Index voor basisbereikbaarheid: kompas voor mobiliteitsbeleid Index geeft zicht op ernst en omvang basisbereikbaarheidsprobleem KAREL MARTENS (PROF. TRANSPORT PLANNING, ISRAEL INSTITUTE OF TECHNOLOGY, HAIFA & RADBOUD UNIVERSITEIT, NIJMEGEN)
EEN JUISTE VERANDERING Weinig onderwerpen hebben zoveel stof doen opwaaien als de term basisbereikbaarheid. Met recht zijn er zorgen dat de introductie van die term niet meer is dan een verkapte bezuinigingsoperatie. Maar tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat de verschuiving van basismobiliteit naar basisbereikbaarheid een juiste is. In beleidstermen betekent de verschuiving namelijk een nauwere aansluiting op de basisdoelstellingen uit het overkoepelende Decreet betreffende het mobiliteitsbeleid uit 2009. Dit decreet definieert vijf doelstellingen, waarvan de tweede luidt: “iedereen op een selectieve wijze de mogelijkheid bieden zich te verplaatsen, met het oog op de volwaardige deelname van eenieder aan het maatschappelijk leven”. Basismobiliteit betekende feitelijk een heel specifieke en eenzijdige nadruk op het middel (“de mogelijkheid bieden tot verplaatsing”) onder veronachtzaming van de achterliggende rationale (“een volwaardige deelname aan het maatschappelijk leven”). De notie basisbereikbaarheid schurkt nadrukkelijk veel dichter aan tegen die rationale. Bereikbaarheid brengt immers in beeld welke bestemmingen iemand kan bereiken en geeft daarmee inzicht in het potentieel voor deelname aan de samenleving. De focus op bereikbaarheid maakt duidelijk dat een bushalte in de stad van heel andere waarde is dan eenzelfde halte op het platteland, omdat de eerste toegang biedt tot een veel grotere set van activiteiten. ENGELS VOORBEELD De verschuiving van basismobiliteit naar basisbereikbaarheid is in conceptueel opzicht dus een juiste. Maar het is conceptueel ook een complexe. Het is immers
18
allerminst duidelijk hoe bereikbaarheid moet worden gemeten en hoe een basisniveau moet worden vastgesteld. Een mogelijkheid is om het Engelse experiment met ‘accessibility planning’ te volgen.1 De Engelse benadering, inmiddels alweer verlaten, verplichtte lokale overheden om de bereikbaarheid van belangrijke voorzieningen in detail in beeld te brengen en maatregelen te nemen in het geval van ‘unmet mobility needs’. In nationale richtlijnen werden normen vastgelegd voor de maximale reistijd tot een dokter, supermarkt of school. Deze normen kunnen feitelijk worden gezien als een pragmatische uitwerking van de notie basisbereikbaarheid. De Engelse benadering verdient om verschillende redenen geen navolging. Op de eerste plaats leidt de enorme detaillering tot een uiterst gefragmenteerd beeld van ‘de’ bereikbaarheid die geen recht doet aan het belang van bereikbaarheid voor mensen. Dat belang gaat verder dan een dokter of winkel op loopafstand. Een hoog niveau van bereikbaarheid biedt personen de vrijheid om te kiezen uit een veelheid van activiteiten en dus de mogelijkheid om zélf richting te geven aan het leven.Vanzelfsprekend betekent basisbereikbaarheid een zekere inperking van die keuzevrijheid. Maar nog steeds zou het waarborgen van een zekere mate aan keuzeruimte centraal moeten staan. Het leven kan niet worden gereduceerd tot overleven. Op de tweede plaats impliceert de uiterst gedetailleerde uitwerking van bereikbaarheid automatisch dat de verantwoordelijkheid voor basisbereikbaarheid terecht komt op het lokale niveau. Zo is Lucas, K. (2012) A critical assessment of accessibility planning for social inclusion. In: Accessibility Analysis and Transport Planning. K. T. Geurs, K. J. Krizek and A. Reggiani. Cheltenham, Edward Elgar.
