a los consumidores y usuarios.3) Prácticas comerciales o de venta específicas La intervención administrativa se extiende también a diversas prácticas comerciales o modalidades de venta distintas a la tradicional. de forma que no pueda.2 LOCM). tratadas en el Título III LOCM.1 LOCM). 36. existir confusión entre los que son objeto de una u otra oferta. independientemente de su tamaño. 18. ii) en los anuncios de las ventas del art. Aunque el artículo 37 LOCM previó —además de la obligación de inscripción en el Registro autonómico creado. realizadas en un establecimiento comercial. en cada uno de ellos. iii) en la oferta de artículos con reducción de precio debe figurar con claridad.1 LOCM para anunciar ventas que no respondan al concepto legal en dicho precepto definido (art. 18. en su art. tras un primer pronunciamiento en sentido contrario y poco afortunado [STC 252/1988. el Tribunal Constitucional. para todos los Estados miembros de la UE) y en virtud del proceso de integración europea de los mercados nacionales en el mercado interior único de la UE— en que la actividad comercial ha de tener lugar desde o hacia la UE y a o desde terceros Estados. La materia comercio exterior Se entiende por comercio exterior la actividad de intercambio de bienes y servicios entre distintos países. 3. Cosculluela y M. el desplazamiento de la competencia atribuida por la CE al Estado (art. en los términos establecidos en los Tratados. la incorporación de España a la UE en el año 1986 ha traído importantes cambios en la concepción tradicional del comercio exterior (L. 206 y 207 TFUE). no caen bajo la competencia estatal referida a ésta. basada en principios uniformes establecidos en el Derecho de la UE. por tanto. la pertenencia de España a la UE ha supuesto.El comercio y los servicios 743 especial. en materia de comercio exterior. 149. la UE ha visto limitadas sus competencias en la materia en virtud de los compromisos asumidos por ella en el seno de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Por tanto. la CE. el ejercicio .10 CE) en favor de las instituciones de la UE. de exterior. EL COMERCIO EXTERIOR 3.1. consecuentemente. es decir.10 CE otorga al Estado la competencia exclusiva en materia de comercio exterior. por un lado y en relación con el régimen de intercambio de mercancías. lo que se traduce —para España (lo que significa. En efecto. El régimen jurídico del comercio exterior Como ya se ha indicado.1. López Benítez).2. ha declarado inconstitucionales y nulas tales previsiones por no poder tener carácter básico. En definitiva. a los principios relativos a la libre circulación de mercancías (arts. Pero además. por definición y a los efectos que ahora interesan. que la actividad se realice implicando dos o más mercados nacionales. 28 a 37 TFUE). organización ésta entre cuyas funciones está la de buscar acuerdos entre los países partes para la reducción de ciertos aranceles comerciales. y por otro.1. 3. en efecto. Pues la desplegada dentro del mercado interior único europeo nunca puede ser calificada. 149. de 20 de diciembre (Tol 80099)]. por tanto. No obstante. ha establecido que las relaciones comerciales que se desarrollen entre Estados pertenecientes a la UE no se inscriben en la materia comercio exterior y. de 19 de junio de 2003 (Tol 285454). bajo control de dos o más Estados. a la regulación derivada de la política comercial común (arts. Lo relevante para la determinación de la materia es. la STC 124/2003. Pues queda sujeto. y desde su creación en 1993.3 TUE). Papel de la OMC La OMC es la única organización internacional que se ocupa de las normas globales que rigen el comercio entre los países. basada en actuaciones tanto de regulación y control de las importaciones. 26 y 27 TFUE y que implica.2. como de autorización y fomento de las exportaciones. de España) a la OMC. en definitiva. en un único documento. personas. 26. de la Unión Europea— iniciada con el ingreso de España en la UE (1986) y. y b) luego. en vigor desde el año 1994 y que reúne las normas. los principios y los objetivos políticos de los Tratados. en todo caso. una unión aduanera en la que ad intra no existen controles para la libre circulación de mercancías y ad extra rige una normativa común establecida por el Reglamento (CEE) nº 291/92 del Consejo. a saber: a) la ya aludida pertenencia de España a la UE. Como consecuencia de la entrada en vigor de este Código Aduanero. la etapa proteccionista. por tanto. Relación entre el Derecho nacional y el Derecho de la UE en materia de comercio exterior En la política española de comercio exterior contemporánea cabe diferenciar dos etapas fundamentales: a) primero. de 12 de octubre de 1992. y c) la existencia de otros títulos competenciales no exclusivos del Estado que afectan directa o indirectamente a la política de comercio exterior. entre ellos. los regímenes y los procedimientos aplicables a las mercancías objeto del comercio entre la UE y los terceros países. el campo de aplicación. las disposiciones básicas y el contenido del Derecho aduanero comunitario.2 TFUE). estratégicas y de seguridad nacional. 3. las definiciones.1. la legislación nacional en materia de comercio exterior pasó a tener un valor residual. 1791/2006—. en los términos de los arts. 648/2005.2. 955/1991. 3. servicios y capitales debe estar garantizada de acuerdo con las disposiciones de los Tratados (art. en el que la libre circulación de mercancías. por el que se aprueba el Código Aduanero Comunitario (E. común a los Estados miembros (art. 3. b) la pertenencia de la UE (y. los relativos al mercado interior. Su principal función es garantizar . política ésta fundamentada tanto en necesidades puramente económicas como de promoción —para lograr ciertas ventajas competitivas para las empresas españolas frente a las extranjeras—.2. la etapa comunitaria —hoy ya. desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en diciembre de 2009. 2700/2000. fijando. de la UE—. la creación de un espacio sin fronteras interiores. por tanto. la asunción del acervo comunitario —hoy. que incluye —aunque no únicamente— el contenido. López Barrero) —modificado por los Reglamentos (CE) 82/1997.744 Teresa Parejo Navajas de esa competencia está limitado por varias circunstancias. El mercado único crea. 21/1999. “la prevalencia del título comercio exterior sobre el sectorial específico se producirá cuando queden directamente afectados el establecimiento de regímenes de importación. además: i) es un foro de negociaciones comerciales multilaterales. sobre la base de la aplicación de los siguientes principios (J. ii) administra los procedimientos de solución de diferencias comerciales. de 24 de noviembre. Cuando el conflicto se produce entre competencias del Estado y de las CCAA. 203/1992. de 26 de noviembre. la jurisprudencia constitucional ha recurrido. como específicos. de 20 de enero. previsibilidad y libertad posibles. Las normas de la OMC —denominadas Acuerdos— son fruto de negociaciones entre los países miembros. b) principio de incidencia de la materia enjuiciada en el comercio exterior. para determinar cuál es la competencia que prevalece y concretar el ámbito de la competencia estatal de comercio exterior.3. González García y E. López Barrero): a) principio de especificidad frente al de generalidad. de 14 de octubre (Tol 81226). Bermejo Vera). 15/1997. que incluyeron una importante revisión del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) original. se considera que tal actuación queda comprendida en la competencia exclusiva del Estado. 236/1991. y iv) coopera con el Banco Mundial y el FMI para lograr una mayor coherencia entre la política económica y la comercial a escala mundial. 186/1999. de 13 de julio— (J. por el que cede la competencia estatal de comercio exterior ante otras competencias de titularidad autonómica que impliquen actividades económicas de trascendencia exterior. pero no así en los supuestos en que tal incidencia en el comercio exterior sea meramente remota (supuestos en los que la norma o el acto no pueden reconducirse a dicha competencia). de 14 de octubre.2. Influencia de otros títulos competenciales no exclusivos del Estado en el comercio exterior Según reiteradamente ha señalado el TC —SsTC 100/1991. celebradas entre 1986 y 1994. de 30 de enero. de 13 de mayo. 313/1994. y c) principio del núcleo de . y 190/2000. de 21 de diciembre.El comercio y los servicios 745 que las corrientes comerciales circulen con la máxima fluidez. tanto a criterios generales —los establecidos en la STC 186/1999. 14/1994. de 12 de diciembre. de 25 de febrero. garantizando su eficacia. entre otras—. 242/1999. iii) supervisa las políticas comerciales. pero. siendo las actuales el resultado de las negociaciones de la Ronda Uruguay. 3. La OMC está integrada por 153 miembros que representan más del 97% del comercio mundial. la regulación de los mercados o la configuración de instrumentos de una determinada política comercial”. de tal forma que cuando exista incidencia directa e inmediata de la norma o el acto enjuiciado en el comercio exterior. pues ello vaciaría las competencias autonómicas. desarrollo tecnológico e innovación en todos los sectores. la regulación de mercados y la configuración de determinadas medidas de política comercial. que a continuación se detallan: . LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ESTATAL DEL COMERCIO Siendo el comercio una materia sobre la que. en lo esencial y para su estudio. de la política comercial y de apoyo a la empresa (art. en los términos que pasan a exponerse. 4. de 30 de diciembre. de 10 de febrero— estableció la estructura orgánica básica del MEyC. la AGE cuenta con una organización especializada en la materia. de 20 de diciembre. el Ministerio cuenta con una Secretaría de Estado y una serie de organismos. MEC) como departamento encargado de la propuesta y ejecución de la política del Gobierno en materia económica y de reformas para la mejora de la competitividad. que hasta entonces estaba asignada al Ministerio de Industria. Pero la posibilidad de la reconducción de una actividad concreta al título competencial de comercio exterior no autoriza la interpretación expansiva del mismo. 1 RD 345/2012). por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales —modificado por el Real Decreto 345/2012. de forma directa (comercio exterior) o indirecta o cruzada (comercio interior). creó el Ministerio de Economía y Competitividad (en adelante. ha pasado. que puede estructurarse. de la política comercial y de apoyo a la empresa. de 21 de diciembre. así como de las que influyan directamente en regímenes de importación y exportación. Para esa concreta función. tiene competencias el Estado. pues. Con posterioridad. conforme al cual pertenece a la competencia del Estado la ordenación de la actividad de mediación o de cambio. el Real Decreto 1823/2011. Turismo y Comercio. El Real Decreto 1823/2011. por el que se reestructuran los departamentos ministeriales. al MEyC. de investigación científica. La competencia en materia de comercio. según ha quedado visto. el título comercio exterior puede incluir en su seno determinadas actuaciones públicas aunque estén referidas a sectores económicos sobre los que las CCAA hayan asumido competencias exclusivas. entre otras.746 Teresa Parejo Navajas la competencia comercio exterior. y como ya dejó establecido la STC 125/1984. El MEyC es el departamento de la AGE encargado de la propuesta y ejecución de la política del Gobierno. En todo caso. b) RD 345/2012] corresponden las funciones previstas en el artículo 14 de la LOFAGE. dependen: 1º. Por otro lado. y iii) de Canales de Comercialización y Relaciones Institucionales (art. reguladas por el Real Decreto 1456/2005. órgano directivo al que corresponden funciones en materia de: i) diseño. 1. como órgano de asistencia inmediata. y iv) demás competencias que le atribuya la legislación vigente en materia de comercio e inversiones exteriores (art. en lo que se refiere al comercio exterior e interior. Se estructura en 11 Subdirecciones Generales. 7. ii) apoyo a la Internacionalización y a la financiación de las empresas exportadoras e inversoras en el exterior. y c) la Comisión Interministerial de coordinación de la participación española en la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y Desarrollo. que se detallan en el art. las Direcciones Territoriales y Provinciales de Comercio. 8). iii) ordenación normativa y gestión administrativa.El comercio y los servicios 747 a) La Secretaría de Estado A la Secretaría de Estado de Comercio [art. incluido el intracomunitario. dependen orgánicamente del Ministerio de Economía y Competitividad a través de la Secretaría de Estado de Comercio y. 2º. de 30 de diciembre. Los siguientes órganos colegiados: a) La Junta Interministerial Reguladora del Comercio Exterior de Material de Defensa y Doble Uso.1 RD 345/2012). ii) de Fomento y Modernización del Comercio Interior. de los órganos superiores o directivos de este Ministerio por razón de las materias objeto de su actuación (art. que se estructura en 3 Subdirecciones Generales. De la Secretaría de Estado de Comercio dependen directamente: a) La Dirección General de Comercio e Inversiones.8 RD 345/2012). y c) la Subdirección General de Comercio Exterior de Material de Defensa y Doble Uso.3. así como las inversiones exteriores y las transacciones exteriores. 7. b) La Subdirección General de Evaluación de Instrumentos de Política Comercial. Los siguientes órganos con nivel de Subdirección General (art. b) La Dirección General de Comercio Interior. coordinación y ejecución de la política comercial. b) la Junta Superior Arancelaria.3 RD 345/2012): a) el Gabinete de la Secretaría de Estado. desarrollo y ejecución de la política comercial del Estado.2 RD 345/2012. con la estructura que establece el artículo 14.3 del Real Decreto 1887/2011. Además. 9 RD 345/2012). 7. del Secretario de Estado de Comercio. funcionalmente. 8. . en el ámbito de sus competencias. relativas a la definición. de 2 de diciembre. a saber: i) de Comercio interior. y a las actividades de promoción e internacionalización de las empresas españolas que en estas materias corresponden a la AGE (art. 7 RD 345/2012). Expansión Exterior. de 2 de abril. igualmente.A. 7. para la promoción de las inversiones españolas en el exterior. sobre inversiones públicas de carácter extraordinario y medidas de fomento de la exportación —modificado por el RD 317/1996. de 23 de febrero y el RD 1165/2005. sin perjuicio de la dependencia jerárquica de los Jefes de la Misión Diplomática respectiva. funcional y administrativamente. y iv) el impulso de proyectos de inversión. adoptó su actual denominación en 1987 en virtud del Real Decreto 1417/1987. en su mayoría anónimas de capital público o mixto. que es un medio propio instrumental y un servicio técnico de la AGE para apoyar la internacionalización y la mejora de la competitividad de las empresas españolas. se crearon —en su momento— una serie de sociedades. Sus funciones principales son: i) el diseño y ejecución de programas de promoción comercial en mercados exteriores.. de 13 de noviembre. como Instituto Nacional de Fomento de la Exportación (INFE). S. satisfacer o mejorar la eficiencia y la eficacia de los instrumentos para la cooperación al desarrollo. y sobre mercados internacionales. 