Die Politik der zivilen Sicherheit: Bedeutungen und Wirkungen eines aufstrebenden Begriffs

Die Politik der zivilen Sicherheit: Bedeutungen und Wirkungen eines aufstrebenden Begriffs Raphael Bossong . Hendrik Hegemann

Vorläufige Version. Endgültige Fassung erschienen in Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik; http://link.springer.com/article/10.1007%2Fs12399-017-0612-6.

Zusammenfassung Der spezifische Gehalt des zunehmend verwendeten Begriffs zivile Sicherheit bleibt jenseits einer diffusen Abgrenzung vom Militärischen bisher weitgehend unklar. Diese Unschärfe zieht sich durch verschiedene Verwendungskontexte in der Forschungs- und Technologieförderung, dem Krisen- und Risikomanagement sowie den sozialwissenschaftlichen Sicherheitsstudien. Kritische Bedenken bezüglich einer verstärkten Versicherheitlichung oder Technokratisierung erweisen sich als durchaus berechtigt, bedürfen aber einer stärkeren Differenzierung. Trotz vorhandener Probleme könnte zivile Sicherheit als Basis für den gesellschaftlich verankerten Umgang mit neuen Sicherheitsrisiken ausgestaltet werden. Schlüsselwörter Versicherheitlichung . Technokratie . Kritische Sicherheitsstudien . Sicherheitsforschung . Risikomanagement

The Politics of Civil Security: Meanings and Effects of a Trend Concept Abstract The specific meaning of the increasingly popular term civil security so far remains unclear, at least beyond a diffuse dissociation from the military realm. This conceptual fuzziness runs through different usages of the term in research funding, crisis and risk management and academic security studies. Critical concerns about increased securitization or technocratization prove to be generally warranted, but deserve further differentiation. Despite persisting problems, civil security could be developed into a basis for the society-oriented management of new security risks. Keywords Securitization . Technocracy . Critical security studies . Security research . Risk management Eine frühere Version dieses Artikels wurde präsentiert bei der 4. Offenen Sektionstagung der Sektion Internationale Politik der DVPW vom 25. bis 27. September 2014 in Magdeburg. Wir danken Eva-Maria Reh für hilfreiche Forschungsassistenz sowie Thomas Diez, Martin Kahl, Georgios Kolliarakis und den anonymen GutachterInnen der ZfAS für wertvolle Kommentare. Dr. R. Bossong Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit, Ludwigkirchplatz 3-4, 10719 Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] Dr. H. Hegemann Internationale Beziehungen & Friedens- und Konfliktforschung, Universität Osnabrück, Seminarstraße 33, 49074 Osnabrück, Deutschland E-Mail: [email protected]

1 Einleitung

Seit dem Ende des Kalten Krieges vollzieht sich in der Sicherheitspolitik westlicher Staaten und internationaler Organisationen eine Transformation von der Ausrichtung auf den Schutz der eigenen Bevölkerung vor den Auswirkungen zwischenstaatlicher Kriege hin zu Konzepten eines umfassenden Krisen- und Risikomanagements (Alexander 2002; Collier und Lakoff 2008). Die Ziele reichen von der Minimierung von Risiken durch Naturkatastrophen und Industrieunfälle über die Sicherung sogenannter kritischer Infrastrukturen bis zur Reaktionsfähigkeit auf Epidemien oder große Terroranschläge. Die Beschäftigung mit zunehmend transnationalen Gewaltrisiken – allen voran der Gefahr terroristischer Anschläge – sowie sich ausbreitende Debatten um die Folgen von Klimawandel, Globalisierung und Hochtechnologie

verbinden

sich

dabei

mit

altbekannten

Sorgen

um

Unfälle,

Überschwemmungen oder Alltagskriminalität. Diese Entwicklung entfaltet sich entlang verschiedener Dimensionen und kann dabei je nach Kontext variieren. Sie betrifft nicht nur die Erweiterung der möglichen Referenzobjekte (Staat, Gesellschaft, Individuum), Gegenstandsbereiche (militärisch, ökonomisch, ökologisch, humanitär) und räumlichen Bezugsgebiete (lokal, national, regional, international, global) von Sicherheit, sondern auch die Verschiebung von der Abwehr konkreter Bedrohungen zum Management komplexer Verwundbarkeiten und Risiken (Daase 2013). Dieser sicherheitspolitische Wandel ist vielfach beschrieben und unterschiedlich benannt worden. Neben alten und neuen Schlagwörtern wie „Risiko“ (Beck 1986; Daase et al. 2002) oder „Resilienz“ (Chandler 2014; Kaufmann 2015) findet sich in den letzten Jahren verstärkt ein neuer Begriff in der politischen Debatte: zivile Sicherheit. Besonders prominent hat sich dies im Zusammenhang mit der steigenden Zahl ziviler Sicherheitsforschungsprogramme gezeigt (Zoche et al. 2011). Das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) etwa hat seit 2007 für sein Programm Forschung für die zivile Sicherheit mehr als 500 Mio. € zur Verfügung gestellt (BMBF o.J.). Zivile Sicherheit wird zudem mit neuen Ansätzen und Behörden zum umfassenden Risikomanagement in Verbindung gebracht. In Deutschland hat sich dies beispielsweise im Umbau der zivilen Sicherheitsvorsorge und der damit verbundenen Neugründung des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) niedergeschlagen (BBK 2002/2010; BMI 2009). In Anbetracht dieser praktischen Relevanz erscheint es problematisch, dass die genaueren Bedeutungen und politischen Wirkungen ziviler Sicherheit bisher kaum Gegenstand systematischer Analysen sind. Einzelne AutorInnen bezeichnen zivile Sicherheit zwar als

„zentrale[n] Topos sicherheitspolitischer Programme“ (Haverkamp et al. 2011, S.°9) oder „Schlüsselbegriff“ (Krasmann et al. 2014, S.°16). Die spezifischen Bedeutungen und weiterreichenden

Bezugspunkte

dieses

aufstrebenden

Begriffs

werden

aber

kaum

ausbuchstabiert. Die wenigen Arbeiten, die den Begriff explizit aufnehmen, behandeln zivile Sicherheit entweder als Teilaspekt eines abstrakten Großdiskurs über den Wandel der Sicherheitspolitik

(Kaufmann

2011)

oder

beschränken

sie

auf

die

aktuelle

Sicherheitsforschung und bestimmte Sicherheitstechnologien (Ammicht et al. 2013; Baban 2014; Hoijtink 2014). Wie wir im Folgenden genauer erklären werden, spielen diese beiden Dimensionen zwar eine zentrale Rolle, erfassen aber nicht vollständig die Bedeutung(en) des Konzepts zivile Sicherheit über seine verschiedenen Verwendungskontexte hinweg und bedürfen weiterer kritischer Einordnung. Diese Defizite in der begrifflichen Auseinandersetzung mögen sich teilweise dadurch erklären, dass sich die meisten Aktivitäten im Bereich zivile Sicherheit unterhalb des Aufmerksamkeitsradars der breiteren Öffentlichkeit bewegen. Dies zeigt sich auch im akademischen Diskurs. So haben verschiedene Stränge der kritischen Sicherheitsforschung vor allem die Erweiterung und Vertiefung des Sicherheitsbegriffs in einzelnen Themenfeldern wie Gesundheit oder Migration untersucht (Elbe 2010; Bourbeau 2011). Gleichzeitig wird die Erfassung übergreifender Trends – gerade außerhalb Deutschlands – in der Regel unter verwandten, aber nicht unbedingt identischen Begriffen wie homeland security oder societal security diskutiert (vgl. Buzan und Hansen 2009; Dunn Cavelty und Mauer 2012). Dieser Beitrag vertieft deshalb die Frage nach der Bedeutung ziviler Sicherheit. Diese Untersuchung ist dabei nicht als Versuch einer autoritativen Definition zu verstehen, sondern will konzeptionelle und praktische Zusammenhänge und Widersprüche in induktiver Weise herausarbeiten. In einem ersten Schritt bieten wir deshalb zunächst einen Überblick darüber, wie, wo und von wem der Begriff zivile Sicherheit explizit benutzt wird, um so seine Bedeutung aus seiner praktischen Verwendung zu erschließen. Im zweiten Schritt überprüfen wir auf dieser Basis prominente Argumente aus den kritischen Sicherheitsstudien, die eine zunehmende Versicherheitlichung oder Technokratisierung durch die fortschreitende Erweiterung des Sicherheitsbegriffs erwarten lassen (Buzan et al. 1998; Bigo 2002; Huysmans 2014), im Hinblick auf ihre Aussagekraft und Relevanz für die umrissenen Themenfelder der zivilen Sicherheit. Neben der sozialwissenschaftlichen Literatur zum sicherheitspolitischen Wandel stützen wir uns empirisch auf Programme, institutionelle Strukturen und finanzielle Förderlinien, die sich auf den Begriff der zivilen Sicherheit berufen. Zum einen hoffen wir, mit diesem Beitrag die sozialwissenschaftliche Diskussion

über den Wandel der „Sicherheitskultur“ (Daase et al. 2012) im Sinne gesellschaftlicher und politischer Vorstellungen zu relevanten Risiken und angemessenen Mitteln zu deren Bearbeitung zu bereichern, indem wir die Bedeutungen und Wirkungen eines zunehmend verwendeten, aber kaum systematisch untersuchten Begriffs analysieren. Zum anderen möchte dieser Beitrag die politische Debatte zur weiteren praktischen Verwendung und Ausgestaltung des Begriffs zivile Sicherheit sowie des dadurch konstituierten Feldes befördern.

2 Bedeutungen ziviler Sicherheit: Politisches Schlagwort, operative Orientierung oder sozialwissenschaftliches Konzept?

Zivile Sicherheit ist ein junges Konzept, dessen Bedeutungskern sich noch nicht verfestigt hat. Eine der wenigen bisherigen vertieften Analysen kommt zum Ergebnis, dass seine inhaltliche Bestimmung „nicht mit Verweis auf eine feststehende, tradierte Definition möglich“ sei (Baban 2014, S.°5). In induktiver Weise lassen sich grundsätzlich drei Verwendungsbereiche

ziviler

Sicherheit

identifizieren:

die

Forschungs-

und

Technologieförderung, das operative Katastrophen- und Risikomanagement, sowie die sozialwissenschaftliche Debatte zum sicherheitspolitischen Wandel.