1
Foto: Wolters Kluwer
Het afgelopen jaar zijn in Vlaanderen heftige discussies gevoerd over het loslaten van basismobiliteit ten faveure van basisbereikbaarheid. Die verandering roept vele vragen op. Eén van die vragen is hoe het begrip basisbereikbaarheid richting kan geven aan een efficiënt maar rechtvaardig (openbaarvervoer)systeem. Een index voor basisbereikbaarheid kan een kompas bieden. Die brengt de ernst en de omvang van het bereikbaarheidsprobleem in kaart en resulteert in één waarde voor elke buurt.
De focus op bereikbaarheid maakt duidelijk dat een bushalte in de stad van heel andere waarde is dan eenzelfde halte op het platteland, omdat de eerste toegang biedt tot een veel grotere set van activiteiten.
februari 2016 Verkeersspecialist 223
VSP_223_v3.indd 18
01/02/16 11:48
Openbaar vervoer
accessibility planning ook nadrukkelijk neergezet: als een lokale taak. Hoewel inhoudelijk zeker niet onlogisch, was het politiek een meesterzet. Het betekende namelijk dat ‘unmet mobility needs’ met minimale lokale middelen moesten worden aangepakt, terwijl de enorme nationale budgetten voor verkeer en vervoer niet hoefden bij te dragen aan het garanderen van de keurig uitgewerkte basisbereikbaarheid. Sterker nog, het bleef mogelijk om nationale projecten te financieren met mogelijk desastreuze gevolgen voor de basisbereikbaarheid van zwakkere bevolkingsgroepen. Figuur 1: visuele weergave van de ernst en omvang van bereikbaarheidsproblemen. Beiden lijnen van kritiek onderstrepen dat bereikbaarheid op een algemeen niveau moet worden gemeten. Al- De ernst van het bereikbaarheidsprobleem hangt sterk af van leen als er een algemeen inzicht is in ‘de’ bereikbaarheid, is het mo- het niveau van basisbereikbaarheid. Het vaststellen van dat nigelijk om algemeen beleid te ontwikkelen en gewestelijke budgetten veau is een politieke opgave, uiteraard gevoed door inzichten vrij te maken die een overeengekomen niveau van basisbereikbaar- over het effect van lage bereikbaarheid op het welbevinden van heid kunnen garanderen. Wie basis zegt, zegt immers ook garantie. mensen. Wij kunnen hier alleen een benadering voorstellen. Wij stellen voor om het basisniveau uit te drukken als een percenEEN INDEX VOOR BASISBEREIKBAARHEID tage van het gemiddelde bereikbaarheidsniveau met de auto in De kritiek op de Engelse benadering accentueert dat basisbe- de spits. Dit lijkt ons een redelijke benadering, omdat de auto reikbaarheid fundamenteel is voor het welbevinden van mensen. het dominante vervoermiddel is en verwacht mag worden dat Dat zal zich moeten reflecteren in de manier waarop (basis) personen met zo’n ‘gemiddeld’ niveau van bereikbaarheid in het bereikbaarheid wordt gemeten. Dat is niet eenvoudig, omdat het algemeen weinig problemen zullen ondervinden om activiteiten meten van bereikbaarheid velerlei keuzen vergt, bijvoorbeeld te ontplooien. Die problemen liggen wel op de loer voor huismet betrekking tot de maximale reistijd of de minimale frequen- houdens met een bereikbaarheid ver onder dat gemiddelde. Bij tie. Tegelijkertijd moet het doel van de analyse in beeld worden gebrek aan onderzoek naar de relatie tussen bereikbaarheid en gehouden: het gaat niet om een ‘perfecte’ weergave van de be- activiteitenparticipatie (en een duidelijke politieke keuze), hantereikbaarheidsproblemen van specifieke personen, maar om het ren we hieronder vijf mogelijk waarden van basisbereikbaarheid: identificeren van algemene patronen van bereikbaarheid die de 50%, 40%, 30%, 20% en 10% van het gemiddelde bereikbaarheids beleidsvorming kunnen voeden. niveau. Om die reden stellen wij voor om de bereikbaarheid van werk- De omvang van het bereikbaarheidsprobleem hangt ook af van gelegenheid te gebruiken. Werk is niet de enige belangrijke be- het aantal mensen dat wordt geraakt. Om dit in beeld te brenstemming, maar bedacht moet worden dat werkgelegenheid gen, moet bij het meten van bereikbaarheid rekening worden meer omvat dan alleen arbeidsplaatsen, omdat bijvoorbeeld ook gehouden met de toegang die mensen hebben tot verschillende winkels, ziekenhuizen en onderwijsinstellingen belangrijke loca- vervoermiddelen. De auto biedt vaak een hoog niveau van beties zijn van werkgelegenheid. Het meten van de bereikbaarheid reikbaarheid, het openbaar vervoer vaak een veel lager niveau. van werkgelegenheid geeft dus een eerste indicatie van alge- Toch is autobezit een misleidende indicator voor bereikbaarheid. mene patronen van (on)bereikbaarheid. Zo kan er in landelijk gebied sprake zijn van ‘gedwongen’ autoHet in beeld brengen van patronen van (on)bereikbaarheid bezit, waarbij huishoudens een groot deel van hun budget bestegeeft echter nog geen richting aan beleid. Een laag niveau van den aan de auto omdat ze feitelijk geen keuze hebben.3 Omgebereikbaarheid is weliswaar reden tot zorg, maar als slechts een keerd wonen in steden juist mensen die bewust kiezen voor een handvol mensen er door wordt geraakt, dan is er misschien geen leven zonder auto, hoewel ze zich wel een auto zouden kunnen reden voor grootscheepse interventies. Kortom, het is niet al- permitteren. Bij het bepalen van het bereikbaarheidsniveau van leen van belang om vast te stellen dát een bepaalde buurt onder een huishouden zijn we dan ook uitgegaan van het inkomen. Het het basisniveau valt, maar evenzeer om in beeld te brengen hoe- uitgangspunt is dat autogebruik niet vanzelfsprekend is voor veel personen hierdoor worden geraakt. huishoudens in het laagste inkomenskwintiel (de laagste 20%) De ‘index van basisbereikbaarheid’ die wij hebben ontwikkeld vanwege de hoge kosten. We gaan er daarom van uit dat hun houdt met beide factoren rekening: de ernst van het bereikbaar- bereikbaarheid wordt bepaald door het aanwezige openbaar heidsprobleem (hoe groot is de negatieve afwijking van basisbe- vervoer. De bereikbaarheid van alle andere groepen wordt bereikbaarheid) en de omvang van het probleem (hoeveel mensen paald door de bereikbaarheid per auto. De omvang van het beworden getroffen door de negatieve afwijking) (zie figuur 1).2 Mattioli, G. (2014). “Where sustainable transport and social exclusion meet: households without cars and car dependence in Great Britain.” Journal of Environmental Policy & Planning 16(3): 379-400.
3 2
Deze index is gebaseerd op indicatoren voor inkomensarmoede. Ravallion, M. (1992). Poverty comparisons. Living Standard Measurement Study, Working Paper 88.