7. b) Organismos dependientes del MEyC – Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX) Queda adscrito al Ministerio de Economía y Competitividad. Entre ellas están: i) Sociedad Estatal España. Tiene personalidad jurídica propia y su adscripción se produce a través de la Secretaría de Estado de Comercio.748 Teresa Parejo Navajas Finalmente. de 23 de diciembre (art. que ostenta su presidencia (art. y la formación de profesionales en comercio exterior. de 30 se septiembre—. El ICEX colabora con los denominados Órganos de Promoción Exterior (OPE) de las CCAA en la labor de ayuda a las empresas españolas para la exportación de sus productos. Creado en 1982 por el Real Decreto-Ley 6/1982. las Oficinas Económicas y Comerciales en el exterior dependen también. que es un organismo de Derecho público de los previstos en la disposición adicional décima de la LOFAGE. iii) la promoción de la capacitación técnica de los cuadros de la empresa. y presta- . el Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX). – Sociedades del Sector Público Económico En el ámbito económico del comercio y como instrumentos de actuación del MEyC. de la Secretaría de Estado de Comercio. de este Ministerio a través. ii) la elaboración y difusión de información sobre la oferta de productos españoles. implantación industrial o de cooperación empresarial en mercados exteriores.9 RD 345/2012). Su organización y funciones son las establecidas en el Real Decreto 2827/1998. Industria y Navegación. que ejerzan actividades comerciales. de Navegación son Corporaciones de Derecho público con personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines. y deben tener una estructura y un funcionamiento democráticos (art. sociedad mercantil estatal de las previstas en el art. la afiliación a estas Cámaras es voluntaria. sociedad estatal especializada en comercio exterior y cooperación. iii) Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación (CESCE) —creada mediante Decreto-Ley 1/1970. contribuyendo así a la presencia española en los mercados internacionales. y v) Compañía Española de Financiación al Desarrollo (COFIDES). para contribuir. en su caso. nacionales o extranjeras. sin menoscabo de los intereses privados que persiguen.El comercio y los servicios 749 ción a las empresas de servicios relacionados con operaciones de comercio e inversión en el exterior (especialmente los de promoción de asociaciones público-privadas para acometer proyectos y de estructuración financiera de proyectos de internacionalización). Industria y. de 3 de diciembre. de 22 de marzo (Ley 3/1993) —como por las normas de desarrollo dictadas tanto por la AGE como por las CCAA. tanto al desarrollo de los países receptores de las inversiones como a la internacionalización de la economía y de las empresas españolas. Las Cámaras Oficiales de Comercio. c) Entidades corporativas Son entidades de naturaleza público-privada que representan intereses de sectores económicos. con criterios de rentabilidad. que se configuran como órganos consultivos y de colaboración con las AAPP.1 Ley 3/1993). por lo que la obligatoriedad del abono de la llamada cuota cameral solo recae en las personas naturales o jurídicas. de 4 de julio—. iv) Sociedad Estatal para la Promoción y Atracción de Inversiones S. a medio y largo plazo. Desde el Real Decreto-Ley 13/2010. b) del artículo 3 de la Ley 47/2003. Ente ellas están las Cámaras de Comercio. 3. —conocida también como Invest in Spain. regidas tanto por su legislación básica —Ley 3/1993. de 26 de noviembre. a proyectos privados viables de inversión en el exterior en los que exista algún tipo de interés español. General Presupuestaria. sociedad mercantil estatal creada en 1988 cuyo objeto es facilitar financiación.A. profesionales y sociales ante los poderes públicos al tiempo que desempeñan funciones públicas de ordenación de dicho sector. Las competencias de carácter público que les atribuye la Ley . que ofrece apoyo tanto a la AP como a la empresa. de 22 de enero y Ley 10/1970. ii) Sociedad Estatal Española P4R. 166 de la LPAP y en el apartado 2. industriales o navieras en territorio nacional que decidan libremente pertenecer a dichas Cámaras. en el ámbito de sus respectivas competencias. creada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 y constituida en virtud de escritura de 17 de octubre de 2005—. Industria y Navegación es el organismo de representación. RÉGIMEN ADUANERO Y ORDENACIÓN DE LAS IMPORTACIONES Y EXPORTACIONES En España se aplica el régimen aduanero de la UE. hay que tener en cuenta: a) el arancel aduanero común. cuyo texto está formado por dos normas: el Reglamento 450/2008. administración y propuesta de la Cámara. que es el conjunto de derechos que gravan la importación de una mercancía no comunitaria al intro- . con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines (art. pudiendo. o arancel exterior que se aplica a los productos importados en la Unión. El Consejo Superior de Cámaras Oficiales de Comercio. no obstante. del Consejo. del Parlamento Europeo y del Consejo. existir otras Cámaras con distinto ámbito territorial. Industria y Navegación.1 Ley 3/1993): i) el Pleno. si así lo determina la legislación autonómica respectiva (art. En cada provincia (y en las Ciudades de Ceuta y Melilla) existe al menos una Cámara Oficial de Comercio. de 23 de abril. cuyo fundamento se encuentra en el principio de libre circulación de mercancías y en el establecimiento de una frontera exterior común a todos los Estados miembros de la UE.2 Ley 3/1993). y iii) el Presidente. 18. 5. así como la prestación de servicios a las empresas que ejerzan las indicadas actividades. así como también Consejos de Cámaras de ámbito autonómico. sin perjuicio de la libertad sindical y de asociación empresarial y de las actuaciones de otras organizaciones sociales que legalmente se constituyan (art. por el Código Aduanero Comunitario —de la UE—. relación y coordinación de las Cámaras de Comercio. la presidencia de todos sus órganos colegiados y es responsable de la ejecución de sus acuerdos. es una Corporación de Derecho público. órgano supremo de gobierno y representación de la Cámara. que regula el nuevo Código Aduanero y que sustituye al Reglamento 2913/1992. Los órganos de Gobierno de las Cámaras Oficiales de Comercio. tienen en todo caso como finalidad la representación. Además.750 Teresa Parejo Navajas 3/1993 en su art. Integrado por representantes de la totalidad de las corporaciones. que ostenta la representación de la Cámara. la industria y la navegación. de 2 de julio. en lo básico. Industria y Navegación son (art. ii) el Comité Ejecutivo. de aplicación del Reglamento del Consejo (que se modifica periódicamente). 7.1 Ley 3/1993). y las que les puedan encomendar y delegar las AAPP. y el Reglamento 2454/1993 de la Comisión. 1. 2. promoción y defensa de los intereses generales del comercio. órgano permanente de gestión. El tráfico comercial que pretenda atravesar la frontera exterior se rige. de 12 de octubre. 5 Ley 3/1993). 6 de la Ley 1/2002. En relación con las exportaciones e importaciones. . El art. que establece. que es un documento administrativo obligatorio para los intercambios de mercancías entre los miembros de la UE. que se utiliza tanto en las importaciones como en las exportaciones y tiene carácter de declaración tributaria. con carácter básico. pues. el Código Aduanero Comunitario. ha asumido la competencia exclusiva de la ordenación administrativa de la actividad comercial. Solo son necesarios. de forma excepcional. Razone jurídicamente si dicho precepto es o no contrario a lo regulado en el art. el DUA y los documentos mercantiles que le acompañan para completar la importación o exportación de la mercancía. No obstante. de 19 de octubre de 2009.1. de 30 de diciembre. partiendo de este principio. reformada mediante de Ley Orgánica 11/1998. y b) el documento único aduanero (DUA). del comercio de Cantabria. el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Cantabria aprobado mediante Ley Orgánica 1/1981. que se encuentren situados en zonas de gran afluencia turística. de 26 de febrero de 2009. del Consejo. sobre el régimen común aplicable a las importaciones. por el que se establece un régimen común aplicable a las exportaciones. traduciéndose en la aprobación de la Ley 1/2002. un régimen de libertad de horarios para todos los establecimientos situados en “zonas de afluencia turística”. la normativa de la UE permite adoptar medidas de vigilancia o de salvaguardia a nivel nacional o de la UE. establece que tanto las exportaciones hacia o desde el territorio aduanero de la UE como las importaciones. la libertad de horarios se extenderá a los establecimientos comerciales minoristas. 43 del Real Decreto-Ley 6/2000. 15. del Consejo. tanto el Reglamento (CE) nº 1061/2009. así como entre ésta y terceros países. En este mismo sentido. EJERCICIO PRÁCTICO Sobre la base del título competencial atribuido genéricamente a las CCAA para el fomento del desarrollo económico de cada Comunidad dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional (art.13ª CE). de 26 de febrero. con una superficie útil de venta y exposición no superior a dos mil quinientos metros cuadrados.El comercio y los servicios 751 ducirse en el territorio de la UE. con el fin de proteger los correspondientes intereses. 148. de 26 de febrero presenta la siguiente redacción: “Del mismo modo. cuando se den determinadas circunstancias y la necesidad de la medida se pruebe a través de un procedimiento específico muy riguroso. consagran el principio de que las exportaciones a terceros países son libres y no están sometidas a restricciones cuantitativas. 6. de 23 de junio. son libres y no están sometidas a restricciones cuantitativas. de 30 de diciembre. como el Reglamento (CE) nº 260/2009. Vol. (Coord. Madrid. de su impacto en nuestro sistema”. J. nº 14. 3ª ed. MUÑOZ MACHADO. . La intervención administrativa en el comercio interior. M. Muñoz Machado). Anales de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación.). enero-abril 1995. 2010. 2007.. T. 2013.. LÓPEZ BARRERO. 7ª ed. Muñoz Machado). nº 5. GONZÁLEZ GARCÍA. 2009. “Libertad de horarios comerciales y marco constitucional”. QUADRA-SALCEDO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO. julio/diciembre. M. 2008. Comunicación presentada en el Pleno de Académicos de Número del día 10 de marzo de 2008. T. IX “Comercio exterior” del Derecho de la Regulación Económica (dirigido por S.). Ed. en J. Iustel. Madrid 2009. Muñoz Machado). en Derecho Administrativo Económico (Dir. “Quo Vadis.752 Teresa Parejo Navajas 7. S. (Dir. J. (Dir). Revista Española de la Función Consultiva. 2007. Luis. Tomos I y II del Vol. 1991. VIII de Derecho de la Regulación Económica (dirigido por S. 2009. Vol. pp. Madrid. “Los sectores regulados”. RIVERO ORTEGA. 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Supervisión y control.1.1.4. 2. 2. el funcionamiento y la extinción de los .1 Definición. 3.2.1.4. 2. 2. LAS SOCIEDADES DE GARANTÍA RECÍPROCA. caen bajo la supervisión del Banco de España. Dotación y financiación. 4. Organización y funcionamiento.3.1.5. junto con algunas otras instituciones que realizan actividades semejantes. Las cajas de ahorro.2. EL MERCADO DE VALORES. 2. La Comisión Nacional del Mercado de Valores.Lección 15 El sistema financiero Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda SUMARIO: 1. Funcionamiento.5.2. El Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria. 3.2. Actuación temprana. 2.3. 2.2. los bancos y las cajas de ahorros. El mercado y su regulador. Procesos gestionados por el Fondo (FROB).4. a un específico régimen jurídico que se extiende a la constitución.1. por tanto.1.1. 2. 2.4. RESUMEN La configuración y ordenación del sector financiero resulta ciertamente compleja porque son muchos los elementos y las figuras que en él operan y también los entes llamados a la supervisión de los mismos.2. 2.5.5.5.1. El Instituto de Crédito Oficial. respecto del que —la actividad desplegada en tal merado secundario— es la Comisión Nacional del Mercado de Valores la que ejerce la supervisión. 6. 2. Régimen jurídico.3. Ámbito y contenido de la actuación. así como lo de garantía. 2. EJERCICIO PRÁCTICO.2. 5. Alcance de la garantía. 2.2. Intervención de la actividad en garantía de los ciudadanos. Las garantías del sistema: el fondo de garantía de depósitos de entidades de crédito. que. 2. INTRODUCCIÓN. regulación y requisito fundamental para operar. Financiación del fondo.2. Resolución. 3. 1. y. 3.5. 3.2. 2.4. de otro lado.2.1. Los bancos y las entidades de crédito. 2. 2. el mundo de la bolsa. existen dos elementos claves en la estructura del sistema financiero: de un lado.4. La presente lección tiene por objeto la exposición de las características esenciales de la regulación de las diferentes instituciones y de los mecanismos esenciales de control y supervisión. LAS ENTIDADES DE CRÉDITO. INTRODUCCIÓN La importancia del sector financiero en la sociedad actual obliga a los Estados a someterlo a un adecuado sistema de control y. que se han ido estableciendo para satisfacer la necesidad de otorgar la pertinente seguridad en las correspondientes operaciones de crédito e inversión. 2. BIBLIOGRAFÍA. No obstante lo anterior.2.3. son puramente orgánicos y.1. con atención a los sistemas públicos de garantía que previenen. en unos casos. de alcance mundial y cuya dimensión financiera dista de ser accesoria. . Los bancos y las entidades de crédito 2. LAS ENTIDADES DE CRÉDITO La delimitación del subsector de crédito es una labor compleja por cuanto la naturaleza y la tipología de las entidades de crédito determinan —dadas las características de éstas y la dificultad de la delimitación de su respectiva actividad— un régimen jurídico específico y diferenciado. facultades de supervisión y control y. 2. la Ley de ordenación bancaria de 31 de diciembre de 1946 estableció una mas general regulación de la materia. son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa. centrado fundamentalmente en la supervisión de la actividad desarrollada en su seno.1. los efectos de las situaciones de insolvencia. La relevancia que para el conjunto de la actividad económica y para los sujetos del tráfico jurídico tiene el sector financiero en su conjunto dispensa de mayores consideraciones en este punto y lleva únicamente a indicar que la regulación de dicho sector responde a diversos criterios que. Las resoluciones de estas organizaciones. La exposición de la regulación que sigue se atiene a este esquema: comienza con las entidades de crédito y su régimen de supervisión. en último término. descargando normalmente la responsabilidad directa de las funciones públicas dirigidas a asegurar el buen funcionamiento del sector en organizaciones separadas o independientes de la AGE (Banco de España o Comisión Nacional del Mercado de Valores). en otros. Analicemos sus aspectos más destacados.1. a las que se atribuyen. regulación y requisito fundamental para operar Con el importante antecedente del Real Decreto-Ley de 21 de noviembre de 1929. por ello y en especial. de sanción de las infracciones administrativas. están directamente vinculados con su objeto esencial: la actividad crediticia. en tanto que materialmente administrativas (por ser manifestación de funciones públicas).754 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda sujetos que operan en los correspondientes subsectores o mercados. por tanto. Definición. frente a terceros. 