2.1 Zivile Sicherheit als politisches Schlagwort der Forschungs- und Technologieförderung

Die vor allem im deutschen Sprachraum prominenteste Verwendung des Begriffs zivile Sicherheit bezieht sich auf nationale und europäische Sicherheitsforschungsprogramme. Wie in der Einleitung bereits erwähnt, hat das BMBF für sein Programm Forschung für die zivile Sicherheit bisher gut 500 Mio. € bereitgestellt. In der ersten Förderphase von 2007 bis 2011 wurden insgesamt 122 Verbundprojekte in 16 themenbezogenen Ausschreibungen gefördert (BMBF 2012, S.°5). Aktuell läuft das Programm in der zweiten Phase noch mindestens bis Ende diesen Jahres (2017). Im Programmpapier findet sich allerdings keine übergreifende und belastbare Erläuterung dazu, was zivile Sicherheit genau ist und warum dieser Begriff gewählt wurde. Vielmehr verweist das Papier allgemein auf die „Verwundbarkeiten, vor denen wir uns in unserer gleichermaßen weltoffenen wie hoch technisierten Zivilgesellschaft schützen müssen“ (BMBF 2012, S.°2). Dabei betont das BMBF insbesondere „den Schutz der Bevölkerung und der kritischen Infrastrukturen vor Bedrohungen durch Terrorismus,

Sabotage,

organisierte

Kriminalität,

Piraterie,

aber

auch

vor

den

Folgen

von

Naturkatastrophen und Großunfällen“ (BMBF 2012, S.°2). Diese bereits recht breite Aufzählung wird immer wieder punktuell ergänzt durch spezielle, teils sehr niedrigschwellige Probleme wie „kriminelle Übergriffe auf Fahrgäste“ oder „Gewalt an Schulen“ (BMBF 2012, S.°15–16). Ein erster entscheidender Faktor ist also die Bezugnahme auf eine wachsende Bandbreite, zunehmend vernetzter Gefahren und Risiken für moderne, in spezieller Weise verwundbare Gesellschaften. Zivile Sicherheit steht demnach klar „im Zeichen eines erweiterten Sicherheitsbegriffes“ (BMBF 2012, S.°5), ohne dessen genauen Inhalt festzulegen. Die umfassendste offizielle Formulierung des BMBF-Programmpapieres findet sich unter der Teilüberschrift gesellschaftliche Dimensionen und stellt fest: Zivile Sicherheit ist grundlegend für das individuelle und soziale Leben aller Bürgerinnen und Bürger. Sie ist nicht zuletzt angesichts der Verwundbarkeiten des modernen Lebens zu einem zentralen Wertbegriff der Gegenwartsgesellschaft geworden und ein wichtiger Faktor des wirtschaftlichen Wohlstands in Deutschland. Zivile Sicherheit ist ein öffentliches Gut, das eng verbunden ist mit gesellschaftlichen Wandlungsprozessen und einem veränderten Freiheitsbegriff, in dem der öffentliche Raum als Raum individueller, kommunikativer und sozialer Freiheit angesehen wird. (BMBF 2012, S.°8) Dies erscheint auf den ersten Blick analytisch reflektiert und normativ ausgewogen, trägt jedoch bei genauerem Hinsehen nicht wirklich zur Klärung der Frage bei, was genau hier unter ziviler Sicherheit zu verstehen ist. Das Papier führt nicht aus, was mit dem erwähnten „veränderten Freiheitsbegriff“ gemeint ist und welche konkreten „gesellschaftlichen Wandlungsprozesse[]“ hier adressiert werden sollen. Zudem bleibt offen, wie und wieso diese Dinge nun „eng verbunden“ mit ziviler Sicherheit sind und welche Priorität der „zentrale[] Wertbegriff“ zivile Sicherheit im Zweifelsfall gegenüber anderen Werten genießt. Anstatt diese Punkte weiter zu entwickeln, legt das Programmpapier vielmehr besonderen Wert auf die Entwicklung technologischer Lösungen für die beschriebenen Risiken und Verwundbarkeiten.

Die

Forschungsförderung

als

Ganzes

beinhaltet

zwar

auch

gesellschaftliche und gesellschaftswissenschaftliche Aspekte. Die Entwicklung neuer technologischer Lösungen in Kooperation mit der Sicherheitsindustrie und Endnutzern in den zuständigen Sicherheitsbehörden ist dennoch das primär herausgestellte Ziel. Das Programm zielt vor allem darauf ab, „[l]eistungsfähige Hightech-Lösungen und innovative Dienstleistungen“ für die zuvor identifizierten Sicherheitsprobleme und Verwundbarkeiten zu schaffen (BMBF 2016a). Direkt damit verbunden ist die Hoffnung, den sich herausbildenden Markt für zivile Sicherheitsprodukte auch für deutsche Unternehmen zu besetzen. Da direkte Subventionen wettbewerbsrechtlich unzulässig wären, ist die Forschungsförderung hier – wie

in anderen Bereichen auch – ein Element indirekter Wirtschafts- und Standortförderung. Dies wird durch die unmittelbare Einbettung in die High-Tech-Strategie 2020 der Bundesregierung und die damit verbundene Ambition, „die wirtschaftlichen Chancen der zivilen Sicherheitsforschung

zu

nutzen

und

Deutschland

als

führenden

Anbieter

von

Sicherheitstechnologien zu etablieren“ (BMBF 2012, S.°3) unterstrichen. Österreich und die skandinavischen Länder haben unter leicht variierten Labeln vergleichbare Programme

aufgelegt.

Noch

vor

Deutschland

hatte

Österreich

das

Sicherheitsforschungsprogamm KIRAS aufgebaut, welches „umfassende Sicherheit“, verstanden als „die dauerhafte Gewährleistung eines hohen Niveaus an Lebensgrundlagen und Entfaltungsmöglichkeiten für alle Mitglieder der Gesellschaft“, zu befördern sucht (KIRAS 2016a). Die Begriffswahl erklärt sich im Wesentlichen daraus, dass Österreich seit einiger Zeit bestrebt ist, seine Sicherheitspolitik unter dem Schlagwort der „umfassenden Sicherheitsvorsorge“ umzuorganisieren (Bundeskanzleramt 2013). Parallele Anstrengungen zur Forschungs- und Technologieförderung sowie zum Umbau der Sicherheitsarchitektur finden in den skandinavischen Länder unter dem Begriff der societal security statt, welche als „the ability of a society to sustain vital societal functions and secure its population’s life, health, needs and basic values under extraordinary stresses, known as crises” definiert wird (Nordforsk 2013, S.°5). Auch hier zeigt sich die allgemeine Betonung übergreifender Ansätze zur Sicherstellung der gesellschaftlichen Funktionsfähigkeit unter den Bedingungen verschiedener, vielfach verbundener Risiken als zentrales Element. Schließlich finden sich parallele Entwicklungen in der Europäischen Union. Die Europäische Kommission veranschlagte für ihr Sicherheitsforschungsprogramm zwischen 2007 und 2020 insgesamt gut 3 Mrd. €. Die Kommission spricht hier zwar davon, dass Forschung „den Einsatz neuer Technologien im Bereich der zivilen Sicherheit nach sich ziehen [wird]“, bezieht den inhaltlichen Rahmen aber auf Themen, die „einen Bezug zur inneren Sicherheit haben (Anti-Terror und Krisen-Management) und zu zahlreichen Themen der EU-Politik, wie Verkehr, Mobilität, Katastrophenschutz, Energie, Umwelt und Gesundheit beitragen“ (Europäische Kommission 2014a). Die Bedeutung ziviler Sicherheit wird hier jedoch ebenso wenig ausbuchstabiert und stattdessen in Bezug zu einem anderen auf EU-Ebene etablierten Begriff, nämlich der inneren Sicherheit, gesetzt, der allerdings bestimmte ziviler Sicherheit im deutschen Kontext zugeordneter Bereiche, etwa Lebensmittelsicherheit, nicht umfasst, obwohl sich dazu auch auf europäischer Ebene Projekte finden. Innerhalb des neuen mehrjährigen Forschungsförderungprogramms Horizon 2020 steht die Sicherheitsforschung unter der Überschrift „Sichere Gesellschaften“ (Europäische Kommission 2016a), ohne dass

eine grundlegende Verschiebung der konzeptionellen Ausrichtung erkennbar wäre. Wiederum nimmt das Programm abstrakt Bezug auf ein erweitertes Verständnis von Sicherheit und „die immer komplexer werdenden Herausforderungen im Sicherheitsbereich“ (Europäische Kommission 2009, S.°2), was vom Kampf gegen den Terrorismus über Grenzschutz und Cyber-Sicherheit bis zum Schutz vor Naturgefahren reicht (Europäische Kommission 2016b). Auf den ersten Blick scheint trotz begrifflicher Variationen, die eher aus nationalen Traditionen und Pfadabhängigkeiten als aus systematischen konzeptionellen Erwägungen erwachsen, also eine weitgehende grundsätzliche Deckungsgleichheit zwischen nationalen wie europäischen Sicherheitsforschungsprogrammen zu bestehen, nicht zuletzt da die aufgeführten Ziele sehr allgemein und vage definiert bleiben. Ein erster Schritt zu einem präziseren Verständnis des Begriffs zivile Sicherheit ist die historische Genese ziviler Sicherheitsforschungsprogramme im Zusammenhang mit dem 11. September 2001. Dieser veränderte nicht nur die Sichtweise auf den Terrorismus als potenziell katastrophales und vermeintlich allgegenwärtiges Risiko, sondern verstärkte auch die

generelle

Aufmerksamkeit

für

die

grundlegende

Verwundbarkeit

moderner

Gesellschaften. Es entstand somit ein – realer oder wahrgenommener – Bedarf an neuen Sicherheitstechnologien, nicht zuletzt auch aufgrund des politischen, wirtschaftlichen und technologischen Drucks von Seiten der Vereinigten Staaten von Amerika, etwa durch die verbindliche Einführung biometrischer Reisepässe (Dombrowsky 2014, S.°295–296). Initiativen zur Förderung europäischer Sicherheits- und Rüstungsforschung bestanden schon länger. Angesichts des 11. Septembers ergab sich nun jedoch eine Gelegenheit, diese Anliegen voranzutreiben (Edler und James 2012, S.°5). Im Oktober 2003 schlug sich dies in der Grundsatzentscheidung zur Errichtung eines eigenen Sicherheitsforschungsprogramms und der Einsetzung einer Gruppe von Persönlichkeiten zu dessen weiterer Entwicklung nieder. Deren Bericht stellte – ebenso wie die kurz zuvor veröffentlichte Europäische Sicherheitsstrategie – die Gefahr des Terrorismus in den Vordergrund und bezog sich explizit auf die neugestaltete homeland security in den USA. Die Gruppe argumentierte, dass der 11. September und die anschließenden Reaktionen „have profoundly changed the understanding of the term ‘security’“ (Europäische Kommission 2004, S.°9). Über die Betonung eines „new sense of vulnerability“ hinaus sollte auf EUEbene insbesondere die als Wachstumsbranche ausgemachte europäische Sicherheitsindustrie in die Lage versetzt werden, gegenüber US-Firmen wettbewerbsfähig zu bleiben: „Europe needs to act quickly if it is to remain at the forefront of technology research, and if industry is to be able to exploit […] the rapidly emerging needs for sophisticated security-related