Verkeersspecialist 223 februari 2016
VSP_223_v3.indd 19
19
01/02/16 11:48
Openbaar vervoer
reikbaarheidsprobleem hangt Basisbereikbaarheid dan af van de omvang van Buurten met Personen met als % van gemiddelde ov-bereikbaarheid onder ov-bereikbaarheid onder beide groepen en de gemeten regionale autobereikbaarhet basisniveau het basisniveau bereikbaarheid per auto en heid in de spits openbaar vervoer. in aantal De index van basisbereikbaar% # % # % banen heid maakt het mogelijk om 50% 358,947 170 89% 158.961 11% de ernst en de omvang van het bereikbaarheidsprobleem 40% 287,158 153 81% 126.529 9% te combineren tot één waar30% 215,368 110 58% 58.615 4% de voor elke buurt. Deze waarde geeft de bijdrage van 20% 143,579 90 47% 37.387 3% een buurt weer aan het totale bereikbaarheidsprobleem in 10% 71,789 70 37% 25.555 2% een gebied. De index is zo ontwikkeld dat het totaal van Tabel 1: buurten en personen met ov-bereikbaarheid onder elk van de onderscheiden normen voor basisbereikbaarheid in de regio Amsterdam. de bijdragen per buurt altijd op exact 100% uitkomt. Hierdoor kan niet alleen worden vastgesteld welke gebieden onder urbane gebieden kampen met een fors bereikbaarheidsprohet niveau van basisbereikbaarheid vallen, maar vooral welke bleem (figuur 3). Dit komt door het hoge aantal (potentieel augebieden veel en welke weinig bijdragen en daarmee welke ge- toloze) huishoudens met lage inkomens in de (sub)urbane gebieden een verbetering van bereikbaarheid per openbaar ver- bieden, in combinatie met matig openbaar vervoer. In landelijk voer verdienen. gebied is de bereikbaarheid weliswaar een stuk lager, maar het aantal mensen dat daarvan de consequenties ondervindt is uiBASISBEREIKBAARHEID IN AMSTERDAM terst beperkt. Een verschuiving van basismobiliteit naar basisbeWe hebben de index voorlopig alleen toegepast in de stadsre- reikbaarheid zou dus leiden tot een fundamentele kanteling in gio Amsterdam. Gegevens over bereikbaarheid in de ochtend- de focus van het beleid, van een nadruk op kleine kernen naar spits zijn verstrekt door Goudappel Coffeng4 en gecombineerd volop aandacht voor de grote plaatsen rondom de centrale stad. met CBS-cijfers over bevolking en inkomens op viercijferig postcodeniveau. Bij het vaststellen van de ernst en omvang van het FUNDAMENTELE VERANDERING bereikbaarheidsprobleem in elke buurt zijn we uitgegaan van het De verschuiving van basismobiliteit naar basisbereikbaarheid is aantal banen dat kan worden bereikt binnen 45 minuten reistijd. dus meer dan alleen een verandering in terminologie. Het beteAfhankelijk van het gehanteerde niveau van basisbereikbaarheid, kent een fundamentele verandering in probleemanalyse en dus varieert het aantal mensen onder die basis van 2% tot 11%. Zeker als het hoogste niveau wordt aangehouden is er dus sprake van een serieus probleem (tabel 1).5 Het ruimtelijk patroon van de vervoersarmoede hangt sterk samen met het gekozen niveau van basisbereikbaarheid. Bij het hoogste niveau voldoet alleen een handvol buurten in en rond het centrum van de Amsterdam aan de norm. Ze profiteren van de hoge kwaliteit van het openbaar vervoer in de stad en van de nabijheid van banen. Deze kleine groep van buurten met voldoende ov-bereikbaarheid breidt zich verder uit als het vereiste niveau van basisbereikbaarheid naar beneden wordt bijgesteld. De bereikbaarheidsproblemen ‘verplaatsen’ zich met andere woorden vanuit de stad naar het suburbane en landelijke gebied (figuur 2). Dit ruimtelijk patroon suggereert dat basisbereikbaarheid, net als basismobiliteit, vooral een ruraal probleem bloot legt. Deze indruk is echter misleidend. Een aanvullende analyse naar verstedelijkingsniveau laat zien dat niet de rurale maar juist de (sub)
Bijzondere dank aan Dirk Bussche voor het beschikbaar stellen van de data en aan Jeroen Bastiaanssen voor de bewerking. 5 Het is zeker niet uitgesloten dat personen met toegang tot een auto worden geconfronteerd met bereikbaarheid onder het basisniveau. Dit laten we hier echter buiten beschouwing. 4
20
Figuur 2: het ruimtelijk patroon van onbereikbaarheid voor drie normen van basisbereikbaarheid. De grijstinten reflecteren de bijdrage van een buurt aan het totale bereikbaarheidsprobleem in de regio Amsterdam.
februari 2016 Verkeersspecialist 223
VSP_223_v3.indd 20
01/02/16 11:48
Openbaar vervoer
Figuur 3: de onbereikbaarheid is vooral een stedelijk fenomeen.