2. para pasar al examen del mercado de valores. La Ley predetermina la regulación y. por el que se reguló el régimen del ahorro popular y se aprobó el estatuto especial para las cajas generales de ahorro popular. La pertinencia de tal regulación jurídico-pública no ha hecho sino acrecentarse con ocasión de la profunda crisis económica actual. el marco en que se desarrolla la actividad financiera. aplicándolos por cuenta propia a la concesión de créditos u operaciones de análoga naturaleza. así como el Real Decreto Legislativo 1298/1986. 89/646/CEE. distinta de la recogida en la letra anterior. 36/2007. 77/780. y la Ley 3/1994. por lo que no debía ser objeto de contrato con el Estado). d) Las cooperativas de crédito. de 22 de noviembre. por las Directivas 73/183. garantía de conducta y estimulo para una celosa administración y. y. de 15 de diciembre. La regulación actual central está contenida en las Leyes de ordenación bancaria de 31 de diciembre de 1946 y 26/1988. 2000/12/CE. en cuanto instrumento eficaz —con participación del capital privado— al servicio de la economía nacional capaz de adaptarse a la evolución de las circunstancias. Se entiende por entidad de crédito: a) Toda empresa que tenga como actividad típica y habitual recibir fondos del público en forma de depósito. Se conceptúan entidades de crédito. de 16 de noviembre. 2. de 28 de junio. préstamo. de 20 de marzo. de 28 de junio (en la versión resultante de las modificaciones operadas por las Leyes 44/2002. de 29 de julio. Derecho comunitario integrado. . guía de la banca privada y ayuda a ésta especialmente en casos de dificultades de carácter transitorio. finalmente. c) Las cajas de ahorros y la Confederación Española de Cajas de Ahorros. de 23 de marzo. y 6/2011. que han adaptado el Derecho vigente al de la UE en la materia. finalmente. de 18 de septiembre. por tanto y en concreto (determinando así su respectiva denominación): a) El Instituto de Crédito Oficial. en lo sustancial. la Ley 9/2012. el Real Decreto-Ley 10/2012.El sistema financiero 755 teniendo como objetivos. de 12 de diciembre. y ii) mantenimiento del régimen flexible del Banco de España. de 14 de abril. que emita medios de pago en forma de dinero electrónico. b) Los bancos. cesión temporal de activos financieros u otras análogas que lleven aparejada la obligación de su restitución. de 14 de noviembre). Conforme a esta regulación: 1. sin la contrapartida de una cobertura metálica. b) Pero también toda empresa o cualquier otra persona jurídica. y 2000/46/CE. los siguientes: i) atribución al Gobierno del dictado de las normas generales de la política del crédito y el privilegio de emisión. esencialmente. en toda circunstancia (considerando que la concesión de dicho privilegio —función de soberanía— entraña la facultad de crear moneda con pleno poder liberatorio. de 11 de abril. sobre disciplina e intervención de las entidades de crédito. por un lado. Esto significa que ninguna persona física o jurídica. 2. en cada caso. Puede decirse. un representante del Banco Central Europeo. que se traduce. Cada una de estas instituciones está sometida a un régimen específico. Esta organización forma parte del Sistema Europeo de Supervisión Financiera (SESF). en la atribución al Banco de España de una función esencial en esta materia y. el máximo representante de la autoridad nacional competente. la forma de creación. siempre que se trate de las de origen y no dejen lugar a duda en cuanto a su identidad (de existir peligro de confusión. de una organización comunitaria: la Autoridad Bancaria Europea (ABE) que opera en calidad de una de las Autoridades Europeas de Supervisión (Reglamento UE 1093/2010. un representante de las Autoridades Europeas de Supervisión. la Autoridad Bancaria de Seguros y Pensiones de Jubilación y la Autoridad Europea de Valores. por la Junta Europea de Riesgo Sistémico. nacional o extranjera.2. de otro. y en particular las entidades de crédito. la siguiente: 1. puede exigirse el añadido de alguna mención aclaratoria). de 24 de noviembre de 2010). necesitan una autorización administrativa previa para poder operar. además. un representante de la Comisión Europea. . La ABE. Supervisión y control Las entidades de crédito quedan sujetas a un fuerte régimen de supervisión y control. del Parlamento Europeo y del Consejo. también en este campo. integrado. f) Las entidades de dinero electrónico.756 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda e) Los establecimientos financieros de crédito. cuyos órganos principales son: – Junta de Supervisores. sin embargo y con carácter general. La organización del SESF es. La crisis financiera actual ha determinado el surgimiento. que determina. encargada de definir las orientaciones relacionadas con sus actividades (compuesta por: un Presidente. en la ordenación legal de la función de supervisión. respecto de las que se haya comunicado al Banco de España que van a operar en España) sin la referida autorización y su inscripción en el pertinente registro del Banco de España. puede ejercer las actividades propias de estas entidades (salvo las entidades bancarias ya autorizadas en otro Estado miembro de la UE.1. los requisitos específicos que deben cumplirse y el régimen de funcionamiento. Las entidades de crédito extranjeras pueden usar en España sus denominaciones propias. que todas las entidades supervisadas por el Banco de España e inscritas en sus registros. en síntesis. y d) desarrolla actividades de protección de los consumidores. Banco de España El Banco de España está regulado por la Ley 13/1994. en efecto. y v) las entidades de dinero electrónico.2. los análisis microprudenciales. 2. De acuerdo con su definición legal. en particular analizando las tendencias del consumo o elaborando normas de formación para los profesionales del sector. A tal efecto: a) elabora proyectos y normas técnicas de regulación y de ejecución. iii) las empresas de inversión. b) emite directrices y recomendaciones.1. la cual es consecuente con la exigencia por el artículo 130 TFUE —en el contexto de la unión económica y monetaria y. 2003.1. que es el órgano de asesoramiento jurídico sobre la legalidad del ejercicio de sus funciones por parte de la ABE. vigilando todo riesgo sistémico potencial planteado por las entidades financieras cuya quiebra o mal funcionamiento pueda socavar el funcionamiento del sistema financiero o de la economía real. – La sala de recurso. 2009 y 2012) —en adelante. una entidad de Derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada que. de 1 de junio. 2004. 2005. 2.El sistema financiero 757 – Consejo de Administración. y iii) promover la protección de los depositantes e inversores. 2002. concretamente de la política monetaria— del otorgamiento al Banco de España de la autonomía contemplada para las instituciones monetarias llamadas a integrarse en el Sistema Europeo de Bancos Centrales y. ii) supervisar y analizar el mercado y las tendencias del crédito. desde luego. los productos de inversión minorista. El objetivo de la ABE es salvaguardar la estabilidad y la eficacia del sistema bancario. Entre sus funciones destacan: i) contribuir al establecimiento de normas y prácticas reguladoras y de supervisión. Los órganos comunes de las Autoridades Europeas de Supervisión: – El Comité Mixto de las Autoridades Europeas de Supervisión. LaBE—. el Banco Central Europeo. encargado de cooperar con éstas en lo que se refiere a los conglomerados financieros. ii) los conglomerados financieros. de autonomía del Banco de España (objeto de modificaciones concretas posteriores en 1998. el Banco de España es. c) mantiene una base de datos (con acceso centralizado) de las entidades financieras del ámbito de su competencia. Actúa en el ámbito de actividad de: i) las entidades de crédito. iv) las entidades de pago. las medidas contra el blanqueo de dinero y el intercambio de información. en el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento . los servicios de contabilidad y auditoría. en particular a hogares y PYME. d) Está sujeto al deber de secreto sobre la información confidencial. actúa con autonomía respecto a la AGE y desempeña sus funciones con arreglo a lo previsto en la Ley y el resto del ordenamiento jurídico (art. La adecuada comprensión de la aludida integración en el SEBC requiere tener en cuenta que en el actual estadio de la integración europea (arts. patrimonial y de contratación de los organismos públicos dependientes o vinculados a la AGE. en el que es de aplicación la LRJPAC. salvo que actúe en el ejercicio de potestades administrativas legalmente conferidas (ejercicio éste. 1 LaBE). a las disposiciones del correspondiente Derecho —originario y derivado— comunitario y. 119. el Banco de España debe ajustarse. 4. 127. SEBC) y está sometido. sin perjuicio de dicho objetivo. 5 y 6 LaBE): a) Goza del mismo régimen tributario que el Estado mismo. además y en el ejercicio de las funciones que se deriven de tal condición. 128 y 129 TFUE): 1. . 1. por ello. a las orientaciones e instrucciones emanadas del Banco Central Europeo (en adelante. además. En cuanto que forma parte integrante del Sistema Europeo de Bancos Centrales (en adelante. ni las normas reguladoras del régimen presupuestario. b) Presuponer una moneda única (el euro). La acción de los Estados miembros y de la UE debe responder a una política económica basada en la estrecha coordinación de las políticas de los Estados miembros. debiéndose: a) Formular y ejecutar con respeto del principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia y. la definición y la aplicación de una política monetaria y de tipos de cambio único cuyo objetivo primordial sea mantener la estabilidad de precios y. b) No le son de aplicación ni la LOFAGE. c) Está sometido al ordenamiento jurídico-privado. los siguientes principios rectores: precios estables.758 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda de sus fines. a los Estatutos del SEBC. en especial. el apoyo a la política económica general de la UE. en el mercado interior y en la definición de objetivos comunes. finanzas públicas y condiciones monetarias sólidas y balanza de pagos estable. BCE). De acuerdo con esta definición (arts. sin perjuicio del deber de información a las Cortes Generales en materia de política monetaria. teniendo en todo caso naturaleza administrativa los actos que dicte en ejercicio de las funciones de supervisión de las entidades de crédito y de intervención de la publicidad que utilice billetes de curso legal). 2. 7 LaBE): – En cuanto miembro del SEBC: a) Definir y ejecutar la política monetaria de la UE. de una entidad (el Banco de España) con una doble faz: a) la interna. De esta forma. mientras en la primera dimensión está sometido —actuando con un amplio margen de libertad y autonomía— al Derecho nacional. Se trata. Esta doble condición y. y iv) la promoción del buen funcionamiento de los sistemas de pago. le corresponden las siguientes funciones básicas (art. El objetivo principal del SEBC —que es dirigido por los órganos rectores (Consejo de Gobierno y Comité Ejecutivo) del BCE— es mantener la estabilidad de precios y. e) Emitir los billetes de curso legal.3 TFUE). y b) la supranacional. referida a las funciones que le corresponden en el orden económico y de supervisión del sector financiero. conforme a lo previsto en el artículo 105. f) Las demás funciones que se deriven de su condición de parte integrante del SEBC. el apoyo de las políticas económicas generales de la UE con el fin de contribuir a la realización de sus objetivos. por tanto. ya que. b) Realizar operaciones de cambio de divisas que sean coherentes con las disposiciones del artículo 219 TFUE. ii) realización de operaciones de divisas coherentes con las disposiciones del Derecho originario. d) Promover el buen funcionamiento del sistema de pagos. en la segunda opera bajo la dirección del BCE. Además debe contribuir a la buena gestión de las políticas que lleven a cabo las autoridades competentes con respecto a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y a la estabilidad del sistema financiero. sin perjuicio de que él mismo y los bancos centrales nacionales puedan emitir billetes (únicos billetes de curso legal en la UE) y los Estados miembros puedan acuñar moneda metálica en euros (con la aprobación del BCE en cuanto al volumen de emisión).El sistema financiero 759 2. desarrollando al efecto las siguientes funciones básicas: i) definición y ejecución de la política monetaria de la UE. 3. por tanto. referida a las que le corresponden como parte del SEBC. . El BCE tiene el derecho exclusivo de autorizar la emisión de billetes de banco en euros en la UE. sin perjuicio del mismo. iii) la posesión y gestión de las reservas oficiales de divisas de los Estados miembros. función se traduce en el régimen jurídico de su funcionamiento. c) Poseer y gestionar las reservas oficiales de divisas de los Estados miembros (sin perjuicio de que el Gobierno pueda tener y gestionar fondos de maniobra en divisas. de 29 julio.760 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda – En cuanto banco central de España y en el orden económico: a) Poseer y gestionar las reservas de divisas y metales preciosos no transferidas al BCE. g) Ejercer las demás competencias que la legislación le atribuya. carente en la mayor parte de los casos de los datos y los conocimientos necesarios para proceder a una evaluación propia . que concreta las facultades de supervisión. invocando la absoluta necesidad de la supervisión (mucho más intensa que la soportada por la mayoría de los restantes sectores económicos). d) Prestar los servicios de tesorería y agente financiero de la deuda pública.1. el régimen sancionador y las autoridades competentes. las demás funciones que se le encomienden respecto a ella. de la solvencia. – En cuanto banco central de España y en el orden de la supervisión de las entidades de crédito: la supervisión. 