products“ (Europäische Kommission 2004, S.°13). Die EU ist demnach bestrebt, europäische Unternehmen auf dem entstehenden Markt ziviler Sicherheitsvorsorge zu unterstützen und ist gleichzeitig direkt an der Konstruktion dieses Marktes und der ihm zugrunde liegenden Nachfrage beteiligt (Hoijtink 2014). Jenseits dieser industriepolitischen Komponente, die im Verlauf dieses Beitrags noch mehrfach aufgegriffen werden wird, müssen aber auch Interessen einzelner Staaten und politischer Akteure berücksichtigt werden. Insbesondere im deutschen und europäischen Kontext war es bedeutsam, sich durch die Wahl des Begriffs zivile Sicherheit von der Rüstungsforschung abzugrenzen. Die deutsche Bundesregierung antwortete etwa auf eine diesbezügliche kleine Anfrage, dass es sich um „ein Programm mit ausschließlich zivilem Charakter“ handele (Deutscher Bundestag 2012, S.°7). Auch auf der EU-Ebene ist die Bundesregierung bemüht, den zivilen Charakter ziviler Sicherheitsforschung herauszustellen und gegen Widerstände zu verteidigen (Roth 2014, S.°287).1 Diese Betonung kann mit in Deutschland verbreiteten Bedenken, wie sie etwa in den Debatten über Zivilklauseln an Universitäten zum Ausdruck kommen, erklärt werden. Gerade im europäischen Kontext zeigt sich jedoch auch die Mehrdeutigkeit der zivilen Sicherheit im Bereich der Forschungs- und Technologieförderung. Die EU versteht sich traditionell als Zivilmacht, während die Mitgliedstaaten ihre Souveränität in diesem sensiblen Bereich besonders hüten, sodass die angestrebte Rüstungs- und Verteidigungskooperation über die vergangenen 15 Jahre nur zögerlich angelaufen ist. Um Konflikte mit den Mitgliedstaaten zu vermeiden, erschien es der Kommission daher opportun, das Sicherheitsforschungsprogramm entgegen ihrer ursprünglichen Planungen zunächst auf den zivilen

Bereich

und

die

Förderung

der

Wettbewerbsfähigkeit

der

europäischen

Sicherheitsindustrie zu fokussieren und dies auch nach außen zu kommunizieren (Edler und James 2012, S.°18–21). Während die Gruppe von Persönlichkeiten zu Beginn noch die „full exploitation of synergies between defence, security and civil research“ forderte (Europäische Kommission 2004, S.°6), versicherten der offizielle Beschluss zur Einrichtung des 7. Rahmenprogramms, dass Sicherheitsforschung in diesem Kontext „ausschließlich zivil ausgerichtet“ sei (Europäisches Parlament und Rat der Europäischen Union 2006, S.° 26). Gleichzeitig stellen die verschiedenen zivilen und militärischen Verwendungsmöglichkeiten von Sicherheitstechnologien (dual-use), wie etwa bei der Entwicklung von Drohnen oder Satellitentechnik, eine mögliche Brücke zur Rüstungsforschung dar, wobei die zunehmende 1

Die österreichische Bundesregierung ist ähnlich klar in ihrer Formulierung: „Selbstverständlich wird KIRAS keine Rüstungsforschung betreiben und sich klar von Rüstungsforschung abgrenzen“ (KIRAS 2016b).

Aufweichung der Grenzen zwischen militärischen und zivilen Einsätzen eine klare Trennung oftmals weiter erschwert. Dies wurde nach Einrichtung des europäischen Sicherheitsforschungsprogramms wieder aufgegriffen, um ein mehr an „Komplementarität und Zusammenarbeit“ (Europäische Kommission 2009, S.°7) zu fordern. In ihrer Mitteilung zur Förderung des europäischen Verteidigungs- und Sicherheitssektors bestärkte die Kommission ihr Ziel, „die optimale Nutzung zivil-militärischer Synergien“ durch die „Konzentration ihrer Aktivitäten auf einen möglichen fruchtbaren Austausch zwischen ziviler und militärischer Forschung“ zu forcieren (Europäische Kommission 2013, S.°5). Betreiber ziviler Infrastrukturen und andere Abteilungen der Kommission, etwa im Bereich Transport, verteidigen jedoch die Trennung zwischen ziviler und militärischer Forschung (Hoijtink 2014, S.°467). Die Wahl des Begriffs zivile Sicherheit ist in diesem Kontext also eine bewusst gewählte, wenngleich umstrittene politische Legitimationsstrategie. In jedem Fall erkannten Sicherheits- und Rüstungsbetriebe die Chance, ihre Technologien – von Überwachungsanlagen über Biometrie bis hin zu Kommunikationstechnologien oder Rettungsgeräten – als funktionelle und zielgenaue Innovationen und Lösungen im Bereich ziviler Sicherheit anzupreisen und im Angesicht der nach dem Ende des Kalten Krieges sinkenden klassischen Rüstungsausgaben neue Tätigkeitsfelder jenseits des zunehmend kontroversen Labels der Rüstungsforschung zu erschließen. Schwedische Firmen der Sicherheitsindustrie schlossen sich beispielsweise unter dem Dach der Swedish Association of Civil Security zusammen.2 Sowohl große Konzerne der Sicherheitsindustrie wie Thales3 als auch spezialisierte Betriebe – wie etwa Anbieter von Feuerwehrausrüstung4 – vertreiben ihre Produkte unter dem Banner der zivilen Sicherheit. Mit der European Organisation for Security (EOS) besteht auch ein repräsentativer Interessenverband auf europäischer Ebene, der „civil security“ explizit als ein Tätigkeitsfeld seiner Mitglieder auflistet und nach eigener Aussage „security technology solutions” in „priority areas“ wie Cyber-Sicherheit oder Grenzschutz befördert (EOS 2015). Die beträchtlichen Mittel zur Forschungsförderung setzen auch für Akteure aus der universitären und anwendungsorientierten Forschung Anreize, sich aktiv auf dem entstehenden Wissenschaftsmarkt zu positionieren. Dies schlägt sich etwa im Kompetenznetzwerk für das Recht der zivilen Sicherheit in Europa (KORSE) 5 an der Universität Freiburg nieder. Das Fraunhofer-Institut für Optronik, Systemtechnik und 2

http://www.civilsecurity.se/en/. Zugegriffen: 04.01.2017. Siehe dazu Thales (2016). 4 Siehe dazu SIOEN (2016). 5 Siehe dazu Universität Freiburg (2016). 3

Bildauswertung betreibt sogar ein eigenständiges „Geschäftsfeld zivile Sicherheit“ (Frauenhofer Institut 2016).

2.2 Zivile Sicherheit als operative Orientierung des Krisen- und Risikomanagements

Neben administrativen, politischen und wirtschaftlichen Akteuren der Forschungs- und Technologieförderung verwenden zunehmend auch staatliche Sicherheitsbehörden den Begriff zivile Sicherheit. In diesem Zusammenhang ist zivile Sicherheit zunächst als eine Weiter- und teilweise Neuentwicklung des klassischen Zivilschutzes zu verstehen, der traditionell vor allem auf die Vorsorge für den militärischen Ernstfall ausgerichtet war. Sicherheitspolitik musste bereits während des Kalten Krieges andere Krisen und Katastrophen bewältigen, administrative und politische Akteure gaben den umfassenden Schutz moderner Gesellschaften und Infrastrukturen vor zivilen und natürlichen Gefahren jedoch erst in den 1990er Jahren und verstärkt nach dem 11. September 2001 als zentrales Ziel aus (Alexander 2002; Collier und Lakoff 2008). Darüber hinaus wird der Begriff zivile Sicherheit im Sinne eines derartigen zivilen Krisen- und Risikomanagements zunehmend als Teilbereich des Politikfeldes Innere Sicherheit, das sich ansonsten primär durch polizeiliche und justizielle Aufgaben definiert, angesehen (Lange und Endreß 2013). Der Aufstieg der zivilen Sicherheit kann

demnach

als

ein

Bestandteil

der

„umfassende[n]

Restrukturierung

der

Sicherheitsarchitektur“ in westlichen Demokratien gesehen werden (Krasmann et al. 2014, S.°19),

der

die

geänderte

Bedrohungswahrnehmungen

und

Rollenverständnisse

sicherheitspolitischer Akteure reflektiert, sich bisher aber nur bedingt explizit in genuinen institutionellen und rechtlichen Strukturen niederschlägt. Beispiele für die explizite Verwendung des Begriffs zivile Sicherheit finden sich in verschiedenen Ländern Europas. So unterstreicht die französische Abteilung Zivile Sicherheit, die dem französischen Innenministerium unterstellt ist, den Anspruch „an allen Fronten“ und „für alle Arten von Katastrophen“ tätig zu werden (Innenministerium der Französischen Republik 2011). Eine vergleichbare Struktur und Bezeichnung für den umfassenden Katastrophenschutz findet sich in Belgien mit der Generaldirektion Zivile Sicherheit. 6 Im Rahmen der Transformation ihrer nationalen Sicherheitsarchitektur wählte auch die bulgarische Regierung zivile Sicherheit als Leitkonzept. Es steht hier für eine neue dritte Säule

6

neben

den

externen

Sicherheitsaufgaben

Siehe dazu Generaldirektion Zivile Sicherheit (2016).