in voorgestelde oplossingen. De analyse dient zich niet langer te richten op het identificeren van de ‘gaten’ in de lappendeken van bushaltes, maar op de patronen van bereikbaarheid en onbereikbaarheid. En de oplossing ligt niet langer in het toevoegen van bushaltes met minimale lijnvoering, maar zal moeten bestaan uit het uitbreiden van het openbaar vervoer tot een adequaat netwerk dat zoveel mogelijk mensen in staat stelt om volwaardig deel te nemen aan het maatschappelijk leven. En wie basisbereikbaarheid werkelijk serieus neemt en onderkent dat elke burger een basaal niveau van bereikbaarheid toekomt, die zal ook een substantieel aandeel van het budget voor verkeer en vervoer moeten reserveren voor het dichten van de gaten van on-
bereikbaarheid.6 Als deze argumentatielijn wordt geaccepteerd, is de volgende uitdaging de identificatie van gaten van onbereikbaarheid. Of deze gaten zich ook in Vlaanderen bevinden in de grote kernen rondom de centrale steden, is een empirische vervolgvraag. Een systematische toepassing van de voorgestelde index voor basisbereikbaarheid zou hier uitsluitsel kunnen bieden en zo het noodzakelijke kompas kunnen geven aan een nieuw mobiliteitsbeleid. n
6
Zie voor een uitgebreide argumentatie, mijn boek getiteld Transport justice: designing fair transportation systems, dat in 2016 bij Routledge zal verschijnen.
Vlaamse regering keurt conceptnota basisbereikbaarheid goed De Vlaamse regering heeft op 18 december 2015 haar fiat gegeven voor de Conceptnota ‘Met basisbereikbaarheid naar een efficiënt en aantrekkelijk vervoersmodel in Vlaanderen dat optimaal tegemoet komt aan de globale en lokale vervoersvraag’. Die houdt een ingrijpende hervorming van het mobiliteitsbeleid in. Zo komt er een overkoepelende mobiliteitsvisie voor Vlaanderen, waarbij de verschillende mobiliteitsspelers van de Vlaamse overheid (AWV, De Lijn en de waterwegbeheerders) meer met elkaar rekening houden en elkaar meer aanvullen. Tegelijk krijgen de lokale besturen meer inspraak in het openbaarvervoerbeleid. Dat gebeurt via 13 vervoersregio’s, die telkens bestaan uit een centrumstad met daarrond een invloedsgebied van gemeenten. In elke vervoersregio krijgen de lokale besturen de kans om samen met De Lijn, AWV, NMBS, Infrabel en de MAV’s (Mobiliteitscentrale Aangepast Vervoer) het vervoersbeleid mee in te kleuren. Daarnaast wordt het begrip basismobiliteit vervangen door basisbereikbaarheid. De focus verschuift daarbij van het gegarandeerde aanbod naar de reële vraag van de reiziger. Er komen proefprojecten om het nieuwe beleid rond basisbereik-
baarheid op het terrein te verfijnen. De proefregio’s zijn Aalst, Mechelen en Oostende-Westhoek. Met De Lijn wordt een transitiebeheersovereenkomst uitgewerkt tegen uiterlijk 1 januari 2017. Over de conceptnota wordt het advies ingewonnen van de MORA en de VVSG. ÒÒ www.vlaanderen.be/nl/vlaamse-regering
OPENBAAR VERVOER
Recordaantal sms-tickets voor De Lijn in 2015 In 2015 hebben de reizigers van De Lijn 11,2 miljoen sms-tickets aangevraagd. Dat zijn er 1,3 miljoen meer dan in 2014, een nieuw record. Daarnaast is het aantal gebruikers van het smsticket het voorbije jaar gestegen tot een miljoen. Eind januari werd het 40 miljoenste sms-ticket verkocht sinds de lancering in 2007. Een sms-ticket, dat geldig is voor een rit van 60 minuten, kost 1,80 euro (+ 0,15 euro communicatiekost). Het is goedkoper dan een biljet voor een enkele rit, dat ook 60 minuten geldig is maar 3 euro kost. ÒÒ www.delijn.be Verkeersspecialist 223 februari 2016
VSP_223_v3.indd 21
21
01/02/16 11:48
Comments
Report "Index voor basisbereikbaarheid: kompas voor mobiliteitsbeleid "