2.2. sin perjuicio de su función como parte del SEBC. 2011 y 2012) —en adelante. acumuladas a lo largo de muchos años. e) Asesorar al Gobierno y realizar los informes y estudios que resulten procedentes. f) Elaborar y publicar las estadísticas relacionadas con sus funciones y asistir al BCE en la recopilación de la información estadística necesaria para el cumplimiento de las funciones del SEBC. LsdEC—.2. actuación y cumplimiento de la normativa específica de las entidades de crédito y de cualesquiera otras entidades y mercados financieros cuya vigilancia tenga encomendada. La propia exposición de motivos del texto legal justifica el régimen que establece. c) Poner en circulación la moneda metálica y desempeñar. puesta de manifiesto por numerosas experiencias internacionales y la propia española. conforme a las disposiciones vigentes.2009. Pues las entidades de crédito captan recursos financieros entre un público muy amplio. Régimen específico de la supervisión y el control La función de supervisión debe desarrollarse conforme a un grupo normativo encabezado por la Ley 26/1988. sin perjuicio de la función de supervisión prudencial llevada a cabo por las CCAA en el ámbito de sus competencias y de la cooperación de éstas con el banco en el ejercicio de tales competencias autonómicas. de disciplina e intervención de las entidades de crédito (modificada varias veces en 1998. b) Promover el buen funcionamiento y estabilidad del sistema financiero y. 2005. de los sistemas de pagos nacionales. por cuenta del Estado. 2002. 2007. esencial no sólo para los depositantes de fondos. Las personas físicas o jurídicas que posean una participación significativa en las mismas entidades y las que. controlen una entidad de crédito de otro Estado miembro de la UE. que cabe resumir en la forma siguiente: – Personas sujetas al régimen sancionador y responsables de las infracciones (art. iii) el ejercicio de actividades ajenas al exclusivo objeto legal. distribución de reservas expresas u ocultas. que aparecen referidas a un conjunto de actividades reconducibles a: i) la realización de determinados actos (fusión. de modo que se hace preciso paliar los efectos de esa carencia y facilitar la confianza en las entidades como condición imprescindible para su desarrollo y buen funcionamiento. 3. vii) la no remisión debida de datos o documentos. v) la carencia o irregularidad de la contabilidad exigida. ii) la insuficiencia de los recursos propios. Al servicio de la efectividad de la supervisión está un completo régimen de infracciones y sanciones por incumplimiento de las normas de ordenación y disciplina crediticias. adquisición directa o indirecta. viii) el incumplimiento del deber de veracidad informativa o la realización de actos fraudulentos o la utilización de personas físicas o jurídicas inter- . 1 LsdEC): 1. absorción o escisión. Las personas físicas que ostenten cargos de administración o dirección en dichas entidades. el Banco de España puede también —a efectos de la supervisión y al amparo de la pertinente habilitación legal— dictar circulares. teniendo nacionalidad española. Las personas físicas que ostenten cargos de administración o dirección en las entidades responsables conforme al punto anterior. 2.El sistema financiero 761 de la solvencia de aquéllas. iv) la realización de actos u operaciones prohibidas. Es importante destacar que. graves y leves. sino para el conjunto de la economía (por la posición central que asumen esas entidades en los mecanismos de pago). – Infracciones (arts.5 LsdEC). vi) el no sometimiento de las cuentas anuales a auditoría. 1. mereciendo destacarse las muy graves. que adquieren vigencia con su publicación en el BOE (art. en relación con art. 3 a 7 LsdEC): Las infracciones de normas de ordenación y disciplina de las entidades de crédito aparecen tipificadas con minuciosidad y se clasifican en infracciones muy graves. además de las circulares monetarias para las que está habilitado en su calidad de miembro del SEBC (en el contexto de la política monetaria). 4. 3 LaBE. apertura de oficinas en el extranjero) sin la pertinente autorización. Las entidades de crédito (incluidas las sucursales abiertas en España por entidades extranjeras). Por infracciones muy graves: 1. .000 euros. sean —en su seno— responsables de la infracción. Por infracciones leves: 3.1.000 euros. 1. Revocación de la autorización de la entidad (en el caso de sucursales de entidades de crédito autorizadas en otro Estado miembro de la UE: prohibición de que inicie nuevas operaciones en territorio español). con separación. en la misma.2. en su caso. 10 y 11 LsdEC): 1. de hecho o de derecho. 2.000. Multa por importe de hasta el 1 por ciento de sus recursos propios o hasta 1.1. o hasta 500. que van desde la multa a la revocación de la autorización correspondiente o la amonestación pública o privada. Con las infracciones se corresponde un catálogo de sanciones.000 euros si aquel porcentaje fuera inferior a esta cifra. pueden imponerse sanciones a quienes. 1. de hecho o de derecho. con inhabilitación para ejercer cargos de administración o dirección en la misma entidad de crédito por un plazo máximo de cinco años. c) Separación del cargo. 12 LsdEC): a) Multa a cada uno de ellos por importe no superior a 500. d) Inhabilitación para ejercer cargos de administración o dirección en cualquier entidad de crédito o del sector financiero.2. sean responsables de la infracción correspondiente. ejerciendo cargos de administración. Las sanciones que pueden imponerse a las entidades son las siguientes (arts. 3. Con independencia de la sanción que corresponda a la entidad de crédito. Amonestación privada. 2. son las siguientes (art.2. ejerciendo cargos de administración. Con independencia de la sanción que corresponda imponer a la entidad de crédito infractora por la comisión de infracciones muy graves.000 euros si aquel porcentaje fuera inferior a esta cifra. las sanciones que pueden imponerse a quienes. Multa por importe de hasta 150.3. 3. Amonestación pública con publicación en el BOE. Por infracciones graves: 2. b) Suspensión en el ejercicio del cargo por plazo no superior a tres años. 9. Multa por importe de hasta el medio% de sus recursos propios.1. ix) la puesta en peligro de la gestión sana y prudente.762 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda puestas con la finalidad de conseguir un resultado. Amonestación pública con publicación en el BOE. la Ley 26/1988. recursos propios y obligaciones de información. La Ley 13/1985. de 1 de junio. hoy.El sistema financiero 763 del cargo de administración o dirección que ocupe el infractor en una entidad de crédito. Habilitación para la imposición de obligaciones. recursos propios y obligaciones de información de los intermediarios financieros.1. de Economía y Competitividad. El Gobierno puede establecer que los bancos privados.1. 2005 y. las cajas de ahorro. a propuesta del Banco de España. salvo la de revocación de la autorización. estableciendo. de 6 de noviembre y posteriormente. en especial y dadas las características de dicha actividad. c) Imposición de sanciones por infracciones muy graves: Ministro. de 1 de julio. las cooperativas de crédito y las demás entidades de crédito . derogado por el Real Decreto 1343/1992. Intervención de la actividad en garantía de los ciudadanos El régimen de control y supervisión se completa con la intervención en las condiciones mismas de ejercicio de su actividad por las entidades de crédito. por plazo no superior a diez años. como garantía de los ciudadanos frente a la actividad crediticia. de modificaciones concretas en 1995. sobre coeficientes de inversión. un régimen obligatorio de consolidación de cuentas que permitiera calibrar su verdadera situación patrimonial. En la actualidad la regulación deriva de la modificación operada por la Ley 13/1992.3. de 26 de diciembre. complementada por la Ley 26/1983. autorizó al Gobierno a extender el citado principio a toda clase de entidades de crédito. que compete al Consejo de Ministros. finalmente por el Real Decreto legislativo 1/2011. de 25 de mayo. además y para ellos. se rige por las siguientes reglas (art. La competencia para la instrucción de los expedientes y la imposición de las sanciones correspondientes. sobre disciplina e intervención de las entidades de crédito. 18 LsdEC): a) Instrucción de los expedientes: el Banco de España. b) Imposición de sanciones por infracciones graves y leves: el Banco de España. de recursos propios y supervisión en base consolidada de las entidades financieras (objeto. sobre auditoría de cuentas). mediante el establecimiento de un conjunto de coeficientes de inversión. sobre recursos propios de entidades de crédito distintas de las de depósito. Puede resumirse en los siguientes términos: 1. Posteriormente. 1. que operan. en definitiva. de 29 de julio. sobre coeficientes de caja de los intermediarios financieros. por el Real Decreto 216/2008. lo que aquél hizo mediante el Real Decreto 1044/1989. de 28 de agosto. consagró en nuestro ordenamiento jurídico el principio de suficiencia de recursos propios de los grupos de las entidades de depósito. a su vez. 2.de 15 de febrero. pagarés. obligaciones. El Ministerio de Economía y Competitividad puede imponer a los intermediarios financieros. para detraer liquidez del sistema crediticio. el mantenimiento de coeficientes de caja. En especial. o cualquier otro instrumentos que utilice éste. de acuerdo con los objetivos de política monetaria señalados por el Gobierno. de coeficientes de inversión. cualquiera que sea la naturaleza jurídica de los medios o instrumentos utilizados (depósitos. efectos librados. la Ley 15/2011. que tiene como límite máximo el 20% de los saldos computables. intermediados o garantizados por los intermediarios financieros. Al Banco de España corresponde fijar los niveles de los coeficientes de caja y establecer los métodos para su cómputo. de un volumen suficiente de recursos propios en relación con las inversiones realizadas y los riesgos asumidos. y. Las bases para el cómputo de los coeficientes de caja se determinan por el propio Ministro de Economía y Competitividad. u otros) y siempre que el intermediario financiero esté obligado o comprometido a la devolución de los fondos. 1. en el Banco de España. de 14 de noviembre): 2. puede referirse tanto a los saldos de las operaciones como a sus incrementos en períodos determinados. remunerados o no. de 25 de mayo. títulos hipotecarios. de 11 de abril. cesión de activos con compromiso de recompra. y 10/2012. depósitos. recursos propios y obligaciones de información de los intermediarios financieros. remunerado o no. préstamos. modificada por la Ley 6/2011. aceptados o endosados. la Ley 9/2012. con referencia a los recursos de terceros captados.764 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda queden obligados a destinar parte de los fondos reembolsables que capten de terceros a las inversiones establecidas en la Ley. de 30 de diciembre. Los coeficientes de caja deben materializarse en los activos que determine el Ministro de Economía y Competitividad entre los siguientes: billetes y moneda metálica de curso legal. bonos.2. Obligaciones legales generales (conforme a la Ley 13/1985. de 23 de marzo. finalmente. por los grupos consolidables de entidades de crédito y las entidades de crédito integradas o no en un grupo consolidable de entidades de crédito. y los Reales Decretos-Leyes 20/2011. La de mantenimiento en todo momento. de 16 de junio. o a uno o varios grupos de los mismos.1. 2. pólizas de seguros de capitalización o renta. El coeficiente. con objeto de controlar el proceso de creación de dinero y activos líquidos. disposición en todo momento de fondos superiores o iguales a la suma de las siguientes exigencias de recursos propios mínimos: . se considera que un grupo constituye un conglomerado financiero cuando concurran simultáneamente las siguientes circunstancias: a) Que la entidad dominante del grupo sea una entidad regulada o. conforme a la Ley 5/2005. para los grandes riesgos que superen los límites establecidos reglamentariamente. que las actividades del grupo se desarrollen principalmente en el sector financiero. c) Respecto de todas sus actividades: i) las de recursos propios determinadas con arreglo al método de cálculo establecido reglamentariamente para el riesgo de tipo de cambio y el riesgo sobre materias primas. y al menos una de las entidades dependientes sea una entidad regulada. El objetivo central de estos coeficientes y determinaciones no es otro que conformar un esquema de garantías frente a terceros que asegure el conjunto de la actividad y. c) Que tanto las actividades consolidadas o agregadas de las entidades del grupo incluidas en el sector de seguros como las de las entidades del grupo incluidas en los sectores bancario y de los servicios de inversión sean significativas. Se considera también conglomerado financiero cualquier subgrupo de un grupo que cumpla las condiciones establecidas en las letras anteriores. el riesgo de liquidación y el riesgo de contraparte y. . b) Que al menos una de las entidades del grupo pertenezca al sector de los seguros y al menos otra pertenezca al sector bancario o de los servicios de inversión. de 22 de abril. en caso contrario. y ii) las de recursos propios determinadas con arreglo al método de cálculo establecido reglamentariamente para el riesgo operacional. que permitan al sector como tal tener una situación de solvencia acreditada y avalada por un consistencia económica que se pone de manifiesto en los coeficientes de reservas y de inversión obligatoria. b) Respecto de sus actividades de cartera de negociación: las de recursos propios determinadas con arreglo al método de cálculo establecido reglamentariamente para el riesgo de posición. sobre todo.El sistema financiero 765 a) Respecto de todas sus actividades —con excepción de las de cartera de negociación—: las de recursos propios determinadas con arreglo al método de cálculo establecido reglamentariamente para el riesgo de crédito y el riesgo de dilución. que regula la supervisión de los conglomerados financieros y modifica otras Leyes del sector financiero. Debe tenerse en cuenta que. en la medida en que se autorice. de un lado. Dotadas inicialmente de autonomía estatutaria. de 4 de marzo y 21/2011. y el Real Decreto-Ley 2/2012. y. y ii) la consolidación definitiva de su consideración como entidades de crédito a resultas de la adaptación del ordenamiento jurídico español a la normativa comunitaria en la materia. establece ya su organización actual para adaptarla al orden resultante de la CE. sobre la regionalización de sus inversiones. las cajas se han visto abocadas a un proceso de reestructuración y saneamiento centrado en su recapitalización y el traspaso de su actividad financiera a un banco para favorecer su acceso a los mercados de capitales y de financiación mayorista. además: i) la repercusión de la organización territorial del Estado.2. la colocación de las bases para la consideración como entidades financieras (Reales Decretos-Leyes de 9 de abril de 1926 y de 21 de noviembre de 1929).766 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda 2. de 9 de julio. y 2291/1977. de 2 de agosto. En la etapa que se abre con la CE son destacables. de 22 de octubre. a cuyo efecto consagra los principios de representatividad y democratización. Para la plena equiparación funcional y operativa con la banca ha de esperarse. Los primeros años del siglo XX traen consigo. teniendo su origen en los montes de piedad. a los Reales Decretos 2290/1977. sobre regulación de los órganos rectores de las cajas de ahorros. de 18 de febrero. de 3 de febrero. de 27 de agosto. aprobado por Decreto de 14 de marzo de 1933. de regulación de normas básicas sobre los órganos rectores de las cajas de ahorro. que aflora ya en el estatuto para las cajas generales de ahorro popular. que aboca en un régimen jurídico peculiar integrado tanto por la legislación reguladora de su organización como por la legislación de beneficencia (Real Decreto de 29 de junio de 1853 y Ley de 29 de junio de 1880). Las cajas de ahorro Las cajas de ahorro surgen en el S. Esta organización (así como otros aspectos de su régimen jurídico) ha sido objeto de una importante modificación por el Real Decreto-Ley 11/2010. la función social tradicional. de 26 de julio. La Ley 31/1985. de 27 de agosto. sin embargo. Como respuesta a las tensiones sufridas por el sistema financiero con ocasión de la actual crisis económica mundial y a partir de la aprobación del Real Decreto-Ley 2/2011. las inversiones y la acción social de las cajas. de los que proviene su dimensión benéfico-social. XIX (Real Orden de 3 de septiembre de 1835). las Leyes 36/2010. la ampliación de la dimensión de beneficencia a lo social. sin suprimir. De la importancia del proceso dan cuenta los datos facilitados por el propio Real Decreto-Ley: este subsector ha pasado en menos de un año de contar con 45 entidades individuales (con un tamaño medio de . para —significativamente— el reforzamiento del sistema financiero. 