des

Militärs

und

den

internen

Sicherheitskompetenzen der Polizei und gilt als Teil eines „integrated security sector“ (Shalamanov et al. 2005, S.°75). Die Betonung ganzheitlicher und übergreifender Ansätze ist also in jedem Fall zentral. Gleichzeitig finden sich verschiedene begriffliche und institutionelle Variationen, um nationalen Besonderheiten gerecht zu werden. Dies zeigt sich beispielsweise bei der in Deutschland gewählten Neuschöpfung Bevölkerungsschutz. Diese soll den rechtlich verankerten Kontrast zwischen dem traditionellen Zivilschutz auf Bundesebene und den Länderkompetenzen im regulären Katastrophenschutz überbrücken (Geier 2013). Nach den Anschlägen des 11. Septembers 2001 und dem Elbehochwasser im Sommer 2002, die die Angemessenheit der bestehenden Strukturen und Konzepte in Frage stellten, beschlossen die Innenminister des Bundes und der Länder, dass die Strukturen des Krisen- und Risikomanagements die geänderte Bedrohungslage angemessen widerspiegeln sollten. In der Neuen Strategie für den Bevölkerungsschutz vereinbarten sie daher eine „Anpassung der zivilen Sicherheitsvorsorge“ (Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe 2002/2010, S.°16). Diese wurde 2009 ergänzt durch die Strategie für einen modernen Bevölkerungsschutz, die feststellte, dass die klassische Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern „ein Stück weit veraltet“ sei (BMI 2009, S.°9). Das im Zuge dieser Neuausrichtung geschaffene Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) nimmt den Begriff zivile Sicherheit auf und bezeichnet sich selbst als „zentrales Organisationselement für die Zivile Sicherheit“ (BBK 2016). Der Begriff zivile Sicherheit dient also nicht nur als praktische Leitorientierung, sondern auch als Mittel zur Selbstbeschreibung

und

-legitimation

neuer

Programme

und

Institutionen

im

Sicherheitsbereich. Die Begriffswahl gewinnt an Brisanz vor dem Hintergrund der im Zuge der Diskussionen um ein neues Weißbuch wieder aufgeflammten Debatte um den Einsatz der Bundeswehr im Inneren, die auch die bisher verfassungsrechtlich klar verankerte Trennung zwischen innerer und äußerer, ziviler und militärischer Sicherheit in Frage stellt. Die zunehmende Ausdehnung der eigentlich auf den Zivilschutz sowie die ergänzende Katastrophenhilfe

beschränkten

Bundeszuständigkeit

auf

Bereiche

des

klassischen

Katastrophenschutzes führte zudem vermehrt zu Kritik. Auch vor diesem Hintergrund hat die Bundesregierung im Sommer 2016 ihr Mandat mit der Wiederbelebung und Neubetonung des Konzepts der „Zivilen Verteidigung“ zu untermauern versucht. Deren Notwendigkeit begründete

sie

wiederum

vor

allem

durch

Anpassungen

an

ein

„veränderte[s]

Sicherheitsumfeld“, in dem nun in Anlehnung an besonders im Kontext des Ukrainekonfliktes prominent gewordenen Diskursen „hybride Bedrohungen“ betont wurden (BMI 2016: 13).

Die Konzeption zur zivilen Verteidigung stellt also einen formalen Bezug zur Zivilschutzkompetenz her, nimmt durch den Verweis auf die Hybridität aktueller Sicherheitsgefahren aber auch das Argument einer Verwischung der Grenze zwischen innerer und äußerer Sicherheit auf. In anderen europäischen Ländern finden sich grundsätzlich vergleichbare, aber national unterschiedlich geprägte und benannte Reformen. Die Idee der societal security, die speziell von skandinavischen Akteuren propagiert wird, ist hierbei besonders prominent. Sie folgt den speziellen Traditionen eines umfassenden Zivilschutz (total defence) in den neutralen skandinavischen

Staaten

und

des

dort

verbreiteten

hohen

gesellschaftlichen

Integrationsgrades. Somit wird societal security als ein „all-hazards“ und „Whole-ofSociety“-Ansatz verstanden, der gesellschaftliche Resilienz im Hinblick auf möglichst viele Gefahren und unter Einbindung möglichst vieler gesellschaftlicher Akteure zu erhöhen versucht (Lindberg und Sundelius 2012, S.°1296–1297). In den USA gab es nach dem 11. September 2001 hingegen Versuche, zivile Sicherheit als ein Teil der neu geprägten homeland security zu definieren. Die amerikanische Regierung rückte hierdurch den Schutz der Bevölkerung innerhalb des eigenen Landes in den Vordergrund und definierte homeland security als „a concerted national effort to prevent terrorist attacks within the United States, reduce America’s vulnerability to terrorism, and minimize the damage and recover from attacks that do occur” (Office of Homeland Security 2002, S.°2). Dies übersetzte sich auf institutioneller Seite in die Gründung des Office of Homeland Security (später Department of Homeland Security), das eine Vielzahl von Sicherheitsbehörden und -aufgaben zusammenführte. Auch wenn homeland security nach dem Hurrikane Katrina im Jahr 2005 zunehmend auch auf andere Risiken und Gefahren ausgeweitet wurde, besteht nach wie vor eine enge politische Verbindung mit dem emotional sehr stark aufgeladenen war on terror. In diesem Rahmen entstand auch hier der Vorschlag, zivile Sicherheit als ein besonders auf die aktive Einbindung der Bevölkerung im Umgang mit möglichen Terroranschlägen fokussiertes Konzept zu etablieren (Dory 2003). Im Schatten des dominanten Diskurses zur homeland security konnte sich diese Idee jedoch nicht behaupten und der Begriff taucht im amerikanischen Diskurs praktisch nicht mehr auf. Zusammengefasst lässt sich eine konzeptionelle Schnittmenge ausmachen, die um die Notwendigkeit umfassender Ansätze jenseits militärischer Sicherheit und eine breitere Beteiligung verschiedener gesellschaftlicher wie staatlicher Akteure in der Krisenbewältigung kreist. Allerdings wird lediglich in Deutschland, Frankreich, Belgien und Bulgarien die explizite Formulierung zivile Sicherheit in der Praxis der Sicherheitsbehörden prominent

verwendet. Und auch in diesen Fällen lässt sich nicht von einer einheitlichen Organisation nationaler Strukturen des Krisen- und Risikomanagements sprechen. Beispielsweise sind einige skandinavische Länder trotz unterschiedlicher Begriffswahl (societal security) näher an der dezentralen Organisation des Katastrophenschutzes, wie sie in Deutschland vorherrscht, als traditionell zentralistische Länder wie Frankreich. Solche Befunde sollten angesichts der institutionellen Pfadabhängigkeit und immer noch hohen Diversität in den nationalen Sicherheitssystemen europäischer Staaten nicht überraschen (Bossong und Hegemann 2015). Somit hilft das Konzept der zivilen Sicherheit nur bedingt, um veränderte Zuständigkeiten, Prozesse und Strukturen des Krisenmanagements zu erfassen – oder sie von ähnlich gelagerten Ideen, die die Reform eines zunehmend überkommenen Zivilschutzes verfolgen, abzugrenzen. Zugespitzt könnte man vermuten, dass PraktikerInnen ein Alternativkonzept zu dem durch den war on terror politisch übermäßig aufgeladenen Diskurs der homeland security suchen, darüber hinaus aber keine Klarheit über ein vergleichbares, europäisches Konzept zum umfassenden Krisen- und Risikomanagement besteht. Diese Unschärfe setzt sich, wie wir im nächsten Abschnitt sehen werden, im wissenschaftlichen Diskurs zu ziviler Sicherheit fort.

2.3

Zivile

Sicherheit

als

sozialwissenschaftliches

Konzept

zur

Beschreibung

sicherheitspolitischer Metatrends

In deutschsprachigen sozialwissenschaftlichen Beiträgen beschreiben einige AutorInnen zivile Sicherheit als Ausdruck für ein „neues Denken von Gesellschaft“ (Krasmann et al. 2014, S.°17) oder Kennzeichen für eine „tiefgreifende Transformation“ (Haverkamp et al. 2011, S.°9). Dies schließt an globale Sicherheitsdiskurse, die Gesellschaften und sogar einzelne Individuen nach Ende des Kalten Krieges als eigenständige Referenzobjekte einer erweiterten Sicherheitspolitik immer stärker ins Zentrum gerückt haben, an. Die Forschung hat diese Entwicklung jedoch unter unterschiedlichen Begriffen diskutiert. Augenscheinlich wurde der neue Fokus zunächst im Konzept der Menschlichen Sicherheit, das die klassische Ausrichtung auf die Unversehrtheit und Souveränität von Nationalstaaten hinterfragte. Menschliche Sicherheit beförderte das politische Engagement in Bereichen wie der internationalen Katastrophenhilfe oder des Schutzes von Individuen in bewaffneten Konflikten (Kaldor 2007), rief aber auch scharfe Kritik hervor, da die Konturen und Prioritäten einer derartig weiten Sicherheitspolitik nicht hinreichend klar und daher missbrauchsanfällig seien (Paris 2001).

Als mögliche Alternative bildete sich nicht nur in der Praxis einiger nordischer Staaten, sondern auch in der wissenschaftlichen Diskussion der Sicherheitsstudien der Begriff der gesellschaftlichen Sicherheit heraus. Gesellschaftliche Sicherheit erlaubt es ebenso, den Blick über staatlich definierte Sicherheitsziele hinaus zu weiten, ohne die volle Bandbreite – oder Beliebigkeit – der menschlichen Sicherheit auf individueller Ebene aufgreifen zu müssen. Vielmehr betont dieses Konzept die Verankerung von Sicherheitspolitik in kollektiven Identitäten, die es in einem sich wandelnden Umfeld zu bewahren gelte (Wæver et al. 1993; Roe 2013). Kritisch gewendet bedeutet dies aber, dass gesellschaftliche Sicherheit zu Exklusion und Formen des othering neigt, etwa durch die Abschottung gegenüber Migrationsbewegungen, wie es auch in zuvor traditionell offenen Staaten wie Schweden seit 2015 zu erkennen ist. Zudem erscheint die Vorstellung einer festen, zu verteidigenden kollektiven Identität in pluralistischen Gesellschaften unangemessen (McSweeney 1996). Abseits dieser Debatten in den Sicherheitsstudien ist der wissenschaftliche Diskurs zur zivilen Sicherheit eher im Bereich der technischen und soziologischen Risikoforschung zu finden. Es ging hier zunächst um die funktionalen Lebensgrundlagen von Gesellschaften und deren sogenannte „kritische Infrastrukturen“. Diese Sichtweise lässt sich zwar auf die Bemühungen zum Schutz der Bevölkerung während der Bombenangriffe des Zweiten Weltkrieges und auf den Zivilschutz des Kalten Krieges zurückverfolgen (Collier und Lakoff 2008; Kaufmann 2011). Die Vorstellung systemischer Vulnerabilität gewann aber vor allem vor dem Hintergrund katastrophaler Industrieunfälle ab den 1970er Jahren und der Einsicht in rasant zunehmende ökonomische, ökologische und technische Vernetzung ab den 1990er Jahren an Fahrt. Ins Zentrum rückten nun solche Risiken, die unwahrscheinlich sind und über die man nur wenig Wissen besitzt, die aber mit einem besonders hohen Schadenspotenzial verbunden werden (Beck 1988; Renn et al. 2007). Zusammengefasst geht es also weniger um menschliche oder gesellschaftliche Sicherheit im Sinne individueller oder kollektiver Bedürfnisse, sondern um die generelle „Verwundbarkeit des modernen Lebens“ (Haverkamp et al. 2011, S.°9) und den „Leitgedanken einer hochgradigen gesellschaftlichen Verletzlichkeit“ (Kaufmann 2011, S.°101). Es stellt sich dann aber die Frage, warum man diese Trends nun mit dem Begriff der zivilen Sicherheit erfassen sollte. In den vergangenen Jahren haben verschiedene AutorInnen insbesondere die Idee der Resilienz in das Zentrum der internationalen Debatte gerückt (Kaufmann 2012; 2015; Bourbeau 2015). Die zunehmende Beliebtheit von Resilienz speist sich nicht nur aus seinen Verwendungsmöglichkeiten in unterschiedlichen wissenschaftlichen Disziplinen, sondern auch aus der Akzentuierung dezentraler oder selbst-organisierender