2/2011. sin embargo. consideración. en términos de descentralización del control político-administrativo. su éxito y la evolución política y socioeconómica van modulando la referida dimensión benéfico-social y determinando progresivamente su sujeción a una regulación uniformadora. de otro. exigencia del ejercicio de la actividad financiera a través de un banco a las entidades precisadas de fondos públicos y fijación de un calendario para la recapitalización de las entidades que no alcancen los niveles requeridos. dentro de las líneas generales de actuación señaladas por la asamblea . La representación de las AAPP y entidades y corporaciones de derecho público no puede superar en su conjunto el 40% del total de los derechos de voto. Los porcentajes de representación por grupos deben cumplirse. una vez deducidos del total los que hayan de corresponder a los cuota partícipes.El sistema financiero 767 28. 1. como indirectamente. además.2. y ii) pueden aportar.1. acorde con su peculiaridad. En él debe reflejarse la participación de los grupos de la asamblea general. en todo caso. Consejo de Administración: es el órgano al que se reserva la administración y gestión financieras. todos o parte de sus activos no financieros]. Comisión de Control: tiene por objeto velar por que la gestión del Consejo de Administración se cumpla con la máxima eficacia y precisión. Asamblea General: es el órgano de representación de los intereses colectivos. puede esquematizarse como sigue: 1. así como la de la obra benéfico-social. En caso de emisión de cuotas participativas. v) las entidades representativas de intereses colectivos en su ámbito de actuación o de reconocido arraigo en el mismo.504 millones de euros) a estar integrado por 17 entidades o grupos de entidades (con un volumen medio de activos de 75.3. iv) los empleados. Órganos necesarios de gobierno: 1. ii) los impositores. incentivación de la captación de capital privado. iii) las personas o entidades fundadoras. respecto de los derechos de voto resultantes. los cuota partícipes deben disponer de un número de votos proporcional al porcentaje que supongan sus cuotas sobre el patrimonio neto total de la caja. 1. y. reestructuración. ostentando la representación de la entidad. a través de una entidad bancaria [a la que: i) deben aportar todo su negocio financiero. teniendo que estar representadas todas las entidades y corporaciones. participando en ella los siguientes grupos: i) los municipios en cuyo término tengan abierta oficina la entidad. vi) las CCAA (a través de miembros designados por la Asamblea autonómica que posean reconocido prestigio y profesionalidad). en su caso.452 millones). que ha comportado operaciones de fusión o integración (40 entidades). saneamiento de balances y apertura de una fase de incremento de los requerimientos de capital de las entidades españolas (8%-10%). La específica organización actual de las cajas de ahorro. Hoy las cajas pueden desempeñar su actividad tanto directamente. es decir. 2. Comisión de Obra Social: está integrada por Consejeros designados por la asamblea general. siendo elegidos sus miembros por dicha asamblea (no pudiendo ser elegidos los miembros del Consejo de Administración y debiendo reflejarse en ella la representación de los grupos en la asamblea). información.1. así como la prestación de servicios técnicos y financieros comunes. asesoramiento técnico y financiero y coordinación operativa. iii) colaborar con las autoridades financieras en el saneamiento. mejora de la gestión y cumplimiento de la normativa financiera de las cajas. en la Confederación Española de Cajas de Ahorros. que tiene como misión garantizar el cumplimiento de la obra benéfico-social. y iv) facilitar la actuación de las cajas de en el exterior. Director general o asimilado: es el designado por el Consejo de Administración para desarrollar (con la confirmación de la asamblea general) las funciones propias de este cargo. especialmente. agrupadas o no por federaciones. 2. que tiene como finalidades principales las siguientes: i) ostentar la representación individual o colectiva de las cajas confederadas respecto al poder público. así como para los previstos en el caso del Director General.3. Las cajas de ahorro: a) Están integradas o pueden integrarse. y ii) garantizar el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley para el ejercicio del cargo de miembro del Consejo de Administración y de la Comisión de Control. con la finalidad de unificar su representación y colaboración con los poderes públicos territoriales. . respecto al Instituto Internacional de las Cajas de Ahorros. Comisión de Inversiones. ii) ofrecer servicios financieros.768 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda general y de las directrices emanadas de la normativa financiera. del cuadro de órganos de gobierno se suprimen los anteriores órganos complementarios. c) Establecer acuerdos de colaboración o cooperación y alianzas con otras cajas. Retribuciones y Nombramientos: es el órgano colegiado. Órganos complementarios: 2. En las cajas de ahorros que desarrollen su actividad indirectamente. 2. b) Pueden agruparse en todo caso por federaciones de ámbito territorial. así como en el ámbito internacional y.2. constituido en el seno del Consejo de Administración con las funciones de: i) informar la política general de retribuciones e incentivos para los miembros del Consejo de Administración y de la Comisión de Control y personal directivo y velar por la observancia de dicha política. adscrita al Ministerio de Economía y Competitividad a través de la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa. En tanto en cuanto participa en la actividad crediticia. el nivel de sus recursos propios debe ser el exigido en cada momento por la normativa reguladora de las entidades de crédito. Las garantías del sistema: el fondo de garantía de depósitos de entidades de crédito Para garantizar. que son las siguientes: a) Contribuir a paliar los efectos económicos producidos por situaciones de grave crisis económica. 2. su régimen jurídico actual viene definido. frente a terceros. el Real Decreto-Ley 18/1982. de 24 septiembre (modificado parcialmente por las Leyes 37/1998. los ha refundido. bajo la denominación del último de los enunciados. Su .El sistema financiero 769 2. por el Real Decreto 706/1999. de 14 de octubre (modificado en 2011 y 2012). con personalidad jurídica. de acuerdo con las instrucciones que al efecto reciba del Consejo de Ministros o de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. catástrofes naturales u otros supuestos semejantes. las consecuencias o la solvencia de la actividad de crédito en función de las especiales características a las que se ha venido haciendo referencia. además de por la disposición adicional sexta del Real Decreto-Ley 12/1995.3. de 28 de diciembre. siguiendo las líneas fundamentales que establezca el Consejo de Ministros o la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos o el Ministro de Economía y Competitividad. el Fondo de Garantía de Depósitos en Cooperativas de Crédito. con sujeción a las normas y decisiones que al respecto adopte su Consejo General. de 16 de noviembre. en uno solo. así como autonomía de gestión para el cumplimiento de sus fines. b) Actuar como instrumento de ejecución de determinadas medidas de política económica. con las excepciones que se establezcan reglamentariamente. sobre medidas urgentes en materia presupuestaria. patrimonio y tesorería propios. y 5/2009. de adaptación del mismo a la LOFAGE y aprobación de sus estatutos. que tiene naturaleza jurídica de entidad de crédito y consideración de agencia financiera del Estado. Su papel en el sistema financiero resulta sin más de sus funciones. El Real Decreto-Ley 16/2011. sin embargo.4. tributaria y financiera. Creado por la Ley 13/1971. y el Fondo de Garantía de Depósitos en Entidades de Crédito. de 30 de abril. de 29 de junio) creó tres fondos de garantía: el Fondo de Garantía de Depósitos en Cajas de Ahorro. de 19 de junio. El Instituto de Crédito Oficial El Instituto de Crédito Oficial (ICO) es una entidad pública empresarial. Régimen jurídico El régimen del Fondo puede resumirse en los términos que se desarrollan a continuación.770 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda exposición de motivos enmarca la operación en la finalidad de culminación de la recapitalización y reestructuración del sistema financiero conforme a dos objetivos principales: – La unificación de los hasta ahora tres fondos de garantía de depósitos en un único Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito (disolviéndose los hasta entonces existentes. que ostenta la Presidencia de la Comisión con voto de calidad). siendo su objeto: i) la garantía de los depósitos en entidades de crédito hasta el límite determinado legalmente. a fin de garantizar la actuación flexible del nuevo Fondo unificado. 2. El Fondo tiene personalidad jurídica propia y plena capacidad para el desarrollo de sus fines en régimen de Derecho privado y sin sujeción a las normas reguladoras de los organismos públicos y las sociedades mercantiles estatales. integrándose sus patrimonios en el de nueva creación). que mantiene las funciones y rasgos característicos de los tres fondos a los que sustituye. del propio Fondo y del conjunto del sistema integrado por las entidades de crédito adheridas al mismo. y ii) la realización de actuaciones que refuercen la solvencia y funcionamiento de una entidad en dificultades. que fija sus propias normas de funcionamiento y está integrada por doce miembros: seis designados por el Banco de España y seis por las asociaciones representativas de las entidades de crédito adheridas. también conocida como función de resolución. Los miembros de la Comisión han de ser personas de reconocida honorabilidad comercial y profesional que posean conocimientos y experiencia adecuados para el ejercicio de sus funciones. El mandato de todos los miembros es de 4 años. 1º. Los representantes del Banco de España (más dos suplentes) son designados por su Comisión ejecutiva (uno de ellos ha de ser el Subgobernador. en los términos previstos reglamentariamente.1. 2º.4. El Fondo está regido y administrado por una Comisión Gestora. – La actualización y el fortalecimiento de la segunda función del sistema: el reforzamiento de la solvencia y funcionamiento de las entidades. en defensa de los intereses de los depositantes. Y los representantes de las entidades adheridas (más un suplente por cada uno de ellos) son designados: dos por las asociaciones representativas de los . Se exceptúan los establecimientos financieros de crédito y el Instituto de Crédito Oficial. en función de la tipología de las entidades de crédito. Alcance de la garantía El Fondo debe satisfacer a sus titulares (en los supuestos tasados a los que luego se hace alusión): a) El importe de los depósitos garantizados. en particular. 2. a propuesta del Banco de España y previo informe de la Comisión Gestora) una vez que hayan fracasado las medidas que se adopten para asegurar el cumplimiento. dos por las de cajas de ahorros. y dos por las de cooperativas de crédito. El importe garantizado de los depósitos tiene como límite la cuantía de 100.000 euros o.4. en el caso de depósitos nominados en otra divisa. en los términos previstos reglamentariamente. b) El importe de los valores y otros instrumentos financieros confiados (con independencia de la cuantía máxima del importe de la letra anterior). Estas aportaciones se suspenden cuando el fondo patrimonial no comprometido en operaciones propias del objeto del Fondo iguale o supere el 1% de los depósitos de las entidades adscritas a él. Financiación del fondo El patrimonio del Fondo se nutre con los siguientes recursos: a) Las aportaciones anuales. El incumplimiento de estas obligaciones puede determinar la exclusión del Fondo (acordada por el Ministerio de Economía y Competitividad. con carácter obligatorio. conforme todo ello a los términos previstos reglamentariamente.4. al Fondo (las sucursales de entidades de crédito extranjeras operantes en España deben incorporarse en los supuestos y forma reglamentariamente determinados). cuyo importe es de hasta el 3 por mil de los depósitos a los que se extiende su garantía.3. .El sistema financiero 771 bancos.000 euros. su equivalente aplicando los tipos de cambio correspondiente.2. El importe garantizado a los inversores que hayan confiado a la entidad de crédito valores o instrumentos financieros se garantiza de forma independiente. también en los términos previstos reglamentariamente. la de realización de las pertinentes aportaciones al mismo. con el límite máximo de 100. La pertenencia al Fondo implica las correspondientes obligaciones y. 2. 