Prozesse der gesellschaftlichen und individuellen Widerstandsfähigkeit in und nach der Krise, die die Falle eines umfassenden Sicherheitsversprechens – welches gerade wegen der beschriebenen systemischen Vulnerabilität nicht einlösbar erscheint – zu umgehen versuchen. Resilienz kann aber auch als Versuch einer technokratischen Entpolitisierung durch die Begrenzung auf das Management unvermeidlicher Systemrisiken ohne Reflektion der eigenen Rolle in entsprechenden Konfliktkonstellationen verstanden werden. Zudem deuten einige KritikerInnen Resilienz als Umverteilung von Verantwortung im Sinne neoliberaler Responsibilisierung, bei der der Staat die BürgerInnen letztlich für ihren eigenen Schutz in Dienst nimmt, und zwar unabhängig davon, ob sie dies wollen oder können (Chandler 2014). In der deutschen Diskussion zur zivilen Sicherheit scheint die Annahme weitgehend unproblematischer

Kompatibilität

vorzuherrschen,

wonach

Resilienz

als

„generelle

Leitorientierung für zivile Sicherheit“ (Kaufmann 2012, S.°111; vgl. Baban 2015) betrachtet werden kann. Das Programmpapier des BMBF zur zivilen Sicherheitsforschung stellt unter der Überschrift Resilienz fest: „Zivile Sicherheit kann langfristig nur dann gewährleistet werden, wenn die Widerstandsfähigkeit der Gesellschaft gestärkt wird“ (BMBF 2012, S.°11). Man kann derartige Vermischungen von ziviler Sicherheit und Resilienz pragmatisch als Ausdruck unterschiedlicher fachlicher oder nationaler Diskurse sehen, die letztendlich stark verwandte Phänomene beschreiben. Aus sozialwissenschaftlicher Sicht ist es aber nicht befriedigend, die Idee ziviler Sicherheit mit zirkulären Verweisen auf ähnlich gelagerte Sammelbegriffe oder Metatrends zur Risikogesellschaft, Vulnerabilität oder Resilienz zu begründen. Man sollte zivile Sicherheit aber auch nicht einfach als alten Wein in neuen Schläuchen abtun, ohne mögliche Differenzen der verschiedenen Diskurse herauszuarbeiten. Gerade weil zivile Sicherheit für die Bezeichnung und Legitimation spezifischer Politiken der Forschungs- und Technologieförderung sowie des Risiko- und Krisenmanagements herangezogen wird, erscheint eine vertiefte, differenzierte Auseinandersetzung notwendig, für die wir hier eine erste Basis gelegt haben.

3 Politische Wirkungen ziviler Sicherheit: Manifestationen und Grenzen von Versicherheitlichung und Technokratisierung

Soweit haben wir gezeigt, dass der administrative, politische und wissenschaftliche Diskurs zivile Sicherheit über seine verschiedenen Verwendungskontexte hinweg vor allem mit einer allgemeinen, aber umstrittenen Abgrenzung von militärischen Themen, dem Anspruch eines

übergreifenden Krisenmanagements sowie der Akzentuierung der Verwundbarkeit moderner Gesellschaften und ihrer Infrastrukturen in Verbindung bringt. Dabei definieren die DiskursteilnehmerInnen zivile Sicherheit aber selten aus und verwenden den Begriff oftmals wenig konzise, parallel zu anderen Begriffen. Daher fragen wir nun nach den praktischen Auswirkungen der Diskurse zu ziviler Sicherheit, um so unser Verständnis vom Mehrwert sowie möglichen Ambivalenzen dieses Begriffs zu schärfen. Dazu knüpfen wir an die kritischen Sicherheitsstudien an, die die Erweiterung und Vertiefung des Sicherheitsbegriffs in seinen verschiedenen Dimensionen intensiv untersucht haben. Zentraler Ausgangspunkt dieser Forschung ist die Annahme, dass die Verbindung eines Themas mit einem bestimmten Sicherheitsverständnis direkte politische Folgen hat, da hiermit immer ein konkreter Modus des Regierens installiert wird. Dabei unterscheiden AutorInnen in diesem Feld insbesondere zwischen einer Logik des versicherheitlichten Ausnahmezustandes und einer Logik technokratischer Routinen (Bourbeau 2014). Beide Varianten verbinden Sicherheit in seinen verschiedenen Ausprägungen typischerweise mit Entpolitisierung und Entdemokratisierung. Beide Logiken könnten aus dieser Sicht substanzielle negative Auswirkungen auf die demokratische Legitimität, beziehungsweise auf die weiter fortschreitende Einengung oder sogar Auflösung demokratischer Prozesse und „normaler Politik“ – im Sinne regelbasierter, potenziell langwieriger Entscheidungsprozesse und offener, kontroverser Diskussion über alternative Handlungsentwürfe – im Bereich ziviler Sicherheit haben (Huysmans 2014).

3.1 Konstruktion umfassender Bedrohung im politischen Ausnahmezustand? Zivile Sicherheit, politische Rechtfertigung und Versicherheitlichung

Als erste zentrale Dynamik von Sicherheitsdiskursen lässt sich im klassischen Sinne der sogenannten Kopenhagener Schule eine Logik des Ausnahmezustandes identifizieren. Diese Sichtweise geht im Kern davon aus, dass die Konstruktion existenzieller Gefahren durch Sprechakte politischer und gesellschaftlicher Eliten die Einführung außergewöhnlicher Sicherheitsmaßnahmen ermöglichen soll. Setzt sich ein solcher Akt der Versicherheitlichung (securitization)

beim

adressierten

Zielpublikum

durch,

stärkt

er

die

Autorität

gouvernementaler Akteure, schränkt die Bandbreite möglicher Handlungsoptionen ein und enthebt die entsprechenden Maßnahmen dem normalen politischen Prozess sowie der damit verbundenen demokratischen Kontrolle und Deliberation. Sicherheit ist demnach an eine spezielle Logik der militärisch-konnotierten, nationalen Sicherheit und des politischen Ausnahmezustandes gebunden, die durch Versicherheitlichungsakte auf immer weitere

Politik- und Lebensbereiche übertragen werden kann (Buzan et al. 1998). In diesem Sinne ließe sich fragen, ob die beschriebene Verwendung des Begriffs zivile Sicherheit ein weiterer Bestandteil des Trends zur Versicherheitlichung westlicher Gesellschaften ist und dadurch auch dieser Bereich einer Logik des politischen Ausnahmezustandes unterworfen wird. Dies erscheint zunächst plausibel. Wie ausgeführt, bezieht sich zivile Sicherheit sowohl auf die klassische Abwehr innerer und äußerer Gefahren als auch auf nicht-intentionale Risiken wie Naturkatastrophen, Industrieunfälle, Epidemien oder den Ausfall von Infrastrukturen. Aufgrund dieser konzeptionellen Offenheit und Ungebundenheit besteht eine hohe Anschlussfähigkeit für eine stetig wachsende Zahl von Problemen und Themen sowie damit verbundene politische, administrative oder ökonomische Interessen. Durch die Nähe zu Katastrophenschutz und Krisenmanagement finden sich auch hier starke Bezüge zu Konzepten wie dem Notstand und umfassenden Unsicherheitsszenarien, etwa lang anhaltenden Stromausfällen (vgl. Reichenbach et al. 2008). Somit kann der Eindruck entstehen, dass die Verstetigung des Ausnahmezustandes oder Katastrophenfalls – und sei es nur in Form hypothetischer, in Szenarien ausgedrückter worst cases – betrieben wird, um dadurch neue Sicherheitsmaßnahmen voranzutreiben und zu rechtfertigen (Aradau und van Munster 2011). Gleichzeitig finden sich Sicherheitsforschungsprojekte, die als Ausdruck eines solchen permanenten und gleichsam Vorsorge-orientierten Notstands verstanden werden könnten, wie etwa das umstrittene EU-Projekt INDECT, das die Verknüpfung verschiedener Daten zur automatischen Erkennung „abweichenden“ oder „gefährlichen“ Verhaltens zum Ziel hatte (INDECT 2016). Die Sensibilität von Grundrechten oder Datenschutz in der zivilen Sicherheitsforschung wird zwar zunehmend anerkannt. Das BMBF (2012, S.°9) etwa betont, nur „die Entwicklung ethisch verantwortbarer Sicherheitstechnologien“ zu fördern. Diese Erkenntnis führte etwa zur Einrichtung von ethical advisory boards oder ethics reviews. Aus Sicht von KritikerInnen sind solche begleitenden oder nachträglichen Prüfprozesse aber oftmals eher symbolischer Natur und unzureichend, da Technologien in der Regel bestenfalls angepasst, aber nicht grundlegend in Frage gestellt werden (Ammicht Quinn und Nagenborg 2012). Dennoch können wir weder eine Ausrufung des akuten Ausnahmezustandes noch dessen durchgängige Normalisierung unter dem Mantel der zivilen Sicherheit erkennen. Die gerade in der Nachfolge neuer terroristischer Anschläge, wie zuletzt in Paris im Januar und November 2015 und in Brüssel im März 2016, regelmäßig betriebene Politik der Angst inklusive der Einführung entsprechender Sonderbefugnisse und der Ausrufung des nationalen Ausnahmezustands in Frankreich erfolgte nicht mit explizitem Bezug zum Begriff und