3º. Todas las entidades de crédito españolas pertenecen. En el supuesto de que los valores u otros instrumentos financieros confiados a la entidad se restituyan por ésta con posterioridad al pago. bien en efectivo o mediante otro medio de pago de general aceptación. que la entidad se encuentra en la imposibilidad de restituirlos inmediatamente o en el futuro inmediato (respectivamente) por razones directamente relacionadas con su situación financiera. habiéndose producido impago de depósitos o la no restitución de los valores o instrumentos financieros. Por el mero hecho del pago. b) Determinación por el Banco de España. total o parcialmente.4. si el valor de los que haya de restituir fuese mayor que la diferencia entre el de los que fueron confiados a la entidad y el importe pagado al inversor. no procede el pago de los correspondientes importes si. c) Los recursos captados en los mercados de valores. El Fondo de Restructuración Ordenada Bancaria En la actual coyuntura de crisis económica global con importante dimensión financiera ha adquirido especial relevancia el supuesto de presentación por una . préstamos o cualesquiera otras operaciones de endeudamiento. distribuidas según la base de cálculo de las aportaciones. cuando el patrimonio del Fondo resulte insuficiente para el desarrollo de sus funciones. valorándose para ello los valores u otros instrumentos financieros en la forma fijada reglamentariamente. el Fondo puede resarcirse del importe satisfecho. el Fondo queda subrogado en los derechos del acreedor o inversor correspondientes al importe pagado.5. 2. En todo caso. Funcionamiento La garantía de depósitos. el Fondo debe realizar las actuaciones necesarias para restaurar su suficiencia. estando facultado. así como de valores u otros instrumentos financieros ofrecida por el Fondo se actualiza en cualquiera de los siguientes supuestos: a) Admisión de la solicitud de declaración en concurso de acreedores o declaración judiciales de tal situación (en el caso de los valores e instrumentos financieros: siempre que tales situaciones conlleven la suspensión de la restitución de los valores o instrumentos financieros. a tal fin.772 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda b) Las derramas que se realicen entre las entidades adheridas al mismo. a enajenarlo en la cuantía que resulte procedente. Todos los pagos que realice el Fondo por estos conceptos han de realizarse en euros.4. siendo suficiente título el documento en que conste el pago. se levantara el concurso mencionado). dentro del plazo previsto reglamentariamente para iniciar su desembolso. no obstante. 2. en su caso. 11/2010. reestructuración y resolución de entidades de crédito. estructura organizativa o control interno. puede determinar la conveniencia de su sujeción (a iniciativa propia o a requerimiento del Banco de España) a un proceso de reestructuración y. Esta es la hipótesis que está en la base de la creación por el Real Decreto-Ley 9/2009. el de resolución es el pertinente cuando la entidad sea inviable —o sea previsible que vaya a serlo en un futuro próximo— y proceda. – Finalmente. ii) el régimen jurídico del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria. por razones de interés público y estabilidad financiera. de 3 de febrero. entre otros documentos. de 9 de julio. de 9 de abril. liquidez. en el llamado Memorando de Entendimiento.) En el contexto del programa de asistencia a España para la recapitalización del sector financiero. acordado en el seno del Eurogrupo y plasmado. de reestructuración y resolución de entidades de crédito. sin perjuicio del apoyo financiero público excepcional y limitado previsto en la Ley. Su importancia en la situación actual ha llevado a la modificación del mismo en numerosas ocasiones en los últimos tiempos (Reales Decretos-Leyes 6/2010. Esta Ley regula. preservar la estabilidad financiera y asegurar la viabilidad a largo plazo de las mismas de acuerdo con los correspondientes principios y objetivos. y también. 2/2012. – El de reestructuración procede ya cuando: i) la entidad requiera apoyo financiero público para garantizar su viabilidad y resulte previsible que dicho apoyo pueda ser reembolsado o recuperado. y previa transformación en proyecto de Ley del Real Decreto-Ley 24/2012. del Fondo de Restructuración Ordenada Bancaria con el objeto de gestionar justamente los procesos de reestructuración de entidades de crédito y contribuir a reforzar los recursos propios de las mismas. o ii) no pueda llevarse a cabo la resolución de la entidad sin efectos gravemente perjudiciales para la estabilidad del sistema financiero. se ha dictado la norma vigente. i) los procesos de actuación temprana. de 31 de agosto. Los referidos procesos persiguen garantizar la continuidad de las funciones esenciales de las correspondientes entidades. de 18 de febrero.El sistema financiero 773 entidad de crédito o un grupo o subgrupo consolidable de entidades de crédito de debilidades en su situación económico-financiera que. en efecto. evitar su liquidación concursal. y 18/2012. pero se encuentre en disposición de retornar al cumplimiento por sus propios medios. de 11 de mayo. de 14 noviembre. resolución. por poder poner en peligro su viabilidad en función de las condiciones de los mercados. . de 26 de junio. Tienen diferentes objetos: – El de actuación temprana se aplica a una entidad de crédito cuando incumpla —o existan elementos objetivos conforme a los que resulte razonablemente previsible que no pueda cumplir con— los requerimientos de solvencia. 2/2011. sustitutiva de todas las anteriores: la Ley 9/2012. contable. de acuerdo con el orden de prelación establecido en la legislación concursal y con determinadas salvedades. El . y e) responsabilidad de los administradores por los daños y perjuicios causados en proporción a su participación y la gravedad de aquéllos. b) tratamiento equivalente (salvo disposición legal) de los acreedores del mismo rango. y 2º) acreedores subordinados de las entidades.5.1. c) prohibición de soporte de pérdidas superiores a las derivadas de liquidación en procedimiento concursal. d) sustitución de administradores en caso de resolución. iii) la maximización de la eficiencia en el uso de los recursos públicos con minimización de los apoyos financieros públicos necesarios. de cada vez. si bien los recursos ajenos así obtenidos no deben sobrepasar el límite fijado. Se sitúa fuera del ámbito de aplicación tanto de la LOFAGE. Es una entidad de Derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada para el desarrollo de sus fines. Cualquier beneficio devengado y contabilizado en las cuentas anuales ha de ingresarse en el Tesoro Público. El Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria tiene por objeto gestionar los anteriores procesos. los correspondientes procesos deben basarse en los siguientes principios: a) observancia del siguiente orden en el soporte de pérdidas: 1º) accionistas y cuotapartícipes o socios de las entidades. b) Los recursos captados emitiendo valores de renta fija. El patrimonio no comprometido debe estar materializado en deuda pública o en otros activos de elevada liquidez y bajo riesgo. Para ello. 2.774 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda La reestructuración y resolución persiguen los siguientes objetivos (que deben ser ponderados entre sí): i) la continuidad de actividades. económico-financiero. de contratación y de control de los organismos públicos dependientes o vinculados a la AGE. préstamos y cualesquiera operaciones de endeudamiento. en la correspondiente Ley anual de Presupuestos Generales del Estado). Dotación y financiación El Fondo se nutre con: a) Las dotaciones consignadas en los Presupuestos Generales del Estado. ii) la evitación de efectos perjudiciales para la estabilidad del sistema financiero. y iv) la protección de los depositantes cuyos fondos estén garantizados por el Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito y de los fondos reembolsables y demás activos de los clientes de las entidades de crédito. salvo por lo que respecta al control financiero permanente de la Intervención General de la AGE y a la fiscalización externa del Tribunal de Cuentas. servicios y operaciones cuya interrupción pueda perturbar la economía o el sistema financiero. como de la LPAP y de las normas que regulan el régimen presupuestario. desarrollando su actividad conforme a la aludida Ley. practicado desde que tenga conocimiento. La adopción por el Banco de España de alguna de las siguientes medidas: 1) Requerimiento de convocatoria (o. b) Por requerimiento. 4º. con independencia de lo anterior. 3º. Actuación temprana La actuación temprana se desencadena: a) Por la información que de su situación debe suministrar al Banco de España la correspondiente entidad de crédito o grupo o subgrupo consolidable de entidades de crédito. y ii) realizar durante la actuación temprana las actuaciones necesarias para determinar el valor económico de la entidad o grupo o subgrupo de entidades. de oficio.2. directamente esta última) de la junta o asamblea general de la entidad. 2º.1. dando lugar a: 1º. por parte del Banco de España.5. al órgano de administración de la entidad para que examine su situación (previa o simultáneamente del Banco de España debe informar al FROB).El sistema financiero 775 servicio de caja del FROB se lleva a cabo por el Banco de España en los términos del convenio al efecto suscrito. que es susceptible de modificación en función de la evolución de las circunstancias. como de la finalización de la situación. 2. El deber de remisión al Banco de España por la entidad o grupo o subgrupo de entidades y con periodicidad trimestral de un informe sobre el grado de cumplimiento de las medidas contempladas en el plan de actuación. en su caso. El deber de información por el Banco de España al FROB tanto de la aprobación del plan. El apoderamiento al FROB para: i) requerir al Banco de España toda la información relacionada con la entidad o grupo o subgrupo de entidades que sea necesaria para preparar una eventual reestructuración o resolución. Procesos gestionados por el Fondo (FROB) 2.2. la entidad o grupo o subgrupo de entidades debe presentar —en plazo breve— un plan de actuación en el que se concreten las acciones previstas para asegurar la viabilidad a largo plazo de la entidad o grupo o subgrupo de ellas sin necesidad de apoyos financieros públicos en un plazo no superior a tres meses (desde su aprobación y salvo autorización expresa del Banco de España). proponiendo el orden . informe del que debe darse traslado al FROB. La aprobación del plan. exige informe favorable del FROB en caso de que la entidad solicite apoyo financiero público.5. En uno y otro caso. – Sometimiento a aprobación del Banco de España. 2) requerimiento del cese y sustitución de miembros de los órganos de administración o directores generales y asimilados (en su caso: acuerdo directo de la sustitución provisional del órgano de administración). 2. La actuación temprana puede abocar a: i) La superación de la situación. bien por el requerimiento. un plan de reestructuración en el que se concreten las medidas previstas para asegurar la viabilidad a largo plazo de la entidad (incluyendo el plazo previsto para su ejecución. en su caso. – Aprobación del Banco de España.5. que se declara por el Banco de España. Proceso de reestructuración Este proceso se desencadena.2. b) inviabilidad del plan presentado o resultar sobrevenidamente insuficiente. o c) incumplimiento grave de las medidas del plan o las acordadas por el Banco de España no superación de la situación. con determinación de las concretas operaciones que instrumenten la reestructuración. La tramitación del plan es. que no puede exceder de tres meses —desde su aprobación—. – Informe de los órganos competentes de las CCAA en que tengan su domicilio las cajas de ahorros y. en síntesis. en su caso. por parte del Banco de España al órgano de administración de la entidad para que examine su situación. 4) cualquiera de las medidas de ordenación y disciplina. ii) La apertura de proceso de reestructuración o de resolución en los siguientes supuestos: a) no presentación de plan de actuación o manifestación al Banco de España de imposibilidad de solución viable a la situación existente. de oficio. . con carácter inmediato y —en este caso— al Banco de España y al FROB. al igual que el anterior.776 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda del día y la adopción de determinados acuerdos.2. bien por la información que de su situación debe suministrar. la siguiente: – Requerimiento por el FROB. y con carácter excepcional 5) requerimiento de medidas de recapitalización. salvo autorización expresa del FROB. la correspondiente entidad o grupo o subgrupo de entidades. de introducción de modificaciones o medidas adicionales. las cooperativas de crédito involucradas. 3) requerimiento de la elaboración de un programa para la renegociación o reestructuración de la deuda con el conjunto o parte de los acreedores. aunque esta vez tanto al Banco de España como al FROB. También aquí en uno y otro caso la entidad o grupo o subgrupo de entidades debe presentar en plazo breve. bien con la apertura de proceso de resolución por alguna de las siguientes causas: i) No presentación del plan de reestructuración. además de la aprobación del plan y la finalización de la situación. a la memoria). recapitalización. necesaria para preparar una eventual resolución – El deber del Banco de España de informar al FROB. concesión de préstamos o créditos. La aprobación del plan da lugar asimismo a: – El deber de informe de la entidad. o manifestación al Banco de España de la imposibilidad de solución viable.El sistema financiero 777 En todo caso. con periodicidad trimestral. – El apoderamiento al Banco de España y al FROB para requerir la adopción de las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento del plan de reestructuración. mediante acto administrativo y a entidad de crédito. relacionada con la entidad o su grupo o subgrupo. motivadamente. ii) Incumplimiento por la entidad del plazo de ejecución o cualquiera de las medidas contempladas en el plan de reestructuración. pudiendo el FROB requerir en todo caso —a lo largo del proceso de reestructuración— toda la información. de la existencia de elementos objetivos conforme a los que resulte razonablemente previsible que una entidad de crédito no vaya a efectuar el reembolso de los apoyos financieros públicos dentro de los plazos previstos o vaya a incumplir cualquier otra medida de reestructuración. bien con la superación de la situación declarada por el Banco de España. Los instrumentos de reestructuración que puede adoptar el FROB (individual o conjuntamente) son: i) el apoyo financiero (otorgamiento de garantías. adquisición de activos o pasivos manteniendo su gestión o encomendándola a tercero. entre otras) y ii) la transmisión de activos o pasivos a una sociedad de gestión de activos (imposición. . El proceso finaliza. el FROB debe elevar a los Ministros de Hacienda y Administraciones Públicas y Economía y Competitividad una memoria económica sobre el impacto financiero del plan de reestructuración sobre los fondos aportados con cargo a los Presupuestos Generales del Estado (el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas puede oponerse. con el fin de dar de baja del balance dichos activos y permitir la gestión independiente de su realización). de transmisión a una sociedad de gestión de activos de determinadas categorías de activos que figuren en el balance y o bien estén especialmente dañados o su permanencia en balance se considere perjudicial para la viabilidad. al FROB y al Banco de España sobre el grado de cumplimiento del plan de reestructuración y de su situación de liquidez. inadecuación de éste o no aceptación por la entidad de las modificaciones o medidas adicionales requeridas. con el objetivo de separación de los servicios críticos de otros servicios. La apertura del proceso de resolución da lugar a la sustitución del órgano de administración de la entidad y la designación como administrador de la entidad al FROB. vayan a ejercer las funciones y facultades correspondientes (la medida se mantiene hasta la finalización del proceso).5. b) imponer requisitos de información específicos o regulares adicionales. reduciendo su complejidad. b) Elaborar un plan de resolución para la entidad o. y d) demandar cambios en la estructura legal u operativa de la entidad.2. Proceso de resolución Además de cuando traiga causa del fracaso de un proceso de reestructuración. y iv) la limitación o cese de determinadas actividades. en su caso. por razones de interés público. 