zentralen Akteuren der zivilen Sicherheit. Darüber hinaus werden Inhalt und Ausgestaltung ziviler Sicherheitsforschungsprogramme auf nationaler und europäischer Ebene kritisch diskutiert und hinterfragt. Beispielsweise stellte eine Anfrage der Fraktion Die Linke die Bundesregierung unter Rechtfertigungsdruck und zwang sie zu einer öffentlichen Erläuterung des zivilen Charakters ihres Sicherheitsforschungsprogramm (Deutscher Bundestag 2012). Im Europäischen Parlament gibt insbesondere der Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres kritische Berichte und Evaluationen in Auftrag (Bigo et al. 2014). Einige größere Vorhaben wie das bereits erwähnte, besonders kontroverse Projekt INDECT haben zudem auch Protest aus der Zivilgesellschaft, etwa durch die Gruppe Stopp INDECT (2016), hervorgerufen. Es lässt sich also nicht feststellen, dass Akteure und Maßnahmen, die unter dem Banner der zivilen Sicherheit firmieren, per se normalen politischen Verfahren und Konflikten entzogen wären. Auch wenn zivile Sicherheit nicht mit der offensichtlichen Unterwanderung demokratischer Prozesse durch dramatische Versicherheitlichungsakte gleichzusetzen ist, so ließe sich doch argumentieren, dass sie mit einer umfassenden „Risikofizierung“ (Corry 2012) von Sicherheitsproblemen einhergeht. Eine solche Logik richtet sich nicht auf dramatisch inszenierte Sprechakte und die Bekämpfung existenzieller Bedrohungen, sondern betont das umfassende Management neuartiger Risiken, insbesondere durch vorbeugende und vorsorgende Ansätze, die durch unscheinbare Praktiken und Technologien – oder das was Jef Huysmans (2011) „little security nothings“ nennt – im gesellschaftlichen und politischen Alltag verankert werden. Darauf aufbauend könnte man kritisch argumentieren, dass zivile Sicherheit eine für heutige Gesellschaften charakteristische diffuse Angst vor Risiken diverser Art befördert und im gesellschaftlichen Alltag verankert (Furedi 2005; Baumann 2006). Wie bereits dargestellt, nimmt zivile Sicherheit in besonderer Weise Bezug auf die Verwundbarkeit moderner Gesellschaften jenseits klassischer Bedrohungen. Das deutsche Grünbuch öffentliche Sicherheit etwa wendet sich gegen eine „alarmistische Grundstimmung“ in Bezug auf öffentlichkeitswirksame Bedrohungen wie Terrorismus, betont aber gleichzeitig „die Verwundbarkeit gerade durch weniger offensichtliche, schleichende Risiken und die Verkettung krisenhafter Ereignisse“ (Reichenbach et al, 2008, S.°10). Das BMBF greift diesen Diskurs in seinem Programm zur zivilen Sicherheitsforschung ebenfalls auf und betont, dass gegenwärtige Risiken „häufig komplex, mitunter nur schwer begreifbar“ seien (BMBF 2012, S.°9). Gerade in Zeiten neuer Globalisierungsängste und polarisierter Diskussion um Themen wie die Flüchtlingskrise schlagen sich diese diffusen Ängste auch in empirischen Untersuchungen nieder. Eine Umfrage des Institutes für Demographie

Allensbach vom Januar 2016 kam zu dem Ergebnis, dass sich die Zahl der Menschen, die glauben in „besonders unsicheren Zeiten“ zu leben, seit Juli 2011 von 44°% auf 58°% erhöht hatte (IfD Allensbach 2016). Doch auch diese Lesart bedarf der Differenzierung. Auch wenn der Diskurs um zivile Sicherheit an die beschriebenen Diskurse anknüpft und diese potenziell verstärken kann, lässt sich ein direkter Zusammenhang zwischen gesellschaftlichen Ängsten und Sorgen auf der einen Seite und der von der breiten Bevölkerung kaum wahrgenommenen Diskussion um zivile Sicherheit schwer ziehen. SicherheitsanalystInnen beklagen insgesamt eher einen Mangel an Vorbereitung und Risikobewusstsein in der Bevölkerung. Eine Studie der Allianz etwa diagnostizierte eine „deutliche Ablehnung des Themas Katastrophe“ vor allem bei jüngeren Menschen, die sich nicht ausreichend mit den möglichen Folgen von Stromausfällen oder vergleichbaren Szenarien beschäftigten (Allianz AG 2008, S.°23). Alternativ könnte man die Diagnose fehlender Aufmerksamkeit bei der Bevölkerung gerade als Zeichen gesellschaftlicher

Resilienz

werten,

die

sich

nicht

einfach

umfassenden

Unsicherheitskonstruktionen hingibt. In jedem Fall übersetzt sich der Diskurs um zivile Sicherheit nicht unvermittelt in gesellschaftliches Handeln im Sinne der zivilen Sicherheit. Dies liegt auch daran, dass Debatten zur zivilen Sicherheit nur sporadisch, wie etwa im Falle akuter Epidemien oder öffentlicher Aufreger wie INDECT, größere gesellschaftliche und politische Aufmerksamkeit erreichen. Insgesamt kann so pauschal weder von einer ausgeprägten gesellschaftlichen Politisierung noch von ubiquitärer Angst oder unhinterfragter exekutivgetriebener Sicherheitspolitik gesprochen werden. Parlamentarische Kontrolle, demokratische Partizipation und öffentliche Transparenz im Feld ziviler Sicherheit mögen weiter ausbaubar bleiben, das Behandeln bestimmter Themen unter diesem Begriff führt aber keineswegs dazu, dass sie per se dem normalen politischen Prozess enthoben werden. Dies bestätigt die auch in den kritischen Sicherheitsstudien wachsende Kritik an der strikten, generellen Trennung zwischen demokratischer Politik und einem Denken und Handeln in Sicherheitskategorien, die die weiter bestehende Umstrittenheit von Sicherheit sowie die Bandbreite politischer Aktivitäten und Akteure in diesem Feld ausblendet (Browning und MacDonald 2013). Zivile Sicherheit generiert Relevanz letztlich eher als umstrittene politische Legitimationsstrategie innerhalb engerer Expertenzirkel. Mit ihrer Hilfe lassen sich bestimmte sicherheitspolitische Agenden und Vorhaben wie etwa in der Forschungs- und Technologieförderung framen und vorantreiben, ohne dabei auf politisch sensitive Begriffe, wie etwa dem Kampf gegen den Terrorismus, angewiesen zu sein. Dies schlägt sich jedoch nicht automatisch in

außergewöhnlichen Befugnissen oder einem Ende normaler Politik nieder und garantiert auch nicht, dass sich diese Agenden gesellschaftlich und politisch durchsetzen.

3.2 Technokratisches Risikomanagement durch security professionals? Zivile Sicherheit, Feldbildung und Technokratisierung

Eine zweite prominente Perspektive beruht auf der sogenannten Pariser Schule der kritischen Sicherheitsstudien. Diese untersucht, wie sich nationale sowie transnationale Felder von security professionals aus Behörden, Sicherheitsindustrie und Forschung entwickeln und wie diese Akteure versuchen, gesellschaftliche Unsicherheit regierbar zu machen (Bigo 2002; Villumsen Berling 2015). Gemäß dieser Logik, bezieht sich Sicherheitspolitik nicht auf Sprechtakte gouvernementaler Eliten, sondern alltägliche bürokratische Routinen und Wissensbestände. Die entstehenden Felder generieren – im Sinne Bourdieus (1982) – nichthinterfragte Annahmen (doxa) und praktische Handlungsorientierungen (habitus), die darüber entscheiden, wer mit welcher Autorität an internen Entscheidungsprozessen und Verteilungskämpfen teilnehmen darf. Diese internen Diskussionen koppeln sich dann von breiteren politischen und gesellschaftlichen Interessen ab. Gerade in Bereichen wie dem Schutz kritischer Infrastrukturen gelten technisches Expertenwissen und technologisches Knowhow als notwendige Bedingung zur Beteiligung an der Entscheidungsfindung (Hansen und Nissenbaum 2009), die daher an ExpertInnen in Wissenschaft, Verwaltung und Wirtschaft delegiert wird. Das Ergebnis wäre demnach „a technocratic politics in which authority is vested in knowledge and technical skills rather than open deliberation based on membership in a political community“ (Huysmans 2014, S.°151). Dies wiederum wäre ein Indikator für Tendenzen der Entpolitisierung und Entdemokratisierung. In der zivilen Sicherheit könnte man somit auf die „Herausbildung eines neuen Feldes“ (Kaufmann 2011, S.°102) schließen. Eine konkrete Manifestation findet sich etwa im Innovationsforum Zivile Sicherheit (AG Interdisziplinäre Sicherheitsforschung 2014), welches das BMBF seit 2012 alle zwei Jahre ausrichtet, um die verschiedenen TeilnehmerInnen und InteressentInnen seiner Forschungs- und Technologieförderung zu vernetzen. Die Zwischenevaluation des BMBF-Programms kommt zu dem Ergebnis, dass der übergreifende Charakter des Programms „die Ausbildung eines gegenseitigen Verständnisses“ und „den Aufbau einer deutschen Sicherheitsforschungs-Community“, die zuvor so nicht vorhanden war, unterstützt hat (Prognos 2012, S.°1; Dombrowsky 2014, S.°299). Die inzwischen schon fast sprichwörtliche Überwindung traditioneller Grenzen zwischen innerer

und äußerer Sicherheit gilt auch in den kritischen Sicherheitsstudien als zentral für die Herausbildung neuer Felder in diesem Bereich (Bigo 2002) und scheint sich somit auch hier abzuzeichnen. Gerade in Deutschland wird das Feld der Sicherheitsforschung so auch zu besetzen versucht und kann besonders dort, wo auch entsprechende finanzielle Mittel zur Verfügung stehen, starke Anreize setzen. Inzwischen bestehen auch Bestrebungen zu einer Verstetigung und Internationalisierung dieses Feldes. Deutlich wird dies etwa an der Etablierung eines Graduiertennetzwerk zivile Sicherheit (BMBF 2016b) oder der Gründung des englischsprachigen European Journal of Security Research, das sich für sein internationales Publikum allerdings auf den Begriff der societal security beruft (Springer Verlag 2016), was wiederum die besondere Bedeutung des Begriffs zivile Sicherheit für den deutschen Kontext untermauert. Bisher ist ein spezifisches, abgegrenztes Feld ziviler Sicherheit jedoch nur bedingt auszumachen. Es gibt zu wenige Mechanismen oder Foren, die dazu beitragen könnten, dass Akteure starke gemeinsame Normen entwickeln, oder umgekehrt Ausgrenzungen bei NichtBefolgung der Glaubensätze und Gewohnheiten eines Feldes erfahren würden. Dies zeigt sich zunächst in der unterschwelligen Persistenz disziplinärer Grenzen. Beispielsweise bezieht der Fachdialog Zivile Sicherheit (SiFo 2016) die deutsche Fraunhofer Gesellschaft mit ein, bleibt aber primär sozial- und geisteswissenschaftlich verankert. Umgekehrt verbünden sich IndustrievertreterInnen mit Vorliebe in eigenen Organisationen wie EOS oder treffen sich auf speziellen Messen wie der Security Essen. Schließlich durchzieht alle Veranstaltungen die Frage nach der Resonanz bei den sogenannten Endnutzern, also primär staatlichen Sicherheitsbehörden, die – abgesehen von wenigen Ausnahmen wie dem BBK – in der Regel nicht explizit auf die übergreifende Idee der zivilen Sicherheit Bezug nehmen. Eine konventionelle Lesart starker professioneller Gemeinschaften und organisierter Verbände in den getrennten Bereichen des Katastrophenschutzes, des Grenzschutzes oder der Polizei (Lanfer und Lange 2011) bleibt weiterhin relevant. So ist es für die meisten Sicherheitsbehörden wichtiger in einer engeren Fachöffentlichkeit repräsentiert zu sein, wie es sich auch in europäischer Perspektive in regelmäßigen Kongressen zu Polizeifragen 7 oder zum Katastrophenschutz 8 niederschlägt. Dies bestätigt Forschung, die zeigt, dass die Sicherheitspolitik westlicher Demokratien sich zwar zunehmend für einzelne ExpertInnen oder gesellschaftliche Gruppen öffnet, in ihren Kernbereichen aber dennoch oftmals

7 8

Siehe hierzu Behörden Spiegel (2016a). Siehe hierzu Behörden Spiegel (2016b).

„verwaltungszentriert“ bleibt und auf bewährten administrativen Netzwerken fußt (Hagmann und Szvircsev Tresch 2013). Eine Kerngemeinschaft ziviler Sicherheit zeigt sich am ehesten in überschaubaren Netzwerken aus wenigen Sicherheitsbehörden, Teilen der wachsenden nicht-militärischen Sicherheitsindustrie

sowie

einzelnen,

technisch-anwendungsorientierten

Forschungseinrichtungen. Diese Akteure nahmen in herausgehobener Stelle an europäischen Expertengruppen und Foren zur Sicherheitsforschung teil. Im Fall des European Security Research and Innovation Forum (ESRIF) kamen von 65 am Kernplenum beteiligten Stakeholdern nur fünf aus dem Kreis zivilgesellschaftlicher Gruppen, worunter sich weder eine Gruppe zum Schutz der Bürger- und Grundrechte noch sozialwissenschaftliche Forschungseinrichtungen befanden (Hayes 2009, S.°23). Obwohl die Europäische Kommission (2007) explizit einen Dialog mit privaten und gesellschaftlichen Akteuren als Ziel ausgegeben hatte, spiegelt auch die Zusammensetzung der aktuellen Secure Societies Advisory Group für das laufende Programm Horizon 2020 das bekannte Muster wider. Neben staatlichen Sicherheitsbehörden sind hier VertreterInnen der Sicherheitsindustrie wie EOS sowie anwendungsorientierte Forschungseinrichtungen wie die Fraunhofer Gesellschaft vertreten (Europäische Kommission 2016c). Eine genauere Auswertung der Beteiligung an Sicherheitsforschungsprojekten im Rahmen des 7. Forschungsrahmenprogramms belegt die herausgehobene

Stellung

großer

Forschungsinstitutionen

wie

der

Niederländischen

Organisation für angewandte naturwissenschaftliche Forschung (TNO) sowie wichtiger Unternehmen der Sicherheitsindustrie wie Thales und Finnmeccanica (Bigo et al. 2014, S.°20–21). Dies ist letztlich zurückzuführen auf die bereits behandelte Ausrichtung der Sicherheitsforschungsprogramme

auf

die

Förderung

der

Wettbewerbsfähigkeit

der

europäischen und nationalen Sicherheitsindustrien. Dieser eingeschränkte Teilnehmerkreis ist insbesondere deswegen relevant, weil sich zivile Sicherheit, oder das was die genannten Akteure darunter verstehen, insgesamt durch großes Vertrauen in die Segnungen von Hochtechnologie auszeichnet. Georgios Kolliarakis (2013, S.°323) spricht gar von einem „Hightech-Fetischismus“. Dies drückt sich in der verbreiteten Suche nach technologischen Innovationen und Lösungen für Sicherheitsprobleme aus. Der Bericht der Gruppe von Persönlichkeiten etwa stellt fest, dass „security without the support

of technology is impossible”, und bezeichnet Technologien als „force enabler for a secure Europe“ (Europäische Kommission 2004, S.°6,°12). Das Vertrauen auf technologische Lösungen kann also als eine wesentliche geteilte Annahme innerhalb der Kerngruppe der zivilen Sicherheitsforschung gelten. Das heißt aber nicht, dass keine sozial- und

geisteswissenschaftliche Forschung in diesem Rahmen gefördert wurde. Laut offiziellen Zahlen des BMBF stellten diese in Deutschland zusammen mit den Wirtschafts- und Rechtswissenschaften 28 % der geförderten TeilnehmerInnen (Prognos 2012, S.°12), was allerdings noch nichts darüber aussagt, in wie vielen Projekten einzelne TeilnehmerInnen mit welchem Anteil aktiv waren. BeobachterInnen äußern nach wie vor regelmäßig Bedenken hinsichtlich der Reduktion sozialwissenschaftlicher Forschung auf eine technologische Begleit- und Akzeptanzforschung, in der nicht mehr grundsätzlich hinterfragt wird, ob Technologien überhaupt eine wirksame und angemessene Lösung für als gegeben betrachtete Probleme und Risiken darstellen (Gerold und Schiller 2012). Kritische, reflexive Forschung zu den Grundannahmen gegenwärtiger Sicherheitspolitik findet in diesem Kontext durchaus vereinzelt statt (vgl. Sicherheitskultur.org 2016), genießt aber weit weniger Bedeutung als anwendungsorientierte Forschungen. Die Produkte der beobachteten Elitenkooperation zur technisch orientierten zivilen Sicherheitsforschung haben bisher nur umstrittene, oder nicht eindeutig nachweisbare Auswirkungen auf andere gesellschaftliche und politische Bereiche. Viele Ideen im Bereich ziviler

Sicherheit,

etwa

quantifizierende

Risikoanalysen,

übertragen

technisch-

naturwissenschaftliche Denkweisen auf politische und soziale Fragen des Umgangs mit Sicherheitsrisiken (Hagmann und Dunn Cavelty 2012). Auch in der Verlagerung politischer Begründung und Autorität auf solche szientistischen, scheinbar objektiven Methoden ließe sich eine Form entpolitisierten Regierens entdecken. Diese Methoden sind inzwischen bei vielen Sicherheitsinstitutionen grundsätzlich als vermeintliche best practice akzeptiert. Sie finden aber keine durchgängige Anwendung, sondern werden an die jeweiligen kulturellen und institutionellen Gegebenheiten angepasst und stoßen durchaus auf politischen und administrativen Widerstand (Bossong und Hegemann 2016). Versuche der Europäischen Kommission

zur

Etablierung

einer

einheitlichen

Methode

zur

Analyse

ziviler

Sicherheitsrisiken etwa wurden bisher nur von 17 Staaten in zudem sehr unterschiedlicher Weise umgesetzt, während einige Mitgliedstaaten, darunter Deutschland, diese bisher auf nationaler Ebene nicht voll übernommen haben (Europäische Kommission 2014b). Auch auf technischem Wissen beruhende, von technokratischen Eliten beförderte Technologien und Anwendungen setzen sich also nicht einfach geräuschlos durch. Die entscheidende Frage wäre dann, wie der potenzielle Beitrag dieser Konzepte zur systematischen Gestaltung von Sicherheitspolitik in reflexiver, politisch verantwortungsvoller und demokratisch verankerter Weise realisiert werden kann.

Jenseits politischer und normativer Erwägungen ist auch der operative Effekt neuer Sicherheitstechnik unklar. Das BMBF leitet seine Erkenntnis Forschung erhöht Sicherheit primär aus anekdotischen Erzählungen zur Entwicklung einzelner Anwendungen und Technologien, etwa zur Messung der Wasserqualität oder zur verbesserten Kommunikation bei schweren Seuchen, ab (BMBF 2014). Die Zwischenevaluation des Forschungsprogramms beschränkte sich bei der Wirkungsanalyse auf generelle Aspekte wie Kommerzialisierung, Vernetzung oder Kompetenzaufbau (Prognos 2012, S.°24–31). Auch effektivitätsbasierte Legitimationsstrategien als Kernbereich technokratischer Argumentationsweisen müssen somit als umstritten gelten. Vor dem Hintergrund dieser vorhandenen Ambivalenzen und Konflikte kann nicht behauptet werden, dass die Verbindung zwischen Sicherheitsindustrie und Forschungsförderung durchgehend geschlossen sei. Grundsätzlich besteht das Geschäftsfeld zivil-ausgerichteter Sicherheitsfirmen hauptsächlich in Personalbereitstellungen und Dienstleistungen (Sempere 2014). Relevante technische Entwicklungen sind oft durch schnelle Innovationszyklen (insbesondere bei der IT-Sicherheit) oder relativ kleinteilige Innovationen (verbesserte Schutzausrüstung etc.) geprägt, die nicht unbedingt mit mehrjährigen öffentlichen Förderungsprogrammen und den entsprechenden Verwaltungskapazitäten zusammenpassen. Dies ist ein weiterer möglicher Erklärungsfaktor für die überdurchschnittlich hohe Repräsentation

größerer

Sicherheitsfirmen

in

der

EU-finanzierten

zivilen

Sicherheitsforschung (Bigo et al. 2014, S.°20–21), die solche Aktivitäten eher als Ergänzung denn zentrale Produktentwicklungsstrategie betreiben können. Zudem schrecken die teils hohen Hürden der Antragsstellung auf europäischer Ebene viele kleine und mittlere Unternehmen (KMU) ab, die daher durch spezielle Programme wie etwa die Projekte Fit4Sec9 und KMU-innovativ10 gefördert werden sollen. Zwar kam eine erste Zwischenevaluation des BMBF-Programms zu dem Ergebnis, dass KMU bis zu drei Viertel der wirtschaftlichen Partner in geförderten Projekten ausmachen (Prognos 2012, S.°9), das sagt aber nichts über ihren Anteil an den jeweiligen Projekten aus. Frühere Angaben gingen zudem von 20 % bis 25 % aus.11 Die mangelhafte marktwirtschaftliche Verwendung und Kommerzialisierung der entwickelten Technologien wird in jedem Fall immer wieder beklagt. Als Hindernisse werden insbesondere der auch nach Projektende hohe Investitionsaufwand und die nicht 9

Siehe hierzu fit4sec (2016). Siehe hierzu BMBF (2016c).