2. c) restringir o impedir el desarrollo o venta de nuevas líneas de negocio o productos. de la resolución. como.778 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda iii) Concurrencia simultánea de las circunstancias siguientes: inviabilidad actual o previsible de la entidad y necesidad o conveniencia. ii) la limitación de las exposiciones de la entidad a nivel individual y agregado. determinar la procedencia de la apertura de un procedimiento concursal (comunicando inmediatamente esta segunda opción al Banco de España. grupo o subgrupo. en su nombre. cuando el FROB esté en disposición de controlar el órgano de administración de la entidad en virtud de los derechos políticos de que disponga). el Banco de España —para reducir o eliminar los obstáculos que pudieran surgir durante el proceso— puede adoptar las siguientes medidas preliminares: a) requerir: i) la suscripción de contratos de prestación de servicios para asegurar la efectividad de los de carácter crítico. Se exceptúa el supuesto extraordinario en que. dada la composición del accionariado o del órgano de administración de la entidad. apreciación de la que debe informar sin demora tanto a la propia entidad. no sea necesaria aquella sustitución (en particular. el de resolución puede desencadenarse directamente por apreciación por el Banco de España —de oficio o a propuesta del FROB— de la inviabilidad de una entidad e improcedencia de su reestructuración. el cual debe nombrar a la persona o personas físicas o jurídicas que. Antes incluso de la apertura del proceso y desde que aprecie la existencia de indicios fundados de la posible concurrencia de las condiciones para la resolución. iii) la desinversión de determinados activos. En calidad de administrador o controlador de la entidad. en su caso. el Ministro de . el FROB debe: a) Promover las soluciones y adoptar las medidas necesarias para resolver la situación en que se encuentre la entidad y velar por sus intereses.3. a la autoridad de la UE responsable de la supervisión del grupo eventualmente afectado y a la Autoridad Bancaria Europea. y ii) todo o parte de los activos y pasivos de la entidad. en una o varias ocasiones. las cooperativas de crédito afectadas. tanto individual o colectivamente. y en condiciones de mercado) de: i) las acciones. Consiste en la transmisión. iii) la valoración económica de la entidad o de sus correspondientes activos y pasivos. con carácter general. en su caso. ii) las medidas de apoyo financiero a implementar por el Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito. La venta del negocio de la entidad. La determinación del importe resultante de la transmisión que deba abonarse a la entidad o a sus accionistas se hace deduciendo del precio de venta los gastos incurridos por el FROB. como total o parcialmente. comunicando a la Comisión Europea la justificación del procedimiento singular de selección). Los instrumentos de resolución utilizables por el FROB. y iv) las acciones de gestión de los instrumentos híbridos de capital y de deuda subordinada a realizar.. pero sin necesidad de su consentimiento ni el de terceros diferentes del comprador. en particular. previo informe de los órganos competentes de las CCAA en que tengan su domicilio las cajas de ahorros y. instrumentos representativos del capital o equivalente de la entidad o convertibles en ellos. iii) tome en consideración la necesidad de la aplicación más rápida posible del instrumento de resolución. y a uno o varios adquirentes que no sean un banco puente (en representación y por cuenta de los accionistas de la entidad. son: 1º. cuando se justifique la existencia de seria amenaza para la estabilidad del sistema financiero o se constate que puede verse dificultada la efectividad del instrumento de resolución. El plan debe contener: i) los instrumentos de resolución ya establecidos o previstos. La selección del adquirente o adquirentes debe hacerse mediante procedimiento competitivo transparente y que: i) no favorezca a ninguno de los potenciales adquirentes. las facultades que se pretendan ejercer al efecto y los compromisos para minimizar el uso de recursos públicos y las eventuales distorsiones a la competencia.El sistema financiero 779 Economía y Competitividad y el Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito). cualesquiera que sean sus titulares. con especificación de la financiación que se le otorgue por el FROB. . la selección puede realizarse sin necesidad de cumplir con todos los requisitos de procedimiento indicados. ii) evite situaciones de conflicto de interés. cuotas participativas o aportaciones al capital social o. y iv) tenga entre sus objetivos la maximización del precio de venta y la minimización del uso de recursos públicos (cuando la observancia de estos principios pueda dificultar la consecución de alguno de los objetivos legales y. Su aprobación (y modificación) corresponde al Banco de España. Cesa en su actividad transcurrido un año desde que: i) deje de estar participado por el FROB. al banco puente o a la sociedad de gestión de activos cuando resulte necesario para facilitar la implementación de los instrumentos anteriores y para minimizar el uso de recursos públicos. con deducción. La transmisión de activos o pasivos a un banco puente (aplicable por el FROB una o varias veces y a favor de uno o varios bancos puente. Su creación y gestión tienen por objeto la maximización del uso eficiente de los recursos públicos y la minimización los apoyos financieros públicos en aras de asegurar la estabilidad financiera. participada por el FROB.780 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda 2º. La venta debe realizarse en condiciones de mercado y mediante procedimientos competitivos. 4º. el FROB debe proceder —si posee la mayoría del capital social— a su liquidación. transparentes y no discriminatorios. según corresponda. Se considera banco puente a una entidad de crédito. incluida en su caso la propia entidad en resolución. en su caso. en un plazo máximo de cinco años desde su constitución o adquisición por el FROB. 3. de los gastos incurridos por el FROB. El valor total de los pasivos transmitidos al banco puente no puede exceder del valor de los activos transmitidos desde la entidad o desde cualquier otra procedencia. La transmisión de activos o pasivos a una sociedad de gestión de activos. El banco puente es administrado y gestionado con el objetivo de venderlo (o sus activos o pasivos) cuando las condiciones sean apropiadas y. y. cuyo objeto sea el desarrollo de todas o parte de las actividades de la entidad en resolución y la gestión de todo o parte de sus activos y pasivos. ii) se traspase la totalidad o la mayor parte de sus activos y pasivos a otra entidad. El mercado y su regulador De importancia no menor para el funcionamiento de la economía (ahorro y financiación del Estado) e igualmente profusamente penetrado por el Derecho co- .1. 3º. con transmisión de activos y pasivos de un banco puente a la entidad o a un tercero). El apoyo financiero a los adquirentes del negocio. incluyendo los relativos al apoyo financiero. en todo caso. El resultado de la venta corresponde al banco puente o a sus accionistas. Si deja de ser operativo. en todo caso. iii) en un plazo máximo de seis años desde su constitución. EL MERCADO DE VALORES 3. de 28 de julio. c) El régimen de la prestación de servicios de inversión. La formulación de propuestas y el asesoramiento al Gobierno y al Ministerio de Economía y Competitividad y. b) La ordenación de los instrumentos financieros objeto de negociación y de los emisores de éstos.El sistema financiero 781 munitario derivado. ii) la correcta formación de los precios en los mismos. en definitiva. del mercado de valores.: emisión de valores por una empresa precisada de capital —en forma de acciones. Es. hasta hoy. una prolongación del primario. a los órganos equivalentes . El mercado de valores primario o de colocación inicial de los títulos que se emiten y. La procura de: i) la transparencia de los mercados de valores. el mercado de valores no es otra cosa que el conjunto de los mercados en los que se emiten valores de renta fija y renta variable. que ha sufrido. El texto legal tiene por objeto la regulación de los sistemas españoles de negociación de instrumentos financieros. y ii) el ejercicio sobre ellas de la potestad sancionadora. ej. formado por: 1. Y d) El régimen de supervisión. además: 2. un importante número de modificaciones parciales que culminan por el momento con el Real Decreto-ley 4/2013. toda vez que en él —normalmente en las bolsas de valores— se negocian títulos ya emitidos y colocados (existen mercados secundarios de bienes diferentes de los valores y títulos financieros). de 22 de febrero. a la que se encomiendan: 1. estableciendo: a) Los principios de la organización y funcionamiento del mercado. El organismo regulador del mercado es la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV). tanto a medio como a largo plazo. Y. promoviendo la difusión de cuanta información sea necesaria para asegurar la consecución de esos fines. El mercado de valores secundario o de intercambio de activos entre sus propietarios y nuevos compradores. Como funciones esenciales: i) la supervisión e inspección de los mercados de valores y de la actividad de cuantas personas físicas y jurídicas se relacionan en el tráfico de los mismos. 2. bonos u obligaciones de cualquier tipo— y su puesta a disposición de los interesados en las bolsas de valores). La norma central en la materia es la Ley 24/1988. por tanto. de ofrecimiento al público de nuevos activos financieros (p. en su caso. es decir. y iii) la protección de los inversores. inspección y sanción. 3. entre personas de reconocida competencia en materias relacionadas con el mercado de valores. 3. al que corresponde el ejercicio de todas las competencias que la Ley asigna a aquélla y las demás que le atribuyan el Gobierno o el Ministro de Economía y Competitividad en el desarrollo reglamentario de la misma. Estas disposiciones precisan de los informes técnicos y jurídicos oportunos de los servicios competentes de la propia CNMV. Es importante destacar que. si bien el personal a su servicio se sujeta a las normas del Derecho laboral. d) Sus disposiciones y resoluciones dictadas en ejercicio de potestades administrativas ponen fin a la vía administrativa y son recurribles en vía contencioso-administrativa. a propuesta del Ministro de Economía y Competitividad.1. a petición de los mismos o por iniciativa propia. siempre que le habiliten de modo expreso para ello. entrando en vigor conforme a lo dispuesto en el artículo 2.782 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda de las CCAA en las materias relacionadas con los mercados de valores. para el adecuado ejercicio de sus competencias. La Comisión Nacional del Mercado de Valores 3. la legislación presupuestaria en lo que le sea de aplicación. Dicho Consejo está compuesto por: a) Un Presidente y un Vicepresidente. nombrados por el Gobierno. La CNMV está regida por un Consejo. la LOFAGE y la LRJPAC. c) Contrata con arreglo a la legislación de contratos del sector público. que: a) Se rige por lo establecido en la Ley del mercado de valores y las disposiciones que la completan o desarrollan. . con excepción de las resoluciones en materia sancionadora y de intervención y sustitución de administradores que sean susceptibles de ulterior recurso en vía administrativa. La elaboración y publicación de un informe anual en el que se refleje su actuación y la situación general de los mercados de valores.2. 4. en defecto de las normas anteriores y cuando actúe en ejercicio de sus funciones administrativas. son aprobadas por su Consejo y no surten efectos hasta tanto su publicación en el BOE. en todo caso. así como. Organización y funcionamiento La CNMV es un ente de derecho público. b) Le es aplicable. puede dictar las Circulares que exija el desarrollo y ejecución de las normas contenidas en los Reales Decretos aprobados por el Gobierno o en las Órdenes del Ministerio de Economía y Competividad en la materia.1 Cc.2. con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada. a condiciones de acceso. nombrados por el Ministro de Economía entre personas de reconocida competencia en materias relacionadas con el mercado de valores. colocación de emisiones (por cualquier técnica adecuada) y requisitos de elegibilidad (información) para la admisión y el compromiso de los emisores de plasmar sus condiciones en un folleto que establece las condiciones de la operaciones. Actúa como Secretario. y iii) sujeción a las cláusulas contenidas en los estatutos sociales del emisor. la persona que el Consejo designe entre las que presten sus servicios en la CNMV. pero no inscripción en el Registro Mercantil ni su publicación en el Boletín de éste. y ii) están autorizados y funcionan de forma regular.2. 