10

11

http://www.experconsult.de/de/fuer-kommunen/news/news/experconsult-evaluiert-kmu-beteiligungam-fachprogramm-zivile-sicherheit.htm. Zugegriffen: 05.01.2017.

abgestimmten Beschaffungszyklen dezentraler staatlicher Behörden genannt (Prognos 2012, S.°29). Diese Kritikpunkte sind bis heute nicht eindeutig widerlegt worden. Es bleiben somit eher einzelne Teilbereiche der zivilen Sicherheitstechnologie, bei denen die öffentliche Hand nicht nur im Hinblick auf die Forschungsförderung, sondern vor allem auch direkt als einheitlicher Großkunde fungieren kann. Dazu gehören vor allem Entwicklungen im Bereich des Grenzschutzes (Andersson 2016), wie etwa biometrische Kontrollsysteme und smart borders, oder große Datenverarbeitungssysteme für nationale Sicherheitsbehörden. Trotzdem sollte aber nicht kurzschlussartig von einem hermetischen „security-industrial complex“ (Hayes 2009) gesprochen werden. Wie das Beispiel der Nacktscanner in Deutschland gezeigt hat, ist öffentliche Kritik zumindest in der Lage, die Einführung neuer Technologien, wie etwa eben Grenzkontrollsysteme, substantiell zu modifizieren. Die Annahme einer einseitigen Vereinnahmung der Politik durch die Sicherheitsindustrie würde politische EntscheidungsträgerInnen, die sich mit vielen, oftmals erratischen Anreizen – wie Kompetenzkontrolle, Budgetzwängen und nicht zuletzt ihrer Wiederwahl – auseinandersetzen müssen (Hegemann und Kahl 2012; Kolliarakis 2013), auch zu einfach aus der Verantwortung entlassen.

4 Fazit und Ausblick

Ausgangspunkt für diesen Beitrag war die Beobachtung, dass der Begriff zivile Sicherheit seit mehreren Jahren zunehmend in politischen und akademischen Diskussionen auftaucht, dabei dessen Bedeutungen und Konsequenzen jedoch nicht klar umrissen sind. In einem ersten Schritt haben wir zur induktiven Annäherung drei Verwendungszusammenhänge ziviler Sicherheit identifiziert: als Schlagwort der Forschungs- und Technologieförderung, zur Kennzeichnung

eines

gewandelten

Krisen-

und

Risikomanagements

und

zur

sozialwissenschaftlichen Erfassung sicherheitspolitischer Metatrends. Zivile Sicherheit dient dabei entweder als legitimierende Abgrenzung zur Rüstungsforschung, Umschreibung allgemeiner Reformtendenzen oder Teilaspekt des Großdiskurses zum sicherheitspolitischen Wandel. Der jeweilige spezifische Gehalt bleibt oftmals unklar oder wird stark durch unterschiedliche nationale und disziplinäre Kontexte geprägt. Darüber hinaus erscheint die internationale sozialwissenschaftliche Debatte zunehmend von der Idee der Resilienz eingenommen. Unser Beitrag plädiert daher für eine differenziertere Verwendung des Konzeptes ziviler Sicherheit. Bisher haben seine BefürworterInnen den speziellen Mehrwert

ziviler Sicherheit im Vergleich zu anderen, vielfach parallel verwendeten Begriffen noch nicht deutlich herausarbeiten können. Im nächsten Schritt stellte sich die Frage nach den politischen Wirkungen und normativen Implikationen dieses unscharfen, aber aufstrebenden Begriffs. Eine umfassende Untersuchung der relevanten Diskurse und Praktiken in diesem Feld und ihrer Auswirkungen liegt jenseits der Möglichkeiten dieses Beitrages. Die Untersuchung hat dennoch gezeigt, dass sich zwar Tendenzen einer breiteren Versicherheitlichung bzw. Risikofizierung sowie der Bildung technokratischer Eliten mit politischen und wirtschaftlichen Eigeninteressen und besonderem Vertrauen in die Problemlösungsfähigkeit moderner Technologien zeigen. Sie macht aber auch deutlich, dass entgegen der idealtypischen Erwartungen in Teilen der kritischen Sicherheitsliteratur der Bezug auf zivile Sicherheit weder Themen pauschal dem normalen politischen Prozess entzieht noch automatisch zur Herausbildung hermetischer Felder von security professionals führt. Unsere Untersuchung bestärkt daher Forderungen nach einer komplexeren Auseinandersetzung mit den politischen Konnotationen und Ambivalenzen aktueller Sicherheitskonzepte und der sich entfaltenden Vielfalt mehr oder minder normaler politischer Praktiken, die diese im Einzelfall analysiert, anstatt ihnen einfach pauschal eine Tendenz zur Entdemokratisierung und Entpolitisierung zuzuschreiben (Browning und MacDonald 2013). Dies hat auch Konsequenzen für die normative Bewertung der Idee der zivilen Sicherheit und die Annahme einer inhärenten Aushöhlung der Demokratie durch neue Sicherheitsdiskurse. Die Loslösung ziviler Sicherheit von per se als negativ bewerteten Logiken entpolitisierter und undemokratischer Sicherheit eröffnet die Möglichkeit, den Begriff des Zivilen zu mehr als einem unscharfen Gegensatz zum Militärischen auszugestalten. Ian Loader und Neil Walker (2007)

etwa

fordern

eine

größere

Wertschätzung

der

Zivilisierungsleistung

der

Sicherheitsgewährleistung als fragile, aber wertvolle Errungenschaft demokratischer Rechtsstaaten. Diese bedarf jedoch auch selbst der Zivilisierung im Sinne eines demokratisch legitimierten und allgemein zugänglichen Gemeinguts. Auch zivile Sicherheit könnte so in einer

Weise

weitergedacht

werden,

die

sich

gerade

nicht

über

private

oder

marktwirtschaftliche Investitionen in räumlich begrenzte Sicherheitstechnologien definiert. Die Betonung des Zivilen könnte vielmehr, ähnlich wie bei der – zugegebenermaßen auch schwammigen und oft missbrauchten – Idee der Zivilgesellschaft, der Stärkung offener Debatten und transparenter Entscheidungen über die umstrittene und konflikthafte Bereitstellung öffentlicher Güter dienen. Zentrale Akteure der zivilen Sicherheit selbst

erkennen an, dass „ein gesellschaftlicher Diskurs“ notwendig ist (BMBF 2012, S.°8), setzen dies wie wir gesehen haben aber oftmals nur unzureichend um. In diesem Sinne könnte zivile Sicherheit also einen fruchtbaren Gegenpol zu rein technischen Ansätzen der Krisenbewältigung oder umfassenden Unsicherheitsdiskursen bilden. Dabei befindet sich demokratische Sicherheitspolitik in einem Dilemma. Die demokratische Legitimität von Sicherheitspolitik beruht traditionell vor allem auf den klassischen Verfahren repräsentativer Demokratie und rechtstaatlicher Grundrechtsgarantien. Diese Formen der Legitimation sind in Zeiten rücklaufender Wahlbeteiligung und sinkenden Vertrauens aber immer weniger in der Lage, Legitimität sicherzustellen. Um dieser Legitimationskrise zu begegnen, weichen westliche Demokratien daher immer stärker auf die informelle Beteiligung einschlägiger ExpertInnen – etwa zur Abschätzung technologischer Risiken – oder ausgesuchter InteressenvertreterInnen aus und versuchen, Transparenz durch öffentliche Websites und Foren wie das Innovationsforum Zivile Sicherheit herzustellen. Die Politik der zivilen Sicherheit greift damit Trends in anderen Bereichen modernen Regierens auf. Das Dilemma besteht nun aber darin, dass durch diese Form der Legitimation traditionelle Formen demokratischer und rechtsstaatlicher Kontrolle weiter entwertet werden könnten und Partizipation sich hier vor allem auf ohnehin schon privilegierte Elitenkreise fokussiert (Daase et al. 2013; McCormack 2015). Zudem führt die Forderung nach einer „offenen Diskussion“ – insbesondere in Zeiten von „Flüchtlingskrise“ und „Terrorangst“ – mitunter eher zu polarisierten Austausch einfacher Antworte als zu informierter, reflexiver Debatte. Für die Weiterentwicklung gesellschaftlicher Beteiligung bestehen dabei durchaus Konzepte partizipativen und reflexiven Risikomanagements (vgl. Renn et al. 2007), die in Teilen bereits angewendet werden. Weitere, aber sicherlich nicht hinreichende, Schritte wären etwa eine quantitativ und qualitativ stärkere Einbindung von gesellschafts- und sozialwissenschaftlicher Forschung (vgl. Horizons for Social Sciences and Humanities 2013) sowie der Ausbau von Bürgerbeteiligungen in der Entwicklung neuer Sicherheitsstrategien, wie sie etwa in der Schweiz stattgefunden haben (Center for Security Studies 2010). Diese Beteiligung über die angesprochenen Elitenkreise hinaus auszudehnen, ist eine echte Herausforderung. Dies bleibt dennoch wichtig, da sich die Einstellungen und Erfahrungen in und außerhalb einschlägiger Elitenkreise deutlich unterscheiden können, weshalb auch die kritischen Sicherheitsstudien das „disruptive potential of non-elite knowledge“ entdeckt haben (Vaughan-Williams und Stevens 2016). Entscheidend wäre dabei trotz der vorhandenen Dilemmata und Herausforderungen in jedem Fall eine wirkliche Öffnung der Diskussion. Anstelle der bisherigen stark exklusiven Beteiligung, in der die zu bearbeitenden Risiken und

die dazu angemessenen – insbesondere technologischen – Lösungen meist bereits vorausgesetzt werden, bedarf es eines Rahmens, der auch auf lange Sicht rechtsstaatliche und demokratische Kontrolle mit reflexiver öffentlicher Debatte und Auseinandersetzung jenseits traditionell mit dem Thema befasster Eliten in Einklang bringt.

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