3. c) Tres Consejeros. La categoría decisiva para la intervención de la CNMV es la de mercados regulados.El sistema financiero 783 b) El Secretario General del Tesoro y Política Financiera y el Subgobernador del Banco de España. en calidad de Consejeros natos. procedimientos operativos.2. información y publicidad. y iii) obligaciones por sociedades que no hayan adoptado la forma de anónimas o por asociaciones u otras personas jurídicas. con sujeción en todo caso. Se consideran tales los siguientes: . con voz pero sin voto. – Las emisiones de: i) obligaciones u otros valores que reconozcan o creen deuda y vayan a ser objeto de una oferta pública de venta o de admisión a negociación en un mercado secundario oficial (estando sujetas a la exigencia de la elaboración de un folleto sujeto a aprobación y registro por la CNMV). ii) publicidad. el acuerdo de emisión y el folleto informativo. admisión a negociación. – La admisión a negociación de valores en un mercado secundario oficial. Los mercados regulados españoles reciben la denominación de mercados secundarios oficiales. caracterizado por la libertad de emisión (no precisada de autorización). Ámbito y contenido de la actuación La actuación de la CNMV se extiende a: – El mercado primario. ii) obligaciones u otros valores que reconozcan o creen deuda previstas en la Ley de sociedades anónimas. que son los sistemas multilaterales que: i) permiten reunir los diversos intereses de compra y venta sobre instrumentos financieros para dar lugar a contratos con respecto a los admitidos a negociación. que no requiere autorización administrativa previa. A estas emisiones se aplican las siguientes reglas: i) innecesariedad de escritura pública. cualquiera que sea el tipo de activo subyacente. b) El Mercado de Deuda Pública en Anotaciones. financiero o no financiero. g) Quienes. Ámbito objetivo. b) La sociedad de sistemas. Para dar comienzo a su actividad los mercados secundarios oficiales deben obtener la autorización del Ministro de Economía y Competitividad.784 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda a) Las Bolsas de Valores. que se autoricen en el marco de las previsiones de la Ley y de su normativa de desarrollo. d) Las empresas de servicios de inversión no comunitarias que operen en España. e) Cualesquiera otros. e) Los agentes de las entidades que presten servicios de inversión. las entidades de contrapartida central. las siguientes facultades: . inspección y sanción las siguientes personas y entidades: a) Las sociedades rectoras de los mercados secundarios oficiales. no estando incluidos en las letras precedentes. La creación de bolsas de valores corresponde al Ministro de Economía. a propuesta de la CNMV. Ámbito subjetivo. en cuyo caso su creación corresponde a éstas. de ámbito estatal. que autoricen las CCAA con competencia en la materia. c) Las empresas de servicios de inversión españolas. Están sujetas al régimen de supervisión. El régimen de la intervención que desarrolla la CNMV puede resumirse así: 1. f) Las sociedades gestoras de los fondos de garantía de inversiones. ostenten la condición de miembro de algún mercado secundario oficial o de la entidad que compense y liquide sus operaciones. 2. al menos. la sociedad de bolsas y las sociedades que tengan la titularidad de todas las acciones de organismos previstos en la letra a). así como aquéllos. con la exclusión del Banco de España y las entidades rectoras de los sistemas multilaterales de negociación. AIAF. así como otros sistemas de compensación y liquidación de los mercados que se creen. El alcance de la supervisión incluye. c) Los Mercados de Futuros y Opciones. d) El Mercado de Renta Fija. salvo en el caso de que las ubicadas en el territorio de CCAA cuyos EEAA les reconozcan competencia al efecto. de ámbito autonómico. El requerimiento debidamente notificado interrumpe el plazo de prescripción de la infracción. requerir al presunto responsable para que en un plazo de 30 días: i) adopte las medidas oportunas para evitar la continuidad o reiteración de la conducta correspondiente. citar y tomar declaración a una persona para obtener información. d) Requerir los registros telefónicos y de tráfico de datos. ii) indemnice. De la supervisión de la CNMV puede derivarse el ejercicio de la potestad sancionadora. El cumplimiento y la acreditación de lo exigido en el requerimiento debe ser valorado por la CNMV a los efectos de considerar totalmente satisfechos los objetivos de la supervisión. h) Recabar de los auditores de las empresas de servicios de inversión y de las sociedades rectoras de los mercados secundarios oficiales cualquier información que hayan obtenido en el ejercicio de su función. antes de la incoación del expediente sancionador y motivando la no afectación significativa a los intereses públicos protegidos por la Ley. El plazo de prescripción de las infracciones comienza a contarse desde el día de la comisión de la infracción hubiera sido cometida (salvo si es conti- . f) Solicitar el embargo o la congelación de activos. e) Requerir el cese de toda práctica que sea contraria a las disposiciones establecidas en la Ley y sus normas de desarrollo. Preferencia relativa del cumplimiento voluntario (en los supuestos en que la infracción de la normativa esté tipificada como leve). g) Exigir la prohibición temporal para ejercer actividad profesional. si es necesario. de haberlos.El sistema financiero 785 a) Acceder a cualquier documento bajo cualquier forma y recibir una copia del mismo. graves y leves. que prescriben —las dos primeras— a los cinco años y las leves a los dos años. En efecto. b) Requerir información de cualquier persona y. Tipificación legal de un amplio elenco de infracciones y sanciones. en estos supuestos la CNMV puede. en los términos siguientes: 1. 2. c) Realizar inspecciones con presencia física en cualquier oficina o dependencia de las entidades y empresas. reiniciándose el mismo al día siguiente al vencimiento del plazo establecido para su cumplimiento. los perjuicios patrimoniales causados con la conducta a los inversores que sean identificables. y iii) justifique el completo cumplimiento de lo uno y lo otro. clasificadas en muy graves. 786 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda nuada. 6. Posibilidad de exigencia de responsabilidad sancionadora a: i) las personas físicas y las entidades a las que resulten de aplicación los preceptos de la Ley del mercado de valores. 4. y b) si las infracciones son exclusivamente imputables a comisiones ejecutivas. ha de estarse. en cuyo caso la fecha inicial del cómputo es la de finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consume). Las sanciones van desde la multa hasta la revocación de la autorización y las inhabilitaciones de los gestores. de disciplina e intervención de las entidades de crédito. directores generales u órganos asimilados u otras personas con funciones similares en la entidad. salvo —respecto de los últimos—: a) si. con posibilidad de adopción en ellas de las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sean ejecutivas. a las normas orgánicas que distribuyan las competencias en el ámbito interno de la respectiva CA. – Cuando la competencia sancionadora corresponda a las CCAA. Observancia del procedimiento regulado en la LRJPAC y su desarrollo reglamentario. no asistieron por causa justificada a las reuniones correspondientes. del procedimiento sancionador. reanudándose si el expediente sancionador permanece paralizado durante tres meses por causa no imputable a aquellos contra quienes se dirija. La prescripción se interrumpe por la iniciación. con conocimiento del interesado. . de 29 de julio. formando parte de órganos colegiados de administración. instrucción y sanción. Ejecutividad de las resoluciones sancionadoras cuando pongan fin a la vía administrativa. – La imposición de sanciones por infracciones muy graves corresponde al Ministro de Economía y Competividad. consejeros delegados. que se reserva al Consejo de Ministros. Competencia para la incoación. 3. y ii) quienes ostenten —de hecho o de derecho— cargos de administración o dirección en dichas entidades (quienes ejerzan cargos de administración o dirección son responsables de las infracciones muy graves o graves cuando sean imputables a su conducta dolosa o negligente). para la incoación. votaron en contra o salvaron su voto en relación con las decisiones o acuerdos correspondientes. a propuesta de la CNMV. 5. salvo la de revocación de la autorización. con las especialidades recogidas en la propia Ley del mercado de valores (y su desarrollo reglamentario) y Ley 26/1988. instrucción y sanción en los procedimientos sancionadores conforme a las siguientes reglas: – La incoación e instrucción en todos lo casos de competencia estatal y la imposición de sanciones por infracciones graves y leves corresponde a la CNMV. Su régimen contiene previsiones técnicas dirigidas a asegurar la solvencia y la seriedad de la constitución de este tipo de sociedades. que regula su régimen jurídico. estén incursas en un procedimiento concursal o se den otras circunstancias excepcionales (con excepción. LAS SOCIEDADES DE GARANTÍA RECÍPROCA Reguladas en la Ley 1/1994. 4. en el Registro Mercantil). en especial la consistente en el otorgamiento de cualquier clase de créditos a sus socios. de 11 de marzo (objeto de modificaciones parciales en 1995 y 2003). así como del supuesto consistente en la transmisión de acciones de la entidad sancionada mediando precio o superación de la situación concursal). las sociedades mercantiles en cuyo capital par- . Constancia de la imposición de las sanciones en el correspondiente Registro administrativo de la CNMV y. o ii) aplazar el pago de las multas impuestas a personas jurídicas cuando éstas —después de la comisión de la infracción— hayan pasado a estar controladas por otros accionistas. total o parcialmente. por aval o por cualquier otro medio admitido en Derecho distinto del seguro de caución. donaciones u otras aportaciones no reintegrables de las AAPP. que. previo informe de la CNMV. Estas sociedades se caracterizan por su objeto social centrado en el otorgamiento de garantías personales. a favor de sus socios para las operaciones que éstos realicen dentro del giro o tráfico de las empresas de que sean titulares. Es definitoria la tendencial exclusividad de su objeto social. lo que explica la determinación de operaciones prohibidas. también (las ejecutivas de suspensión. los organismos autónomos y demás entidades de Derecho público. Autorización al Ministro de Economía y Competitividad. en todo caso. el cual puede quedar integrado por: a) Dotaciones efectuadas con cargo a la cuenta de pérdidas y ganancias sin limitación y en concepto de provisión de insolvencias. separación y separación con inhabilitación. para: i) condonar. en su caso.El sistema financiero 787 7. ii) la mejora integral de sus condiciones financieras. 8. b) Subvenciones. de las sanciones impuestas a los titulares de cargos de administración o dirección cuando se cometió la infracción. por ello deben constituir —como parte de su patrimonio— un fondo de provisiones técnicas (cuya cuantía mínima se fija reglamentariamente) con la finalidad de reforzar su solvencia. dependientes de las mismas. las sociedades de garantía recíproca son las de capital variable constituidas por pequeñas y medianas empresas —y en las que los socios no responden personalmente de las deudas sociales— con el fin de facilitarse: i) el acceso al crédito y servicios conexos y. Fuera de esta hipótesis hay que estar al buen juicio de la propia CNMV. en relación con el art. Ocurre. Se trata también de que la más elemental prudencia exige no acudir a una medida tan drástica como la intervención de empresas que operan en el mercado de valores más que cuando la situación sea auténticamente de “excepcional gravedad”. Por ello. 31 de la Ley de Disciplina e Intervención de Entidades de Crédito. sin embargo. se sostiene que la CNMV no hizo uso de la facultad de intervención de entidades de crédito y de sustitución de sus órganos de dirección y administración que le confiere el art. que debe evaluar cada caso según su propia experiencia y sus propios conocimientos técnicos. Frente a esto no cabe argüir que la suspensión de pagos de AVA demostró que su situación era de “excepcional gravedad”. liquidez o solvencia”. que sólo puede y debe adoptarse “cuando una entidad de crédito se encuentre en una situación de excepcional gravedad que ponga en peligro la efectividad de sus recursos propios o su estabilidad. de entrada es claro que la CNMV hizo uso de su facultad de intervención: lo hizo el 18 de febrero de 1998. Pues bien. Por todo ello. pues el nivel de conducta exigible está en relación con la información disponible en cada momento. en cuanto se confirmó que SIBIL se hallaba en situación de crisis patrimonial como consecuencia del déficit de un banco filial y que dicha situación de crisis patrimonial podía a su vez afectar a AVA. Pero esto no es convincente. Y no hay que olvidar que la insolvencia de AVA fue finalmente desencadenada por la crisis patrimonial de SIBIL.788 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda ticipe mayoritariamente cualesquiera de las anteriores y las entidades que representen o asocien intereses económicos de carácter general o del ámbito sectorial a que se refieran los estatutos sociales. Analizar el siguiente apartado de la STS de 16 de mayo de 2008: En el motivo noveno. la única interpretación plausible es que el art. . que dicha facultad de intervención está legalmente configurada como una medida verdaderamente extraordinaria. Los recurrentes sostienen que habría debido hacerlo mucho antes. lo que demuestra que aquélla habría podido seguir operando a pesar de sus muchas irregularidades. Lo contrario podría dar lugar a muy graves alteraciones de un mercado tan sensible como ése. c) Cualesquiera otras aportaciones que reglamentariamente se determinen. EJERCICIO PRÁCTICO 1º. el motivo noveno no puede prosperar…” 2º. 107 LMV. 5. No se trata únicamente de que en esta materia haya que dejar un margen de apreciación a la CNMV. 31 de la Ley de disciplina e intervención de las entidades de crédito. sólo impone un deber jurídico de intervenir a la CNMV en aquellos casos en que sea absolutamente evidente que no cabe adoptar ninguna otra medida alternativa. a la vista de las irregularidades detectadas en la actuación de la entidad. Indicar que conjunto normativo se analiza en el citado fundamento y como valora la actuación de la CNMV. Valladolid. “Sistema Bancario y crediticio”. Madrid. A. 2000. Régimen Jurídico del Banco de España. 1996. MARTÍN-RETORTILLO. tomo VIII. La Comisión Nacional del Mercado de Valores.. FUERTES LÓPEZ. Jiménez Blanco. L. T.. 1994.R. S. Madrid. Madrid. . 1992.. 1991. (dir. GARCÍA ANDRADE. M. Aspectos jurídico-administrativos. Madrid. La posición jurídica del Banco de España en el Sistema Europeo de Bancos Centrales. en la obra colectiva por el dirigida Derecho Administrativo Económico.. POMED SÁNCHEZ. BIBLIOGRAFÍA FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ. MARTÍN-RETORTILLO. Madrid. FUERTES LÓPEZ. Banca y Cajas de Ahorro. volumen I. Comentarios a la Ley de Disciplina e intervención de las entidades de crédito.. II.. Madrid. 2009. Mercado de Valores.). J. M. “El sistema financiero”. 2009. en Lecciones y materiales para el estudio del Derecho administrativo.El sistema financiero 789 6. S. Madrid. 1975. Crédito.